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La gestion de l’érosion des côtes : l’exemple aquitain

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Christine Clus-Auby

Troisième partie. Vers une gestion de l’érosion

Chapitre VII. Organiser l’aménagement à grande échelle

Texte intégral

1L’organisation administrative du littoral est particulièrement complexe. La multiplicité des acteurs et les âpres conflits qui s’y déploient soulignent la confusion des processus de décision. Nous avons vu qu’en son temps, la MIACA était parvenue à structurer l’espace aquitain, définissant les zones à développer et les espaces d’équilibre naturel. Depuis que les lois de décentralisation ont redistribué les pouvoirs et les missions de l’État entre les différents éléments de la trame administrative française, l’heure n’est plus à ces grands schémas, dessinés « depuis Paris ». Il est cependant indispensable de définir des stratégies à long terme et à vaste échelle.

A — Réserver la défense aux sites jugés indispensables

1. Définir les critères de défense

2Parce que tous les sites menacés ne peuvent et ne doivent être défendus, il est essentiel de déterminer ceux que l’on désirera protéger efficacement. La défense lourde, la fixation de la ligne de côte, devrait être réservée aux sites dont la grande valeur la justifie. Les critères de ce choix doivent être déterminés par la communauté tout entière.

3L’intérêt stratégique, économique, de l’espace menacé peut être l’un de ces critères. Le corsetage de l’embouchure de l’Adour par exemple, semble ainsi parfaitement justifié pour permettre la navigation et l’accès au port de Bayonne.

4On peut tout aussi légitimement considérer que la valeur culturelle ou esthétique d’un site mérite des efforts techniques et financiers importants pour sa défense. Nul ne conteste, en effet, le confortement des falaises au droit de l’abbaye bénédictine de Talmont, dans l’estuaire de la Gironde. Pour peu que toutes les mesures soient prises pour limiter l’impact des structures de défense sur les littoraux adjacents, la protection des éléments majeurs de notre patrimoine suscite l’adhésion générale. De la même manière certains fronts de mer urbanisés ont aujourd’hui acquis une valeur esthétique ou patrimoniale que l’on désirera pérenniser. Le Pyla, Soulac, pourraient peut-être correspondre à ce cas de figure.

  • 1 En effet, l’érosion marine ne peut être assimilée aux catastrophes naturelles majeures (séismes, ér (...)

5En revanche, on rencontre bien souvent sur nos côtes nombre de bâtiments dont l’intérêt affectif que leur portent leurs propriétaires ne peut à lui seul justifier la mobilisation des finances publiques pour leur conservation. Quand l’avancée de la mer les menace d’un peu trop prés, la décision de défendre est alors prise au regard de la valeur financière supposée du patrimoine protégé1. Or, l’estimation des biens menacés est, à notre connaissance, absente au moment du montage des dossiers de demande de financement.

2. Évaluer le bénéfice économique de la défense du littoral

6Nous avons vu que la charge financière de ces protections, qui repose en principe sur les propriétés protégées (loi de 1807), est en pratique assumée par les collectivités territoriales. Si l’on considère que l’efficience économique peut constituer l’un des critères de décision des investissements publics, il devient légitime de s’interroger sur l’avantage que les propriétés protégées retirent de l’investissement consenti par la collectivité en les protégeant.

7Cependant, la construction d’une structure de défense, de même que l’abandon d’une zone menacée, en modifiant le paysage et les utilisations du site, a des répercussions beaucoup plus larges que l’on ne peut appréhender que par une analyse économique complexe. En tout état de cause, « si l’analyse économique doit apporter des éléments de réflexion, elle ne peut imposer un choix qui relève manifestement de considérations éthiques » (Point, 1992). Elle peut tout au plus, en améliorant la connaissance des répercussions prévisibles du projet, favoriser l’émergence d’une « bonne décision ». Le principal intérêt de l’évaluation économique n’est pas de fournir un chiffre, mais une méthode pour aider les différents intervenants à se poser le plus grand nombre de questions possibles. Ce sont les questions posées qu’il faut retenir de l’évaluation.

8Parmi les techniques d’analyse économique, l’analyse coût-avantage s’applique particulièrement à des projets dont la dimension temporelle est importante et qui mettent en jeu les intérêts de plusieurs individus ou d’un groupe d’individus (Prest et Turvey, 1965). Cette approche relativement ancienne a été largement utilisée aux États-Unis dans les années trente, essentiellement dans le cadre des projets destinés au contrôle des cours d’eau et en France dans la période de reconstruction de l’après-guerre. Mais la crise économique des années soixante-dix est venue perturber la logique des décisions publiques. « Les décisions à long terme ont rapidement cédé la place à une gestion à court terme dans laquelle les outils d’évaluation économique semblaient moins utiles » (GRID, 1997). Aujourd’hui, ce type d’analyse revient au cœur des politiques publiques, s’ouvrant à un public plus large (élus locaux, écologistes…) dont la contribution a parfois modifié la pratique initiale.

— Démarche adoptée

9Nous tenterons ici une approche uniquement financière, certes très réductrice, mais qui doit être perçue comme un des éléments de la réflexion sur la gestion de l’érosion.

10La question sera abordée sous l’angle de la rentabilité d’un investissement. Il s’agit de chiffrer l’augmentation éventuelle de capital qu’apporte la construction d’un ouvrage de défense en comparant, pendant la même durée, deux situations (fig. 57) :

  • « A » est celle où on ne protège pas. Au terme d’un certain intervalle de temps défini par les études sur l’évolution du trait de côte, les bâtiments seront détruits ; leur valeur (y) sera réduite à néant. Il y a donc perte d’un certain capital ;

  • « B » est celle où on protège. La longévité des bâtiments est alors prolongée d’un certain nombre d’années correspondant à la durée de vie de l’ouvrage construit. La somme investie en installant un système de défense (de valeur x) maintiendra pendant un certain temps la valeur du bâtiment protégé.

  • si x < y, l’investissement est « rentable ». Son coût est inférieur à l’avantage qu’il procure.

  • si x = y, l’avantage que retirent les biens protégés équilibre tout juste le prix de leur protection. Le rendement de l’investissement est « nul ».

  • si x > y, le rendement de l’investissement est négatif. La valeur des biens protégés ne justifie pas une dépense aussi élevée.

Fig. 57 – Schématisation du problème pose (évaluation des biens menacés par l’érosion marine)

11Mais on ne peut pas simplement comparer la valeur marchande d’une villa avec le coût du perré qui la protège. Si, dans les zones en régression, les constructions édifiées au voisinage de la ligne de côte sont bel et bien appelées à être un jour envahies par la mer, leur disparition n’interviendra qu’au terme d’une certaine période dont les mesures prévisionnelles du recul du rivage tentent d’estimer la durée. Or, les dommages d’un montant équivalent (en termes nominaux) n’ont pas la même valeur (en termes réels) s’ils interviennent à des moments différents. Les coûts et les avantages futurs ont une valeur inférieure à celle d’aujourd’hui : plus ils sont éloignés dans le temps, moins leur valeur actuelle est élevée. Il est donc nécessaire de les actualiser, c’est-à-dire d’exprimer en valeur d’aujourd’hui leurs flux financiers futurs.

12Au début des années quatre-vingt en Angleterre, le Flood Hazard Research Centre (FHRC) a mis au point une méthode pour calculer le gain de valeur correspondant à l’accroissement de la longévité des constructions si elles sont protégées. Elle repose sur la connaissance des données suivantes :

  • la valeur de la propriété vulnérable, qui peut être identifiée au prix d’une construction de même valeur qui est à vendre ;

  • l’évolution future du trait de côte, calculée par extrapolation des évolutions historiques connues et en supposant qu’aucun ouvrage de protection ne sera installé ;

  • la durée de vie de l’ouvrage de protection envisagé.

  • 2 Le raisonnement conduit retient ces paramètres toutes choses étant égales par ailleurs : intérêt du (...)

13Le bénéfice apporté par la protection correspond à l’allongement de la « vie » du bâtiment, c’est-à-dire à sa valeur annuelle moyenne pendant les années d’efficacité de la protection. Il peut être directement comparé au coût de la protection envisagée2.

14Le Bureau Central d’Études pour les Équipements d’Outre-mer (BCEOM) a, lui aussi, proposé une méthode basée sur l’estimation de la valeur totale des dommages au terme d’un certain nombre d’années d’érosion (BCEOM, 1975). Ainsi, le coût de la non protection, pendant n années sera-t-il comparé au prix d’un ouvrage de défense qui serait efficace pendant le même nombre d’années. À partir de la distance des constructions par rapport au rivage et du taux d’érosion annuel, il est possible de déterminer à quel moment la maison sera menacée de destruction.

15Si nous suivrons ces approches dans leurs grandes lignes, il semble toutefois que la détermination de deux paramètres doive être reconsidérée :

. La question de la valeur de la propriété vulnérable

16Sa détermination est toujours difficile. On ne peut pas utiliser directement, comme l’ont fait le FHRC et le BCEOM, la valeur vénale de la construction, et ce pour deux types de raisons.

17La première est que le prix d’une construction, et spécialement d’une villa de front de mer, est très difficile à obtenir. En effet, le prix de vente ou l’estimation effectuée lors des successions ne reflète pas toujours la valeur réelle de la propriété soumise à l’érosion. Vendeurs et acheteurs mésestiment la menace ou la surestiment, en particulier lorsqu’elle n’est pas supposée survenir avant quelques années. Si le danger est ignoré, la valeur de la construction se rapproche de celle d’une propriété non menacée. En cas d’héritage, le danger est bien souvent surestimé afin de diminuer la valeur du bien et, ce faisant, le montant des droits de succession. Les services des Domaines, chargés d’évaluer l’indemnisation des biens expropriés, affirment que la valeur des une réponse simple : ils ne prêtent pas pour une opération dont la durée de vie (gage) serait inférieure à la durée du prêt.

18Il est également difficile d’obtenir un nombre de données suffisant pour que l’estimation ne soit pas biaisée. Le meilleur moyen d’accès à ces informations reste le fichier des Domaines, qui recense l’ensemble des mutations, au moins pour les 5 dernières années, mais dont l’accès est réservé aux fonctionnaires des administrations ayant des compétences foncières. De nombreuses pressions s’exercent pour permettre l’ouverture de ce fichier au public mais en l’état actuel des choses, les données de ce fichier ne sont pas communicables.

19La seconde raison qui nous retient d’utiliser la valeur vénale vient du fait que la protection par un ouvrage de défense est limitée dans le temps à la durée de vie de cet ouvrage. Celui-ci ne fait que prolonger la longévité des biens qu’il défend. Pour schématiser, nous dirons qu’une villa située à 10 mètres d’un rivage dont le recul est estimé à 1 m/an sera détruite au bout de 10 ans si elle n’est pas protégée et que la construction d’un perré efficace pendant 20 ans permettra à ses occupants de profiter de leur bien pendant 20 ans de plus, c’est-à-dire au total 30 ans. En tout état de cause, si la construction est appelée à disparaître, sa valeur sera un jour ou l’autre réduite à néant. Cette perte de valeur intervient même avant la disparition du bien : les villas très menacées (comme celles de la rue des Falaises près de la côte des Basques à Biarritz ou le Capt’ain Bar à Vieux-Boucau) sont invendables soit parce qu’elles ont fait l’objet d’un arrêté de péril et d’un déclassement en zone inconstructible, soit tout simplement parce qu’aucun investisseur n’est assez inconscient pour acheter un bien qu’il sait perdu à très court terme. En revanche, tant que le risque n’est pas perçu, la valeur vénale augmente généralement avec la proximité du rivage.

  • 3 La valeur locative utilisée ici est le montant estimé de la location des biens et non la valeur fou (...)

20C’est donc l’augmentation de la durée de jouissance du bien qu’il s’agit d’estimer et non sa valeur marchande. On préférera donc utiliser, pour chiffrer la valeur d’utilisation du bien, la valeur locative des immeubles. En outre, la valeur locative est une donnée relativement accessible, par exemple auprès des agences immobilières3.

21Nous nous retrouvons dans un schéma assimilable à celui d’un prêt immobilier et le raisonnement suivi ici est directement inspiré des méthodes d’analyse de rentabilité des investissements immobiliers.

22Le coût de l’ouvrage de protection (x dans la figure 57) est assimilé à la somme prêtée au départ, c’est-à-dire à l’investissement.

23La valeur perdue au terme de n années en l’absence de protection (y dans la figure 57) correspond à l’avantage de cet investissement, c’est-à-dire à la valeur locative cumulée pendant la période de prolongement de la durée de vie du bien, par équivalence, à la somme des annuités de remboursement du « prêt » pendant les années supplémentaires.

  • 4 Le détail des calculs nécessaires peut être consulté dans La gestion de l’érosion du littoral dunai (...)

24Toutes choses étant égales par ailleurs, en supposant qu’il n’y aura ni « boom immobilier », ni effondrement du marché, et que l’on n’intègre aucun élément susceptible de modifier la valeur du bien (comme la plus grande proximité de la mer ou les modifications du paysage visible depuis la maison par exemple) la valeur locative ne subira pas d’autres fluctuations que celles du temps et la valeur acquise au terme de n années sera égale à la somme des valeurs acquises par chacune des annuités pour la même période4.

25Ce raisonnement est valable pour un immeuble installé directement sur le trait de côte, c’est-à-dire pour lequel la protection commence au moment même de construction d’un ouvrage. Si l’immeuble à protéger se trouve à quelques mètres en retrait, ce qui est généralement le cas, le bénéfice apporté par l’ouvrage ne sera sensible, du point de vue financier, qu’à partir du moment où la ligne de rivage l’aura rejoint et durera aussi longtemps que l’ouvrage sera efficace.

. Le taux d’actualisation

26Sa valeur conditionne le « rendement » de l’investissement.

27Quel est le taux « correct » pour le type d’investissement qui nous occupe ici ? Le FHRC utilise un taux de 5 %, le BCEOM a effectué ses calculs avec 9 %, l’Office National des Forêts, quant à lui, se contente d’un taux de 2 % pour les boisements qu’il effectue, le Commissariat général au Plan proposait en 1999 un taux d’actualisation général de 8 %…

28Pour bien voir l’importance de ce facteur, on peut calculer, pour des taux variant de 1 à 10 %, la valeur présente de 1 € à percevoir dans 30 ans :

Taux

Valeur présente de 1 € à percevoir dans 30 ans

1 %

0,74

2 %

0,55

3 %

0,41

4 %

0,31

5 %

0,23

6 %

0,17

7 %

0,13

8 %

0,10

9 %

0,08

10 %

0,06

Tableau 7 – Valeur de 1 € à percevoir dans 30 ans, pour divers taux d’actualisation

  • 5 Le taux d’actualisation utilisé ici peut-être assimilé aux taux de Rendement Interne (TRI) d’un inv (...)

29Cette très grande disparité conduit à des estimations extrêmement divergentes aussi sera-t-il nécessaire de tester différents taux. De manière générale, plus le taux est élevé, plus le projet est valable5.

  • 6 Un autre exemple, celui de Soulac, est présenté dans La gestion de l’érosion du littoral dunaire aq (...)

30À titre d’exemple, nous avons appliqué ce raisonnement à l’étude du littoral du Pyla en Gironde6.

. Évaluation de l’avantage économique de la défense de la façade urbanisée du Pyla (Gironde)

31L’ensemble des villas du front de mer du Pyla correspond au cas le plus simple. Il s’agit d’un lotissement privé composé de villas implantées sur des lignes parallèles au rivage. Il ne comporte aucun bâtiment commercial et la route de desserte est située en arrière des constructions. L’absence de biens publics ou de commerces permet en effet de ne retenir dans l’évaluation que la valeur des villas.

  • 7 L’enquête menée en 1999 auprès des agences immobilières locales révèle que les prix de location peu (...)

32Sur les 5,7 km de côte séparant la Corniche du Moulleau, on peut comptabiliser 117 villas. Ce sont pour la plupart des résidences secondaires de grand standing, implantées sur de vastes terrains. Une enquête réalisée auprès des agences immobilières locales révèle que le prix de ces constructions est toujours supérieur à 3 MF (0,46 M€), certaines ayant même trouvé acquéreur pour 10 MF (1,52 M€). Elles sont en général louées 2 mois par an (juillet et août) et le prix moyen de la location peut être estimé, dans une première approximation, à 40 000 F/mois (6 098 €)7. La valeur locative annuelle de l’ensemble du patrimoine immobilier est donc de 9,36 MF (1,43 M€) environ.

33Cette somme doit être diminuée de la participation obligatoire des riverains à l’entretien des perrés. La situation de leur bien les soumet en effet (par l’adhésion forcée à une ASA) à l’obligation de souscrire une assurance les garantissant contre les dégâts que la portion de perré située au droit de leur villa pourrait subir du fait de tempêtes particulièrement violentes (vent > 100 km/h). En 1997, cette cotisation s’élevait à 343 F (52,29 €) par mètre linéaire de perré.

Photo 15 – La façade urbanisée du Pyla (Gironde) (IGN, cliché du 15/06/1996) © IGN - PARIS 2003. Autorisation no 2203001

34Ils doivent aussi faire expertiser l’état des perrés et participer à leur entretien. La somme déboursée pour cela s’élève à 228 F/ml/an (34,76 €).

35Si l’on rapporte ces chiffres à l’ensemble de la façade étudiée, on arrive à un total de 3,24 MF (0,50 M€). Cette somme doit donc être déduite du bénéfice qu’ils tirent de la protection, c’est-à-dire de la valeur locative de leur bien. La valeur locative nette est donc de 9,36 - 3,25 = 6,11 MF (0,93 M€).

36Les villas sont globalement implantées sur une seule ligne, à environ 45 m en moyenne du trait de côte actuel. Il s’agit ici d’une approximation. Si certaines villas sont aujourd’hui très près des perrés, d’autres sont installées à plus de 60 m. Pour la simplicité des calculs, et sachant que l’approximation est grossière, nous avons retenu un seul chiffre, l’objectif recherché étant plus d’apporter une méthode que de donner un chiffre précis.

  • 8 Ce chiffre est très incertain. Les ouvrages existants devraient permettre la stabilité de la côte p (...)

37En tenant compte du taux d’érosion moyen calculé par le LARAG/SOGREAH pour le prochain siècle, ici 1,50 m/an8, et en imaginant qu’aucune structure de défense ne soit installée, ces immeubles seraient donc détruits dans 30 ans.

  • 9 En fait, le maintien d’une plage à l’avant d’un perré contribue à la stabilité de l’ouvrage. La mas (...)

38Le prix des ouvrages de protection, sans tenir compte des rechargements dont l’objectif est aussi de reconstituer une plage fréquentable par les estivants (et ne peut donc pas être directement et totalement assimilée à une défense des propriétés privées9), peut être décomposé comme suit :

  • un perré de 5 750 mètres entre la Corniche et Le Moulleau. Sachant que le prix moyen du mètre linéaire des ouvrages de ce type est d’environ 15 000 F (2 286 €), sa valeur s’élève à 86,25 MF (13,15 M€) ;

  • un enrochement au niveau de la Corniche de 2,5 MF (0,38 M€) ;

  • une batterie d’épis dont certains sont très anciens. Il est très difficile d’estimer le prix de ces structures très disparates. Pour une première approximation, nous retiendrons ici uniquement les épis maçonnés ou en enrochement ; les épis de bois, plus anciens et de peu d’efficacité aujourd’hui, ont été volontairement ignorés. Le prix moyen d’un épi a été estimé à partir des coûts réels des ouvrages construits depuis une dizaine d’années. Il semble de cette manière possible de retenir la somme de 780 000 F par épi (118 910,23 €), ce qui nous permet d’avancer le chiffre de 15,6 MF (2,38 M€) environ pour l’ensemble des 20 structures transversales maçonnées de ce secteur.

39Le coût total de la protection est, au début de l’année 2000, donc d’environ 105 MF (16 M€).

40Bien sûr, aucune dépense d’entretien ne doit se rajouter pendant cette période, chose somme toute peu vraisemblable. La restauration future des ouvrages n’est en général pas budgétisée au moment de la décision de leur construction. Elle n’en demeure pas moins nécessaire et la lecture des différents dossiers que nous avons pu consulter auprès des collectivités territoriales concernées nous permet de penser que ces coûts d’entretien sont loin d’être marginaux. Ils devraient donc être intégrés au calcul du montant de la protection, qui, de ce fait, est sous-évaluée.

41Il devient donc possible de comparer le coût de la protection à la valeur actualisée des immeubles à protéger.

42Si l’on s’en tient à des durées de protection « réalistes », 20, 30 et 40 ans, le report du coût de la protection permet de définir le rendement de l’investissement envisagé (fig. 58).

Fig. 58 – Comparaison du coût de la protection avec la valeur des ouvrages protégés (Le Pyla, Gironde)

  • 10 En supposant qu’elle soit installée au moment où l’on démarre le raisonnement.

43On peut ainsi lire que la protection actuelle10, d’une valeur de 105 MF (16 M€) en 2002, apportera un bénéfice de 0,40 % environ si elle est efficace pendant 20 ans, 1,27 % pour 30 ans et 1,77 % si elle protège ce secteur pendant 40 ans.

44Si l’investissement n’est donc pas réellement déficitaire, le bénéfice apporté reste somme toute très faible, à la limite de la rentabilité. Rappelons qu’au milieu des années soixante-dix, le BCEOM effectuait ses calculs avec un taux de 9 % et qu’en 1998 le Commissariat Général au Plan proposait un taux de 8 % pour l’investissement général public. Nous sommes ici bien loin de ces valeurs. Il est fort à craindre que si les propriétaires des villas menacées devaient solliciter l’aide d’une banque ou d’un prêteur privé pour financer leur défense, le « prêt » leur serait refusé, sauf à entrer dans un système de mécénat, assez peu probable ici.

45On pourrait toutefois envisager que, dans ce cas de figure, la collectivité consente à protéger les propriétés privées menacées sans attendre aucun profit de son investissement, qu’elle se contente d’un taux 0. Néanmoins, si elle veut que son opération soit réellement « blanche », sans profit mais aussi sans perte, il lui faut envisager les entretiens futurs des ouvrages, de même que les réensablements qui viendront compenser la fuite des sédiments au pied des perrés. Nous avons vu que la commune de La Teste apporte chaque année du sable prélevé dans un banc voisin pour maintenir une plage utilisable par les estivants. Nous n’avons pas tenu compte de ces rechargements dans nos calculs. Nous avons vu aussi que les propriétaires bénéficiaires de la protection sont tenus de participer aux frais d’entretien des perrés mais que, dans les 10 dernières années tout au moins, ces travaux limités n’avaient pas permis de faire l’économie d’un programme de réhabilitation relativement onéreux.

46Il semble donc préférable d’envisager quelque bénéfice futur pour faire face aux dépenses que l’installation des structures de défense ne manquera pas d’engendrer. Le taux d’actualisation devra donc être choisi de manière à dégager quelque profit qui sera réinvesti dans l’entretien. Un taux 0 pourra être accepté seulement dans le cas où les propriétaires bénéficiant de l’opération sont tenus de prendre totalement à leur charge les frais d’entretien, directs ou induits, des structures que la collectivité a réalisées à leur profit. Tout nouveau projet vient, bien sûr, s’ajouter au prix de la protection existante et déjà financée.

47La question de la justification de la protection du Pyla reste donc entière. Il est toutefois possible de voir, par cette approche, que le discours avancé couramment de la « très grande valeur du patrimoine immobilier du Pyla » ne tient pas vraiment. Si les collectivités territoriales veulent poursuivre ce programme de défense des propriétés privées menacées par le creusement du chenal d’accès au Bassin d’Arcachon, ce ne peut être qu’au nom d’autres principes, qu’il leur appartient d’énoncer.

B — Encadrer la fréquentation touristique

1. Le poids du tourisme dans l’économie littorale

48Les communes littorales concentrent 10 % de la population française sur 4 % du territoire métropolitain. Cette pression démographique est le signe d’un dynamisme économique dont la principale composante est assurément le tourisme. L’activité touristique se nourrit du territoire, dévore les espaces les plus attractifs et le littoral naturel se réduit comme peau de chagrin ; la moitié des résidences secondaires construites chaque année le sont en bordure des côtes. Que les formes d’occupation de l’espace par l’essor touristique soient peu compatibles à long terme avec la pérennité de cette activité est sans nul doute préoccupant, non seulement du point de vue de la survie des espaces littoraux « naturels », mais aussi en termes économiques puisqu’elle représente la seule activité de bon nombre de communes.

49Ce constat très général peut-il être vérifié dans les communes littorales d’Aquitaine ? Rien n’est moins sûr. Les côtes gasconnes font partie des espaces les moins peuplés de l’hexagone, même si elles connaissent actuellement le plus fort taux d’accroissement démographique d’Aquitaine et si elles concentrent le plus grand nombre de demandes de permis de construire.

50Si le tourisme pèse très lourdement sur les communes du littoral aquitain, la maîtrise foncière, l’encadrement du développement par le schéma de la MIACA et les contraintes issues de la loi littoral ont contenu l’expansion urbaine. Il n’en demeure pas moins, en l’état actuel des choses, que la pression s’accroît sur les espaces urbanisés ou urbanisables.

51Au siècle dernier, l’intérêt naissant pour les rivages a posé les fondements des stations balnéaires aquitaines, mais c’est bien la démocratisation du tourisme de masse avec l’augmentation du niveau de vie dans les années 60 qui a remis en question l’utilisation de l’espace littoral. Hormis Soulac et Capbreton, anciennement implantées sur la côte, les villes nouvelles du bord de mer ont été créées au XIXe siècle par les notables locaux, souvent propriétaires forestiers, par simple projection à l’ouest des bourgs anciens de l’intérieur. Implantées simplement au point d’aboutissement du chemin de fer (Lacanau), ou à l’embouchure des courants landais (Mimizan, Contis, Vieux-Boucau), elles s’étalent dans la lette prélittorale selon un plan en damier.

52L’organisation des stations littorales aquitaines n’a pas été fondamentalement modifiée par les aménagements récents, toutefois les opérations de ces dernières années tendent à exploiter au maximum la frange littorale. Outre la confortation du bâti existant et la réalisation ça et là de petites résidences de vacances, on peut noter la réalisation d’un ensemble résidentiel de grande ampleur sur la frange littorale sud de Lacanau, la construction de la résidence du Signal à Soulac ou bien encore le lotissement de la dune de Contis, en avancée par rapport à l’urbanisation existante. Chacune de ces opérations s’inscrit dans des procédures de type ZAC ou zone NA, témoignant d’une politique volontariste de développement de ces secteurs. Les équipements publics sont en général peu développés. Les boulevards de front de mer desservent les habitations riveraines, permettent l’accès à la plage et participent au caractère et à l’image de la station.

53L’organisation urbaine a principalement développé les établissements commerciaux sur les axes perpendiculaires à la plage et si l’on rencontre quelques cafés et restaurants sur les fronts de mer, la fonction dominante de ces derniers est bien résidentielle. Les zones urbaines susceptibles d’être touchées par l’érosion sont par conséquent essentiellement des biens privés, occupés pendant les mois d’été.

— La population des communes du littoral

  • 11 Regroupant quelques rares maisons au cœur de la forêt, les quartiers représentent la forme la plus (...)

54Si l’on ne peut plus réellement parler de « désert landais », il est certain qu’à de très rares exceptions près, les communes du littoral Aquitain sont parmi les moins peuplées de l’hexagone. Sur les 29 communes de notre aire d’étude, 7 seulement dépassent la densité moyenne nationale, et 2 seulement (Vieux-Boucau et Tarnos) se situent au-dessus de la densité des communes littorales françaises. En revanche, près de la moitié (15 sur 29) ne compte pas plus de 20 habitants/km2 (fig. 59). Sur ces vastes territoires communaux, parmi les plus étendus de France, la population se dilue dans de petits bourgs, dans les « quartiers » disséminés dans la forêt11.

Fig. 59 – Densité des communes littorales d’Aquitaine

55Les espaces les plus attractifs, les plus denses, sont situés dans le sud du département des Landes, où l’influence des activités portuaires et industrielles de la zone de Bayonne s’étend jusqu’à Vieux-Boucau, et autour du Bassin d’Arcachon avec Lège et surtout La Teste, qui développent leurs propres secteurs d’emploi mais sont aussi très dépendantes de la grande métropole bordelaise. Dans une moindre mesure, Le Verdon et Soulac, tout au nord, parviennent à attirer quelques résidents permanents, mais le déclin du port autonome du Verdon et la carence du réseau de communication avec Bordeaux ne sont pas sans soulever des inquiétudes pour l’avenir.

56Il est aisé de constater que les espaces les plus densément occupés, les plus dynamiques du point de vue économique, sont exactement superposables aux zones les plus touchées par la régression des rivages… Attraction vers les sites « stratégiques » — Le Verdon, Arcachon, Capbreton et Bayonne sont les seuls ports sur près de 240 km de côte —, impact des activités humaines sur le milieu physique, tout se combine ici pour rendre encore plus vulnérables les zones les plus sensibles.

— Le grignotage de la frange littorale par l’urbanisation

57La spécificité du littoral ne réside pas dans son évolution démographique, mais dans le décalage entre celle-ci et le développement du bâti. L’observation des variations démographiques des communes littorales landaises depuis plus d’un siècle montre à la fois la modestie de la population communale (11 des 14 communes comptaient moins de 3 500 habitants en 1998 et 5 ne dépassaient pas 1 000 habitants) et la faible influence du phénomène touristique sur le développement des villages. Hormis Hossegor, Capbreton, et dans une moindre mesure Vieux-Boucau, la création de nouvelles stations balnéaires n’a pu attirer des résidents permanents. Les croissances significatives des communes du sud, Labenne, Ondres, mais surtout Tarnos, sont totalement dépendantes du dynamisme de l’agglomération Bayonnaise. Mimizan a bénéficié de la création des Papeteries de Gascogne en 1925 et Biscarrosse doit le quadruplement de sa population à l’installation du Centre d’Essais des Landes dans les années soixante. Dans les autres communes, dans ces petits villages de moins de 1 000 habitants, la population n’a quasiment pas évolué depuis 1875. En revanche, les stations primitives se sont étendues, grignotant l’espace naturel alentour.

58L’Atlas des Espaces Naturels du littoral, réalisé par le Conservatoire, présente une cartographie des « taches » d’urbanisation en 1960, 1977 et 1990, qui souligne le développement urbain pendant ces 30 années. La figure (60), qui simplement assemble les cartes de Saint-Girons à Tarnos pour les deux années extrêmes, permet de voir l’espace bâti s’étendre à partir des points d’installation primitive des stations.

Fig. 60 – Extension des « taches d’urbanisation » sur le littoral landais de 1960 à 1990

59Cette mise en parallèle aurait été bien plus éloquente encore si elle permettait d’appréhender la densification du bâti à l’intérieur des « tâches » et si la comparaison avait été réalisée avec une période plus lointaine. Néanmoins, ce document renseigne clairement sur le dynamisme du phénomène dans une région pourtant très protégée par l’extraordinaire maîtrise foncière que nous avons décrite précédemment.

60Pendant ces 23 années d’observation, la capacité d’hébergement a donc augmenté de 142 %, alors que les résidences principales n’ont progressé que de 54 %. Si le poids de l’hébergement collectif et du camping ne cesse de croître, la multiplication par 2,5 des résidences secondaires est l’élément le plus significatif de cette période.

2. Les Plans-Plages

61En son temps, la MIACA avait organisé l’espace littoral aquitain en faisant alterner les Unités Principales d’Aménagement (UPA) avec des Secteurs d’Équilibre Naturel (SEN). Si, fort logiquement, les crédits sont principalement allés vers l’organisation et le développement des structures touristiques des UPA, les SEN ont on quelque sorte été laissés en l’état. Le territoire d’un certain nombre de petites stations était inclus dans ces derniers périmètres ; leur libre fréquentation par des vacanciers désireux de trouver « leur coin » de plage, dont l’accès à travers la forêt et la dune littorale n’était connu que d’eux seuls menaçait grandement la santé de la dune. Les petites routes et les multiples chemins forestiers menaient plus ou moins directement ces amateurs de nature jusqu’à la lette où leurs voitures pouvaient être parquées avant qu’ils escaladent la dune pour atteindre la plage « sauvage » tant convoitée, si dangereuse et si isolée. Le piétinement de la végétation par ces milliers de promeneurs se diffusant, à la faveur de tous les sentiers repérables, sur les dunes dont ils ignorent l’extrême fragilité, a montré la nécessité de protéger « activement » ces secteurs naturels.

62C’est donc pour mettre en place un programme visant à concilier l’accueil du public, la sécurité et la protection de l’environnement qu’un groupe de travail réunissant à la fois les représentants des collectivités territoriales (Conseil Régional, Conseil Général, Communes) et des services de l’État a été constitué en 1980. Ces « Plans Plages » ont permis, de 1980 à 1994, d’aménager 12 sites en Gironde et 7 dans les Landes (fig. 61). Leur financement est assuré à parité par les communes concernées, le Département, la Région et l’État. Les communes sont en général maîtres d’ouvrage pour les travaux effectués sur leur territoire, l’ONF en gardant la responsabilité sur les dunes et forêts domaniales. Par ailleurs, l’Office assure également, en collaboration avec des géomètres, paysagistes et les représentants des administrations concernées, la réalisation des études préalables et l’exécution des travaux qui touchent à la restauration des milieux dunaires et à l’accueil « vert ».

Fig. 61 – Le Plan-Plage en Aquitaine. Sites aménagés de 1990 à 1994 dans L’ONF et l’espace Littoral, 1996. © ONF

63Ces aménagements reprennent le même schéma général d’organisation : des parkings sous couvert forestier, des accès balisés vers des plages surveillées, des informations sur la fragilité du milieu dunaire, la nature des travaux de protection et le danger de la baignade (fig. 62).

64Si les zones fréquentées massivement par les touristes ont ainsi été aménagées, d’autres, telles le Lion Sud à Lacanau, ont été fermées parce qu’elles posaient des problèmes d’accès pour les secours aux baigneurs ou pour les véhicules d’incendie. Un travail important reste néanmoins à accomplir dans le nord médoc, ralenti par des problèmes fonciers. Le site de Montalivet, par exemple, n’a pu être aménagé qu’en 1998.

Fig. 62 – Conception générale des sites aménagés dans le cadre des Plans-Plages dans L’ONF et l’espace Littoral, 1996. © ONF

65La gestion des Plans-Plage repose sur le diagnostic de l’état des milieux, sur des enquêtes de fréquentation, et tente de prendre en compte les attentes des usagers et acteurs locaux. Le « volet paysager », pris en compte assez tardivement, semble toutefois bien mince dans ces réalisations, qui reproduisent de la Gironde à l’Adour, les mêmes parkings, les mêmes balisages, le même mobilier urbain avec une uniformité quelque peu lassante.

66Ainsi encadré, informé de la sensibilité des sites par les gardes forestiers qui animent des visites de découverte de la dune et de la forêt, le flot touristique estival devient moins perturbateur des fragiles équilibres écologiques.

C — À la recherche du territoire pertinent

67C’est donc à l’intérieur de ce que certains appellent les « fenêtres municipales », espaces urbanisés jusqu’en front de mer au milieu des dunes domaniales « naturelles », que la pression anthropique est la plus forte.

68La ressource principale des petites communes littorales d’Aquitaine est bien le tourisme. Activité dévoreuse d’espace s’il en est, conduisant à construire toujours plus de logements, de commerces, de structures de services destinés à attirer toujours plus de vacanciers, son poids est tel dans l’économie de certaines communes qu’elles ne peuvent lui résister. C’est donc la volonté bien légitime de développer leur ville ou leur village, ou même plus modestement d’en éviter le déclin, qui conduit les maires à chercher dans le territoire communal les espaces encore accessibles, au sens de la loi, à l’urbanisation.

1. Densification et extension de l’urbanisation littorale

69La densification s’opère de deux manières :

  • soit en augmentant la capacité d’urbanisation par élévation du Coefficient d’Occupation des Sols (COS). Ainsi, certains secteurs du Cap-Ferret sont désormais affectés d’un COS de 1 (1m2 constructible par m2 de terrain), et le projet de ZAC d’Hossegor prévoyait un COS de 1,31 pour des bâtiments de plus de 12 m de hauteur en front de mer. On pourrait trouver ailleurs d’autres chiffres encore plus considérables. La logique est alors de concentrer le bâti sur ces espaces déjà construits, de permettre le développement des « centres urbains » pour libérer totalement les zones encore vierges. Solution anti-mitage qui prévient la dilution des zones urbaines, elle durcit encore les noyaux durs, en augmente la valeur foncière, en légitime la défense « lourde ».

  • soit encore en étendant l’urbanisation aux zones limitrophes, en continuité du bâti existant. La notion d’« extension limitée de l’urbanisation » présente dans la loi littoral est, sur le terrain, très difficile à interpréter. Cette incertitude ouvre la porte à quantité de projets plus ou moins ambitieux pour augmenter les capacités d’hébergement au plus près de la mer. C’est ce qui a été tenté à Hossegor, nous l’avons vu, où un ensemble d’immeubles de plus de 50 000 m2 devait prolonger le front de mer datant des années trente. Ce projet a été annulé par le Conseil d’État mais la même logique apparaît ailleurs. À Lacanau par exemple, où la dune nord, redevenue totalement mouvante et menaçant le lotissement en contrebas, a été classée en zone future d’urbanisation (NA) dans le Plan d’Occupation des Sols communal. À Contis encore, un lotissement vient d’être autorisé sur l’avant-dune, prolongeant jusqu’au débouché du courant les installations anciennes.

— La dune de la SCILO à Lacanau

70Au nord du front de mer urbanisé de Lacanau et en contact avec lui, la dune de la Société Civile Immobilière de Lacanau Océan est totalement déstabilisée (photo 16). Sans entretien depuis la dernière guerre, elle a totalement perdu sa végétation. Sa dynamique est telle que les habitations installées à l’est sont en passe d’être englouties dans un proche avenir. Le propriétaire des deux maisons les plus menacées a fait retirer plus de 10 000 m3 de sable au printemps 1999 pour dégager quelques mètres à peine. Il est vraisemblable que ces travaux de Sisyphe devront être reconduits dans quelques petites années tant l’avancée de la dune est ici rapide. Sa vitesse de progression a en effet déjoué les prédictions avancées par le LARAG/SOGREAH en 1996, puisque l’abrupt dunaire avait déjà atteint, à la fin de 1998, la position prévue pour la fin du siècle prochain.

  • 12 Mais une procédure d’expropriation est en cours, devant permettre à la commune de récupérer une par (...)

71Les risques d’érosion marine et d’envahissement dunaire n’ont toutefois pas été ignorés par le rapport de présentation du Plan d’Occupation des Sols de la Commune. En effet, on peut lire dans ce document que « la prise en compte (de l’érosion marine) est effectuée par le zonage et son règlement dans la mesure où l’ensemble du littoral (sauf Lacanau Océan) est classé en NDL en application de l’article L.146.6 de la loi littoral ». Ce qui revient à dire que la commune applique au plus juste les prescriptions de la loi : les espaces naturels sont protégés par la loi littoral et la commune n’a pas d’autre choix que de les classer en ND. La façade urbanisée de Lacanau Océan, définie comme une zone urbaine, n’est donc pas soumise à l’interdiction de construire dans les 100 premiers mètres. C’est en fait sur les franges nord et sud de la station que la commune avait toute latitude pour tenir compte ou non des contraintes géomorphologiques. Si la partie sud, appartenant à des propriétaires privés12, a bien été classée ND, le choix qui a été fait pour la dune nord, communale, est celui du classement en zone future d’urbanisation (NA). Les constructions n’y seront possibles que « lorsque les conditions de stabilité de la dune auront été rétablies ». Cette zone NA est séparée du rivage par une bande strictement réglementaire de 100 m de profondeur (photo 16).

  • 13 Le périmètre de la ZAC est ici très approximatif (les documents consultés montrent des périmètres s (...)

Photo 16 – La dune nord de Lacanau-Océan (Gironde)13 Cliché ONF. © ONF

72Le projet de la commune est d’augmenter ses capacités d’hébergement en réalisant au nord de l’urbanisation existante un ensemble immobilier important.

73C’est pour l’instant le coût de la stabilisation de la dune qui pose problème. Un première étude estime que 6 MF (0,91 M€) seront nécessaires pour dégager les 195 000 m3 de sable « excédentaires », avant d’engager les travaux de fixation, et le moins que l’on puisse dire est que les partenaires financiers ne se bousculent pas pour participer à cette opération. En outre, les services de l’État ont fait savoir à la commune que la dune en question a été classée en zone de risque majeur et qu’ils s’opposeront à tout projet d’urbanisation « tant que ce risque majeur n’aura pas été supprimé » (Journal des Propriétaires du Médoc, 06/1999).

— Le lotissement de la dune de Contis

74La dune littorale située immédiatement au nord du courant de Contis a été urbanisée au début du siècle dernier : les premières villas ont été édifiées dès 1825 suivies d’un établissement de bains en 1851 et, comme presque partout ailleurs, la zone construite s’est étendue dans les années 1950 pour former un petit lotissement de résidences secondaires d’allure assez disparate (photo 17).

Photo 17 – Situation du nouveau lotissement de la dune de Contis (Landes) (© cliché, Éd. Lavielle)

  • 14 Mesures effectuées par le BRGM/IFREMER (1997, 1999).

75Quoique situé dans une zone de recul modéré du trait de côte (de l’ordre de 0,4 m/an entre 1825 et 1966 et de 1,1 m/an entre 1966 et 199814), ce secteur a subi quelques épisodes érosifs importants, provoquant notamment la disparition de trois maisons en 1925 et un recul significatif dans le milieu des années 1980. En outre, le délabrement alarmant des structures qui encadrent le débouché du courant laisse présager leur démantèlement dans un avenir très proche, et donc une possible reprise de la divagation du cours d’eau dans la lette prélittorale. La remise en état de ces structures déjà anciennes restant en pratique à la charge de la commune depuis le désengagement de l’État et du Conseil Général dans les travaux de défense contre la mer, il devenait urgent de chiffrer ces travaux et de réfléchir à leur intégration dans le budget communal. La DDE des Landes, conseil de la commune en matière d’urbanisme, a donc demandé une étude sur l’évolution prévisible du littoral de ce secteur afin de définir l’ampleur du risque, de l’aider dans la décision d’y délimiter un PPR et de concevoir l’aménagement de cette zone.

76Du point de vue réglementaire, le Plan d’Occupation des Sols de la commune de Saint-Julien en Born, délimite une bande de 100 mètres totalement inconstructible sur la partie ouest de la dune, jusqu’au milieu du plateau, en vertu de l’article L.146-4 de la loi littoral. Cette bande s’élargit sur les bords du courant jusqu’au niveau du dernier épi. À l’est, la lette et la dune sont entièrement constructibles, classées en zone urbanisée (U) ou d’urbanisation future (NA).

77Après avoir calculé, par modélisation mathématique, l’évolution séculaire du trait de côte dans plusieurs cas de figure (avec destruction des ouvrages qui encadrent le débouché, restauration partielle ou reconstruction totale), le bureau d’étude consulté prévoit qu’« à l’échéance de 100 ans, (le trait de côte) évolue dans une bande littorale qui ne met pas en danger les constructions actuelles. Cette évolution ne nécessite pas la mise en œuvre de moyens lourds de protection du littoral, mais une gestion des ouvrages existants ». Il poursuit en affirmant que « si la deuxième option (destruction des ouvrages) paraît difficilement admissible, la première (réfection des structures actuelles) induit une charge pour la commune […] à compenser par une rentrée fiscale liée à l’aménagement et l’urbanisation de Contis ».

Fig. 63 – Les propositions de zonage de Contis-Plage par le cabinet GÉOMARINE

78Cette urbanisation, présentée comme inéluctable (« la commune est quasiment condamnée, financièrement, à un aménagement urbain dont elle connaît les impacts ») est toutefois soumise à un autre risque, celui de l’ensablement, abondamment analysé dans le rapport d’étude, qui distingue 3 zones (fig. 63) :

    • 15 Alors que l’étude de GÉOMARINE, seul document exposant ce sujet, ne peut être consulté en mairie. C (...)

    celles où il est souhaitable de ne pas construire : « Les points à fort risque d’ensablement, au flanc sud-est de la dune, en zone UM du POS. » Ce qui revient à dire que le lotissement projeté ne devrait pas être construit. Un bémol est toutefois ajouté à cette proposition : « Mais ce site étant sans grand intérêt du fait des nuisances sableuses, l’occupation se fera aux seuls risques et périls des usagers dûment informés. » La zone ne sera donc pas déclassée et la décision devra donc être prise par les acheteurs potentiels des parcelles considérées comme constructibles dans le POS, censés être les mieux à même d’apprécier le risque15. On ne peut que s’interroger sur la logique qui sous-tend cette attitude, à priori paradoxale. On la comprend mieux si on sait qu’au moment de l’étude, le lotissement était déjà constitué et une partie des parcelles bâties. Il n’est plus possible alors de faire marche arrière et de déclasser une zone déjà viabilisée et en partie bâtie ;

  • les zones à emprise diffuse (synonyme ici de faible coefficient d’emprise au sol : 0,2) : « sur le côté Est du boulevard de la Plage et au sud du boulevard de l’Océan » ;

  • les zones situées plus à l’est sont totalement constructibles.

79C’est donc, si on en croit les différents documents consultés, pour trouver les ressources nécessaires aux travaux urgents du débouché du courant que l’urbanisation de la dune a été programmée. En effet, depuis le désengagement total de l’État et du Conseil Général des Landes, la commune se retrouve bien seule pour faire face à des dépenses qui dépassent ses possibilités. Les péréquations financières prévues par la loi littoral n’ont jamais vu le jour et l’exemple de Contis illustre parfaitement l’engrenage vers l’urbanisation dans lequel sont entraînés les villages les plus modestes. Après avoir expliqué pourquoi il vaudrait mieux ne pas construire, le bureau d’étude souligne, avec juste raison, que la commune « est condamnée, financièrement, à un aménagement dont elle connaît les impacts ». On adopte ici la politique de l’autruche en laissant aux acquéreurs potentiels, attirés par une vue imprenable sur l’océan, le soin de se protéger des risques futurs sans les en informer.

80Ces extensions ou densifications de l’urbanisation ne sont évidemment pas en elle mêmes condamnables. Encore faudrait-il qu’elles s’inscrivent dans un véritable projet qui doit dépasser l’échelle communale.

81Si, comme à Contis, la densification répond au seul, mais impératif, souci de rééquilibrer les finances locales qui ne peuvent faire face aux entretiens des ouvrages de protection (digue du débouché du courant), il semblerait que d’autres solutions devraient être cherchées. Elles pourraient passer par de nouvelles péréquations financières que la loi littoral avait prévues sans les concrétiser. Que les communes qui souhaitent préserver des espaces encore naturels ne soient pas pénalisées de leur choix implique un soutien général qui a du mal à voir le jour.

82Si, comme à Lacanau, l’extension de la capacité d’hébergement, qui passe par l’urbanisation de la dune nord, est liée au désir de développer la station pour en faire un véritable pôle balnéaire, le problème est d’une autre nature. En effet, l’élargissement de la zone bâtie induira tôt ou tard l’obligation de conforter et d’étendre les structures de protection déjà installées. Or, nous avons vu à plusieurs reprises que la défense des sites urbanisés contre la mer mobilise la communauté tout entière. Des aides financières seront alors demandées au Département, à la Région, à l’État, à la Communauté Européenne… Il devient ainsi évident qu’un tel projet de développement, dont la pérennité ne peut être assurée par la commune isolée, doit s’inscrire dans une politique d’aménagement plus large dont les orientations doivent être définies avec les futurs bailleurs de fonds.

2. L’incitation fiscale à l’urbanisation

83Puisque le développement de l’urbanisation des fronts de mer apparaît à bon nombre de communes comme l’un des moyens les plus aptes à équilibrer leurs budgets, il convient de se pencher sur les finances locales et de voir l’impact de la course à l’urbanisation sur la richesse communale.

84La fiscalité directe locale s’appuie principalement sur l’occupation du territoire et les responsables locaux sont incités à recourir au développement physique de leur commune. En effet, 3 des 4 taxes principales (Taxe d’Habitation, Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties [TFPB] et Non Bâties [TFNB]) sont définies à partir de la valeur locative des logements et terrains installés sur la commune (Off. Parl. Éval. Pol. Publ., 1998). Les taxes sur le foncier bâti sont beaucoup plus productives que celles qui s’appliquent aux terrains nus. Elles représentent respectivement 976 F/hab (148,79 €) pour la TFPB et 39 F/hab (5,95 €) pour la TFPNB (INSEE, 1995), (fig. 64).

Fig. 64 – Recettes issues de la TFPB et de la TFPNB en 1995

  • 16 La taxe d’habitation est grandement dépendante du nombre de résidences secondaires et la taxe profe (...)

85Le faible rendement de la TFPNB, seul impôt qui ne soit pas basé sur l’utilisation du territoire16, n’en fait pas, c’est le moins que l’on puisse en dire, un instrument financier capable d’aider les communes à maintenir des terrains inoccupés.

86À côté de ces ressources fiscales directes liées à la présence d’espaces urbanisés, les communes reçoivent de l’État une aide spécifique, destinée à couvrir les charges inhérentes à leur activité touristique. Le souci d’apporter un soutien financier aux communes qui se tournent vers le tourisme, assimilé à l’immobilier, s’inscrit depuis les années 60 dans une politique plus générale de développement des activités touristiques en France (Off. Parl. Éval. Pol. Publ., 1998).

  • 17 Destinée à tenir compte des charges exceptionnelles qui résultent de l’accueil saisonnier, elle n’e (...)

87Cette préoccupation se manifeste au travers d’un certain nombre de procédures complexes au sein desquelles nous retiendrons la Dotation Touristique, composante de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF)17. Son mode de calcul repose sur la capacité d’accueil et récompense ainsi les communes qui réalisent des projets immobiliers tournés vers le tourisme.

88La Dotation Touristique comportait (et comporte toujours puisqu’elle a été gelée mais non abolie) une part de 210 F/habitant (32,01 €) et une dotation particulière pour les communes de moins de 7 500 habitants de 44 F/habitant (6,71 €). En 1996, elle représentait 1,14 milliards de F (0,17 milliards d’€) (Off. Parl. Éval. Pol. Publ., 1998). La prise en compte des résidences secondaires dans le calcul de la population, en augmentant cette dernière de 1 habitant par résidence secondaire, induit un avantage très net dans la mesure où ce type d’hébergement représente en moyenne 21 % de la population des communes touristiques.

89Sur les 909 communes littorales, 471 ont bénéficié de cette dotation, soit une commune sur deux. Cette proportion est largement dépassée sur le littoral aquitain puisque 27 des 29 communes de notre secteur d’étude étaient en 1993 (et sont toujours) éligibles à la DT. Seules Vensac, en Gironde (malgré une capacité d’accueil égale à deux fois sa population permanente), et Tarnos, dans les Landes (très peu touristique car pratiquement intégrée à la conurbation Bayonne-Anglet-Biarritz), ne perçoivent pas cette aide de l’État.

90Le rapport réalisé en 1998 par l’Instance d’Évaluation des Politiques Publiques souligne que le gel de la Dotation Touristique (en 1993) implique désormais pour les communes qui voudraient bénéficier de subventions de se tourner vers d’autres transferts de l’État, et principalement vers la Dotation de Développement Rural. Il indique également que plusieurs pistes sont envisagées par les associations d’élus ou les différents groupes de pression pour donner plus d’importance à la protection des espaces naturels dans les transferts de l’État. Parmi les pistes proposées on peut retenir :

  • la possibilité de créer une dotation spécifique. Cette éventualité est toutefois présentée comme étant assez peu réaliste compte tenu des difficultés budgétaires de l’État ;

  • l’utilisation d’une part importante de la Dotation de Développement Rural aux projets de préservation des espaces naturels ;

  • un nouveau calcul des enveloppes départementales de la DDR, dans lequel les communes littorales seraient avantagées, comme le sont les communes de montagne.

3. À la recherche du territoire pertinent

  • 18 Dont 25 249 ont moins de 700 habitants.

91Si, nous l’avons vu, les grands schémas des années 60 ont permis de structurer à grande échelle l’aménagement de certaines façades maritimes (Languedoc, Aquitaine), le séisme de la décentralisation a bouleversé les règles du jeu. En donnant le pouvoir aux 36 551 communes qui composent l’espace français18, les lois de 82-83 ont fait des Plans d’Occupation des Sols communaux (aujourd’hui Plans Locaux d’Urbanisme) les seuls éléments de référence en matière d’organisation spatiale du territoire. Que cet échelon soit le moins apte à permettre une organisation cohérente de l’espace global est une évidence que peu contestent, mais le redécoupage de la carte communale ne semble pas la voie à suivre. Les efforts se portent plutôt vers la coopération des communes liées par un même projet. La loi littoral présupposait l’émergence d’une intercommunalité forte, bien loin de la réalité d’aujourd’hui.

92La coopération intercommunale s’exerce par l’intermédiaire d’établissements publics de statuts divers : d’un côté les syndicats de communes, qui répondent au besoin de gestion de services en commun, de l’autre les établissements à fiscalité propre, plus engagés dans une logique d’intégration (Com. Intermin. de l’Éval des Pol. Publ., 1997).

  • 19 Au 1/01/1999, l’ADCL recensait 1600 structures intercommunales :
    1114 communautés de communes (au se (...)

93Les structures intercommunales à fiscalité propre19 sont très inégalement réparties sur le territoire national et l’Aquitaine semble particulièrement réticente en la matière. De la Gironde à l’Adour, on peut simplement relever, en 1999 :

  • le District de la pointe Nord Médoc (12 078 hab.) ;

  • le District Sud-Bassin (50 959 hab.) ;

  • le District de Mimizan (9 612 hab.) ;

  • la Communauté des Communes du Seignanx (19 000 hab).

94La nécessité du développement de la coopération inter et supracommunale comme l’une des conditions du développement harmonieux du littoral est soulignée de toutes parts.

95On peut cependant noter une très nette progression de l’intercommunalité dans les domaines de l’urbanisme et de la protection de l’environnement, mais la prévention des risques naturels, au sein desquels il convient de ranger l’érosion marine, n’est jamais citée en tant que telle comme compétence à transférer à de quelconques structures intercommunales (Com. Intermin. de l’Éval des Pol. Publ., 1997).

96Aujourd’hui, l’harmonisation nécessaire ne peut plus être le fait de grands schémas, de type MIACA. La mise en cohérence des multiples outils de planification (Schémas Directeurs, Schémas de Mise en Valeur de la Mer… et maintenant Directives Territoriales d’Aménagement) suppose des ajustements complexes et le rôle de l’État s’apparente davantage à la mise en place de mécanismes d’arbitrage et de régulation des conflits. Ainsi, en Aquitaine, il soutient (et finance en partie) le projet Régional de Charte d’Aménagement du littoral, et parallèlement décourage certaines initiatives, comme le projet de ZAC de Lacanau dont nous venons de parler.

97Parmi les derniers instruments créés à l’initiative de l’État, les DTA semblent pouvoir apporter un certain nombre de réponses aux incertitudes de la loi littoral, pour lesquelles elles peuvent donner une « déclinaison spatiale ». Cependant M. Goze et H. Hubrecht (1999) soulignent que, du fait de leur obligation de conformité avec la loi, les DTA peuvent éclairer des dispositions vagues (espaces proches du rivage, extension limitée de l’urbanisation) mais non des règles aussi précises que l’inconstructibilité dans la bande des 100 premiers mètres. Ainsi, l’extension nécessaire à 500 mètres au moins, évidente pour l’Aquitaine, ne peut figurer dans une éventuelle DTA.

98La recherche du « territoire pertinent », dépassant les limites administratives, est plus que jamais à Tordre du jour dans le « littoral d’institution ». Mais la multiplicité des outils et la complexité des interactions entre des partenaires nombreux et aux objectifs souvent antagonistes maintiennent une opacité peu propice à l’émergence de choix cohérents.

99Ne pas construire dans les zones non encore urbanisées menacées de disparaître à court ou moyen terme semble donc être la mesure la plus simple, la plus économe et la plus sage.

100La très grande maîtrise foncière publique du littoral Aquitain est sans doute le meilleur atout d’une gestion sereine. Sur les dunes domaniales non boisées, gérées par l’ONF, la protection semble particulièrement verrouillée. L’Office a pour doctrine d’accompagner les dunes dans leur recul, de contenir autant que possible le stock sableux au plus près du rivage, de réduire les impacts négatifs de la fréquentation touristique. Ses efforts vont dans le sens de la sauvegarde d’un cordon dunaire fixé au siècle dernier pour protéger une vaste forêt alors prometteuse de richesses pour une région particulièrement défavorisée. Si le retour aux formes libres pourrait vraisemblablement être tentée ici ou là sans d’autre risque que de voir disparaître quelques hectares de pins aujourd’hui de peu de rapport, l’existence de considérables espaces non urbanisés, et non urbanisables, est néanmoins le garant d’une protection que certains qualifieraient de « durable ».

101Les enjeux sont de toute autre nature dans les îlots d’urbanisation que sont les stations littorales. Le poids considérable de l’activité touristique conduit presque inexorablement à l’extension et à la densification des constructions au plus près de l’eau, chaque commune se lançant en solitaire dans la course au développement. Élaboration de stratégies inter ou supra communales, péréquations fiscales qui permettraient de soutenir la protection des espaces naturels, sont des pistes souvent évoquées mais encore bien loin de se concrétiser. Que la petite commune landaise de Saint Julien en Born n’ait pas d’autre solution pour financer la restauration d’ouvrages dont elle a désormais la charge que la réalisation d’un programme immobilier sur le plateau dunaire est bien le signe d’une carence totale des systèmes de solidarité dans le sens de la protection des espaces naturels. Qu’en revanche, les aides affluent de toutes parts pour permettre la défense puis l’extension du front de mer de Lacanau est alors le signe d’une autre solidarité, qui réussit à mobiliser tous les niveaux pour défendre des biens que l’on suppose de grande valeur.

102On peut cependant noter certaines résistances à cette urbanisation « forcée ». Ainsi, à Biscarrosse, le jardin public aménagé sur le front de mer montre-t-il la possibilité d’installer au cœur d’une station balnéaire une sorte de « zone tampon » entre l’océan et les premières constructions. Si cet aménagement peut être critiqué à bien des égards, en particulier pour sa totale inadéquation au paysage dunaire Aquitain, il présente néanmoins le grand mérite de très peu « durcir » la dune et de geler à l’urbanisation une bande de sécurité relativement large.

103Cette réalisation préfigure la zonation des aménagements que beaucoup appellent de leurs vœux : aucune urbanisation dans la zone menacée à court terme, des constructions légères et/ou démontables sur les terrains appelés à disparaître un peu plus tard, immeubles et infrasrtuctures lourdes étant repoussés jusqu’aux espaces dont la longévité paraît assurée au-delà d’un terme raisonnable. C’est vers une telle planification que les PPR orientent leur réflexion en proposant d’interdire toute construction nouvelle dans les zones menacées à l’horizon d’un siècle.

104La question renvoie donc au cœur des stations balnéaires, aux fronts de mer urbanisés parfois depuis longtemps, et qui devront par conséquent être défendus avec tous les moyens techniques dont on dispose. Même si la question du choix des techniques les mieux à même de répondre à la demande de défense est loin d’être négligeable, elle doit venir après celle de la justification de la protection des structures menacées. L’argument le plus souvent avancé est celui de la grande valeur marchande des immeubles bâtis. Les estimations que nous avons réalisées montrent que l’avantage financier retiré de la protection équilibre à peine les dépenses engagées ou prévues. La méthode proposée mérite sûrement d’être affinée et complétée par des estimations des espaces publics mais a, nous semble-t-il, le mérite de poser la question de l’utilisation rationnelle des fonds publics dans ce domaine. Si les choix opérés ne peuvent reposer entièrement sur des critères financiers, l’évaluation du bénéfice attendu de la protection doit participer à la réflexion sur les choix des sites à protéger.

105Quels sont les sites que l’on juge indispensables, et que l’on défendra avec tous les moyens financiers et techniques dont on dispose ? Quels sont les espaces dont on acceptera la disparition ? Ces questions simples attendent des réponses qui doivent être nourries par une réflexion sur l’aménagement à long terme de l’ensemble de la façade régionale.

Notes

1 En effet, l’érosion marine ne peut être assimilée aux catastrophes naturelles majeures (séismes, éruptions volcaniques, inondations), dans la mesure où elle ne menace en principe nullement les vies humaines. Il s’agit donc dans ce cas uniquement d’une défense des biens et non des personnes.

2 Le raisonnement conduit retient ces paramètres toutes choses étant égales par ailleurs : intérêt du site, rapport des rendements entre actifs mobiliers et immobiliers.

3 La valeur locative utilisée ici est le montant estimé de la location des biens et non la valeur fournie par l’administration fiscale. Cette dernière, basée sur des estimations remontant à une quarantaine d’années, mal actualisées, ne correspond à plus grand-chose aujourd’hui. La valeur de la location, très sensiblement plus élevée que celle de l’administration, reflète bien mieux le profit retiré.

4 Le détail des calculs nécessaires peut être consulté dans La gestion de l’érosion du littoral dunaire aquitain, CLUS-AUBY, 2000.

5 Le taux d’actualisation utilisé ici peut-être assimilé aux taux de Rendement Interne (TRI) d’un investissement, qui sert de base à l’évaluation de la rentabilité d’un placement financier.

6 Un autre exemple, celui de Soulac, est présenté dans La gestion de l’érosion du littoral dunaire aquitain, CLUS-AUBY, 2000.

7 L’enquête menée en 1999 auprès des agences immobilières locales révèle que les prix de location peuvent osciller de 20 000 à 60 000 F/mois (3 049 à 9 147 €). Nous avons simplement retenu ici la moyenne de ces valeurs extrêmes.

8 Ce chiffre est très incertain. Les ouvrages existants devraient permettre la stabilité de la côte pour les 20 prochaines années. On retiendra pour cet exemple l’hypothèse que ces ouvrages n’existent pas et on retiendra les valeurs calculées à l’échéance de 100 ans.

9 En fait, le maintien d’une plage à l’avant d’un perré contribue à la stabilité de l’ouvrage. La masse de sable amortit la force des vagues et évite l’attaque frontale des structures rigides ; les travaux de rechargement de la plage en sable devraient donc être en partie intégrés au calcul du coût de la défense. Devant l’impossibilité de définir la quote-part à prendre en compte, nous n’en avons pas tenu cas. Pour cette raison et pour d’autres décrites plus loin, le coût de la protection est ici sous-évalué.

10 En supposant qu’elle soit installée au moment où l’on démarre le raisonnement.

11 Regroupant quelques rares maisons au cœur de la forêt, les quartiers représentent la forme la plus caractéristique de l’habitat régional, landais plus particulièrement.

12 Mais une procédure d’expropriation est en cours, devant permettre à la commune de récupérer une partie de cette zone et d’y réaliser un Plan-Plage avec ses partenaires habituels.

13 Le périmètre de la ZAC est ici très approximatif (les documents consultés montrent des périmètres sensiblement différents : seules la localisation et l’emprise globale peuvent être retenues).

14 Mesures effectuées par le BRGM/IFREMER (1997, 1999).

15 Alors que l’étude de GÉOMARINE, seul document exposant ce sujet, ne peut être consulté en mairie. Commande et propriété de la DDE, elle n’est consultable qu’à Mont-de-Marsan.

16 La taxe d’habitation est grandement dépendante du nombre de résidences secondaires et la taxe professionnelle, d’un calcul complexe, prend également en compte la valeur locative des immeubles qui abritent l’activité de l’entreprise.

17 Destinée à tenir compte des charges exceptionnelles qui résultent de l’accueil saisonnier, elle n’existe plus en tant que telle depuis 1993 mais apparaît, avec le même taux et les mêmes critères d’éligibilité, dans la DGF.

18 Dont 25 249 ont moins de 700 habitants.

19 Au 1/01/1999, l’ADCL recensait 1600 structures intercommunales :
1114 communautés de communes (au sens de la loi de février 1992) ;
321 districts ;
11 communautés urbaines ;
8 syndicats d’agglomération ;
5 communautés de villes.

Table des illustrations

Légende Fig. 57 – Schématisation du problème pose (évaluation des biens menacés par l’érosion marine)
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Légende Photo 15 – La façade urbanisée du Pyla (Gironde) (IGN, cliché du 15/06/1996) © IGN - PARIS 2003. Autorisation no 2203001
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 416k
Légende Fig. 58 – Comparaison du coût de la protection avec la valeur des ouvrages protégés (Le Pyla, Gironde)
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Légende Fig. 59 – Densité des communes littorales d’Aquitaine
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Légende Fig. 60 – Extension des « taches d’urbanisation » sur le littoral landais de 1960 à 1990
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Légende Fig. 61 – Le Plan-Plage en Aquitaine. Sites aménagés de 1990 à 1994 dans L’ONF et l’espace Littoral, 1996. © ONF
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 252k
Légende Fig. 62 – Conception générale des sites aménagés dans le cadre des Plans-Plages dans L’ONF et l’espace Littoral, 1996. © ONF
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 292k
Légende Photo 16 – La dune nord de Lacanau-Océan (Gironde)13 Cliché ONF. © ONF
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 360k
Légende Photo 17 – Situation du nouveau lotissement de la dune de Contis (Landes) (© cliché, Éd. Lavielle)
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 220k
Légende Fig. 63 – Les propositions de zonage de Contis-Plage par le cabinet GÉOMARINE
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 140k
Légende Fig. 64 – Recettes issues de la TFPB et de la TFPNB en 1995
URL http://books.openedition.org/pub/docannexe/image/1200/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 63k

© Presses Universitaires de Bordeaux, 2003

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