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La gestion de l’érosion des côtes : l’exemple aquitain

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Christine Clus-Auby

Deuxième partie. De la défense contre la mer à l’aménagement du littoral : les outils de la gestion

Chapitre V. La nouvelle donne des années quatre-vingt

Texte intégral

1Les années soixante-dix ont marqué un tournant dans l’approche de l’espace littoral. Une période de réflexion sur « les perspectives à long terme du littoral français » (CIAT du 13 mai 1971) s’engage en 1971 avec la création d’un groupe d’étude dirigé par Michel Piquard. Si « l’esprit de l’époque n’est pas à la protection » (Miossec, 1993), la participation à cette réflexion du tout nouveau Ministère de la Protection de la Nature et de l’Environnement marque néanmoins l’amorce de la mutation que Ton observera dans la décennie suivante et qui verra la concrétisation des objectifs de protection à côté de ceux de développement, sous la forme d’un texte de loi le 3 janvier 1986.

2La montée du mouvement écologiste, reflétant la sensibilité grandissante de la population aux atteintes portées à la nature, les chocs créés par les par les catastrophes écologiques causées par les naufrages du Torrey-Canyon et de l’Amocco-Cadiz, ont incité l’État à légiférer pour initier une politique du littoral perçu désormais comme un espace aussi fragile que convoité.

3Cependant, l’État n’est plus aujourd’hui le seul maître de l’aménagement du territoire : les lois de décentralisation ont considérablement modifié les données en laissant aux collectivités locales l’initiative de leur aménagement. En Aquitaine, les lois de 82-83 ont mis un terme à l’action de la MIACA. Le littoral d’aujourd’hui se trouve au carrefour stratégique de l’action d’une pluralité d’acteurs : la Commune responsable en matière d’urbanisme, le Département pour la gestion des espaces naturels sensibles, la Région compétente en matière d’organisation du territoire, l’État impliqué dans la gestion du domaine public maritime, mais aussi les différents groupes de pression et les tribunaux administratifs.

4Si la déconcentration et la décentralisation ont considérablement modifié l’organisation administrative française, la politique du littoral continue à faire partie des grandes missions de l’État. Les parlementaires l’ont affirmé lors du vote de 1983 : « La préservation de l’espace maritime et côtier est une exigence nationale, pour ne pas dire un problème de civilisation. La rapidité avec laquelle les côtes françaises se détériorent sous l’effet d’une urbanisation sauvage, particulièrement incontrôlée […], créent à l’État une responsabilité nationale à laquelle il ne peut se soustraire » (JO, 1er décembre 1982).

5Les collectivités locales littorales semblent toutefois très mal armées pour assurer la préservation de cet environnement particulièrement fragile et « la décentralisation commande qu’il y ait des interdits supérieurs aux gestions tribales de l’espace […] elle commande que ces interdits découlent de la loi » (Givaudan, 1993).

6Ainsi, malgré la décentralisation, l’État ne peut se désintéresser du littoral. C’est dans ce contexte qu’est née en 1986, la loi d’aménagement et de mise en valeur du littoral, souvent critiquée comme étant complexe, mal rédigée, perverse, mais qui reste aujourd’hui en dépit des nombreuses pressions pour sa modification, la référence obligée en matière d’aménagement littoral.

A — Décentralisation et restructuration administrative

  • 1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des (...)

7Les lois de 1982 et 19831 visent, théoriquement, à former de nouveaux « blocs de compétence » dont l’État et les collectivités territoriales se partagent la maîtrise. Elles s’inscrivent dans la continuité des tentatives de restructuration de la trame administrative des périodes précédentes. Contesté dans son rôle d’« État Providence », l’État tend à ne plus être l’acteur dominant.

8L’organisation planifiée et prospective du littoral est dès lors soumise à deux autorités principales : l’État et le Maire. La pratique a montré, en fait, l’existence d’une pluralité d’acteurs aux compétences imbriquées. Chacun des partenaires trouve à satisfaire ses intérêts : le pouvoir local élu renforce son efficacité alors que l’État tente de maintenir ses positions en conservant son rôle d’expert (Lascoumes, 1994).

1. Les nouveaux pouvoirs très encadrés des communes

9La loi du 17 janvier 1983 a transféré aux communes des possibilités étendues en matière d’urbanisme. Chacune des 36 548 communes françaises dispose dès lors d’un large pouvoir pour établir et faire appliquer les Plans d’Occupations des Sols (aujourd’hui PLU), qui sont les pièces maîtresses de cet aménagement. L’urbanisation possible du territoire communal y est décrite et cartographiée de manière précise. Chacune délivre les permis de construire et la grande liberté d’utilisation du droit de préemption lui donne un très large pouvoir d’intervention foncière. Les communes peuvent également être gestionnaires des terrains acquis par ce même droit ainsi que des terrains du Conservatoire. Aucun pays ne fonctionne avec un pouvoir d’urbanisme aussi près du terrain.

10Ces très grands pouvoirs donnés aux communes sont toutefois limités par l’État et par la faiblesse de leurs moyens aussi bien financiers que techniques. Il est dès lors très difficile de parler de véritable décentralisation de l’aménagement du littoral (Becet et Le Morvan, 1991).

11Les plans d’occupation des sols dont elles peuvent décider de se doter doivent respecter diverses normes supérieures d’origine législative ou réglementaire, aussi bien les ZNIEFF élaborées par les DIREN que les Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), ou bien la loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. En outre, l’État redevient compétent dans ce qui a trait à la protection du patrimoine (secteurs sauvegardés, monuments historiques, sites) et lorsque sont en cause certaines opérations d’intérêt national ou des projets immobiliers de personnes publiques autres que la commune.

12Beaucoup s’accordent à reconnaître que les petites communes rurales, qui sont l’essentiel des communes littorales, n’ont pas les moyens correspondant à leurs compétences théoriques. Leurs nouveaux pouvoirs sont limités dans la pratique par la faiblesse des ressources financières dont elles disposent. Hormis la taxe de séjour, aucune recette nouvelle n’a été prévue pour faire face à leurs nouvelles attributions. La capacité d’information, les compétences d’expertise de la plupart des communes sont autant d’éléments qui leur permettraient une réelle autonomie dans leurs décisions d’aménagement et qui leur font cruellement défaut. La fabrication d’un plan d’occupation des sols est une tâche qui requiert une grande technicité, et la plupart des petites communes s’en remettent aux services de la DDE qui conserve ainsi des pouvoirs de contrôle consistants.

13Ils sont limités enfin par les pressions auxquelles les Maires sont soumis. Une fois le POS établi, le problème est pour eux de le « tenir », c’est-à-dire d’attribuer ou de refuser les permis de construire, en résistant aux pressions, et celles-ci sont extrêmement fortes quand on sait que la richesse fiscale des communes littorales est surtout liée à la fréquentation touristique (Vigarie, 1986).

2. Le rôle des autres collectivités locales

14La Région et le département partagent avec la commune un certain nombre de compétences en matière d’aménagement.

15La Région apparaît dans les textes comme l’élément moteur du développement territorial. Elle dispose pour ce faire de deux moyens d’intervention principaux :

  • grâce aux contrats de plan État/Région, elle peut, sous le contrôle et avec l’aide financière de l’État, planifier l’aménagement de son territoire ;

  • par une politique spécifique financée sur ses ressources propres, elle peut intervenir dans des domaines divers. On peut retenir, pour la Région Aquitaine, sa participation à la défense du trait de côte, aux plans-plages ainsi que le financement d’un certain nombre d’études.

16Mais, dans les faits, elle est restée, ces dernières années, très en retrait par rapport aux autres intervenants. Il y a à cela plusieurs causes. La première tient à la jeunesse de l’institution régionale. Nées en 1972, les Régions n’ont vu leurs conseillers élus au suffrage universel qu’en 1986. Si la « conscience régionale » se développe, les populations se reconnaissent davantage dans les structures éprouvées que sont la commune et le département.

17La deuxième raison est liée à la faiblesse de son budget, bien souvent qualifié de « nain » en comparaison de ceux des départements ou de certains centres urbains. Il lui est alors difficile de s’imposer financièrement.

18La troisième raison tient à l’attitude ambiguë de l’État dont les services sont très réticents à voir s’opérer un transfert massif de compétence diminuant leur propre rôle (Guineberteau, 1994). L’échelon régional est donc ainsi « court-circuité » au profit des Conseils Généraux du département, circonscription prépondérante de l’intervention de l’État grâce aux DDE (et DDA).

19Le Département est devenu le partenaire privilégié des communes en matière d’aménagement, notamment par l’octroi d’aides financières. Parmi celles ci, la possibilité de prendre en charge tout ou partie des emprunts communaux contribue certainement à la redistribution du financement local entre milieu urbain et milieu rural dans le sens d’une solidarité aux petites communes. Le Conseil Général peut, comme son homologue régional, demander à être associé à l’élaboration des plans d’occupation des sols et des schémas directeurs.

  • 2 Loi no 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la mise en œuvre des nouveaux principes d’aménagement, (...)

20D’importants pouvoirs d’intervention foncière lui sont reconnus dans le cadre du régime des espaces naturels sensibles. Par la loi du 18 juillet 19852, il a acquis une responsabilité certaine en matière de préservation et de gestion des espaces naturels. La procédure de délimitation des espaces naturels sensibles est dès lors de sa compétence, permettant ainsi au Conseil Général d’avoir une véritable politique de protection des milieux naturels, basée sur la constitution de réserves foncières. Pour ce faire, il peut délimiter, avec l’accord des commîmes concernées, des zones de préemption dont l’acquisition, l’aménagement pour la fréquentation publique et l’entretien sont financés par une taxe (Taxe Départementale sur les Espaces Naturels Sensibles) perçue sur tous les permis de construire délivrés dans le département. Son taux est fixé par chaque département mais ne peut excéder 2 % du projet immobilier taxé. Seuls deux départements, dont les Landes, sur les 60 qui se sont dotés de cet outil ont adopté le taux de 2 % ; la Gironde quant à elle applique une proportion de 1 %. Le paradoxe, maintes fois souligné, de cette taxe tient à ce qu’elle fait donc reposer la sauvegarde des espaces naturels sur l’urbanisation : plus les communes accorderont de permis de construire, plus le département disposera de fonds pour acquérir et soustraire à la construction des espaces encore vierges. Solidarité forcée des communes à l’intérieur du département, les plus urbaines aidant ainsi les plus rurales à conserver leurs espaces naturels, elle applique le principe « bétoneur-payeur », composante de celui de « pollueur-payeur », assez largement utilisé à d’autres fins.

21Les terrains acquis sont incorporés au domaine public départemental et deviennent inaliénables. Ils sont ouverts au public et ne peuvent supporter que des aménagements légers. Leur gestion est en général confiée aux communes.

22Son intérêt est toutefois limité par la faiblesse de ses rendements qui ne lui permet pas de couvrit les besoins pour lesquels elle a été créée. Sur l’ensemble des départements français, cet impôt représentait en 1995 seulement 502 MF (76,53 M€), dont 268 MF (40,86 M€) pour les départements littoraux (Off. Éval. Pol. Publ., 1996).

23Si la constitution de ces réserves foncières sur le littoral, en préservant de l’urbanisation les espaces encore « naturels », est assurément un élément déterminant d’une réelle gestion de l’érosion marine, le Département intervient aussi dans la stricte défense du trait de côte en aidant les communes à financer les ouvrages de protection.

24Ainsi, la ligne de conduite du Département de la Gironde au début des années quatre-vingt-dix peut être résumée de la façon suivante :

  • pour être subventionnâmes, les projets doivent bénéficier au préalable d’une aide de l’État ou de la Région Aquitaine ;

  • le complément accordé par le Conseil général ne peut dépasser 25 % du montant HT des travaux, sans que le total des subventions accordées par les différents participants excède 50 % de leur coût HT.

25En 1993, la ligne budgétaire correspondant à ces projets était de 300 000 F (45 735 €) à peu près maintenue dans les années suivantes ; mais, en 1999, le département s’est totalement désengagé en ne prévoyant aucun crédit. Il en est de même pour le Conseil Général des Landes, qui, depuis 1997, ne finance plus aucune construction ni réfection d’ouvrage de défense contre la mer.

3. Les béquilles associatives

— Associations de Défense de l’Environnement (ADE)

26Depuis la fin des années soixante, le pouvoir associatif a pris sa place dans la mise en œuvre territoriale des politiques d’aménagement, aux côtés de l’administration locale et des « élites notabiliaires ». Pour P. Lascoumes (1994), « il est clair, au plan formel, que la politique publique empiriquement élaborée dans les années 70, institue bien les associations comme un partenaire important […] En échange d’une reconnaissance officielle assortie de moyens juridiques et financiers capables d’asseoir leur autorité, le pouvoir central attend d’elles qu’elles remplissent le rôle de service extérieur d’un jeune ministère de l’environnement qui en est partiellement dépourvu ».

27Contrepoids de l’autorité des élus locaux, stimulant de l’action administrative, parfois expert reconnu, le pouvoir associatif a donc gagné, avec l’aide de l’autorité centrale, sa place de partenaire incontournable des politiques locales.

28En Aquitaine comme ailleurs, les associations de défense de l’environnement sont aujourd’hui présentes dans les débats, soit directement associées à l’élaboration des projets pour lesquels elles peuvent réaliser des expertises techniques, soit en tant que force de pression redoutée par la mobilisation de leur réseau d’influence, soit encore par leur action contentieuse quand elles ont été exclues des négociations. Elles assurent alors de fait le contrôle de légalité des projets que les services de l’État ont bien des difficultés à réaliser.

29Bien peu d’associations sont en fait capables d’assurer ces multiples rôles. Pour imposer la concertation et maîtriser l’accès à l’information nécessaire à la réelle connaissance des dossiers, le développement d’un fédéralisme associatif est indispensable.

  • 3 Associations du type NIMBY (not in my backyard).

30Si l’on excepte les associations créées pour la défense d’un intérêt très localisé, de type riverains mécontents, et qui ne dépassent jamais leur cadre d’origine3, la structuration associative de l’Aquitaine est faible et la SEPANSO y occupe sans nul doute la place de leader.

. SEPANSO : (Société pour l’Étude, la Protection et l’Aménagement de la Nature dans le Sud-Ouest)

31Créée en 1969 dans le but de protéger les espaces naturels, affiliée à la Fédération française des Sociétés de Protection de la Nature, il s’agit de la seule association d’Aquitaine à avoir implanté un réseau propre de 10 sections départementales ou spécialisées.

32Elle diffuse un journal mensuel, Sud-Ouest Nature, participe à des organismes consultatifs, entreprend des actions de contentieux et réalise des études. Sa principale activité reste tout de même la gestion de réserves naturelles ; activité pour laquelle elle reçoit des subventions du Ministère de l’Environnement.

33À l’origine naturaliste et scientifique, la présence de personnalités officielles à l’intérieur de son bureau a rendu difficile toute position contestataire vis-à-vis de la MIACA.

34Sa collaboration avec la MIACA a néanmoins permis l’abandon de certains grands projets illusoires, comme le canal trans-aquitain ou la cité lacustre d’Hourtin.

35Depuis quelques années, sa section landaise est particulièrement attentive à l’application de la loi littoral. Elle apporte son concours aux actions contentieuses de certaines associations localisées mais elle est aussi consultée en amont, au moment de la préparation des révisions des Plans d’Occupation des Sols. C’est ainsi qu’après avoir soutenu l’ASALDEN dans son contentieux concernant la ZAC de Port d’Albret, elle a été associée à la redéfinition du PAZ qui prend désormais en compte les contraintes issues de la loi littoral.

36La position participative et technicienne de la SEPANSO à l’époque de la MIACA a provoqué la création en 1981 d’Aquitaine Alternative.

. Aquitaine Alternative

37Créée en réaction du monopole de la SEPANSO dont la politique de participation lui semblait procéder de la collaboration pure et simple, elle est affiliée à l’association nationale des Amis de la Terre.

38Son but est plus politique que celui de son aînée, ses activités centrées sur le contrôle de légalité des installations classées. Si elle s’intéresse aussi à l’aménagement, elle est peu présente sur le littoral.

39Malgré leurs divergences, Aquitaine Alternative et SEPANSO sont associées au niveau de leurs instances.

— Les Associations Syndicales Autorisées (ASA)

40Constituées en vue d’entreprendre des travaux d’intérêt collectif allant de la défense contre la mer, les incendies de forêt ou la pollution à l’assainissement des villes et des villages, les Associations Syndicales de Propriétaires puisent leurs racines dans un passé lointain. Si on en signale l’existence dès le Moyen Âge, elles s’épanouissent sous l’Ancien Régime sans vraiment se différencier, sinon par leurs objectifs, des communautés d’habitants (Ayoub, 1984). Le besoin auquel elles répondent est si fort que les révolutionnaires, qui abolissent les corporations et par conséquent les associations, sont conduits finalement à les rétablir. Ainsi, la loi du 14 floréal an XI confie l’entretien des digues et le curage des cours d’eau à des syndicats obligatoires. Sous l’Empire, la loi du 16 septembre 1807, que nous avons précédemment évoquée et qui institue la compétence des riverains dans les travaux de défense contre la mer, prévoit le groupement forcé des propriétaires intéressés par l’exécution et l’entretien des travaux d’endiguement et de dessèchement des marais. Mais il faut attendre le Second Empire et la loi du 21 juin 1865 pour voir naître la réglementation d’ensemble qui leur faisait auparavant défaut. Cette loi, qui est encore aujourd’hui la charte de ces groupements a subi de nombreuses modifications, notamment pour étendre son champ d’application à des travaux de plus en plus nombreux. Dès lors, il existe trois sortes d’associations syndicales : libres, autorisées et forcées.

41Nous nous attacherons exclusivement aux Associations Syndicales Autorisées (ASA), de loin les plus répandues.

42Les ASA ont donc pour objectif l’exécution et l’entretien d’un certain nombre de travaux, au premier rang desquels on trouve « la défense contre la mer, les fleuves, les torrents et rivières ». C’est ainsi, par exemple, que l’ASA de Vielle Saint-Girons Plage, dans les Landes, créée en 1954 par le groupement des propriétés installées sur la dune littorale depuis 1909, a pour objet :

  1. « Les travaux de défense contre la mer et les mouvements des sables ;

  2. L’ouverture, l’élargissement ou le prolongement de toutes voies publiques {…], toute amélioration ayant un caractère d’intérêt public ;

  3. …. (tous travaux) ayant pour objet d’accroître la sécurité et l’agrément de la plage et de ses abords ».

43De même, l’ASA du Pyla, en Gironde, a été constituée pour assurer l’entretien des perrés qui protègent les propriétés.

44Ces groupements ont le statut d’établissement public, non industriel et non commercial, c’est-à-dire un fonctionnement proche de celui d’une petite commune. Ils disposent donc de prérogatives de puissance publique, comme le droit de percevoir des taxes assimilées pour leur recouvrement à des contributions directes ou comme l’obligation d’adhérer imposée aux propriétaires compris dans le périmètre de l’association.

45Cette obligation d’adhérer permet à l’association constituée de faire face à des dépenses que des propriétaires isolés ne pourraient vraisemblablement pas assumer. Elle permet également de contraindre à participer aux travaux des propriétaires éventuellement négligents. La création de ce type de groupement a ainsi certainement favorisé la réalisation de travaux de défense que des propriétaires isolés n’auraient peut-être pas entrepris. On se rappelle que la loi de 1807, tout en faisant reposer la charge de la protection sur la propriété protégée, n’impose aucunement l’action défensive : quiconque est en droit de laisser la mer envahir et détruire son bien. C’est donc bien pour obliger les propriétaires à se défendre contre divers dangers que l’État a favorisé, parfois sous la contrainte, la naissance de ce type d’association. En effet, si l’association néglige d’exécuter les travaux en vue desquels elle a été constituée, le Préfet peut mettre le syndicat en demeure d’exécuter les travaux dans un certain délai. En cas de refus ou d’inaction du syndicat, le Préfet peut faire exécuter les travaux d’office aux frais de l’association (Liet-Veaux, 1993).

  • 4 L’AFU n’a jamais réussi son opération de remembrement et le lotissement n’a donc jamais été constit (...)

46D’une manière détournée, les propriétaires riverains de la mer sont donc dans l’obligation de défendre leurs biens. Ceci n’a rien d’étonnant si on se replace dans le contexte de la naissance de ce type de groupements : 1865 et le Second Empire des grands travaux, la fin du XIXe siècle de confiance dans les capacités de la technique à vaincre les forces de la nature. Il est certain qu’aujourd’hui la situation créée par ces défenses obligées est à l’origine d’une fuite en avant souvent dispendieuse, poussant à entretenir des ouvrages qui protègent des biens que leur valeur ne justifie sans doute guère. Plus encore, le seul fait que les ASA financent en partie les ouvrages conduit la collectivité à subventionner des travaux qui, sans leur participation, ne pourraient être réalisés. C’est le cas des ouvrages du littoral du Pyla, pour lesquels l’ASA riveraine apporte une participation non négligeable mais qui sont en fait très largement financés par la Commune de La Teste, le Conseil Général de la Gironde et la Région Aquitaine. En comparaison, et quoique la situation ne soit pas vraiment similaire, l’absence d’association constituée a privé les riverains du Cap-Ferret des subventions demandées pour la réhabilitation de la dune dite des Ensablés4.

B — La loi d’aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral

47Dans une époque où l’esprit est plus tourné vers l’aménagement que vers la protection, on s’est avisé que les législations classiques de protection des espaces naturels étaient largement inopérantes, « soit que leurs définitions fussent inappropriées au littoral, soit que les moyens de l’administration fussent insuffisants, soit que les pressions fussent trop fortes » (Querrien, 1994). La multiplication des initiatives concentrées sur la frange côtière a conduit le Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire du 13 mai 1971 à charger un groupe de travail, dirigé par M. Piquard, d’une étude sur les perspectives à long terme du littoral français. Toutes les mesures qui interviendront plus tard sont contenues dans ce rapport.

  • 5 Qui deviendront Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM).

48Le rapport Piquard recense les facteurs de mutation probables pour les prochaines années, et propose des orientations nouvelles, de nouvelles « mesures » comme les Schémas d’Aptitude et d’Utilisation de la Mer (SAUM)5 ou le principe de l’aménagement en profondeur, et de nouveaux « outils », comme le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres (CELRL). L’idée de protection apparaît donc, en particulier dans la volonté affirmée de protéger un « tiers naturel » tout en permettant le développement économique de l’espace littoral.

1. Le lancement de la politique nationale du littoral

49Un premier texte important est adressé aux préfets sous forme d’instruction le 4 août 1976. Il concerne « la protection et l’aménagement du littoral et des rivages des grands lacs ». Sans avoir de valeur réglementaire, il témoigne de la volonté d’établir une véritable doctrine en matière de gestion du littoral.

50On peut y lire que « la protection de la bande côtière dépend de la maîtrise de l’urbanisation ». En conséquence les voies parallèles au rivage, supports de l’urbanisation linéaire, ne doivent pas être développées. La bordure terrestre du rivage doit être laissée en l’état et des périmètres sensibles peuvent être délimités dans les départements. La création des ZAC est interdite en bordure du littoral, les zones naturelles ne doivent plus être urbanisées mais des exceptions sont possibles si elles sont « compatibles avec la préservation de la qualité écologique ». En ce qui concerne les dunes, les préfets seront chargés d’apprécier leur état avant de « les ouvrir au public en cas d’acquisition par l’État ou par les Collectivités locales ».

51Mais cette instruction ne s’imposait qu’aux services de l’État et ne pouvait donc pas être invoquée par les tiers désireux de s’opposer à des POS contribuant à défigurer le littoral (Prieur, 1996).

52Trois ans plus tard, le décret du 25 août 1979 représente un progrès par rapport à la situation antérieure dans laquelle le discours étatique sur la protection de l’environnement relevait d’une « parole verbale » (Lefondré, 1988). Ce texte est considéré comme l’ébauche de la loi de 86 en ce qu’il fait de la protection du littoral un « impératif national auquel doit satisfaire toute décision d’aménagement », et qu’il entend « réglementer l’urbanisation pour protéger et mettre en valeur les milieux naturels ».

53L’État propose pour ce faire de :

  • ménager des espaces libres, naturels, pour éviter l’urbanisation linéaire de la côte ;

  • conserver une bande d’une profondeur de 100 m.

54Ce principe d’inconstructibilité de la bande des 100 m, qui sera repris par la loi de 86, n’a pas pour but de répondre à l’érosion marine. Il s’agit ici de reporter les constructions en arrière du rivage afin de laisser celui-ci ouvert et accessible à tous.

55Les milieux dunaires, pourtant sensibles, ne sont nulle part mentionnés.

  • 6 En particulier les POS (aujourd’hui PLU) ne lui sont pas opposables. Seules quelques dispositions d (...)

56Applicable aux communes littorales et riveraines des marais et des étangs, la directive de 1979 n’était cependant pas intégralement opposable aux tiers6. Cette anomalie ne lui a pas permis de s’imposer de façon absolue aux collectivités locales.

57Les principes directeurs de la politique de protection du littoral ont donc été timidement exprimés ; la puissance publique n’a pas osé affronter directement les constructeurs et promoteurs immobiliers. C’est par une série de mesures ponctuelles à caractère plus ou moins obligatoire que le contrôle de l’urbanisation agressive du littoral a été mis en place. Les défenseurs de l’environnement sont allés de désillusion en désillusion lorsqu’ils ont constaté que les circulaires de protection du littoral n’avaient aucune valeur juridique opposable aux tiers (Prieur, 1996).

2. La loi du 3 janvier 19867

  • 7 Il ne peut être question de se livrer ici à une analyse complète de la loi littoral, une littératur (...)

58À l’heure de la décentralisation, les orientations générales du gouvernement ne sont toujours pas obligatoires. Ce qui ne posait pas de problème tant que l’État était maître de l’urbanisation devient préoccupant au moment où les lois de 82-83 transfèrent une grande partie des compétences d’aménagement aux communes. L’inopposabilité des directives précédentes aux Plans d’Occupation des Sols nourrit la crainte d’une aggravation des atteintes portées aux espaces littoraux. Il convient donc de donner force de loi aux textes antérieurs. C’est dans ce contexte que le parlement a voté, à l’unanimité mais dans un hémicycle quasi désert, la loi 86-2 du 3 janvier 1986, relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

— Principes de la loi

59Elle reprend, en les précisant, les orientations de la directive d’Ornano de 1979. L’objectif visé est de protéger ce qui peut l’être sur le littoral français, sans étouffer toute possibilité de développement des activités liées à la mer.

60De nombreuses dispositions de la loi s’appliquent, directement ou indirectement, aux problèmes posés par la défense des côtes contre l’érosion, notamment en agissant en amont par la maîtrise de l’urbanisation.

61Le législateur y définit trois axes principaux : la maîtrise de l’urbanisation du littoral, la protection des sites et paysages remarquables et l’accessibilité aux rivages.

. Maîtrise de l’urbanisation du littoral

62Ce thème, repris de la directive de 1979, reçoit ici une valeur juridique incontestable. Le tourisme, en tant qu’activité dévoreuse d’espaces littoraux, doit être organisé afin d’éviter les proliférations anarchiques qui ont défiguré maints espaces côtiers. Des règles doivent être fixées pour le rendre compatible avec le maintien, voire le développement, de toutes les autres activités économiques et avec la sauvegarde de l’environnement. La maîtrise de l’urbanisation repose sur deux principes : le principe d’équilibre et l’aménagement en profondeur. L’état reprend donc, vingt ans plus tard, les principes d’aménagement qui ont guidé la MIACA.

. La protection des sites et paysages remarquables

  • 8 La liste des espaces sensibles rassemble pratiquement l’intégralité des espaces littoraux, « ce qui (...)

63Elle est essentiellement contenue dans l’article L.146-6 et dans le décret d’application du 20 septembre 1989. La loi de 1986 énumère les espaces littoraux qui doivent être préservés8, c’est-à-dire inscrits dans un zonage protecteur au sein des POS. Les seuls aménagements possibles sont les aménagements légers nécessaires à la gestion et l’ouverture au public.

64Si le décret d’application montre un effort de clarification en distinguant neuf catégories d’espaces littoraux, au premier rang desquels figurent les dunes, il convient néanmoins de souligner que les milieux catalogués ne sont pas automatiquement préservés. Ils doivent aussi :

  • être « des sites ou paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral » ; ou

  • être « nécessaires au maintien des équilibres biologiques » ; ou

  • « présenter un intérêt écologique ».

65C’est l’interprétation de cette exigence qui soulève tant de difficultés, même si la circulaire du 10 octobre 1989 demande aux services locaux de l’État de délimiter, dans le cadre du département, les « sites ou paysages remarquables » susceptibles d’être protégés, ainsi que les « ensembles boisés les plus significatifs ». En effet, cette délimitation ne possède aucune valeur juridique, seule sa transcription dans un plan d’occupation des sols permet de protéger les espaces considérés.

. L’accessibilité au rivage

66L’article L.146-3 précise que « les opérations d’aménagement admises à proximité du rivage organisent ou préservent le libre accès du public à celui-ci ». On veut ici que chacun puisse profiter, sans les occuper privativement, des espaces situés à proximité de la mer.

67L’instauration d’une servitude de passage le long du littoral date en fait de la loi du 31 décembre 1976, qui a donné le caractère d’une servitude juridique à l’institution du sentier du douanier créé par des textes anciens au seul profit des agents des douanes chargés de surveiller les frontières. La loi de 1986 a complété le texte antérieur en ajoutant une servitude de passage des piétons transversale au rivage, dans le but de relier les voies publiques au rivage.

68Le problème de l’accessibilité au rivage ne se pose pas vraiment pour la côte Aquitaine : la maîtrise foncière exceptionnelle de l’État, la nature instable de la côte et la précocité de la maîtrise de l’aménagement ont préservé cette région d’une privatisation du littoral qui aurait pu, comme cela se rencontre ailleurs, confisquer l’accès aux rivages. Le seul exemple de disparition du sentier du douanier est celui de la façade urbanisée du Pilat, dont la défense a conduit à la disparition de tout espace public au droit des propriétés privées.

69La loi de 1986 a été perçue par les élus comme une loi recentralisatrice : l’État reprenant, sur le littoral, la maîtrise de l’urbanisation qu’il leur avait pourtant confiée avec les lois de 1983. L’instruction adressée aux préfets le 22 octobre 1991, bien que n’ayant pas force de loi, a de ce point de vue, particulièrement inquiété les maires des communes littorales. Après avoir ré exposé les principes essentiels de la loi, dont « l’État doit garantir le strict respect », le texte précise le rôle des préfets qui est de s’assurer de « la prise en compte effective de ces principes dans les documents d’urbanisme » et « s’il y a lieu, de l’imposer ». Il s’agit donc de contrôler la légalité des plans d’occupation des sols en fonction de critères dont les services de l’État apprécieront seuls la pertinence.

70Un autre point important de cette circulaire, et qui ne peut que réjouir le géographe, est le changement d’échelle de la gestion des espaces littoraux (Miossec, 1993), l’État proposant une approche supracommunale, au moins pour les projets d’urbanisation des espaces proches du rivage. La reconnaissance des interactions multiples qui font la complexité des espaces littoraux est ici soulignée.

— Application de la loi

71Si l’esprit de la loi de 86 n’est pas contesté, le texte, très imprécis, continue de susciter réserves et critiques de la part des principaux acteurs. Par souci de souplesse, elle repose sur un certain nombre de références n’ayant aucune définition d’ordre juridique, technique ou géographique. Depuis plus de 10 ans, on s’interroge sur la notion d’espace proche du rivage ou de coupure d’urbanisation, sans que ces termes soient clairement définis. L’entrée en action des associations, qui saisissent les tribunaux administratifs, introduit un processus conflictuel dans lequel la loi s’applique progressivement au fil de la jurisprudence accumulée au coup par coup. Effet retour : les promoteurs, grands bailleurs de fonds pour les élus et les partis, s’acharnent contre les lois de protection par un intense travail de « lobbying » auprès des parlementaires dont ils ont financé l’élection.

  • 9 Le délai moyen pour l’instruction d’un dossier par les tribunaux administratifs est de 2 ans et 4 m (...)

72Le caractère subjectif de la loi renforce le pouvoir d’appréciation du juge administratif : 50 % des opérations annulées le sont par application de la loi de 86. La longueur des délais de jugement9 a parfois des conséquences financières et économiques catastrophiques pour les communes et les aménageurs (opérations bloquées, foncier gelé…).

73Lors du colloque organisé le 26 novembre 1996 par l’Association Nationale des Élus du Littoral à l’occasion du dixième anniversaire de la loi littoral, Y. Pittard s’est livré à une analyse du contentieux jugé par les tribunaux administratifs. Il a remarqué que, contrairement à ce que l’on aurait pu penser, le contentieux autour de la loi littoral est peu abondant : 200 dossiers seulement ont été jugés en 10 ans. Ils sont, du point de vue géographique, très inégalement répartis : à eux seuls, les tribunaux de Nice, Bastia et Rennes ont jugé les trois quarts des affaires.

74En fait, il faut distinguer 2 périodes. Les années 86 à 90 sont marquées, faute de décrets d’application, par un manque d’efficacité de la loi. Il faut attendre les décrets de 1989, et surtout l’instruction du 22 octobre 1991, qui institue la délimitation, par les seuls services de l’État, des espaces proches du rivage, pour voir apparaître des problèmes d’application (173 des 200 contentieux recensés concernent la période 1990-1995). Il semble que la jurisprudence actuelle soit très sévère envers les grosses opérations, de type ZAC, mais plus tolérante pour les petits projets, laissant par-là se développer une urbanisation diffuse ressemblant fort à ce mitage tant décrié par ailleurs (Labetoulle, 1996).

  • 10 Annulée par le T.A. de Pau le 29/09/93. L’annulation a été confirmée par le Conseil d’État en 1997.
  • 11 Jugement du T.A. de Pau du 7/06/94.

75En Aquitaine, un certain nombre d’opérations d’urbanisme envisagées à l’époque de la MIACA sont remises en cause par l’application de la loi littoral. Certaines, situées dans les anciennes Unités Principales d’Aménagement, ne correspondent plus aux principes nouveaux comme la ZAC de Port d’Albret10 qui devait être implantée dans la bande des 100 m. D’autres, conçues dans les Secteurs d’Équilibre Naturels après leur « libération » de l’emprise de la Mission retournent vers une logique de protection issue de la loi de 86. Tel est le cas de la ZAC du Golf de l’Adour à Labenne-Ondres, comprenant la création d’un golf et de résidences particulières sur 310 ha et dont le tribunal a considéré qu’elle « portait atteinte à un site caractéristique de la côte Aquitaine »11.

3. Adaptation régionale de la loi littoral : les schémas de cohérence

76L’objectif dominant de la loi littoral est d’empêcher l’apparition de nouveaux secteurs urbanisés, mais elle emploie pour cela un certain nombre de références d’ordre juridique, technique ou géographique sans définition précise. Les obligations de créer des « coupures d’urbanisation », de ne permettre qu’une « extension limitée de l’urbanisation » ou de protéger les « espaces remarquables » sont autant de contraintes non définies à l’origine des contentieux dont nous venons de parler. Même la règle, apparemment limpide, de l’inconstructibilité dans une de 100 mètres à partir de la limite haute du rivage, s’est révélée d’une application tortueuse. Outre le problème de la délimitation du trait de côte qui, nous l’avons vu, n’est pas si évidente qu’il y parait au premier abord, l’interprétation et la mesure de l’espace à protéger a parfois été curieusement reportée dans les POS. En Méditerranée, par exemple, la commune de Leucate a ainsi fait remonter ladite bande le long d’une falaise en haut de laquelle une construction a été autorisée (Off. Parl. Éval. Pol. Publ., 1998).

77Pour faciliter l’application de la loi, et peut-être aussi pour reconquérir un peu de leur pouvoir perdu depuis les lois de décentralisation, les services déconcentrés de l’État ont entrepris une délimitation des espaces concernés par elle. Cette lecture cartographique des différents principes applicables doit en principe être le fruit d’un large consensus entre les services de l’État, les communes et les associations de protection de l’environnement.

78L’adaptation des exigences de la loi de 86 aux contraintes locales a été faite en Aquitaine à deux niveaux. La Préfecture des Landes a, en 1993, proposé un schéma pour son propre littoral ; il fut suivi en 1995, mais par une démarche totalement indépendante, du schéma de cohérence régional initié par la DRE.

— Le schéma de cohérence du département des Landes

  • 12 Présidé par le DDE, le groupe réunissait les représentants de la Préfecture des Landes, de la DRE A (...)

79Dans le département des Landes, un document intitulé « Schéma de cohérence pour l’application de la loi littoral sur la côte des Landes » a été élaboré par un groupe de travail décidé par le Préfet, rassemblant les services de l’État concernés12, au cours du premier semestre 1992. Dans un premier temps, le texte élaboré a été soumis, pour la partie qui les concernait, aux communes qui pouvaient alors faire part de leurs observations. Le document final a ensuite été présenté par le Préfet, en février 1993, aux communes et aux associations agréées en matière de protection de l’environnement.

80Les espaces à protéger en tant que milieux naturels remarquables ont été délimités afin d’être identifiés dans les plans d’occupation des sols sous la rubrique VI ND. La notion d’extension mesurée de l’urbanisation ou la définition des capacités d’accueil ont également été abordées. Ce document, qui n’est qu’un document d’information, constitue « le point de vue des services de l’État dans le département » ; sa précision est celle de la carte au 1/25 000e. Il n’a pas de valeur réglementaire et n’est pas, en soi, opposable. Toutefois, le représentant de l’État est susceptible de contester la légalité des plans d’occupation des sols qui ne le respecteraient pas.

81Ce document pourrait être considéré, et c’est le souhait des services de l’État qui l’ont rédigé, comme une clarification de la loi de 86 susceptible d’être utilisée par les communes pour l’élaboration de leurs projets d’aménagement. Le paragraphe 2, en particulier, présente une interprétation intéressante de l’article qu’il entend clarifier puisque la nécessité de l’intégrité du cordon littoral y est clairement affirmée. C’est ici, non pas à 100 mètres, mais à l’ensemble dune-lette-forêt de protection que le schéma du département des Landes prévoit d’étendre l’interdiction totale d’urbanisation prévue par l’article L.146-4.

82Dans la pratique, il faut constater que ces propositions ont été bien timidement suivies. Perçu par les communes comme un retour de la main mise de l’État sur leurs projets, ce schéma est bien souvent ignoré, sauf lorsqu’il vient servir des opérations qui pourraient être en contradiction avec la loi de 86. Ainsi à Port d’Albret, dans les Landes, un projet de ZAC en bordure du lac artificiel, prévu à l’époque de la MIACA mais dont la réalisation avait été suspendue faute de moyens, a été défendu en s’appuyant sur les avis donnés dans le schéma de cohérence. C’est ici la notion de rivage marin qui suscite des controverses. Si Ton considère, comme le fait le schéma de cohérence, que le lac artificiel n’est pas un lac marin, la règle de l’inconstructibilité dans la bande des 100 premiers mètres ne s’applique pas et la ZAC peut s’installer en bordure immédiate de l’eau. Si, au contraire, le lac de Port d’Albret est bien un lac marin, la ZAC ne peut être construite. Le tribunal administratif n’a pas suivi les orientations du schéma de cohérence et la ZAC a été annulée, au grand dépit de la commune qui voyait dans l’interprétation donnée par les services de l’État la garantie suffisante pour mener à bien son projet.

— Le schéma de cohérence de la DRE Aquitaine

83En 1995, la DRE a diffusé une étude visant à clarifier, au niveau régional, les modalités d’application de la loi littoral. Les orientations émises « n’ont pas vocation à se substituer au porter à connaissance effectué par la DDE. Elles devraient au contraire constituer un appui à leur action ».

84L’étude, commandée et financée par les ministères de l’Équipement et de l’Environnement a pour ambition de dresser « un bilan des politiques conduites sur le littoral aquitain, l’identification des enjeux de protection et des enjeux liés au développement, une réflexion sur les options et principes d’aménagement adaptés aux spécificités de notre région ».

85Elle propose donc des précisions sur un certain nombre de termes de la loi :

  • les coupures d’urbanisation : elles doivent être classées en zone ND des POS.

  • la bande littorale : la notion de « bande des 100 m » se trouve ici dépassée. « L’orientation régionale serait d’affirmer que, pour que la bande littorale joue ici un rôle efficace de protection contre l’érosion, elle doit être constituée d’un cordon dunaire, d’une lette et d’une frange forestière. Sur la côte de la Gironde et des Landes, ces trois éléments occupent une largeur de l’ordre de 500 m dont la limite en profondeur ne peut s’apprécier que sur le terrain. » Un croquis est proposé pour visualiser cette idée (fig. 44). La protection d’une bande littorale inconstructible est ainsi utilisée comme un outil de gestion de l’érosion, tout en reconnaissant que l’intégrité de la morphoséquence dune/lette/forêt de protection est indispensable.

  • les espaces proches du rivage : « Ils se définissent pratiquement dans les mêmes termes du nord au sud le long du littoral dunaire, du fait de sa grande homogénéité physique. La distance à prendre en compte s’évalue en fonction de critères liés aux vues, aux accès, aux dispositifs de protection contre l’érosion. Ainsi il apparaît qu’une distance de 2 000 m correspond à la portée maximum de la vision d’un observateur placé au sommet d’une dune […] la loi littoral, par l’article L.146.7, stipule qu’aucune voie de transit ne peut être réalisée à moins de 2 000 m du rivage. »

Fig. 44 – Délimitation de la bande littorale à protéger proposée par le schéma de cohérence du littoral aquitain (DRE Aquitaine, 1996)

86L’éclairage donné par les services extérieurs de l’État n’a pas été, dans un premier temps sans générer des conflits avec certaines communes ou bien avec les associations de défense de l’environnement.

87Ainsi, par exemple, la divergence de vues entre le Schéma de Cohérence du département des Landes et la SEPANSO sur le « statut » du lac artificiel de Port d’Albret a donné lieu à un âpre contentieux arbitré par le Tribunal Administratif de Pau. Ce dernier a donné raison à l’association, contre le schéma, en désignant le lac comme un rivage marin sur lequel s’appliquent les règles d’inconstructibilité dans les 100 premiers mètres à partir du rivage. Le projet de ZAC, élaboré à l’époque de la MIACA a par conséquent été annulé et ce n’est que très récemment qu’il a pu renaître sous une forme quelque peu différente. Le nouveau plan d’aménagement a été cette fois-ci dessiné avec la collaboration de l’association.

88Un autre exemple peut être trouvé à Vielle Saint-Girons, qui a dû renoncer à une modification de son POS qui devait permettre l’installation d’un camping en bordure de l’Océan, à la « Lette Blanche ». Ce projet, en contradiction avec le Schéma de Cohérence des services de l’État, a été retiré sous la pression, ici aussi, de la SEPANSO, sans que le conflit aille jusqu’au juge.

89L’intervention des associations représente donc un élément majeur des nouveaux jeux de pouvoir sur la scène littorale, en Aquitaine comme ailleurs. L’apparition de ces « trouble-fête » des pouvoirs représentatifs est pour certains le signe d’une nouvelle citoyenneté, participative, contestataire des modèles en place depuis un peu plus de trente ans (Rouquan, 1996). Si l’Aquitaine ne peut évidemment pas être comparée à la Côte Méditerranéenne, le développement touristique passant par l’urbanisation littorale est ici aussi remis en cause.

90La très grande étendue des espaces « naturels » qui fait des côtes gasconnes des rivages encore relativement déserts, conduit certains à penser que ce capital « sous-exploité » pourrait être développé, que de vastes zones sont en attente d’urbanisation touristique. L’observation de la structure foncière, dominée par la propriété publique, ainsi que de la mise en application des réglementations issues de la loi littoral, montre qu’ici, les éléments sont en place pour une gestion dans le sens de la protection.

Notes

1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.

2 Loi no 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la mise en œuvre des nouveaux principes d’aménagement, modifiée en 1995.

3 Associations du type NIMBY (not in my backyard).

4 L’AFU n’a jamais réussi son opération de remembrement et le lotissement n’a donc jamais été constitué.

5 Qui deviendront Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM).

6 En particulier les POS (aujourd’hui PLU) ne lui sont pas opposables. Seules quelques dispositions du ch III, intégrées au code de l’urbanisme, le sont, (PRIEUR, 1996).

7 Il ne peut être question de se livrer ici à une analyse complète de la loi littoral, une littérature abondante s’en est chargé. On peut se référer, notamment, à BECET et LE MORVAN (1991), CALDERARO (1993), COULOMBIE et REDON (1992), MIOSSEC (1993). La présentation succincte qui est proposée ici s’est largement inspirée de leurs écrits.

8 La liste des espaces sensibles rassemble pratiquement l’intégralité des espaces littoraux, « ce qui ressort évidemment du texte, c’est une imprécision certaine quant à ce qui pourrait justement ne pas faire l’objet d’une protection » (MIOSSEC, 1993).

9 Le délai moyen pour l’instruction d’un dossier par les tribunaux administratifs est de 2 ans et 4 mois.

10 Annulée par le T.A. de Pau le 29/09/93. L’annulation a été confirmée par le Conseil d’État en 1997.

11 Jugement du T.A. de Pau du 7/06/94.

12 Présidé par le DDE, le groupe réunissait les représentants de la Préfecture des Landes, de la DRE Aquitaine, de la DDAF, de l’ONF et du Service Départemental de l’Architecture.

Table des illustrations

Légende Fig. 44 – Délimitation de la bande littorale à protéger proposée par le schéma de cohérence du littoral aquitain (DRE Aquitaine, 1996)
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