L’accord amiable en droit public interne
p. 45-47
Texte intégral
1Dès lors qu’il représente un mode de règlement des différends, l’accord amiable se trouve évidemment présent en droit public interne. Classiquement, le droit public interne renvoie au droit constitutionnel, d’une part, et au droit administratif, d’autre part. Le procédé de l’accord amiable se retrouve y compris en droit constitutionnel. Par exemple, dans le cadre du régime de la Ve République, la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit, lorsque les deux chambres sont en désaccord sur le vote d’un texte de loi, la réunion possible d’une commission mixte paritaire, censée parvenir à un accord. C’est l’article 45 de la Constitution (dont une modification est, au demeurant, envisagée par le projet de loi constitutionnel pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace) :
2Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque Assemblée […], le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
3Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. La suite de l’accord obtenu par la CMP n’est autre que la loi elle-même ! La suite de l’accord, c’est ici la loi.
4Mais, au-delà du droit constitutionnel, c’est surtout en droit administratif que le procédé de l’accord amiable se retrouve, notamment dans les domaines du droit des affaires (contrats administratifs, propriété publique, responsabilité administrative, etc.). L’accord amiable traduit la volonté de l’administration d’un côté, et du particulier ou de l’entreprise de l’autre, de régler le différend qui les oppose sans passer par un règlement juridictionnel. Il peut intéresser la contestation d’un acte administratif ou bien la revendication d’un droit à indemnisation. Par principe, il prend la forme d’un protocole transactionnel signé par les parties au litige.
5Or, s’agissant, précisément, du droit administratif, c’est sur deux paradoxes importants que je souhaiterais insister ce matin, étant précisé que ces paradoxes peuvent s’expliquer, je crois, par un facteur commun.
6Le premier paradoxe tient à ce que le droit administratif propose, de longue date, des dispositifs permettant de favoriser l’accord amiable mais qu’ils sont peu utilisés. On pense ici à la règle de la demande préalable et à la logique de la liaison du contentieux ; à la- possibilité d’exercer un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique).
7Pourtant, la pratique révèle que l’accord amiable est trop peu souvent utilisé. La preuve en est que les textes se succèdent pour encourager son utilisation, depuis les années 1980. Dernier exemple en date : la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxie siècle, qui crée un nouveau régime de médiation, intégrant la conciliation. Pour être bien certain que le dispositif ainsi créé sera effectivement utilisé, on le rend obligatoire pour certains contentieux (contentieux sociaux et contentieux de la fonction publique).
8Le second paradoxe tient à ce qu’en droit administratif, le recours à l’accord amiable, qui est censé éviter le recours au juge – qui peut d’ailleurs lui-même le suggérer, se termine souvent devant le juge, qui l’homologue1, conformément à la jurisprudence et à la loi2.
9Nous croyons pouvoir expliquer ces deux paradoxes par une raison commune : en l’état actuel de la culture administrative, deux grands « principes qui régissent l’action des collectivités publiques »3 sont trop souvent interprétés comme empêchant le règlement amiable des différends administratifs. Le premier est le principe de légalité, en vertu duquel l’administration doit se soumettre aux règles de droit qui lui sont applicables : et comme la légalité d’un acte administratif ne se négocie pas, ce principe empêcherait l’administration de rechercher et d’obtenir un accord amiable concernant la contestation d’un acte administratif. Le second est celui de l’interdiction, pour les personnes publiques, de consentir des libéralités, selon lequel les collectivités publiques ne pourraient accorder à un tiers un avantage sans contrepartie ou sans contrepartie suffisante (une personne publique ne peut octroyer à un tiers une somme qu’elle ne doit pas) : l’accord amiable nécessitant des compromis de chaque côté des parties, il ne saurait être admis.
10L’acception actuelle de ces principes explique la sous-utilisation de l’accord amiable en droit administratif. La volonté des personnes publiques de ne pas méconnaître les principes de légalité et d’interdiction de consentir des libéralités est à l’origine d’une méfiance, voire d’une aversion pour le recours à l’amiable. Par crainte de négocier un accord qui aboutirait à ce que l’administration accepte d’édicter un acte illégal ou verse une somme qu’elle ne doit pas, les collectivités publiques préfèrent s’en remettre au juge. Au moins, avec le juge, sont-elles assurées de ne méconnaître aucun principe d’ordre public. Au demeurant, il faut dire qu’elles se tournent alors vers un juge, en principe le juge administratif, qui, du fait de son histoire et de sa formation, se montre plutôt bienveillant à l’égard de l’administration : le juge vers lequel elle se tourne est un juge sensible à ces préoccupations et ces contraintes.
11Du reste, lorsque l’administration accepte de recourir à l’accord amiable, sa volonté de respecter les principes de légalité et d’interdiction des libéralités justifie qu’elle choisisse, in fine, de faire homologuer le protocole transactionnel par le juge : l’appel au juge, pour entériner l’accord, permet de s’assurer que l’accord respecte les règles applicables et les intérêts de l’administration. Il est un gage de validité4. À cela s’ajoute le fait, d’un point de vue pratique, que bon nombre de collectivités publiques ne disposent pas de services – juridiques, financiers, techniques – leur permettant d’apprécier en toute connaissance de cause les enjeux et les données exacts du litige : en préférant le règlement juridictionnel, elles transfèrent la responsabilité de cette appréciation au juge.
12On peut proposer deux pistes de réflexion pour sortir de cette culture administrative et faire admettre qu’une autre lecture des principes fondamentaux régissant l’action des collectivités publiques est possible. D’une part, s’agissant du principe de légalité, il conviendrait d’admettre que plusieurs actes légaux sont possibles et que le recours à l’accord amiable peut contribuer à l’édiction d’un acte légal et opportun, sans que la transaction qui en résulte ait un objet illicite. D’autre part, s’agissant du principe d’interdiction des libéralités, il conviendrait d’admettre enfin que l’accord amiable peut être regardé comme un investissement rentable ou, à tout le moins, comme un prix légitime à payer pour préserver les finances publiques, en évitant ou en mettant fin à un litige susceptible, à terme, d’être coûteux.
Notes de bas de page
Auteur
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Florian Poulet
Professeur à l'Université Paris Saclay (évry Val d'Essonne).
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Les sources complémentaires du droit d’auteur français
Le juge, l’Administration, les usages et le droit d’auteur
Xavier Près
2004
Compensation écologique
De l'expérience d'ITER à la recherche d'un modèle
Virginie Mercier et Stéphanie Brunengo-Basso (dir.)
2016
La mer Méditerranée
Changement climatique et ressources durables
Marie-Luce Demeester et Virginie Mercier (dir.)
2022
