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Compensation écologique

 | 
Virginie Mercier
, 
Stéphanie Brunengo-Basso

Troisième partie - La diversité des programmes de compensation écologique

CDC Biodiversité. Compensation écologique par l’offre. La réserve d’actifs naturels de Cossure

Michel Oberlinkels

Texte intégral

I. La séquence Éviter-Réduire-Compenser

1La loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 prévoit que dès la conception et la mise en œuvre de leurs projets, les maîtres d’ouvrage doivent définir les mesures adaptées pour éviter, réduire et, lorsque c’est nécessaire et possible compenser leurs impacts négatifs significatifs sur l’environnement.

2Les mesures d’évitement et de réduction des impacts s’inscrivent dans une démarche progressive et itérative, propre à l’évaluation environnementale.

3Au sein de la séquence « Éviter-Réduire-Compenser », l’évitement doit être privilégié. La réduction intervient dans un second temps, dès lors que les impacts négatifs sur l’environnement n’ont pu être pleinement évités. Ces impacts doivent alors être suffisamment réduits, notamment par la mobilisation de solutions techniques de moindre impact à un coût raisonnable, pour ne plus constituer que des impacts négatifs résiduels les plus faibles possibles. Enfin, si des impacts négatifs résiduels significatifs demeurent, il s’agit, pour autant que le projet puisse être approuvé ou autorisé, d’envisager la façon la plus appro­priée d’assurer la compensation de ses impacts.

4Une mesure d’évitement modifie un projet afin de supprimer un impact négatif identifié que ce projet engendrerait. Le terme « évitement » recouvre généralement trois modalités : l’évitement lors du choix d’opportunité, l’évite­ment géographique et l’évitement technique. Exemples : choix de tracé ou de site d’implantation (de manière à éviter des zones à enjeux), localisation des chemins d’accès au chantier pour éviter une station d’une espèce végétale à enjeu, localisation des zones d’aménagement et d’exploitation…

5Une mesure de réduction vise à réduire autant que possible la durée, l’intensité et/ou l’étendue des impacts d’un projet sur l’environnement qui ne peuvent pas être complètement évités, notamment en mobilisant les meilleures techniques disponibles (moindre impact à un coût raisonnable). Les mesures de réduction sont mises en place au niveau du projet ou à sa proximité immédiate. Elles peuvent être classées en deux grandes catégories, selon qu’elles con­cernent la phase chantier ou d’exploitation. Les mesures liées à la phase chantier portent sur des impacts temporaires ou permanents. Ces impacts ne doivent pas être négligés, car les travaux peuvent s’avérer préjudiciables pour le fonc­tionnement physique des milieux (mise en place de processus d’érosion diffi­ciles à juguler) et le maintien de leurs fonctionnalités biologiques (couloirs de déplacement pour la faune, habitats privilégiés pour la faune et la flore) à l’endroit des chantiers et à proximité.

6Lorsque le projet n’a pas pu éviter les enjeux environnementaux majeurs et lorsque les impacts n’ont pas été suffisamment réduits c’est-à-dire qu’ils peuvent être qualifiés de significatifs, il est nécessaire de définir des mesures compensatoires.

7Par exemple, en cas d’impact résiduel persistant sur des espèces proté­gées, en particulier si une destruction d’individus et d’habitat d’espèce est inévi­table, l’article L. 411-2 du Code de l’environnement prévoit une possibilité de dérogation délivrée par le CNPN (Conseil National de Protection de la Nature).

8Trois conditions doivent être réunies dans le cas d’un projet d’amé­nagement :

  • l’absence de solution alternative de moindre impact ;

    • la destruction doit répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ;

    • les opérations ne portent pas atteinte à l’état de conservation de l’es­pèce concernée (que l’on affecte des individus, des sites de reproduc­tion ou des aires de repos). Il est demandé en contrepartie de mettre en œuvre des mesures dites compensatoires.

A. Le principe de compensation

9La compensation écologique peut se définir comme une action amenant une contrepartie positive à un impact dommageable non réductible provoqué par un projet. L’objectif est donc de maintenir dans un état équivalent ou meilleur la biodiversité qui sera impactée par le projet.

10L’objectif fondamental et ultime de la compensation est qu’il n’y ait pas de perte nette (« no net loss ») de biodiversité au niveau du projet.

11Les mesures proposées dans le cadre de cette compensation doivent viser a minima l’équivalence sur l’ensemble des composantes biologiques qui vont subir une perturbation mais doivent également viser l’additionnalité.

12En fonction de la nature de l’impact mais également des notions d’équi­valence écologique et de gain écologique, la mesure compensatoire devra inté­grer la notion de ratio de compensation. À l’heure actuelle, aucune méthode standard de calcul n’a été prescrite au niveau national afin de calculer ce ratio de compensation. Il est établi souvent de façon concertée entre le porteur de projet, le cabinet d’expertises et le service instructeur de l’État.

B. La mise en œuvre des mesures compensatoires

13La réalisation d’un programme d’actions compensatoires passe par une succession d’étapes mobilisant des expertises diverses et complémentaires :

  • L’identification et la sécurisation du foncier sur lequel conduire les actions : cette étape requiert une expertise foncière pour identifier, prendre contact puis négocier avec les propriétaires, les naturalistes pour définir les périmètres de recherche et réaliser les diagnostics écologiques d’éligibilité des terrains, juridique pour la rédaction des actes contractuels (acquisition, conventionnement, location) et agrono­mique lorsque les parcelles sont exploitées. Lorsque plusieurs dizaines d’hectare sont concernées, il est par ailleurs indispensable d’associer à la démarche l’ensemble des acteurs socio-économiques des territoires (élus, agriculteurs, chasseurs, associations…) qui légitimement s’inter­rogent et sont en demande d’informations. La concertation favorise leur adhésion et l’expérience montre qu’elle peut contribuer à révéler des opportunités foncières importantes. Dans cette approche les no­tions de solidarité écologique et de fonctionnalités écologiques qui dépassent souvent les entités administratives (à l’échelle d’un bassin versant par exemple) peuvent être profitablement associées aux réflexions.

  • L’élaboration des plans de gestion : elle associe une expertise naturaliste pour des inventaires écologiques, agronomique lorsqu’il s’agit de main­tenir une activité agricole sur les parcelles et d’en définir les modalités, et juridique pour la rédaction des actes contractuels (conventions de gestion, baux ruraux à caractère environnemental…).

  • La réalisation des travaux de génie écologique, qui implique une exper­tise technique pour élaborer les cahiers des charges, suivre les travaux confiés à des entreprises spécialisées et réceptionner le travail exécuté.

  • La gestion conservatoire et son suivi sur le long terme : confiés, pour tout ou partie, à des gestionnaires d’espaces naturels ou des exploitants agricoles, la gestion et le suivi doivent s’inscrire dans une logique de gestion adaptative afin d’intégrer les changements liés au temps, ce qui implique de réviser régulièrement les plans de gestion sur la base de suivis naturalistes et scientifiques.

  • Sur toute la durée d’engagement, qui sera définie par arrêté préfectoral, il faut enfin prévoir le reporting aux autorités en charge du contrôle ou aux structures mises en place à cet effet.

II. Le rôle de CDC Biodiversité

14CDC Biodiversité, filiale à 100 % de la Caisse des Dépôts, est une société de services qui a pour vocation d’accompagner les acteurs publics et privés dans leurs projets de développement de la biodiversité, en métropole et outre-mer. En tant qu’opérateur de long terme et dans un rôle de tiers de confiance, CDC Biodiversité conduit notamment des actions de restauration, reconquête, pré­servation, gestion et valorisation de la biodiversité remarquable comme ordi­naire.

15La compensation écologique est un premier levier d’actions pour CDC Biodiversité. À ce titre, elle peut intervenir à toutes les étapes de mise en œuvre de mesures compensatoires.

16La coordination de ces étapes et de ces expertises est un élément essen­tiel de la réussite d’un programme de mesures compensatoires. Ce rôle de pilote et d’opérateur d’interface est celui tenu aujourd’hui par CDC Biodiversité pour le compte de maîtres d’ouvrage publics et privés qui lui ont délégué le pilotage technique et financier de leurs actions de compensation dans le contexte de projets d’infrastructures linéaires, de zones d’activités, de zones de loisirs ou autres.

17En missionnant CDC Biodiversité, un maître d’ouvrage trouve l’appui d’un tiers de confiance opérateur spécialisé dans la réalisation d’actions de terrain vers lequel externaliser les risques techniques et financiers résultant de ses obligations réglementaires. De sa filiation à la Caisse des Dépôts, CDC Bio­diversité tire la stabilité indispensable à la prise d’engagements de long terme. Plusieurs aménageurs lui ont déjà fait confiance, en la faisant intervenir sur des durées de 5 à 30 ans et plus (60 ans constitue l’engagement contractuel le plus long à ce jour).

18CDC Biodiversité a la capacité d’agir :

  • En amont, lors de la phase de montage des dossiers réglementaires, pour accompagner le maître d’ouvrage :

  • dans la mise en œuvre de la séquence Éviter-Réduire-Compenser, en application de la doctrine nationale élaborée par le Ministère en charge de l’écologie (MEEM) : lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels – octobre 2013 ;

  • dans l’élaboration et le chiffrage de ses propositions d’actions compensatoires et l’anticipation de leur concrétisation en amor­çant la recherche foncière. CDC Biodiversité aide ainsi le maître d’ouvrage à élaborer des propositions réalistes et cohérentes et à démontrer ainsi sa crédibilité aux services instructeurs pour une mise en œuvre effective des actions de terrain sur lesquelles il s’engage avant même de générer l’impact.

  • En aval, une fois les arrêtés réglementaires publiés : CDC Biodiversité peut devenir alors l’opérateur global du programme de compensation. Le maître d’ouvrage confie par contrat à CDC Biodiversité le pilotage technique et financier de l’ensemble des étapes, de la recherche fon­cière à la gestion conservatoire et son suivi sur toute la durée d’engage­ment.

19Par ailleurs, CDC Biodiversité expérimente depuis 2008 en concertation avec le Ministère en charge de l’écologie, une approche de la compensation par l’offre (opération Cossure en plaine de Crau).

  • 1 La dénomination de RAN devrait être remplacée par « sites naturels de compensation » qui est la nou (...)

20Ce nouveau mécanisme consiste à conduire des actions positives pour la biodiversité, reconnues au plan scientifique et administratif comme très impor­tantes pour la région biogéographique concernée. Ces actions constituent une « Réserve d’Actifs Naturels » (RAN)1. Sous réserve d’équivalence écolo­gique, ces actions peuvent être utilisées ensuite pour servir de compensation à des aménagements futurs, sans pour autant que soient obérées par les maîtres d’ouvrage, les étapes indispensables d’évitement et de réduction des impacts du projet d’aménagement.

21Ce mécanisme innovant, permet d’anticiper et de mutualiser les besoins de compensation pour mener des actions mieux planifiées et plus efficaces en termes de fonctionnalité écologique. Le financement de l’opération, assuré par CDC Biodiversité après accord des pouvoirs publics, est répercuté sur les maitres d’ouvrage soumis à une obligation de compenser. L’opération permet à ce titre de constituer une RAN validée et contrôlée par l’État : CDC Bio­diversité se voit octroyer un crédit d’actifs naturels ou unités de compensation qui peut être valorisé auprès des maitres d’ouvrage.

III. La réserve d’Actifs Naturels de Cossure

A. Un projet de territoire destiné à compenser des impacts futurs

22Située entre Rhône et Alpilles, la plaine de Crau (Bouches-du-Rhône) est une vaste étendue de galets anciennement déposés par la Durance. Il s’agit d’une plaine à sol pauvre, sec, et caillouteux, dénudée et battue par les vents, qui a depuis plusieurs millénaires été pâturée par des troupeaux de moutons. Ce vaste espace a été progressivement transformé par irrigation (foin de Crau, cul­ture de melons, vergers intensifs…) et plus récemment par l’implantation d’im­portantes infrastructures et d’équipements industriels. Il ne reste actuellement que moins d’un quart des quelques 500 km² de végétation steppique pâturée historique, dont une majeure partie est protégée depuis 10 ans au sein de la Réserve Naturelle des Coussouls de Crau.

23CDC Biodiversité a acquis en 2008, dans cette plaine de Crau, 357 hec­tares d’anciens vergers abandonnés sur le site de Cossure à Saint-Martin-de-Crau, afin d’y réhabiliter un espace favorable à l’élevage ovin et au retour d’une biodiversité caractéristique des pelouses sèches de Crau, un écosystème unique au monde, façonné par le pastoralisme dans un milieu naturel exceptionnel. En effet, les pelouses sèches des Coussouls abritent une avifaune inféodée aux milieux ouverts, notamment l’emblématique Outarde canepetière, l’Œdicnème criard ou le Ganga cata.

24Cette opération pilote d’ampleur nationale est conduite avec le ministère en charge de l’écologie pour expérimenter la création de la première « Réserve d’Actifs Naturels ». Elle est suivi par un comité de pilotage local composé de la Dreal-PACA, la DDTM 13, les co-gestionnaires de la Reserve Naturelle des Coussouls de Crau (également gestionnaires du Domaine de Cossure à savoir le Conservatoire des Espaces Naturels PACA et la Chambre d’Agriculture des Bouches-du-Rhône), et de scientifiques : Université d’Avignon, INRA, Institut Méditerranéen de Biodiversité et d’Écologie, représentants du CSRPN PACA.

25Les aménageurs peuvent y trouver réponse à leurs besoins en matière d’actions positives pour la biodiversité en particulier au titre des mesures compensatoires liées aux impacts résiduels de leurs projets (ceux qui subsistent après évitement et réduction systématique des impacts), dans une démarche de neutralité écologique. Ces actifs peuvent aussi intéresser des acteurs écono­miques souhaitant s’engager dans une action volontaire en faveur de la bio­diversité.

26L’opération Cossure concrétise un projet imaginé par les acteurs clés du territoire de la Crau. Collectivités locales, agriculteurs, naturalistes, scientifiques et administrations en charge de l’agriculture et de l’environnement ont fait le choix d’une réhabilitation écologique et pastorale du site de Cossure. L’espace naturel restauré complète et renforce la cohérence écologique de la réserve naturelle des Coussouls de Crau.

B. Une opération de génie écologique de grande ampleur

27Les travaux réalisés depuis 2009 par CDC Biodiversité avec ses parte­naires sur le site de Cossure ont d’ores et déjà engendré des résultats tangibles.

28Après l’arrachage de tous les arbres morts ou dépérissants du verger et des haies brise-vent, l’ensemble du terrain de l’ancien verger a été nivelé et diverses techniques de restauration d’une végétation de pelouse rase favorable à la nidification et à l’hivernage d’espèces patrimoniales de la Crau ont été expé­rimentées (transfert de sol, transfert de foin, semis de divers mélanges d’espèces herbacées, étrépage…).

29Les suivis mobilisent les compétences locales et sont réalisés par des scientifiques reconnus : le CEN PACA (volet faunistique), la Chambre d’Agri­culture 13 (volet pastoral), l’IMBE (volet floristique) et l’INRA (volet socio-économique). Les résultats scientifiques obtenus sont positifs et encourageants, ils font progresser les connaissances et techniques en ingénierie écologique ; celles-ci pourront à leur tour être réinvesties de manière opérationnelle dans d’autres projets.

30D’ores et déjà, 7 ans après la réhabilitation du site, le suivi a permis de montré que les actions engagées ont rapidement permis de rétablir un habitat favorable à l’avifaune des pelouses sèches typique de la Crau et que les principales espèces visées, l’Outarde canepetière, l’Œdicnème criard, le Ganga cata, l’Alouette calandre, le Faucon crécerellette… sont présentes sur le site en période de reproduction et/ou en hivernage (c’est par exemple le cas de l’Outarde), avec des effectifs/densités comparables à celles des autres milieux propices de la Crau sèche.

31La construction de deux bergeries en bois permet l’accueil des troupeaux de moutons de deux jeunes éleveurs qui pâturent l’ensemble du Domaine et assurent le maintien d’un couvert herbacé ras. CDC Biodiversité s’est engagé à gérer la végétation restaurée par pâturage pendant 30 ans et à maintenir au-delà des 30 ans la vocation naturelle et pastorale du site.

C. Une expérimentation de long terme

32Le caractère expérimental de la Réserve d’Actifs Naturels nécessite un suivi sur le long terme et une démarche d’amélioration continue en portant une attention particulière aux points suivants :

  • l’efficacité et la pérennité des mesures compensatoires ;

  • l’équivalence écologique et l’additionnalité.

1. L’efficacité et la pérennité des mesures compensatoires

33L’efficacité des actions de gestion-réhabilitation-restauration de la RAN est mesurée par le suivi régulier d’indicateurs définis avec le Ministère en charge de l’écologie. Le comité de pilotage local qui suit l’opération depuis le début s’est déjà réuni 20 fois et poursuit son rôle d’instance de débat : doctrine, suivis scientifiques, aspects très concrets de la gestion, transactions, communication… Le reporting des résultats est également régulièrement présenté au comité na­tional de pilotage de l’expérimentation d’offre de compensation sous le contrôle du Ministère en charge de l’écologie.

34La pérennité des mesures correspond à plusieurs engagements de CDC Biodiversité en accord avec l’État. Le premier porte sur le financement et la durée (trente ans) des actions de réhabilitation qui permettent de définir le coût pour un aménageur ayant des besoins de compensation. Le second est de maintenir au-delà de ces trente premières années sans limitation de durée, la vocation écologique du site.

35Ce mécanisme financé par les responsables des impacts sur les milieux naturels est garanti par l’État et CDC Biodiversité (filiale de premier rang d’un établissement public investisseur de long terme).

2. L’équivalence écologique et l’additionnalité

36L’équivalence écologique correspond au fait que les résultats de la com­pensation doivent être équivalents écologiquement aux pertes induites par les impacts résiduels du projet.

37L’additionnalité se traduit par un gain écologique pour le site de com­pensation qui n’aurait pu être atteint en son absence.

38CDC Biodiversité, en qualité d’opérateur de compensation par l’offre, n’intervient pas dans la prise de décision sur la nature et la quantité de com­pensation à mettre en œuvre au sein de la RAN. L’opérateur applique ce qui est convenu entre l’État et l’aménageur, et traduit par arrêtés. Cependant, CDC Biodiversité avec son conseil scientifique, conserve son droit de retrait si une demande de compensation s’avère impossible par défaut d’équivalence écolo­gique établie.

D. Anticiper la compensation : un dispositif efficient

39Le financement de l’opération Cossure (budget de 12,5 millions d’euros sur trente ans), assuré par CDC Biodiversité et validé par les pouvoirs publics, est répercuté sur les maîtres d’ouvrage soumis à une obligation de compenser. L’opération permet à ce titre de constituer une « Réserve d’Actifs Naturels » validée et contrôlée par l’État : CDC Biodiversité se voit octroyer des unités de compensation (357 Unités de Compensation pour 357 ha du Domaine de Cossure) qui peuvent alors être utilisées par des maîtres d’ouvrage, dans le res­pect de la mise en œuvre de la doctrine Éviter-Réduire-Compenser, notam­ment les critères d’équivalence écologique et l’éligibilité biogéographique.

40Depuis 2011, cinq aménageurs de plateformes logistiques en plaine de Crau (une collectivité locale, un Établissement public de l’État, trois sociétés privées) et une société pétrolière (pollution accidentelle par des hydrocarbures) ont souscrit l’acquisition de 165 Unités de Compensation (UC), soit 46 % des UC générées par l’opération.

41Ces premières souscriptions, associées aux résultats naturalistes observés, sont les signes tangibles de l’efficience de ce nouveau mécanisme, qui permet d’anticiper et de mutualiser les besoins de compensation en conduisant des actions positives pour la biodiversité en cohérence avec les enjeux des terri­toires.

42L’évaluation de cette première Réserve d’Actifs Naturels est suivie par le Ministère de l’écologie ; son bon déroulement sur les plans écologique et éco­nomique permet de conforter cette démarche et le MEEM a souhaité élargir ce nouveau concept en agréant trois nouvelles expérimentations d’offre de com­pensation :

  • l’opération « Combe Madame » conduite par EDF en Isère ;

  • l’opération « Sous-bassin versant de l’Aff » conduite par Dervenn en région Bretagne ;

  • l’opération « yvelinoise » conduite par le Conseil Départemental des Yvelines.

43Chacune de 4 opérations expérimentales vise des écosystèmes et des régions différentes et mobilisent des systèmes de gouvernance innovants asso­ciant de nombreux acteurs locaux. Le concept d’offre de compensation, mis en œuvre dans le respect de la séquence ERC, contribue pertinemment à concilier aménagement des territoires et préservation de la biodiversité.

Bibliographie

DUTOIT Th., OBERLINKELS M., « Compensation par l’offre : premier bilan de la réserve d’actifs naturels de Cossure (plaine de la Crau, Bouches-du-Rhône) », Le Courrier de la Nature, n° 274:8-11, 2013.

- « Restauration d’un verger industriel vers une terre de parcours à moutons », Espaces Naturels, n° 29:26-28, 2010.

PIERMONT L., THIEVENT Ph., « Compensation écologique : retour sur la Réserve d’Actifs Naturels de Cossure », Le Courrier de la Nature, n° 293:42-45, 2015.

Notes

1 La dénomination de RAN devrait être remplacée par « sites naturels de compensation » qui est la nouvelle appellation dans le projet de loi sur la biodiversité.

Auteur

Docteur en écologie, Responsable Sud-Est, CDC Biodiversité

© Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2016

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