Le bien-être et les personnes âgées
p. 83-100
Texte intégral
1S’interroger sur les rapports que le bien-être entretient - ou peut entretenir - avec les personnes âgées impose au préalable, pour éviter toute ambiguïté ou confusion, que l’on explicite chacune de ces deux notions.
2La notion de bien-être, tout d’abord : celle-ci revêt, on le sait, deux grandes dimensions. Une dimension subjective, dont les dictionnaires rendent compte en définissant le bien-être comme un « état agréable résultant de la satisfaction des besoins du corps et du calme de l’esprit » : dimension qui renvoie alors à une sensation, un sentiment, un ressenti. Et une dimension objective, dont ces mêmes dictionnaires rendent compte en évoquant par exemple une « aisance matérielle qui permet une existence agréable »1 : dimension qui renvoie alors non plus à un ressenti mais à la qualité, plus ou moins satisfaisante, des conditions de vie de l’individu.
3Bien évidemment, dans sa dimension subjective, le bien-être se trouve très largement irréductible au Droit. À ceci une raison simple, c’est que celui-ci ne saurait être ni assuré de faire naître une sensation de bien-être ni surtout en capacité d’imposer ou de commander une telle sensation ; en d’autres termes, il en va du sentiment de bien-être comme il en va des sentiments d’amitié, d’amour ou de fraternité : à savoir que le Droit ne saurait instituer ou décréter ce qui, par définition, ne s’institue pas et ne se décrète pas, en l’occurrence des sentiments ou des sensations.
4C’est donc bien plutôt, on l’aura compris, dans sa dimension objective que le bien-être est susceptible d’être saisi par le Droit : car si celui-ci n’est certes pas en mesure de pouvoir imposer un sentiment, il peut cependant créer les conditions constitutives d’une situation de bien-être, susceptible de déboucher ou non sur l’éclosion d’un tel sentiment. Ce qu’en l’occurrence, il s’efforce de faire en recourant à des instruments très divers, allant de la contrainte à la simple incitation, en passant par la prévention, le contrôle, ou encore la sanction.
5La notion de personne âgée, ensuite : contrairement à ce que l’on pourrait penser de prime abord, celle-ci n’a fait l’objet d’aucune définition précise et constante de la part du législateur. En matière de protection sociale, par exemple, le seuil à partir duquel certains avantages sont accordés aux personnes dites « âgées » varie en fonction des textes : il s’établit sauf exception à 65 ans ou à 60 ans (en cas d’inaptitude au travail) pour ce qui est de la prise en charge par l’aide sociale (aide ménagère) ou pour ce qui est de l’octroi du minimum vieillesse ; à 62 ans (pour l’instant…) pour ce qui est de la pension de retraite du régime général de la sécurité sociale ; à 60 ans pour ce qui est de l’octroi de l’allocation personnalisée d’autonomie ; à 55 ans pour ce qui est de la pension de réversion, etc. Autant de variations qui, si elles montrent clairement qu’il n’y a, à l’heure actuelle et sur le plan juridique, aucune définition générale de la notion, conduiront ici à n’intégrer, dans le cercle très large des personnes âgées, qu’une partie, seulement, de celles-ci : en l’occurrence, celles qui, rendues plus ou moins vulnérables et/ou dépendantes par l’avancée en âge, nécessitent de ce fait une protection spécifique et/ou des aides plus ou moins substantielles apportées à domicile ou en établissement.
6Lorsque l’on examine les rapports que le Droit entretient avec le bien-être des personnes âgées ainsi entendues, on constate que ceux-ci obéissent et se ramènent tout entiers à deux grandes logiques : l’une défensive de protection du bien-être de la personne âgée, l’autre offensive de promotion du bien-être de cette même personne âgée.
La protection du bien-être de la personne âgée
7Cette protection se traduit, pour l’essentiel, par la mise en œuvre de grands deux types de mesures : les unes visent à prévenir les atteintes au bien-être tandis que les autres, une fois ces dernières constatées, visent à les sanctionner.
Les mesures visant à prévenir les atteintes au bien-être
8Ces mesures, que les pouvoirs publics n’ont cessé, au fil des années, d’amplifier et de renforcer, peuvent être rangées, pour la commodité de l’analyse, dans deux catégories distinctes : dans l’une, figurent celles qui s’efforcent de garantir le bien-être de la personne âgée ; dans l’autre, prennent place celles qui se proposent de prévenir la maltraitance.
Les mesures s’efforçant de garantir le bien-être
9Ces mesures sont nombreuses ; faute de pouvoir les mentionner toutes, ne seront évoquées ici, à titre d’illustration, que quelques-unes d’entre elles qui se révèlent plus particulièrement topiques car se référant explicitement au bien-être des personnes âgées
10Tel est le cas, par exemple, de celles relatives aux conditions que doivent remplir les particuliers désireux d’accueillir à leur domicile, à titre onéreux, des personnes âgées2 : en vue de protéger ces dernières contre d’éventuels abus, les textes ont en effet prévu que ces particuliers (les « accueillants familiaux ») devaient, d’une part être titulaires d’un agrément délivré par le président du conseil départemental, d’autre part passer un contrat avec la personne accueillie.
11Or, la délivrance de cet agrément ne saurait intervenir si une protection minimale de la personne âgée ne peut être garantie : selon les textes, en effet,
l’agrément ne peut être accordé que si les conditions d’accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue organisée par le président du conseil général et si un suivi social et médico-social de celles-ci peut être assuré3.
12Autrement dit, il ne saurait y avoir délivrance d’un agrément et donc de possibilité d’accueil si le bien-être de la personne accueillie ne peut être garanti.
13Tel est le cas, encore, des mesures encadrant l’exercice, par le préposé d’un établissement accueillant des personnes âgées, des fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs4 : pour pouvoir exercer ces fonctions, cette personne, qui est notamment chargée de soutenir et/ou de suppléer la personne vulnérable dans la gestion de ses ressources, voit sa désignation comme mandataire être soumise à déclaration préalable auprès du préfet. Cependant, les textes ont prévu que celui-ci peut, sur avis conforme du procureur de la République ou à la demande de celui-ci, faire opposition à cette déclaration dans un délai de deux mois à compter de sa réception, dans plusieurs hypothèses et, en particulier, s’il apparaît que
les conditions d’exercice du mandat ne permettent pas de garantir que le respect de la santé, de la sécurité et du bien-être physique et moral de la personne protégée sera assuré5.
14Autrement dit, là aussi, pas de désignation du préposé comme mandataire si le bien-être de la personne ne se trouve pas garanti.
15Tel est le cas, également, des mesures régissant l’hébergement, par une personne physique ou morale de droit privé, de certains adultes, en particulier des personnes âgées, dans un établissement ne relevant pas du régime classique d’autorisation préalable. S’il ne donne lieu qu’à une simple déclaration à l’autorité administrative, ce type d’hébergement n’en est pas moins fortement encadré par les textes : ceux-ci ayant prévu, d’une part, que le préfet ou le président du conseil départemental peuvent faire opposition, dans les deux mois de la déclaration, s’il apparaît notamment, « au vu des renseignements fournis et des enquêtes effectuées […], que les garanties minimales concernant les bonnes moteurs, la santé, la sécurité, l’hygiène ou le bien-être des personnes hébergées ne sont pas remplies6 » ; d’autre part, que si un changement essentiel est projeté concernant l’activité, l’installation, l’organisation et le fonctionnement de l’établissement, l’autorité administrative peut s’opposer à ce changement
dans l’intérêt des bonnes mœurs, de la santé, de la sécurité, de l’hygiène ou du bien-être des personnes hébergées7.
Les mesures se proposant de prévenir la maltraitance
16La notion de maltraitance, qui est bien évidemment incompatible avec celle de bien-être, est délicate à cerner dans la mesure où elle n’a pas fait l’objet d’une définition juridique précise : aucun code n’a énoncé explicitement son contenu exact. Même si le sens commun laisse clairement entrevoir les grandes lignes de celui-ci, la notion renvoie néanmoins à une réalité complexe, difficile à appréhender compte tenu tant de la dimension subjective qui peut affecter son existence - elle se révèle surtout par des faits rapportés, ce qui exige parfois un travail d’interprétation - que de la multiplicité de ses formes8.
17Dans le sillage d’une réflexion menée au sein du Conseil de l’Europe et de plusieurs rapports officiels rédigés en France depuis 20029, la notion de maltraitance tend aujourd’hui à être mieux cernée. Un consensus s’est établi pour reconnaître que les actes de maltraitance ont un champ d’application très étendu allant de la violence physique (châtiments corporels, surmédication ou usage de médicaments à mauvais escient, expérimentation médicale sans consentement, etc.) aux abus financiers, (fraudes et vols d’effets personnels, d’argent ou de biens divers) en passant par divers comportements de nature variable (abus et exploitation sexuels, négligences, abandons et privations, d’ordre matériel ou affectif tels que le manque répété de soins de santé, la privation de nourriture, de boissons ou d’autres produits d’usage journalier, etc.).
18Face à l’amplification de ce phénomène ou, à tout le moins, à sa visibilité désormais beaucoup plus grande, les pouvoirs publics, au cours des dernières années, ont ajouté, aux différentes dispositions déjà en vigueur, un certain nombre de mesures visant non seulement à en sanctionner l’existence mais aussi à en prévenir la survenance10.
19Parmi ces mesures11, on peut évoquer, tout d’abord, celles relatives au signalement des faits de maltraitance. En effet, afin d’encourager un tel signalement et, au-delà, afin de lutter préventivement contre de tels actes, les textes ont prévu d’accorder une protection minimale12 à celui qui en ferait état. La loi a ainsi prévu que le fait qu’un salarié ou un agent d’un service ou d’un établissement ait témoigné de mauvais traitements ou privations infligés à une personne accueillie ou relaté de tels agissements ne saurait être pris en considération pour décider de mesures défavorables le concernant en matière d’embauche, de rémunération, de formation, d’affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement du contrat de travail, ou pour décider la résiliation du contrat de travail ou une sanction disciplinaire. En cas de licenciement, le juge peut prononcer la réintégration du salarié concerné si celui-ci le demande13.
20Sans doute, pour l’heure, est-il permis de regretter la portée limitée des dispositions prises en la matière : si les textes rappellent bien la nécessité pour les établissements de signaler les faits de maltraitance, il reste que cette nécessité n’a pas encore été rendue obligatoire par la loi. Toutefois, les choses ont récemment évolué et ce, dans le bon sens. En effet, la loi no 2015- 1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement a mis un terme à cette situation peu cohérente en faisant obligation aux établissements et services d’accueil et d’aide à domicile d’informer les autorités compétentes de
tout dysfonctionnement grave dans la gestion ou l’organisation susceptible d’affecter la prise en charge des usagers, leur accompagnement ou le respect de leurs droits et de tout événement ayant pour effet de menacer ou de compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes prises en charge ou accompagnées14…
21Outre ces dispositions relatives au signalement, on peut évoquer, également, quantité d’autres mesures poursuivant un objectif similaire de prévention. Qu’il s’agisse, par exemple, de la disposition prévue à l’article L. 471-6 du code de l’action sociale et des familles concernant le mandataire judiciaire à la protection des majeurs qui précise qu’
afin de garantir l’exercice effectif des droits et libertés de la personne protégée, notamment de prévenir tout risque de maltraitance, le mandataire […] remet à la personne protégée ou, dès lors que l’état de cette dernière ne lui permet pas d’en mesurer la portée, à un membre du conseil de famille s’il a été constitué ou, à défaut, à un parent, un allié ou une personne de son entourage dont il connaît l’existence, une notice d’information à laquelle est annexée une charte des droits de la personne protégée15.
22Ou qu’il s’agisse de la mise en place, par le ministère, d’une part, d’un système d’information intitulé « Prévention des risques, inspections, signalements des maltraitances en établissement » (PRISME)16 devant notamment permettre aux pouvoirs publics de disposer d’éléments de connaissance quantitatifs et qualitatifs du phénomène de maltraitance en établissement, en particulier sur les facteurs de risque afin de concevoir, piloter et animer une politique nationale de prévention adaptée ; d’autre part, d’un numéro national contre la maltraitance des personnes âgées devant quant à lui permettre, à ces mêmes pouvoirs publics, d’avoir connaissance des faits de maltraitance17. Ou qu’il s’agisse de l’institution, en 2013, d’un Comité national pour la bientraitance et les droits des personnes âgées et handicapées (CNBD) ayant « pour mission d’aider à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques de promotion de la bientraitance et de prévention et de lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des personnes handicapées18 ». Ou qu’il s’agisse encore - pour ne s’en tenir qu’à ces seuls exemples - de la mise en place, depuis 2010, d’un dispositif régional de veille et d’alerte dans chaque Agence régionale de santé (ARS) : celle-ci devant de plus, depuis 2014, désigner un référent en matière de lutte contre la maltraitance chargé notamment du recueil des réclamations des usagers et des signalements émanant des établissements.
23Autant de mesures qui, ayant but de prévenir les atteintes au bien-être de la personne âgée, se voient complétées par d’autres ayant pour but, quant à elles, de sanctionner ces mêmes atteintes
Les mesures visant à sanctionner les atteintes au bien-être
24À l’instar des précédentes, ces mesures peuvent être rangées, également, dans deux grandes catégories : la première comprenant celles qui tendent à faire cesser ces atteintes et la seconde, comprenant celles qui se proposent de réprimer la maltraitance.
Les mesures tendant à faire cesser les atteintes au bien-être
25Faute de pouvoir, là encore, les mentionner toutes, ne seront évoquées, pour illustrer le propos, que quelques mesures parmi d’autres qui, se référant explicitement au bien-être des personnes âgées, se révèlent de ce fait plus particulièrement topiques.
26Une première illustration réside dans les dispositions régissant la suspension possible du versement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile. On sait que celle-ci doit être affectée à la rémunération d’un salarié ou d’un service d’aide à domicile. À ce titre, la personne âgée doit indiquer les noms de ce salarié ou de ce service et fournir les justificatifs de dépenses correspondant au montant de l’APA. Si elle s’abstient de le faire, elle peut voir alors suspendu le versement de l’APA19.
27Mais ce versement peut être suspendu aussi dans d’autres cas : notamment lorsqu’il apparaît, sur rapport de l’équipe médico-sociale du département, que « le service rendu présente un risque pour la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de son bénéficiaire20 ». Il s’agit là d’une mesure protectrice qui a à la fois pour objet et pour résultat de faire cesser les atteintes au bien-être de la personne âgée - celle-ci étant amenée, en pratique, à changer de salarié ou de service21.
28Une deuxième illustration réside dans les dispositions régissant le contrôle exercé sur le mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Effectué par le préfet, ce contrôle donne en effet à celui-ci des pouvoirs importants : selon les textes, le préfet adresse au mandataire une injonction qui se voit assortie, s’il n’y est pas satisfait dans le délai prévu, d’un retrait d’agrément dans deux cas : d’une part, lorsque l’intéressé ne respecte pas les lois et règlements ; d’autre part et surtout
lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de la personne protégée est menacé ou compromis par les conditions d’exercice de la mesure de protection judiciaire22.
Les mesures visant à réprimer la maltraitance
29Ces mesures répressives peuvent se traduire aussi bien par des sanctions pénales que par des sanctions administratives.
30Sur le plan pénal, tout d’abord, la maltraitance se trouve largement réprimée par la loi. Ainsi, les textes prévoient-ils notamment que les violences habituelles sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique, est apparente ou connue de leur auteur sont punies de peines d’emprisonnement et d’amendes23. Il en va de même lorsque la personne, dont la vulnérabilité ou l’état de dépendance sont apparents ou connus de l’auteur, est soumise à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine : dans ce cas, la peine est de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende24. Il en va pareillement - même s’ils sont moins durement réprimés - de l’abus de faiblesse25, de l’abus de confiance26 et de la non-assistance à personne en danger27.
31Il en va enfin pareillement du délit de délaissement : les textes prévoyant que le délaissement, en un lieu quelconque, d’une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, cette peine pouvant être sensiblement augmentée s’il en est résulté une mutilation ou une infirmité permanente ou la mort28.
32Sur le plan administratif, ensuite, la maltraitance se trouve également assortie de sanctions plus ou moins radicales. Ainsi, les textes ont-ils prévu que
si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, le représentant de l’État enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu’il leur fixe à cet effet29.
33S’il n’est pas satisfait à l’injonction dans ce délai, la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de l’établissement est ordonnée30. Ce pouvoir de fermeture, qui s’exerce lorsque le bien-être de la personne accueillie se trouve compromis, est dévolu également au directeur général de l’ARS s’agissant des établissements et services relevant de sa compétence exclusive31.
34On le voit, nombreuses sont donc les mesures qui ont pour objet ou objectif soit de prévenir, soit de sanctionner les atteintes au bien-être de la personne âgée
35Mais à côté de ces mesures, qui s’inscrivent dans une logique - défensive - de protection de ce bien-être, ont pris place, depuis plusieurs années sinon décennies, quantité d’autres mesures à caractère tantôt contraignant, tantôt incitatif qui s’inscrivent dans une autre logique - beaucoup plus offensive - de promotion du bien-être de la personne âgée.
La promotion du bien-être de la personne âgée
36Cette promotion se révèle ici indissociable de l’essor qu’a connu, depuis une ou deux décennies, un nouveau concept : celui de bientraitance.
37Ayant pris naissance dans le secteur social et médico-social avant de pénétrer, un peu plus tard, dans le secteur sanitaire, ce concept fait désormais partie intégrante du vocabulaire des politiques sociales. Si l’on voulait un témoignage du rayonnement qui est aujourd’hui le sien, il suffirait d’observer que le Comité national de vigilance et de lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des adultes handicapés, créé en 200732, a été remplacé en 2013 par le Comité national pour la bientraitance et les droits des personnes âgées et des personnes handicapées33.
38Évoqué depuis plusieurs années par différentes circulaires, le concept a été fort bien explicité par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) dans une recommandation de 2008 :
La bientraitance, peut-on y lire, vise à promouvoir le bien-être de l’usager en gardant présent à l’esprit le risque de maltraitance. Ainsi, la bientraitance ne se réduit ni à l’absence de maltraitance, ni à la prévention de la maltraitance. Elle n’est ni le contraire logique, ni le contraire pragmatique de la maltraitance […]. La bientraitance se caractérise par une recherche permanente d’individualisation et de personnalisation de la prestation.
39Et la recommandation de conclure :
la bientraitance trouve ses fondements dans le respect de la personne, de sa dignité et de sa singularité […]. Elle repose également sur la conviction que tous les usagers sont des personnes dont la capacité de développement et la dignité doivent recevoir les moyens de s’épanouir pleinement34.
40Cette définition se révèle ici tout à fait éclairante : d’abord, parce qu’elle montre clairement que la bientraitance se définit non pas tant négativement (absence de maltraitance) que, surtout, positivement (via la recherche du bien-être de la personne)35 ; et ensuite, parce qu’elle met clairement l’accent sur la nécessité de fournir à la personne « usager » les moyens lui permettant de s’épanouir pleinement : moyens qui prennent la forme, s’agissant des personnes âgées, d’une part de droits et de dispositifs généraux permettant la promotion du bien-être, d’autre part d’actions et d’orientations spécifiques favorisant cette même promotion.
Les droits et dispositifs permettant la promotion du bien-être
41Il n’est sans doute pas nécessaire ici d’exposer de manière exhaustive ces droits et dispositifs dans la mesure où, après avoir été expressément énoncés et explicités par la loi no 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, ils font désormais partie intégrante de la « boîte à outils » qu’utilisent au quotidien tous les professionnels du secteur social et médico-social36. En revanche, il n’est pas forcément inutile d’en rappeler brièvement le contenu : ces droits et dispositifs devant se saisir, à l’évidence, comme la condition sinon suffisante, du moins nécessaire, à toute démarche de promotion du bien-être de la personne âgée.
Les droits
42Les droits et libertés reconnus aux personnes âgées usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux se trouvent énoncés dans deux séries de textes.
43Ils sont énoncés tout d’abord, dans le code de l’action sociale et des familles et, en particulier, à l’article L. 311-3. Issu, on le sait, de la loi du 2 janvier 2002, cet article assure notamment à la personne âgée des droits aussi fondamentaux que le respect de la dignité, de l’intégrité, de la vie privée, de l’intimité et de la sécurité ; le libre choix entre les prestations adaptées qui lui sont offertes soit dans le cadre d’un service à son domicile, soit dans le cadre d’une admission au sein d’un établissement spécialisé37 ; la confidentialité des informations la concernant ; l’accès à toute information ou document relatif à sa prise en charge, sauf dispositions législatives contraires ; une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières légales et contractuelles dont elle bénéficie, ainsi que sur les voies de recours à sa disposition ; la participation directe ou avec l’aide de son représentant légal à la conception et à la mise en œuvre du projet d’accueil et d’accompagnement.
44Ces droits et libertés sont énoncés, ensuite, dans plusieurs documents ayant en commun de se ranger tous sous une même bannière ou une même dénomination : celle de « chartes ». Au premier rang de celles-ci, figure bien entendu la Charte des droits et libertés de la personne accueille38. Reprenant, tout en les explicitant, la plupart des droits mentionnés dans le code, cette charte est reproduite en annexe dans le livret d’accueil qui doit être remis, lors de son entrée dans le service ou l’établissement, à la personne âgée39.
45Mais deux autres chartes doivent également être évoquées. D’une part, il existe la Charte des droits et libertés de la personne protégée40. S’adressant à la personne âgée soumise à un régime de protection juridique, cette charte réaffirme les droits reconnus à toutes les personnes accueillies tout en insistant sur la spécificité de la situation de la personne protégée. À l’instar de la précédente, cette charte se trouve annexée à une notice d’information devant être remise, lors de son entrée dans le service ou l’établissement, à la personne concernée ou à son représentant41. Et, d’autre part, la Charte des droits et libertés de la personne âgée en situation de handicap ou de dépendance a été rédigée en 1987, puis révisée en 2007 par la Fondation nationale de gérontologie. Cette charte, qui est surtout destinée aux professionnels et vise à améliorer les pratiques - elle est dépourvue, en l’occurrence, de toute valeur normative -, recense de manière précise et exhaustive les droits dont doivent bénéficier les personnes âgées.
Les dispositifs
46Pour assurer la protection des droits ainsi reconnus aux usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux en général et aux personnes âgées en particulier, plusieurs dispositifs ont été mis en place par le législateur parmi lesquels il en est deux qui revêtent une importance toute particulière.
47Le premier réside dans l’élaboration d’un contrat de séjour42 : rendu obligatoire dès 1997 s’agissant de la prise en charge des personnes âgées, ce contrat est conclu par le directeur de l’établissement avec, indiquent les textes,
la participation de la personne accueillie ou de son représentant légal [Il doit selon ces mêmes textes] définir les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l’accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d’établissement ou de service43.
48Le contrat de séjour constitue donc, on le voit, un outil décisif pour la promotion du bien-être des personnes âgées. En formalisant et en donnant consistance à l’accompagnement personnalisé dont celles-ci bénéficieront, il permet, du moins en principe, de respecter pleinement leur singularité.
49Le second dispositif réside quant à lui dans la mise en place - voulue par la loi du 2 janvier 2002 - du conseil de la vie sociale. Comprenant des représentants à la fois des personnes accueillies et de leur famille - lesquels doivent être majoritaires -, du personnel et de l’organisme gestionnaire, le conseil
donne son avis et peut faire des propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de l’établissement ou du service [...] sur l’organisation intérieure et la vie quotidienne, les activités, l’animation socio-culturelle et les services thérapeutiques, les projets de travaux et d’équipements, la nature et le prix des services rendus, l’affectation des locaux collectifs, l’entretien des locaux, les relogements prévus en cas de travaux ou de fermeture, l’animation de la vie institutionnelle et les mesures prises pour favoriser les relations entre ces participants ainsi que les modifications substantielles touchant aux conditions de prises en charge44.
50Là encore, cet instrument se révèle donc tout à fait essentiel pour la promotion du bien-être des personnes âgées. En aménageant ainsi une participation de ces dernières au fonctionnement de l’établissement ou du service, il les consacre par là même non plus comme de simples « usagers » mais bien plutôt comme de véritables « partenaires » ou « citoyens » appelés à intervenir dans l’élaboration des règles régissant leur accueil et leur vie en institution.
Les actions et orientations favorisant la promotion du bien-être
51Ces actions et orientations ont en commun de tendre à l’amélioration des conditions de vie de la personne âgée : outre certaines dispositions qui imposent la nécessité de fournir un accompagnement individualisé45, la plupart d’entre elles se proposent d’améliorer la qualité de vie voire, le cas échéant, le cadre de vie de la personne âgée.
La mise en œuvre d’accompagnements individualisés
52La volonté des pouvoirs publics de promouvoir le bien-être de la personne âgée est présente dans certaines dispositions précisant la nature de l’aide et du soutien auxquels celle-ci peut prétendre.
53Ainsi, les textes ont-ils posé en principe, tout d’abord, la nécessité de mettre en œuvre, au profit des personnes âgées prises en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux, un accompagnement personnalisé. Selon la loi du 2 janvier 2002, en effet, la personne âgée doit se voir assurer
une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité favorisant son développement, son autonomie et son insertion, adaptés à son âge et à ses besoins, respectant son consentement éclairé qui doit être systématiquement recherché lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision46.
54Principe qui a été considéré comme suffisamment important pour être repris par la Charte des droits et libertés de la personne accueillie et figurer parmi ses tout premiers articles :
La personne, énonce en effet l’article 2 de cette charte, doit se voir proposer une prise en charge ou un accompagnement individualisé et le plus adapté possible à ses besoins, dans la continuité des interventions.
55Mais en dehors de cette affirmation de principe, il est également une autre circonstance dans laquelle les textes ont imposé la nécessité de fournir un accompagnement adapté afin d’assurer le bien-être de la personne âgée : lorsque celle-ci est en fin de vie.
56Ainsi, la loi no 99-477 du 9 juin 1999 complétée par par la loi no 2002-303 du 4 mars 2002 a reconnu le droit, pour toute personne malade dont l’état le requiert, « d’accéder à des soins palliatifs et à un accompagnement » adapté. Selon les textes, ces soins
sont des soins actifs et continus pratiqués par une équipe interdisciplinaire en institution ou à domicile. Ils visent à soulager la douleur, à apaiser la souffrance psychique, à sauvegarder la dignité de la personne malade et à soutenir son entourage47.
57La loi no 2005-370 du 22 avril 2005 a précisé à la fois le contenu et la portée de ce droit. S’agissant de son contenu, elle a indiqué que si la personne concernée est consciente et si, en phase avancée ou terminale d’une affection grave et incurable, quelle qu’en soit la cause, elle décide de limiter ou d’arrêter tout traitement, le médecin doit alors respecter sa volonté après l’avoir informée des conséquences de son choix. Dans ce cas, le médecin se doit de sauvegarder la dignité du mourant et d’assurer la qualité de sa fin de vie en dispensant des soins palliatifs48. S’agissant de sa portée, elle a notamment prévu que tant dans les établissements de santé que dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, des lits pouvaient être identifiés au sein des services de ces établissements afin de dispenser des soins palliatifs ; que devait être également défini le nombre de référents en soins palliatifs qu’il convient de former à cette fin ; et que des équipes mobiles pouvaient être mises en place en vue de permettre aux patients de mourir à leur domicile49.
L’amélioration de la qualité de vie
58L’amélioration de la qualité de vie a été posée, par tous les acteurs concernés, comme un élément central de la politique de bientraitance mise en œuvre en direction des personnes âgées.
59Elle figure ainsi parmi les tout premiers articles de la Charte des droits et libertés de la personne âgée en situation de handicap ou de dépendance qui indique, dès son article 2, que
la qualité de vie ainsi que le bien-être physique et moral de la personne doivent constituer l’objectif constant, quel que soit le lieu d’accueil.
60De même, elle occupe une position privilégiée dans le cahier des charges que doivent respecter l’ensemble des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD)50 et qui précise d’emblée qu’
il est impératif que les [gestionnaires d’établissement] s’engagent dans une démarche « amélioration continue de la qualité » garantissant à toute personne âgée dépendante accueillie en établissement les meilleures conditions de vie, d’accompagnement et de soins.
61Puis le cahier des charges énonce un certain nombre d’objectifs à atteindre (maintien des liens familiaux et affectifs, préservation d’un espace de vie privatif, etc.) pour pouvoir garantir aux résidents une réelle qualité de vie.
62De manière plus précise, c’est surtout à un instrument spécifique - en l’occurrence, le projet d’établissement - qu’est confié le soin d’assurer cette qualité.
63Trouvant sa source dans une importante circulaire du 4 février 1986 relative à l’hospitalisation des personnes âgées51, laquelle s’était fixé pour objectif de « promouvoir dans chaque établissement accueillant des personnes âgées un projet de soins et un projet de vie, destinés à favoriser la prise en compte de l’état global de la personne en respectant avant toute chose sa dignité et son bien-être », ce projet doit être obligatoirement élaboré, depuis 2002, dans l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux52.
64Défini par l’équipe soignante et le médecin coordonnateur, le projet de soins a pour fonction essentielle, aux termes de l’arrêté précité du 26 avril 1999, de
préciser les modalités d’organisation des soins au sein de l’établissement en fonction de l’état de santé des résidents, ainsi que les modalités de coordination des divers intervenants.
65C’est donc surtout le projet de vie qui revêt ici une importance décisive dans la mesure où il est appelé à jouer un rôle essentiel dans la définition des conditions de vie de la personne âgée : c’est lui, en effet, qui a notamment pour fonction de déterminer les modalités du séjour de celle-ci ainsi que les diverses activités organisées par l’établissement au titre de l’animation. En d’autres termes, c’est de lui que dépendent les solutions apportées à un certain nombre de problèmes auxquels vont se trouver confrontées, dans leur vie quotidienne, les personnes hébergées. Il en est ainsi, par exemple, des horaires et de la distribution des repas : ceux-ci devant être distribués autant que possible chauds, sur un plateau isolé, avec faculté pour les résidents de choisir entre plusieurs plats. Ainsi encore de la nature des différentes activités proposées aux personnes âgées au sein de l’institution et qui doivent être aussi diversifiées que possible : il peut s’agir d’activités conviviales (repas d’anniversaire, confection en commun d’un gâteau), ludiques (jeux de société) ou manuelles (tricot, jardinage), de groupes de lecture, de diffusion de cassettes vidéo, d’atelier de peinture, d’activités physiques, etc. En toute hypothèse, ces activités doivent respecter l’identité de la personne âgée en lui permettant de se reconnaître et d’être reconnue au sein de l’institution.
L’amélioration du cadre de vie
66La politique d’amélioration du cadre de vie est très ancienne : c’est pour l’essentiel dès les années 1970 qu’elle a commencé à se développer (politique d’humanisation des hospices), les pouvoirs publics adoptant alors plusieurs textes concernant d’une part l’hôpital53, d’autre part les services et établissements pour personnes âgées54. Par la suite, c’est surtout l’arrêté du 26 avril 1999 modifié en 200455 fixant le contenu de la convention tripartite pluriannuelle devant être passée par les établissements d’hébergement des personnes âgées dépendantes qui s’est efforcé de synthétiser les diverses recommandations destinées à promouvoir le bien-être des personnes âgées.
67Nombre de ces recommandations - lesquelles seront reprises, pour la plupart d’entre elles, par l’ANESM qui les inclura dans ses propres recommandations de bonnes pratiques -, concernent surtout les rapports entre les personnes âgées et les personnels. Ces derniers sont par exemple invités à
maintenir l’ensemble des liens familiaux et affectifs de la personne âgée avec son environnement social [et] les repères sur lesquels se fonde l’identité du résident (nom, prise en compte de l’histoire individuelle, mobilier dans sa chambre, assistance au culte possible…).
68Mais certaines de ces recommandations concernent plus particulièrement le cadre de vie.
69Tel est le cas, par exemple, de celle relative à la qualité des espaces : selon l’arrêté du 26 avril 1999, en effet, ces derniers doivent être conçus et adaptés de manière à ce qu’ils contribuent directement à lutter contre la perte d’autonomie des résidents et à favoriser le mieux possible leur sociabilité, un soin particulier devant être mis à la présence d’une signalétique claire et adaptée aux résidents. La conception des espaces doit être par ailleurs la traduction de la spécificité d’un établissement accueillant des personnes âgées dépendantes, en maintenant un juste équilibre entre ses trois principales composantes : être d’abord un lieu de vie, préservant à la fois une réelle intimité pour le résident et son entourage et la convivialité nécessaire au maintien du lien social tant entre les résidents qu’entre ces derniers et leurs proches ; être un lieu adapté à la prise en charge de la dépendance, conciliant liberté et sécurité pour chacun ; et être un lieu de prévention et de soins où sont prodiguées de façon coordonnée les prestations médicales et paramédicales nécessaires aux résidents.
70Il en est de même des recommandations relatives à l’ouverture sur l’extérieur. S’agissant des établissements recevant des personnes âgées, cette ouverture sur l’extérieur constitue depuis longtemps un impératif mis en avant par les pouvoirs publics. Ces derniers n’ont eu de cesse de souligner
combien il est important qu’un établissement refuse la ségrégation qui isolerait ses pensionnaires de tout contact avec l’extérieur [. En] entrant dans l’établissement, ceux-ci ne doivent pas entrer dans un monde clos qui les obligerait à perdre les attaches qui étaient et doivent rester les leurs56.
71Aussi, plusieurs circulaires se sont-elles attachées à formuler un certain nombre de suggestions susceptibles de favoriser cette ouverture : appel à des volontaires pour apporter aux plus handicapés une présence et une écoute en même temps qu’un reflet de la vie extérieure ; jumelage d’un établissement avec un foyer de jeunes travailleurs, un collège d’enseignement secondaire (CES) ou une école maternelle ; prêt des locaux collectifs de rétablissement à d’autres groupes sociaux ; ouverture du club, des ateliers ou du restaurant à des personnes extérieures, notamment à des enfants, etc. ; implantation des nouveaux établissements la plus proche possible du cœur des bourgs en milieu rural et du centre des villes en milieu urbain.
72Autant de recommandations qui, ajoutées aux autres, poursuivent bel et bien un même objectif : favoriser autant que faire se peut la promotion du bien-être des personnes âgées.
73Les efforts déployés depuis plusieurs années à la fois pour protéger et pour promouvoir le bien-être des personnes âgées vulnérables sont tout à fait considérables. Aux mesures classiques prises tant pour prévenir que pour sanctionner les atteintes au bien-être de ces personnes, se sont ajoutées, plus récemment, quantité d’autres mesures s’inscrivant résolument dans une politique globale de bientraitance : mesures qui, à la différence des précédentes, se sont fixé comme principal voire unique objectif de contribuer positivement et non plus seulement négativement à la réalisation de ce bien-être.
74Sans doute, ces mesures ne sont-elles pas toujours parvenues - loin s’en faut - à empêcher les abus et à éviter les déceptions. La révélation régulière par les médias d’actes de maltraitance, l’isolement social, affectif et familial dans lequel se trouvent nombre de personnes âgées, l’impossibilité pour certaines d’entre elles de rester à domicile faute de pouvoir recourir, en raison d’une offre déficiente, aux prestations d’un service à domicile - ce qui les condamne, alors, à être hébergées en institution -, la modicité des ressources dont disposent quantité de ces personnes, constituent autant de manifestations - parmi d’autres - des limites voire parfois de l’échec de ces mêmes mesures.
75Mais si elles doivent à l’évidence être relativisées, celles-ci n’en méritent pas moins d’être saluées en tant qu’elles témoignent d’une volonté de transformation progressive du statut de la personne âgée, ces mesures ayant en effet pour elles d’avoir, sinon toujours réussi, du moins très largement tendu à faire passer la personne âgée du statut d’usager à celui de personne.
76Condition nécessaire, à défaut d’être suffisante, pour garantir… le bien-être de la population âgée la plus vulnérable.
Notes de bas de page
1 Les deux définitions viennent du Dictionnaire Larousse.
2 Les règles régissant ce type d’accueil sont énoncées aux articles L. 441-1 et suiv. du code de l’action sociale et des familles (CASF) : sur ce régime, voir M. Borgetto, R. Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociales, 9e éd., Paris, LGDJ-Montchrestien, 2015, no 400 et suiv.
3 CASF, art. L. 441-1 ; dans le même sens, voir aussi CASF, art. R. 441-1 : « Pour obtenir l’agrément […], la personne ou le couple proposant un accueil à son domicile, à titre habituel et onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes doit : 1o justifier de conditions d’accueil permettant d’assurer la santé, la sécurité, le bien-être physique et moral des personnes accueillies ; 2o s’engager à ce que l’accueil soit assuré de façon continue, en proposant notamment […] des solutions de remplacement satisfaisantes pour les périodes durant lesquelles l’accueil viendrait à être interrompu ; 3o disposer d’un logement dont l’état, les dimensions et l’environnement répondent aux normes fixées par [le] code de la sécurité sociale et soient compatibles avec les contraintes liées à l’âge ou au handicap de ces personnes ; 4o s’engager à suivre une formation initiale et continue ; 5o accepter qu’un suivi social et médico-social des personnes accueillies puisse être assuré, notamment au moyen de visites sur place. »
4 Sur cette institution, voir notamment Y. Favier, « Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs : une nouvelle profession sociale », Revue de droit sanitaire et social, 3, 2008, p. 826 ; D. Pollet, « Le mandataire judiciaire à la protection des majeurs face au secret professionnel », Revue de droit sanitaire et social, 2013, p. 711.
5 CASF, art. L. 472-8.
6 CASF, art. R. 322-5.
7 CASF, art. L. 322-4.
8 Sur la maltraitance, voir notamment M. Lagraula-Fabre, La violence institutionnelle, Paris, L’Harmattan, 2005 et, du même auteur, « La violence institutionnelle dans les établissements sociaux et médico-sociaux, une question de droit ? », Revue de droit sanitaire et social, 1, janvier 2005, p. 110 ; voir aussi A. Terrasson de Fougères, « La maltraitance des personnes âgées », Revue de droit sanitaire et social, 1, 2003, p. 176 ; également le dossier « La maltraitance en établissement », Revue de droit sanitaire et social, 6, 2006.
9 Sur ce point, voir notamment P. Blanc, J.-J. Juilhard, La maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux et les moyens de la prévenir, rapport de commission d’enquête no 339, Paris, Sénat, 2002-2003 ; voir aussi F. Bas-Théron, C. Branchu, Évaluation du dispositif de lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des personnes handicapées mis en œuvre par les services de l’État dans les établissements sociaux et médico-sociaux, Paris, Inspection générale des affaires sociales, 2006.
10 Sur ce point, voir par exemple circulaire (Circ.) no 2001-306, 3 juillet 2001) : Bulletin officiel Santé-Protection sociale-Solidarités, no 2001-31, 30 juillet 2001 ; Circ. DGAS/SD2 no 2002-265, 30 avril 2002 : no 2002-23, 22 juin 2002 ; Circ. DGAS/SD2 no 2002-280, 3 mai 2002 : no 2002-21, 20 mai 2002 ; Circ. DGCS/2A no 2010-254, 23 juillet 2010 ; Circ. no DGCS/SD2A/2014/58, 20 février 2014, etc.
11 Voir par exemple M. Debout, Prévenir la maltraitance envers les personnes âgées, rapport de la direction générale de l’action sociale, Paris, ministère de l’Emploi et de la Solidarité, 2002.
12 Pour une analyse des limites et insuffisances de cette protection, voir notamment not. D. Boulmier, « Les lanceurs d’alerte dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux : à propos de l’article L. 313-24 », Revue de droit sanitaire et social, 3, 2015, p. 448.
13 CASF, art. L. 313-24.
14 Projet de loi, art. 25, mod. CASF, art. L. 331-8-1 nouveau.
15 Disposition qui devrait être renforcée par la loi no 2015-1776 du 28 décembre 2015, art. 30, mod. CASF, art. L. 331-8-1 nouveau.
16 Arrêté du 10 mai 2004 (Journal officiel du 26 mai 2004).
17 Voir Circ. DGCS/SD2A/2011/282, 12 juillet 2011 ; Circ. DGCS/SD2A/2014/58, 20 février 2014 (précitée).
18 Décret no 2013-16, 7 janvier 2013 modifiant l’article D. 116-1 du CASF. L’ancêtre de ce comité est le Comité national de vigilance contre la maltraitance des personnes âgées, créé en 2002.
19 CASF, art. L. 232-7, al. 1.
20 CASF, art. L. 232-7, al. 5.
21 Il convient cependant de rappeler que les diverses autorités de contrôle n’ont pas la possibilité d’entrer au domicile de la personne âgée sans son autorisation : il en résulte qu’il est souvent difficile, si la personne âgée est par exemple sous emprise, d’apprécier si son bien-être est ou non menacé : en ce sens, voir, Enquête sur les conditions de la qualité des services d’aide à domicile pour les personnes âgées, Paris, Inspection générale des affaires sociales, p. 32, 2009.
22 CASF, art. L. 472-10.
23 Code pénal (C. pénal), art. 222-14.
24 C. pénal, art. 225-14.
25 C. pénal, art. 223-15-2.
26 C. pénal, art. 314-1.
27 C. pénal, art. 223-6.
28 C. pénal, art. 223-3 et 4.
29 CASF, art. L. 331-5.
30 Sur la question, voir notamment J.-M. Lhuillier, « La fermeture administrative des établissements sociaux et médico-sociaux : de nouveaux textes pour un nouveau contexte… », Revue de droit sanitaire et social, 4, 2006, p. 710 ; également le dossier « Le contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux », Revue de droit sanitaire et social, 3, 2010.
31 CASF, art. L. 313-16 : « Le directeur général de l’agence régionale de santé peut […] prononcer la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire d’un service ou établissement relevant de sa compétence exclusive […], lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement menacent ou compromettent la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies. »
32 Décret no 2007-330 du 12 mars 2007.
33 Décret no 2013-16 du 7 janvier 2013 : voir supra.
34 ANESM, La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre, 2008.
35 À comparer par exemple avec la définition de la santé donnée par l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) : « la santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité ».
36 Sur la question, voir par exemple M. Borgetto, R. Lafore, Droit de l’aide…, op. cit., no 243 et suiv.
37 Ce droit renvoie à la question - complexe - de la liberté de choix et d’accès aux établissements et services, laquelle est déterminée aussi par le nombre de places disponibles ainsi que par les choix éventuels des services et des professionnels.
38 Arrêté du 8 septembre 2003 (Journal officiel du 9 octobre 2003).
39 CASF, art. L. 311-4. On sait qu’au livret d’accueil est annexé également - en sus de la charte - le règlement de fonctionnement, lequel « définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l’établissement ou du service » (CASF, art. L. 311-7).
40 Décret no 2008-1556, 31 décembre 2008.
41 CASF, art. L. 471-6, D. 471-7 et CASF, Annexe 4-3.
42 Lorsque la notion de séjour est inadaptée - c’est le cas, par exemple, lorsque se trouve concerné un service ne proposant pas, à proprement parler, un « séjour », à l’instar notamment des services d’aide à domicile -, l’instrument est alors dénommé « document individuel de prise en charge ».
43 CASF, art. L. 311-4.
44 CASF, art. D. 311-15.
45 Sur la vogue que connaît depuis quelque temps, dans l’univers juridique, la notion d’accompagnement, voir notamment M. Borgetto, « La portée juridique de la notion d’accompagnement », Revue de droit sanitaire et social, 6, 2012, p. 1029.
46 CASF, art. L. 311-3.
47 Code de la santé publique (C. santé pub.), art. L. 1111-9 et 10.
48 Loi no 2005-370, 22 avril 2005, mod. C. santé pub., art. L. 1111-10 à L. 1111-13.
49 CASF, art. L. 311-8 et L. 313-12 ; C. santé pub., art. L. 6114-2 et L. 6143-2-2 ; voir aussi Instruction DGOS/R4/DGCS/2010/275, 15 juillet 2010.
50 Arrêté du 26 avril 1999, mod. par arrêté du 13 août 2004 (Journal officiel du 22 septembre).
51 Journal officiel du 22 février 1986.
52 CASF, art. L. 311-8.
53 Voir le décret no 74-27 du 14 janvier 1974 et la fameuse Charte du malade hospitalisé énoncée par la circulaire no 636 du 20 septembre 1974 (voir aussi Circ. no 1349, 25 avril 1975, mod. Circ. DHOS/ E1/DGS/SD1B/SD1C/SD4A no 2006-90 du 2 mars 2006 : Bulletin officiel Santé-Protection sociale-Solidarités, 06/04, 15 mai 2006).
54 Voir la circulaire du 6 avril 1970 « relative à l’humanisation dans les établissements pour personnes âgées » ; celle du 7 avril 1982 relative à la politique sociale et médico-sociale pour les retraités et personnes âgées (Journal officiel du 8 juin 1982) ; celle du 4 février 1986 relative à l’hospitalisation des personnes âgées (Journal officiel du 22 février 1986) ou encore la circulaire no 91-01 du 22 janvier 1991 réaffirmant « la nécessité de poursuivre la transformation juridique et physique des hospices ».
55 Journal officiel du 27 avril 1999, mod. par arrêté du 13 août 2004 (précité).
56 Circ. no 24, 20 mars 1978. Bulletin officiel du ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, no 78-21, 21 mai 1978) ; Voir dans le même sens Circ. 7 avril 1982 (Journal officiel du 8 juin 1982).
Auteur
Professeur à l’université Paris 2 Panthéon-Assas, directeur du Centre d’études et de recherches en sciences administratives et politiques (CERSA) de l’université Paris 2 Panthéon-Assas.
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