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La constitution, l’Europe et le droit

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Chahira Boutayeb

Deuxième partie. L’Europe et son droit. Droit de l’Union européenne. Droit de la convention européenne des droits de l’homme

De la notion de légitimité en droit de l’Union européenne

Éloge d’une exigence

Chahira Boutayeb

Texte intégral

« Et que ma liberté commence à vous déplaire.
La douleur est injuste : et toutes les raisons qui ne la flattent point aigrissent ses soupçons. »
Britannicus, Racine, Acte I, scène 2.

  • 1  Voir P. Pescatore, Le droit de l’intégration. Émergence d’un phénomène nouveau dans les relations (...)
  • 2  Voir J.-L. Quermonne, L’Union européenne dans le temps long, Paris, Presses de Sciences Po, 2008 ; (...)

1De l’ombre à la lumière. Tel est le chemin parcouru par la légitimité dans le rapport qu’elle entretient avec l’Union européenne. D’une place, au départ, feutrée, et d’un contenu dépouillé, la légitimité est devenue au fil de l’intégration normative1 une notion qui s’est imposée, certes dans le discours politique, mais surtout dans le raisonnement juridique et ce en appui, précisément, au processus d’intégration des systèmes juridiques nationaux. Devenue étonnamment conquérante, comme pour contenir la suspicion persistante à son endroit, elle a su se densifier dans son contenu et les formulations juridiques auxquelles elle renvoie, pour occuper aujourd’hui une place majeure dans l’évolution normative2 de l’Union.

  • 3  Nous renverrons particulièrement à la brillante étude du juge Pescatore, « La légitimité du juge e (...)
  • 4  Ou bien à la doctrine philosophique, voir B. Kriegel, « Le principe de légitimité », dans L’avenir (...)

2Pour autant, alors que des notions proches comme la transparence, la subsidiarité, l’efficacité ou la légalité ont fécondé une recherche substantielle ces dernières années, en écho assurément à la montée en puissance de la densification normative de l’Union et à son affirmation, corrélative, en tant que système de droit, peu de travaux, jusqu’à présent, se sont penchés sur la notion de légitimité3 qui demeure soumise à une sévère discrétion de la part de la doctrine juridique, laissant, quelque peu hâtivement peut-être, le soin à la doctrine politiste4 de s’en saisir, ce qu’elle fera avec appétence, s’agissant de différents écrits sur lesquels nous aurons l’occasion de revenir tout au long de ces lignes.

  • 5  Voir P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes, Presses universitaires de Liège, (...)
  • 6  Sur le sujet, nous renverrons aux écrits suivants : R. Blindenbacher, A. Koller, Federalism in a c (...)
  • 7  Sur le sujet, lire J. Lacroix, R. Coman (dir.), Les résistances à l’Europe. Culture nationales, id (...)

3La modestie doctrinale surprend d’autant plus que la notion de légitimité est aujourd’hui en éveil au sein du système juridique de l’Union5 qu’elle n’a eu de cesse d’irriguer, adroitement, tant dans son versant institutionnel que matériel. Sa place est dès lors irréductible. À cela, si l’on considère que la recherche contribue à éclairer le débat intellectuel et à faire progresser, par voie de démonstration, certaines problématiques, s’ajoute la circonstance qu’une recherche spécifique et substantielle dans ce domaine, dont il faut dès lors souhaiter le développement, doit permettre sa consolidation en droit de l’Union, notamment dans une perspective de construction politique de l’Europe6. Une telle consolidation reste un vecteur hautement pertinent et efficace afin de surmonter les multiples résistances7 au projet européen.

  • 8  Lire P. Roubier, « De la légitimité des situations juridiques », dans Mélanges en l’honneur de Jea (...)
  • 9  Sur la distinction forme-contenu en droit, qui est discutable, voir A. Brimo, « De la notion de fo (...)

4Pour expliquer la sobriété doctrinale sur le sujet, peut être arguée, à raison, l’idée que la légitimité revêt une nature toute particulière au sein de l’Union, ce qui peut rendre la recherche et l’exploration ardues en ce domaine. En effet, la notion de légitimité accuse une forte arborescence en droit de l’Union, qui conduit à une fragmentation de son exercice et une porosité sensible avec d’autres notions ou concepts comme la subsidiarité ou la légalité. Il s’agit alors d’une configuration assurément difficile à saisir par la recherche en droit laquelle est davantage encline à apprécier, en général, l’acuité du concept8. Plus précisément, se pencher sur la notion de légitimité en droit de l’Union conduit à observer la polymorphie de ses expressions qui, dans un processus de convergence, permettent de fonder théoriquement et consolider l’existence, le fonctionnement et les compétences de l’Union en vue d’en assurer la pérennité. Aussi, en étant amené à apprécier la richesse des expressions de la légitimité, l’observateur se trouve néanmoins saisi par l’aridité de la démarche qui se heurtera, outre à une multiplicité des formulations juridiques, à leur relative imprécision au regard du droit, notamment dans ses éléments formels9.

5En dépit de l’évidente dilution de sa nature que nous venons de souligner, il demeure que la notion de légitimité se prête à un contenu relativement classique, comparable à celui que l’on retrouve dans les systèmes juridiques nationaux et sensiblement moins dans l’ordre international. En effet, la notion présente une double acception, tantôt la correspondance entre l’exercice d’un pouvoir et un intérêt et/ou une valeur qui se situe au-delà de la norme positive, et tantôt l’appréhension (connaissance - contrôle) du système de l’Union par les destinataires du pouvoir à savoir les citoyens. Cette proximité avec le système interniste dont on est saisi dans la lecture de la légitimité en droit de l’Union constitue un facteur supplémentaire de déracinement de l’Union de la logique internationaliste au sein de laquelle nous ne retrouvons pas, avec autant de relief, la double acception exprimée de manière symétrique.

  • 10  A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », Eipa (...)
  • 11  En ce sens, voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’ (...)
  • 12  Sur le sentiment de dépossession politique, relire J.-C. Masclet, D. Maus (dir.), Les constitution (...)
  • 13  Sur le plan économique, il existe un sentiment de dépossession qui, ces dernières années, ne fait (...)

6Concernant la première acception, la recherche de l’adéquation ou de la correspondance, celle-ci permet in fine de justifier « la croyance en (la) légitimité »10 ainsi qu’en celle de l’exercice du pouvoir et sa dimension impérative11. Cette conception première de la notion de légitimité qui se retrouve remarquablement dans le champ institutionnel, s’y prêtant par nature le mieux, permettra de surmonter le sentiment de dépossession, politique12 ou économique13 s’exprimant à l’endroit de l’intégration.

  • 14  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », (...)
  • 15  Il s’agit là de la « contrainte physique légitime », voir M. Weber, Le savant et le politique, Par (...)
  • 16  Voir J. Habermas, L’intégration européenne. Essais de théorie politique, Paris, Fayard, 1988, p. 6 (...)
  • 17  P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes, op. cit. p. 177.
  • 18  Sur la spécificité de l’Union dans l’ordre international, relire J. Groux, Ph. Manin, Les Communau (...)
  • 19  Comme par exemple les conventions d’extradition, les traités relatifs au droit de l’homme ou bien (...)
  • 20  Lire P. Pescatore, « L’apport du droit communautaire au droit international public », CDE, 1970, p (...)

7La seconde acception a émergé en réalité à partir d’un élargissement du concept. Il s’agit de nouveau d’une mutation que l’on retrouve dans les systèmes juridiques internes, et peu dans l’ordre international. Cette autre forme, plus sophistiquée et moins immédiate, dépasse ainsi la recherche de l’adéquation puisqu’il s’agit de l’approfondissement du rapport qu’entretient une institution ou un pouvoir avec les citoyens qui sont appelés à recevoir une perception de ladite institution ou dudit pouvoir. Une telle perception, qui doit reposer sur un fondement solide, est naturellement déterminante car elle permet d’engendrer une obéissance au pouvoir, outre par les moyens classiques que sont l’acceptation rationnelle14 et la coercition15. A partir de cette seconde approche, le rapport qu’entretient le système politique avec le citoyen prend ainsi tout son relief en droit de l’Union puisqu’ il s’agit d’une lecture plutôt atypique à laquelle se prête une organisation internationale. En effet, ce rapport s’observe ordinairement dans les systèmes internistes et non dans le cadre d’organisations internationales qui ont pour sujets de droit les États. Or, eu égard à la singularité que présentent le système juridique de l’Union et la nature de son intégration16, cet ordre juridique a pour capacité, inédite, de produire des effets de droit tant à l’égard des États que des particuliers. Ainsi, la légitimité, dans sa seconde acception, a pu naître et prendre son essor précisément à partir de cette spécificité17. A cet égard, il n’est pas inutile de rappeler que les traités communautaires opèrent un renversement de l’approche classique en droit international18 dans le cadre duquel les traités ne visent que les États signataires à l’exception des traités dits auto-exécutoires lesquels ont pour destinataires les États et les individus19. Dès lors, les traités ont en principe pour destinataires les parties contractantes, c’est-à-dire les États qui sont les sujets de ce droit. Le droit de l’Union systématise le renversement de cette approche20, permettant ainsi de consacrer l’effet direct du droit de l’Union sous réserve de la satisfaction de certaines conditions. Le ressortissant peut ainsi contester, de son propre chef, la violation d’une norme émanant du droit de l’Union. C’est pour cela, qu’en marge des organisations internationales, la légitimité prend une dimension particulière et une résonnance forte dans le cadre de l’Union car les traités visent à la fois les États et les individus. Et, c’est peut-être là qu’il faut rechercher les raisons de la place irréductible qu’occupe la légitimité en droit de l’Union, en dépit de la modestie de la recherche doctrinale. Il s’agit d’un droit ayant pour destinataires les États et les particuliers de sorte que les deux acceptions de la notion de légitimité se déploient pleinement dans le cadre de l’Union de manière comparable à un système étatique.

8Aussi, de manière plus attentive, lorsque l’on se penche sur le contenu et les formulations ou expressions juridiques que revêt la légitimité en droit de l’Union, on observe la double acception, comparable avec celle des systèmes juridique nationaux. Elle renvoie, sur le fond, à une dichotomie de la nature de la légitimité.

9Dans sa première nature, la légitimité de l’Union présente une forte ordinarité, s’agissant de la recherche classique de l’adéquation entre autorité dépositaire d’un pouvoir et valeur ou intérêt revendiqué (I). Cette recherche est, de manière symptomatique, assortie, dans le cadre de l’Union, d’une focalisation sur la légitimité démocratique, incarnée et portée par le Parlement européen (A). La lecture ordinaire de la légitimité se heurte néanmoins à une limite, celle de la mise en concurrence fonctionnelle des légitimités au sein de l’Union entre les acteurs institutionnels ou les méthodes applicables d’autre part (B).

10Se greffe une seconde nature, laquelle renvoie à la singularité de la légitimité en droit de l’Union au regard de l’ordre international, ce qui permet de la rapprocher toujours davantage des systèmes internistes (II), s’agissant de l’appréhension (connaissance - contrôle) du système par les destinataires du pouvoir que sont les citoyens. Cette seconde acception est particulièrement soulignée par le développement contemporain de légitimations alternatives propres à l’Union (A) ainsi que l’émergence d’un processus, certes vertical, de légitimation que l’on relève, depuis un certain nombre d’années, à la faveur des traités de révision (B).

I – La recherche d’une correspondance entre autorité dépositaire d’un pouvoir et valeur revendiquée

  • 21  Ceci explique que la notion de légitimité entretient des rapports d’interaction avec des notions c (...)

11La légitimité constitue une question fondamentale pour l’Union au regard de la forme que doit prendre son évolution, et de sa pérennité. La raison en est qu’elle est, sans nul doute, la justification première, de nature politique ou éthique, de l’attribution d’un certain nombre de compétences21 en faveur de l’Union laquelle reste juridiquement, est-il besoin de le rappeler, une organisation internationale, même si celle-ci se déracine, chaque jour davantage, des mécanismes propres au droit international.

  • 22  Sur l’idée de dépossession, notamment au travers de l’affermissement de la jurisprudence de la Cou (...)

12Sur le fond, on observe que la légitimité préside à l’action de l’Union. Elle lui permet de fonder son action à partir d’une justification effective ou présumée. Aussi, eu égard à la recherche impérative de l’adéquate justification, la légitimité s’exprimera aisément lors de la définition et l’adoption de nombreuses politiques de l’Union, qui, bien que non prévues par les traités fondateurs, connaîtront un développement à la faveur d’une légitimité déterminée, mise en avant ou revendiquée par le législateur. On relève alors que l’initiative législative, laquelle peut apparaître comme une dépossession22 et vécue comme telle au niveau national, requiert, en amont, l’amorce d’un processus de légitimation pour permettre à l’autorité, dépositaire de compétences délimitées, de les exercer dûment et en adéquation avec l’intérêt ou la valeur qu’elle revendique. La légitimation de toute action de nature normative est impérieuse pour l’Union car celle-ci demeure une organisation tributaire d’un principe d’attribution des compétences.

13L’extrême centralité de la légitimité en droit de l’Union, si perceptible dans le cadre du système institutionnel voulu par les traités, n’est pas nécessairement exprimée de manière formelle mais plutôt incarnée par certaines institutions, et, sous un autre angle, à l’occasion de la mise en œuvre de l’action de l’Union. Aussi, de la première lecture à laquelle se prête la légitimité, son ordinarité, il en ressort une importante asymétrie entre la légitimité dévolue et l’exercice effectif de ladite légitimité qui appelle des pouvoirs certains. Pourtant, de tels pouvoirs peuvent être défaillants ou insuffisants si l’on prend l’exemple du Parlement européen pendant de nombreuses années. Aussi, la forte évolutivité d’une légitimité déterminée renvoie, en réalité, à une fonction réparatrice puisqu’elle a pour vocation de combler la non-correspondance entre légitimité dévolue et fonctions effectivement exercées en vue de parvenir ainsi à un rapport d’adéquation. Ce type de légitimité, ni figée ni statique, se retrouve de manière exemplaire pour une institution en particulier, le Parlement qui accusait, dès les origines, la plus forte asymétrie entre légitimité et pouvoirs effectifs.

A – La légitimation générale de l’Union hissée par la fonction parlementaire

14La construction de la légitimité en droit de l’Union trouve un terrain d’expression dans l’exercice des pouvoirs du Parlement dont la légitimité n’a cessé de croître. Il s’agit là de ce que nous appellerons le processus de focalisation parlementaire.

15La focalisation opérée sur le Parlement est cohérente dans la mesure où le Parlement est l’institution qui porte idéalement en elle, de par son mode d’élection, une légitimité incontestée, et ce à la différence des autres institutions, qui, elles, sont davantage exposées aux griefs sur ce point. De surcroît, la lecture de sa légitimité s’inscrit aisément dans la première acception, celle visant la correspondance entre exercice du pouvoir et intérêt-valeur. La forte assise démocratique de l’institution parlementaire, que lui confère confortablement son mode d’élection, constituera sans conteste un outil transversal dans la quête de légitimité de l’Union avec pour effet une focalisation exacerbée de sorte que tout le processus général de légitimation de l’Union et de son action s’opérera dans une large mesure à la faveur de l’assemblée parlementaire.

16La légitimité se verra renforcée principalement au moyen de réformes relatives aux mécanismes décisionnels permettant au Parlement d’être pleinement associé à la formation des actes normatifs, et, corrélativement, de récuser l’argument d’absence ou d’insuffisance de la légitimité des actes adoptés par l’Union. Aussi, la place particulière du Parlement européen ne se limite pas à la légitimation d’une institution qui, d’un simple rôle d’organe consultatif, devait nécessairement être porté au rang de réel législateur. Selon nous, cette place se situe bien au-delà. Celle-ci s’inscrit dans le processus de légitimation générale de l’Union, en ayant pour effet de surcompenser l’absence de légitimité directe et immédiate de l’Union, le Parlement s’érigeant ainsi en garant institutionnel de la légitimité.

17La focalisation sur le Parlement européen s’est opérée de deux manières, l’une principale et plutôt ordinaire, l’autre secondaire et atypique. Ce sont respectivement l’accroissement et la consolidation de ses pouvoirs législatifs, théâtre, s’il en est, de l’exacerbation de la place du Parlement, et du perfectionnement de ses règles de fonctionnement dans le souci d’opérer un alignement sur un modèle précis à savoir le régime parlementaire érigé comme axe de légitimation.

1 – Un ressort classique de légitimation : la consolidation des pouvoirs législatifs

18Le moyen principal de légitimation de l’Union reposera, presque mécaniquement, sur la consolidation des pouvoirs législatifs qui prendra davantage de relief au fur et à mesure que l’Union verra ses compétences s’étendre, le processus d’intégration normative s’affermissant. De ce constat d’élargissement des compétences, la question relative au moyen de légitimer un tel processus, hormis par la révision des traités, s’est faite prééminente. C’est ainsi que l’accroissement des pouvoirs du Parlement s’est posé non seulement afin d’assoir le Parlement dans le rôle qui devait être le sien mais surtout parce qu’il a été dès l’origine la seule institution susceptible de porter le processus général de légitimation du processus d’intégration. Et, il en deviendra l’instrument privilégié, une sorte de héros malgré lui.

19Plus attentivement, il n’est pas inutile de rappeler que ce processus de légitimation de l’Union à la faveur de l’institution parlementaire ne prendra son élan qu’à partir de deux modifications substantielles, toutes deux résultant de traités de révision. D’une part, le dessaisissement des Parlements nationaux quant au vote annuel des contributions des États aux Communautés a permis de mettre en place un système des ressources propres, qui impliquait un déplacement de la source du contrôle budgétaire au profit de l’autorité parlementaire commune. D’autre part, en 1992, la consécration historique de la procédure de codécision par le traité de Maastricht permettra d’élever, même imparfaitement au départ, le Parlement européen au rang de co-législateur, lequel sera désormais doté d’une capacité inédite, celle d’influencer l’issue du processus de décision. L’accroissement de ses pouvoirs se vérifiera à deux niveaux, au regard de l’initiative législative et de l’adoption des actes législatifs. À la faveur de l’évolution de sa place et sa fonction législative, le Parlement a pu affûter son autorité et jouer pleinement son rôle puisqu’une telle reconnaissance du rôle législatif s’accompagnera naturellement d’un affermissement politique du Parlement européen qui pourra être en mesure de prendre part efficacement et de manière pertinente à la prise de décision au niveau de l’Union.

  • 23  Pour un retour sur l’accroissement de ses pouvoirs, lire D. Blanc, Les Parlements européen et fran (...)

20On observera ainsi que plus un traité de révision emporte d’importantes délégations de souveraineté à l’Union, comme le traité de Maastricht, plus la focalisation sur l’accroissement des pouvoirs du Parlement est en relief23. Les deux processus sont de jure et de facto concomitants.

2 – Un ressort atypique de légitimation : l’alignement fonctionnel sur le régime parlementaire

  • 24  Pour une démonstration sur le sujet, D. Blanc, Les Parlements européen et français face à la fonct (...)

21Le second moyen propice au processus de légitimation se prête à un caractère plutôt atypique, s’agissant du mode de fonctionnement du Parlement européen. Son fonctionnement apparaîtra, en effet, rapidement comme un ressort original afin de souligner, de rappeler et parfois de revendiquer l’analogie avec le mode de fonctionnement des parlements nationaux24. En effet, le Parlement européen a toujours eu le soin d’aligner son mode de fonctionnement sur celui des assemblées parlementaires nationales et de renforcer, par une telle analogie organique, son fonctionnement démocratique lui permettant d’irriguer, subtilement, son assise et ce particulièrement dans un contexte où celui-ci était au départ pourvu de faibles pouvoirs législatifs.

  • 25  Voir infra 2e partie.

22Rappelons que le premier acte de ce processus d’analogie avec le fonctionnement des assemblés parlementaires internes sera l’élection directe du Parlement européen, acquise en 1976. En même temps qu’il initiera la focalisation sur le Parlement comme vecteur, quasi idéalisé, de la légitimation générale de l’Union, l’élection directe permettra au Parlement d’incarner de manière exclusive la légitimité directe au sein de l’Union par opposition à la légitimité indirecte qu’incarne le Conseil des ministres qui est seulement responsable devant les parlements nationaux. Aussi, fort de cette représentativité directe, à partir de 1980, le Parlement sera plus présent et conquérant sur la scène institutionnelle et politique car davantage convaincu de la nécessité d’associer à la souveraineté populaire l’exercice de véritables pouvoirs de décision. Le principe de l’élection directe participera dès lors à la quête du Parlement, visant à prendre part, de manière effective, à la fonction législative, puisqu’en lui accordant une telle assise démocratique, celui-ci ne pouvait plus se contenter d’endosser un rôle passif. Mais surtout, la légitimité directe permet d’assurer un meilleur contrôle des citoyens par voie de sanction, l’autre acception de la légitimité sur lequel nous reviendrons25.

23Comme autre ressort qui souligne l’analogie avec les parlements nationaux, le Parlement dispose pour asseoir son autorité politique, dans la cadre de son fonctionnement, de différents moyens qui s’inspirent de la tradition démocratique. Ce sont des moyens dont il s’est pourvu précocement et qu’il n’aura de cesse de consolider, tel le contrôle sur les principales institutions. En effet, par l’usage de moyens classiques, fort connus des régimes parlementaires, son pouvoir politique n’a cessé de se renforcer. Il s’agira d’armes traditionnelles du contrôle parlementaire comme les débats, les questions, le droit d’enquête, et, de manière verticale, le contrôle aiguisé sur une institution en particulier, la Commission faisant l’objet d’un double contrôle, l’un a priori, par le droit d’investiture parlementaire et l’autre a posteriori, par le dépôt d’une motion de censure.

24Aussi, à la faveur de ce processus d’alignement fonctionnel, le Parlement poursuivra un double objectif, celui d’affirmer son autonomie fonctionnelle, et de revendiquer durablement un fonctionnement démocratique similaire à celui des parlements nationaux. L’analogie fonctionnelle, le situant dans la lignée des assemblées parlementaires internes, commandera alors une consolidation des pouvoirs législatifs à l’instar de ceux dont disposent les assemblés internes.

B – Un facteur inhibant : la mise en concurrence fonctionnelle des légitimités en place

25La lecture ordinaire à laquelle se prête la notion de légitimité en droit de l’Union connaît cependant une limite au travers de la mise en concurrence entre les légitimités en présence dans le cadre de l’exercice des pouvoirs entre les institutions.

26Cette observation prend un relief particulier avec le Conseil européen lequel incarne un certain nombre de paradoxes ou dualités institutionnels, et, de manière générale, dans le cadre du système juridique que propose l’Union au regard de la méthode applicable renforçant ou affaiblissant, selon les hypothèses, une légitimité déterminée.

1 – Une mise en concurrence née de la dualité de certaines institutions : l’illustration du Conseil européen

27La mise en concurrence s’exprime de manière remarquable au sein du Conseil européen, et ce depuis son émergence puisqu’il a toujours présenté une forte ambivalence dans la poursuite des intérêts qu’il incarne. Expression la plus absolue de la logique intergouvernementale dans l’appréhension de la construction européenne, de par ses actions et l’assise politique qu’il reflète, il démontre que la démarche intégrative dominante doit se conjuguer, dans certaines circonstances et souvent à son corps défendant, à la logique intergouvernementale.

28De la confrontation entre une composition fortement marquée par l’intergouvernementalisme et les fonctions conséquentes que détient le Conseil européen, naît naturellement une dualité dans l’exercice de ses pouvoirs puisque la pratique a pu démontrer que, tout en ayant vocation à promouvoir l’intérêt de l’Union, une telle mission est néanmoins menée par les chefs d’État et de gouvernement qui incarnent, rappelons-le, aux côtés du Conseil des ministres une autre forme de légitimité au sein de l’Union, celle des États. Ainsi, la légitimité étatique, en tant que tempérament à l’avancée du processus intégratif, se voit grandement confortée au travers du Conseil européen et du Conseil face aux autres légitimités qui sont, elles, monolithiques dans leur expression, s’agissant de celle de la Commission ou celle du Parlement. Aussi, l’action du Conseil européen indique que l’intégration en tant que mécanisme prend nécessairement appui sur un processus d’impulsion et de volonté politiques, porté par une lecture intergouvernementale de la construction européenne. A cet égard, l’ambivalence que présente le Conseil européen ressort notamment de l’incertitude juridique dans laquelle celui-ci engageait son action au départ, relayée par des textes lacunaires qui ne permettaient de définir ni son statut juridique ni sa véritable place par rapport aux institutions. Alors que ces dernières demeuraient inscrites dans des mécanismes décisionnels particulièrement contraignants, le Conseil européen a tiré pleinement profit de cette imprécision textuelle en s’affirmant et se démarquant des autres autorités.

29Aussi, de par sa composition, ses fonctions mais aussi son processus d’émergence, le Conseil européen incarne au mieux la complexité de la nature de la légitimité au sein de l’Union, qui peut, selon les circonstances et une intensité variable, révéler de fortes limites à la logique intégrative.

2 – Une mise en concurrence née de la méthode applicable : coopération ou intégration

  • 26  Sur ce point, voir R. Dehousse, The « Community Method », Obstinate or Obsolete, Palgrave Studies (...)

30La mise en concurrence des légitimités dépasse le seul fonctionnement des institutions puisqu’elle peut être également observée au regard des méthodes applicables, méthode coopérative ou intégrative26.

  • 27  Sur l’intérêt global dépassant le seul intérêt national, voir tout particulièrement P. Pescatore, (...)
  • 28  Lire C.-A. Colliard, « L’irréductible diplomatique », dans Mélanges offerts à Pierre-Henri Teitgen(...)
  • 29  Sur le sujet, lire L. Dubouis, « Le traité de Lisbonne, traité espéré, traité désespérant ? », dan (...)
  • 30  Sur le sujet, nous renverrons aux travaux suivants : C. Guillard, « Le projet de Constitution euro (...)
  • 31  Voir en ce sens A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’A (...)

31En effet, si nous prenons le cas de la méthode intégrative ou plus largement supranationale, on assistera au renforcement des institutions porteuses de la légitimité qu’il convient de préserver et, corrélativement, à la valorisation de mécanismes décisionnels ou institutionnels permettant une plus grande association des instances ou organes dépositaires d’une représentativité déterminée, comme celle des citoyens au travers du Parlement européen ou des parlements nationaux, ou encore celle de l’intérêt général27 de l’Union, ou du bien commun, à la faveur de la Commission. On observe alors qu’entre en concurrence avec une telle légitimité, particulièrement celle du Parlement, qui se voit ainsi mise en exergue, une autre légitimité, celle des États28, qu’incarne le Conseil européen ou le Conseil dont la légitimité est alors affaiblie, ce qui peut expliquer un regain, en guise de réaction, de la légitimité nationale entremêlée à une re-visibilité des États que l’on peut relever au travers des évolutions nées des récents traités de révision, en particulier le traité de Lisbonne29, et comme peut l’illustrer le droit de retrait30. Aussi, la mise en concurrence des légitimités est induite par la méthode applicable qui renforcera ou affaiblira une légitimité particulière. Corrélativement, l’émulation institutionnelle qui caractérise le système de l’Union31 aura pour effet de stimuler une telle concurrence entre les légitimités en présence.

  • 32  Rappelons qu’outre les champs de compétences qui sont fondamentalement distincts, le processus de (...)

32Selon une approche inversée, lorsqu’est applicable la méthode coopérative ou intergouvernementale32, la recherche d’une plus grande légitimité aboutira au renforcement des institutions dépositaires des intérêts intergouvernementaux, que sont le Conseil et le Conseil européen. Un tel renforcement effritera naturellement la légitimité portée par le Parlement européen ainsi que celle incarnée par les parlements nationaux. Dans ce cas, l’affaiblissement de la légitimité démocratique (Parlement européen-Parlement nationaux) ou de la légitimité communautaire-intégrative (Commission) est de nouveau la résultante de la nécessaire valorisation ou renforcement de la légitimité étatique qu’épouse la logique intergouvernementale.

  • 33  Sur l’apposition des méthodes, lire A. Fenet, A. Sinay-Cytermann (dir.), Union européenne : intégr (...)

33Par conséquent, nous observons que la dualité des méthodes et a fortiori leur juxtaposition dans certains champs de compétences33 mettent en lumière le rapport concurrentiel entre légitimités au gré d’un affaiblissement d’une légitimité déterminée qui devra alors être minorée, ou, inversement, à la faveur d’une consolidation.

II – La recherche d’une appréhension du système de l’Union par les destinataires du pouvoir

34L’Union européenne reste une organisation internationale dotée, non de compétences propres à l’instar d’un État, mais de compétences d’attribution.

35Dès lors, afin de justifier le transfert de compétences ou la délimitation des attributions, la légitimité est appelée à exercer une fonction initiale, fondatrice, qui tend à déclencher l’exercice de la compétence en la justifiant. La légitimité devient alors l’élément principal de la justification théorique à un transfert de compétences qui devra reposer sur une base juridique certaine, légitimité et légalité étant ainsi distinctement établies. Et dans un second temps, la légitimité exerce une fonction supplétive, consolidatrice cette fois-ci, puisqu’elle permettra de renforcer l’exercice d’une compétence déterminée. Menée par une telle recherche de la justification théorique, si impérative dans le cadre de la formation des actes et de l’extension des compétences, l’Union a été conduite, presque irrémédiablement, à amorcer un double processus : développer des modes alternatifs et contemporains de légitimation pour conforter ceux existants estimés comme insuffisants, et initier un processus, même vertical, de légitimation à la faveur des traités de révision.

A – La construction feutrée de processus alternatifs de légitimation

36En marge de la légitimation par voie parlementaire, il est possible d’observer d’autres formes de légitimités qui se sont construites à la faveur d’un processus feutré, dont l’effet a conduit à tempérer, heureusement, le processus de focalisation sur le Parlement.

37Il faut bien saisir, au travers de la recherche de tels processus alternatifs, la circonstance que le régime institutionnel de l’Union a pour trait, au regard des organisations internationales classiques, de révéler une sophistication dans son architecture, ce qui singularise la question de la légitimité de l’Union dans l’ordre international. En effet, l’arborescence institutionnelle de l’Union n’est pas sans incidence sur la nature de sa légitimité qui exige, peut-être davantage que d’autres, un travail de clarification et de pédagogie de la part du législateur.

38Une telle complexité du système, et par ricochet des légitimités en présence, puise sa source dans plusieurs facteurs.

  • 34  Voir en ce sens J.-C. Masclet, « L’équilibre institutionnel dans la Communauté européenne », dans (...)

39D’une part, la volonté historique des fondateurs d’instaurer un système institutionnel inédit a eu pour effet de rompre avec les mécanismes sommaires ou sobres de décision alors applicables dans l’ordre international. À partir de cette considération, le système juridique mis en place devait promouvoir une structure plutôt élaborée reposant sur un certain nombre de mécanismes et procédures associés à de subtils équilibres et garanties34.

40D’autre part, la sophistication du système institutionnel est assurément le fruit du processus de révision des traités. En effet, à la différence de certaines organisations internationales, dont le fonctionnement s’appuie sur un acte fondateur et quelques révisions mineures, les traités et le droit qui en résulte ont fait l’objet de nombreuses révisions, les unes formelles, les autres fondamentales. Le rythme de ces réformes a conduit à complexifier le système, notamment en multipliant les procédures applicables desquelles il ressort une polymorphie des légitimités portées par les mécanismes institutionnels ou décisionnels nouvellement instaurés.

  • 35  Voir sur point A. Pliakos, « Le médiateur de l’Union européenne », CDE, 1994, p. 604.
  • 36 J.-M. Ferry, « Souveraineté et représentation », dans M. Telò, Démocratie et construction européenn (...)

41Dans un tel contexte, la configuration ramifiée du régime institutionnel de l’Union appelle, avec grande exigence, à la recherche d’autres formes de légitimation car, hormis un contrôle certain sur les actes des institutions, les légitimations alternatives permettent d’associer à l’évolution du processus d’intégration différents intérêts de la société, considérés comme représentatifs. Par l’association d’un certain type d’acteurs tels les opérateurs économiques, les acteurs régionaux ou les citoyens, association qui prend forme notamment dans le cadre du Comité économique et social, du Comité des régions ou du Médiateur35, la légitimité de l’Union, requise dans un contexte de complexification du droit, s’en trouve accrue36.

42S’ajoute comme autre forme de légitimation, venant en appui à ces légitimations alternatives de nature institutionnelle, l’effort notable entrepris en ce qui concerne la transparence, qui vise à la fois l’accès aux documents, la lisibilité, la clarté, la compréhensibilité et la qualité rédactionnelle des actes de l’Union.

43Il convient également de s’attarder, en tant que troisième forme de légitimation alternative, mais interne cette fois-ci, sur l’association des parlements nationaux au processus décisionnel et le développement récent du dialogue interparlementaire.

  • 37  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », (...)
  • 38  Sur le contenu des droits des citoyens, lire P. Dollat, La citoyenneté européenne. Théorie et stat (...)
  • 39  D. Miller, On Nationality, Oxford University Press, 1997 ; D. Schnapper, La Communauté des citoyen (...)
  • 40  Sur le sujet, lire tout particulièrement, N. Elias, Les transformations de l’équilibre « nous-je » (...)
  • 41  Sur ce point relatif à l’ascension des droits fondamentaux que l’on peut intégrer comme levier de (...)

44Il demeure que la mise en place d’organes représentatifs d’intérêts spécifiques comme le Comité des régions ou le Comité économique et social, la qualité des actes au regard de leur clarté et la technique législative, ou de la reconnaissance de la place des instances parlementaires internes, visent l’approfondissement du rapport37 entre l’Union et ses citoyens38 qui est, rappelons-le, la seconde acception de la légitimité, que nous retrouvons avec acuité dans les systèmes internistes. L’intérêt d’une telle acception dans le cadre de l’Union et au regard de la problématique qui nous intéresse, est de pouvoir dépasser la lecture nationale39 et autocentrée pour approcher des horizons élargis, ceux qu’offre désormais la citoyenneté européenne40. Un tel rapport se fonde sur la nécessité pour les citoyens, sujets de droit de l’Union, de pouvoir appréhender et saisir avec justesse l’action des institutions de l’Union, pour mieux la comprendre et la contrôler, notamment par la promotion des droits fondamentaux41 dont ils peuvent pleinement se prévaloir.

1 – L’appel pertinent à des organes dépositaires de légitimités sociétales

45L’organisation institutionnelle de l’Union fait appel, pertinemment, à la participation d’organes ayant pour fonction de représenter des intérêts économiques et sociaux et des entités régionales, décentralisées ou, plus généralement, infra-étatiques au sein des institutions.

  • 42  Il faut noter que ces deux organes, particulièrement le Comité des régions, ont à chaque traité de (...)

46Même si de tels organes à vocation représentative n’exercent pas une influence déterminante sur le processus de décision, la formation des actes normatifs ou le contrôle de l’application du droit de l’Union, ils n’en sont pas moins importants dans le processus de légitimation de l’Union. En effet, ceux-ci, s’agissant du Comité économique et social, du Comité des régions42et du Médiateur, reflètent, au niveau de l’Union, la représentation de certains intérêts qui n’étaient pas prééminents à l’origine de la construction européenne, bien que le Comité économique et social soit, lui, prévu par les traités fondateurs. Investis de fonctions consultatives, ils ont émergé afin d’incarner une autre forme de légitimité, celle d’intérêts alternatifs vers lesquels tend de plus en plus l’Union et ce avec raison. Cet ensemble différencié, venu se greffer à la légitimation essentiellement portée par le Parlement, permettra alors de souligner la seconde acception de la légitimité, s’agissant du rapport qu’entretient l’Union avec les citoyens-individus, ce qui ne peut que revigorer le sentiment d’appartenance à l’Union et endiguer le processus de désaffiliation à la construction européenne.

  • 43  Sur le sujet, lire avec intérêt C. Kaddous, « L’initiative citoyenne : un instrument de démocratie (...)
  • 44  Sur ce point, O. Marcel Merle, « Le concept de transnationalité », dans Humanité et droit internat (...)

47C’est également dans le cadre de la recherche d’une meilleure participation par une plus grande compréhension de l’Union, que le traité de Lisbonne consacre le droit d’initiative citoyenne43 qui, à son tour, incarne la promotion d’une légitimité correspondant à la seconde acception, celle qui permet d’entretenir et de nourrir le rapport entre institutions et citoyens. En effet, le traité de Lisbonne maintient l’innovation introduite par le traité constitutionnel (art. I-47 §4), puisqu’il prévoit, en vertu de l’article 11 §4 TUE, qu’il est désormais possible à un million de citoyens, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, de prendre l’initiative d’inviter la Commission dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités. La condition relative à un million de citoyens, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, tout en mettant l’accent sur l’exigence de solidarité entre les peuples de l’Union, souligne le caractère transnational de la problématique. La transnationalité exigée permet de greffer au rapport vertical44 et initial Union européenne-citoyens, un rapport horizontal inter-citoyens, qui, derechef, se retrouve dans le système interniste.

2 – La valorisation croissante de la transparence et la lisibilité des actes de l’Union

  • 45  Sur l’exigence de lisibilité des actes, lire Ph. Icard, « Quelques réflexions sur la vulnérabilité (...)
  • 46  Sur les rapports entre droit et technicité, M. Waline, « L’influence des progrès techniques et sci (...)
  • 47  Sur la sophistication du droit et la densification des sources du droit en général, relire J. Rive (...)

48La place croissante de la transparence et de la lisibilité tant du processus décisionnel que des actes adoptés par les institutions s’inscrit pleinement dans la seconde acception de la légitimité, c’est-à-dire celle qui appréhende la légitimité comme faculté offerte aux citoyens, sujets de droit du système juridique en cause, de connaître et contrôler les institutions et les actions ou politiques qu’elles mettent en œuvre. Une telle valorisation est d’autant plus impérative45 que nous assistons à une densification et technicisation46persistante des sources du droit47 de l’Union, laquelle impose dès lors une plus grande lisibilité. Aussi, depuis plusieurs années, dans un contexte de foisonnement de la législation de l’Union, se pose, de manière récurrente, la question de la qualité rédactionnelle des actes. Celle-ci suppose une codification et refonte des actes afin de rendre la législation de l’Union accessible aux autorités nationales compétentes, aux milieux économiques et de manière générale aux citoyens, souvent rétifs à la construction européenne du fait de l’opacité du système juridique de l’Union. Une meilleure lisibilité de la législation a naturellement vocation à réduire l’écart qui se creuse entre ceux-ci et les institutions. De surcroît, une plus grande clarté des textes s’inscrit classiquement dans le respect du principe de sécurité juridique.

  • 48  Sur le sujet, voir G. Garzòn-Clariana, « L’inflation normative et le droit communautaire », dans J (...)
  • 49  Pour un retour sur le sujet, lire G. Isaac, « La codification du droit communautaire », RTDE. 1977 (...)

49De plus, il est aisé d’observer que, de manière paradoxale, des innovations majeures, qui tendent pourtant à promouvoir l’approche démocratique mais portées par des instruments normatifs complexes ou opaques comme de nombreux actes dérivés ou les traités de révision eux-mêmes, ne permettent pas d’atteindre le résultat attendu. Elles aboutissent plutôt à une distanciation des citoyens par rapport à la prise de décision et à une complexification du droit48 qui appelle alors une exigence de codification49. Aussi, face au défi de transparence qu’impose une logique démocratique, les processus de révision, tout particulièrement, doivent également s’inscrire dans la recherche d’une plus grande transparence et lisibilité des procédures.

  • 50  JOCE C 166 du 17 juin 1993, p. 1.
  • 51  Sur l’appréhension de la normalisation, lire H. Aubry, F. Brunet, F. Peraldi Leneuf, La normalisat (...)
  • 52  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », (...)

50Des progrès en ce sens seront accomplis en réponse aux conclusions du Conseil européen d’Édimbourg, les 11 et 12 décembre 1992, et à la résolution du Conseil relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire du 8 juin 199350. Deux accords interinstitutionnels seront ainsi adoptés, l’un du 20 décembre 1994 organisant une procédure ad hoc de codification et l’autre du 22 décembre 1998 relatif aux lignes directrices communes en matière de qualité rédactionnelle de la législation communautaire51. À cela, s’ajoutera une déclaration annexée à l’Acte final du traité d’Amsterdam, qui invitera le Parlement, le Conseil et la Commission à améliorer la lisibilité des actes. À cet égard, le droit d’accès aux documents des institutions de l’Union, notamment dans le cadre de l’article 191 modifié par le traité d’Amsterdam, n’a été que le commencement de ce processus pour parvenir au point culminant de l’accès aux débats du Conseil, en tant qu’autorité législative52.

  • 53  Pour un exemple de codification menée par la doctrine dans un champ dense du droit de l’Union, le (...)
  • 54  Mieux légiférer, JOUE C 321 du 31 décembre 2003.

51En dépit de ces diverses initiatives, le processus de codification demeure lent. L’établissement d’une codification53 requiert une période de stand still qu’il est difficile d’envisager pour le droit de l’Union, notamment dans des matières comme la concurrence ou les politiques communes nécessitant une mise à jour systématique. Aussi, la tendance qui se profile consiste davantage à faire prévaloir la technique de la refonte au détriment de la codification, plus exigeante. Ainsi, à la différence de la codification qui a pour objet de remplacer un texte d’origine et ses modifications par un nouveau texte, la refonte a pour objet de réunir dans un texte consolidé unique à la fois les dispositions nouvelles et anciennes. Soulignons, à cet égard, qu’un accord interinstitutionnel sur la refonte a été conclu entre le Parlement, le Conseil et la Commission, du 16 décembre 2003. Il renforce plus énergiquement l’objectif de lisibilité de la législation de l’Union, en agissant en amont, à travers les consultations ou les études d’impact, et en insistant sur la cohérence interinstitutionnelle dans le cadre de la formation des actes normatifs54.

  • 55  Voir règlement (CE) no 1049/2001 du 30 mai 2001, JOCE no L 145 du 10 juin 2001, p. 43 ; notamment (...)

52L’impératif de transparence s’est également manifesté, avec même acuité, à l’issue du Conseil européen de Laeken au terme duquel, les 14 et 15 décembre 2001, les chefs d’État et de gouvernement adopteront une déclaration qui permettra d’ouvrir le débat et d’offrir des pistes de réflexion sur les orientations de la réforme. Rappelons, en effet, que la Déclaration de Laeken propose de délimiter le débat autour de quatre thèmes de réflexion, essentiels à examiner du point de vue de la réforme institutionnelle : la répartition des compétences ente l’Union et ses États membres, la simplification des instruments de l’Union, les moyens d’assurer davantage de démocratie, d’efficacité et de transparence dans l’Union européenne et la voie vers une Constitution pour les citoyens européens. Au sein de cette réflexion d’ensemble, la question de l’accès aux documents de l’Union s’est faite de plus en plus persistante et ce d’autant que, traditionnellement, l’absence de débat public n’a pas profité au Conseil et a constitué un grief supplémentaire venu alimenter le manque de transparence et l’existence d’une certaine opacité du fonctionnement des institutions. Aussi, pour remédier au défaut de communication et au caractère hermétique de certaines institutions, rappelons que de nouveaux progrès ont été accomplis afin d’améliorer l’accès aux documents auprès de plusieurs institutions puisque le règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 du Parlement et du Conseil posera le droit d’accès aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission55. De plus, dans le sillage d’une meilleure transparence des actes de l’Union, le traité de Lisbonne consacre la publicité de l’ensemble des travaux législatifs du Conseil puisqu’il établit, aux termes de l’article 16 §8 TUE, que le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif. La publicité des débats et du vote du Conseil qui sont désormais de principe participent à leur tour à la démocratisation du fonctionnement de l’Union.

3 – L’essor notable d’une légitimation interne : association des parlements nationaux et dialogue interparlementaire

  • 56  Lire en ce sens Ph. Schmitter et F.- W. Scharpf et al., (dir.), Governance in the European Union, (...)

53Dans le cadre du processus de légitimation générale, l’association des parlements nationaux au processus décisionnel et le dialogue interparlementaire constituent un ressort supplémentaire, de nature interne, qui a pour grand intérêt d’épouser les deux acceptions de la légitimité que sont l’adéquation entre l’exercice du pouvoir et l’intérêt incarné et la participation des peuples nationaux à la formation des actes (connaissance - contrôle). Concernant la seconde acception, soulignons qu’elle peut également s’entendre comme l’insuffisance des moyens de contrôle56 au regard des procédures de surveillance ou de contrôle dont disposent, à la fois, le Parlement européen et les parlements nationaux quant aux pouvoirs grandissants qu’exerce aujourd’hui l’Union.

54L’association des parlements nationaux au processus normatif de l’Union a pris initialement forme avec le traité de Maastricht au travers d’un droit à l’information en faveur de ceux-ci. Ce droit à l’information s’est appuyé pendant longtemps sur deux seuls instruments à savoir la transmission rapide aux parlements de documents de consultation et des propositions législatives de la Commission, et la mise en place du COSAC – Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, lequel se compose de représentants des parlements nationaux et du Parlement européen.

55Aujourd’hui, et pour la première fois, à la faveur du traité de Lisbonne, le rôle des parlements nationaux se voit consacré un article par un traité de révision, l’article 12 TUE dont les modalités sont précisées par le Protocole no 1 sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne. Disposant que « les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union », l’article 12 TUE établit une association des parlements nationaux qui reçoit quatre expressions : l’octroi d’un droit à l’information systématisé, un double contrôle, a priori et a posteriori, du respect du principe de subsidiarité, une participation à caractère informative à l’évaluation des politiques de l’espace de liberté, sécurité et de justice, ainsi qu’une participation, selon un mode conventionnel, à la révision des traités.

56Concernant le droit à l’information, l’idée majeure est que les parlements nationaux puissent recevoir directement, sans l’entremise de leurs gouvernements respectifs, l’information émanant des institutions. Est ainsi mis en place un mécanisme d’informations systématisé et direct, au profit de ces derniers, de l’ensemble des actes des institutions de l’Union que sont les projets d’actes législatifs, les documents d’information de la Commission, les ordres du jour et les procès verbaux des réunions du Conseil, les demandes d’adhésion à l’Union, et les projets de révision des traités ou des actes adoptés sur la clause de flexibilité.

57En ce qui concerne l’innovation majeure qui renforce le rôle des parlements nationaux dans le contrôle du respect du partage des compétences entre l’Union et les États membres, à savoir le mécanisme de contrôle préventif par les parlements nationaux du respect du principe de subsidiarité, prévue par l’article 5, paragraphe 3, 2e al. TUE et mise en œuvre par le protocole no 2 sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité, celle-ci prend deux formes, l’une à caractère préventif et l’autre a posteriori.

58Le contrôle a priori correspond à un mécanisme d’alerte précoce qui permet à chaque parlement national d’alerter sur les risques de violation des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les institutions de l’Union. Rappelons que la procédure exige qu’en cas de plus d’un tiers (un quart dans le domaine « Justice et affaires intérieures ») d’avis négatifs de la part des parlements nationaux, la Commission doit revoir sa proposition.

59Quant au contrôle a posteriori, toujours selon le protocole no 2, dans le cadre du contrôle de la légalité des actes législatifs après l’adoption d’un texte, il vise la possibilité pour la Cour de justice d’être saisie par un État membre d’un recours pour violation du principe de subsidiarité, introduit par un parlement national ou une des chambres de celui-ci conformément à son ordre constitutionnel. Le recours doit être certes formellement présenté par le gouvernement d’un État membre. Mais, le Protocole ouvre la possibilité qu’il soit simplement « transmis » par ce gouvernement, l’auteur véritable du recours étant le parlement national ou une chambre de celui-ci.

60Concernant la troisième forme d’association, la participation à l’évaluation des politiques de l’espace de liberté, sécurité et de justice, celle-ci repose sur le droit à l’information à des fins d’évaluation des politiques de l’Union comme en matière d’espace de liberté, de sécurité et de justice, le suivi des travaux du comité permanent en charge de la coordination entre autorités nationales en matière de sécurité intérieure, l’évaluation des activités d’Eurojust et le contrôle des activités d’Europol.

61En dernier lieu, l’association, sous forme conventionnelle, des Parlements nationaux à l’élaboration des projets de révision des traités est consacrée par le traité de Lisbonne. En effet, aux termes de l’article 48 TUE modifié, sauf décision contraire du Conseil européen au regard de l’importance limitée de la révision envisagée, les parlementaires nationaux sont représentés au sein de la convention qui est chargée de présenter une recommandation à la Conférence intergouvernementale qui suivra.

  • 57  S. Duchesnes, A.-P. Frognier, « Sur les dynamiques sociologiques et politiques de l’identification (...)
  • 58  Voir M. Bruter, Citizens of Europe ? The Emergence of a Mass European Identity, Londres, Mac Milla (...)
  • 59  Pour une critique de l’identité européenne qui reste avant tout une identité politique et démocrat (...)

62Il est intéressant de relever la binarité de la légitimité qui se constitue du fait de la mise en avant de la légitimation de nature interne. En effet, on observe que, par l’association des parlements nationaux à la formation des actes et l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen, la légitimité recherchée est celle relative à la représentation des peuples nationaux à travers un processus d’identification57 à l’Europe, notamment à la faveur d’une identité commune58, laquelle reste néanmoins hautement relative59, ou d’un projet transnational. Ces derniers, les peuples nationaux, sont alors érigés au rang de citoyens qui doivent être dûment représentés lors de la prise de décision dans le cadre de la fonction parlementaire, extranationale et nationale, et contribuer ainsi à la formation des actes. Aussi, ce processus de bi-appartenance renvoie à la construction d’une légitimité qui reçoit dès lors une double assise, extranationale et nationale, ce qui ne peut être que source de consolidation de ladite légitimité.

B – L’émergence d’un processus vertical de légitimation de l’Union

63La quête de légitimité, persistante, poursuivie par l’Union a conduit progressivement à esquisser les contours d’un processus verticalisé de légitimation qui s’est manifesté par une multiplication de traités de révision.

  • 60  H. Gelas, « De la fécondité des crises. Le rôle des crises dans la construction européenne », Droi (...)
  • 61  Pour une analyse critique de cette verticalité, voir N. Belorgey « Les origines de la légitimation (...)

64En effet, le processus de réformes s’explique non seulement par la résurgence cyclique de crises60 qui impose une réponse adaptée, mais aussi par la nécessité de fonder l’extension constante des compétences en faveur de l’Union. Un tel fondement permet ainsi d’autoriser le transfert de compétences et de procéder à sa légitimation. Aussi, s’il faut lire dans le processus de perfectionnement de l’Union une inédite capacité à agir à la faveur d’un accroissement des compétences, comme le commande la logique intégrative, il faut également y adjoindre une autre lecture, non antinomique au demeurant, celle qui consiste à ouvrir un processus général de légitimation, certes de manière verticale61, de l’action de l’Union qui ne peut procéder à l’élargissement de ses compétences qu’à la faveur d’une révision des textes constitutifs afin de rendre le transfert de compétences incontestable.

1 – Les traités de révision, instrument vivace de légitimation

  • 62  Voir surtout R. Schwok, Théories de l’intégration européenne, op. cit. ; voir aussi P. Magnette, L (...)
  • 63  Sur ce point, lire particulièrement, A. Moravcsik, Centralization or Fragmentation ? Europe Facing (...)

65Le processus de révision de l’Union se singularise au regard de celui des organisations internationales classiques qui se caractérisent moins par de tels mouvement de réformes de grande ampleur62. Or, en dépit de leur verticalité manifeste et propre à la procédure de révision, les traités modificatifs sont apparus, de manière inattendue, comme des instruments pertinents de légitimation car précisément articulés autour des deux acceptions de la légitimité, l’adéquation entre l’exercice d’un pouvoir et la valeur et/ou l’intérêt incarné d’une part, et le rapport de proximité aux citoyens dans le sens d’une appropriation ou réappropriation du bien commun européen, notamment par le développement de politiques sociales ou sociétales63 générées par les traités de révision qui leur consacreront des bases juridiques certaines.

  • 64  Voir de nouveau P. Roubier, « De la légitimité des situations juridiques », op. cit, p. 265 et sui (...)

66Le processus vertical de légitimation a prospéré dans deux champs : réformes des mécanismes décisionnels, et approfondissement des politiques et actions de l’Union. On observe cependant une anticipation du renforcement de la légitimité de nature structurelle ou institutionnelle qui s’explique classiquement par la nécessité de mettre en place et/ou renforcer l’architecture organique préalablement à la définition et mise en œuvre des actions. La structure formelle étant consolidée, la légitimation agira alors au niveau de la justification de l’action à mener par l’Union dans la mesure où la définition d’une légitimité permettra d’enclencher l’action, comme elle pourra également contribuer à son renforcement. Aussi, dans le processus de construction de l’action normative par l’Union, qui repose sur une segmentation entre légitimité et légalité, l’autorité ne pourra recourir à un fondement juridique déterminée que si, initialement, elle a pris soin de construire sa démarche et son raisonnement à partir d’une légitimité laquelle jouit d’un rapport d’antériorité sur la légalité64.

67Cette phase de détermination de la légitimité étant achevée, s’ouvre alors le second segment porté sur la légalité de l’action envisagée. En effet, l’autorité, dépositaire du pouvoir de décision, est contrainte, car nous sommes dans un système de droit, de fonder son initiative sur une base juridique déterminée, à défaut de laquelle l’action ne pourra être engagée sous peine d’exposer son auteur à une violation de légalité, notion distincte de la légitimité. A ce titre, l’autorité s’appuiera habilement sur les nombreuses sources textuelles qui composent le droit de l’Union, notamment celles propices à une lecture téléologique ou finaliste des objectifs de l’Union, comme le Préambule ou les dispositions liminaires lesquels véhiculent un certain nombre de valeurs, intérêts ou objectifs d’ordre éthique et philosophique. Ces sources, d’un recours aisé eu égard à la généralité de leur formulation, permettent de fonder adéquatement la légalité d’une action dont la légitimité a été définie et revendiquée en amont.

  • 65  La contribution de la légitimité en tant que ressort de l’action de l’Union se mesure à deux degré (...)
  • 66  Sur le dynamisme que peut présenter un ordre juridique, voir notamment J. Chevallier, « L’ordre ju (...)

68Aussi, si nombre de politiques ou actions de l’Union ont été menées selon une logique fortement intégrative, la raison en est que l’Union est parvenue à affermir, en amont, sa légitimité. Une telle consolidation65 est dès lors antérieure au dynamisme sur le plan de l’intégration66.

2 – Une verticalité tempérée par le recours à la méthode conventionnelle

69Le processus de révision étant arrêté au niveau suprême par les États, sa verticalité est néanmoins tempérée, outre par l’obligation de ratification parlementaire ou référendaire, par le recours à la méthode conventionnelle observée lors la proclamation de la Charte des droits fondamentaux, et de nouveau appliquée lors de l’élaboration du traité constitutionnel.

  • 67  Rappelons que du point de vue de sa composition, la Convention réunissait quinze représentants des (...)

70La méthode conventionnelle est dès lors particulièrement explicite de la volonté d’inscrire les fruits du processus de révision dans la légitimité. Ce processus d’élaboration, lequel contrastera sensiblement avec la procédure jusqu’alors suivie, constituera en ce sens une expérience positive qui permettra de faire évoluer le mode de révision et d’associer les représentants de plusieurs instances, notamment nationales, aux modifications, substantielles, apportées à l’Union. À cet égard, la Déclaration de Laeken ne manquait pas d’indiquer qu’en vue d’assurer une représentation la plus large et la plus transparente possible67, particulièrement auprès des citoyens européens, il était décidé de mettre en place un Convention qui rassemblait les parties prenantes au débat sur l’avenir de l’Europe. Il s’agissait d’un organe original qui tendait à répondre à un besoin réel de transparence, de débat et de réflexion car de telles exigences étaient rendues nécessaires par l’ampleur du projet constitutionnel.

  • 68  Nous renverrons à un classique sur le sujet de la difficile mais essentielle construction politiqu (...)
  • 69  Voir tout particulièrement J.-V. Louis, « Les projets de constitution dans l’histoire de la constr (...)
  • 70  Voir P. Manent, La raison des nations. Réflexions sur la démocratie en Europe, Paris, Gallimard, 2 (...)
  • 71  Voir en ce sens O. Le Saëc, « La tentative de légitimation du projet organisationnel européen par (...)
  • 72  Sur ce point, voir S. Duchesnes, P. Muller, « Représentations croisées de l’État et des citoyens » (...)

71Par son usage qui doit être régulier et non, comme c’est le cas aujourd’hui, sporadique, la méthode conventionnelle, puisqu’elle atténue sensiblement la verticalité de la révision des traités, peut aboutir habilement, à terme, à un processus d’appropriation de la légitimation par les destinataires du pouvoir que sont les citoyens. L’appropriation constitue un levier intéressant pour avancer vers un projet élevé ou ambitieux, comme la construction d’une Union politique68 à la faveur notamment d’un élan constitutionnel69. Système juridique largement accompli, l’Union a vocation à être un système politique qui a tout intérêt à consolider les ferments de sa légitimité70. Et, c’est ici que la discipline juridique se voit contrainte de faire appel aux processus de formation de la légitimité, au même titre que ceux de la légalité dont elle s’empare plus aisément, et de s’en saisir puisque un tel projet requiert un large soutien populaire71, celui des peuples qui composent l’entité en devenir, et ce à l’instar de tout système politique72.

***

72Au terme de cette étude, il ressort que la légitimité de l’Union, assurément établie mais encore en construction, doit poursuivre son ascension, croître et s’affermir en dépit des entraves qui se dressent devant elle. Elle doit conquérir de nouveaux champs du droit afin d’atteindre, et non plus seulement effleurer, un vieux dessein, celui de l’union politique de l’Europe. Le rêve européen ne pourra se construire sans une forte légitimité de l’Union, irréfutable, que le récipiendaire des présents Mélanges n’a eu de cesse, tout au long de sa carrière, de promouvoir à l’aune du droit.

73Ces lignes achevées ne pouvaient donc être écrites qu’en l’honneur du Professeur Jean-Claude Masclet lequel a tant contribué au renforcement de la légitimité de la construction européenne de par ses écrits en droit européen, de par les responsabilités et fonctions qui ont été les siennes à la mesure desquelles il a toujours eu à cœur de porter l’idée et l’unité européennes, même dans les instants de grands doutes, ou de par son attachement à la recherche, particulièrement auprès des jeunes universitaires ou chercheurs.

74Aujourd’hui, la recherche juridique sur la notion de légitimité et les formes auxquelles elle se prête en droit de l’Union n’est plus réellement un choix. Elle est devenue, autant que l’affermissement de la notion, une exigence que la présente étude s’est modestement attachée à mettre en lumière.

Notes

1  Voir P. Pescatore, Le droit de l’intégration. Émergence d’un phénomène nouveau dans les relations internationales selon l’expérience des Communautés européennes, Bruxelles, Bruylant, 2005.

2  Voir J.-L. Quermonne, L’Union européenne dans le temps long, Paris, Presses de Sciences Po, 2008 ; M. Telò, « Une idée d’Europe adaptée au xxie siècle », dans L’Union européenne. Union de droit, union des droits, Mélanges en l’honneur de Philippe Manin, Paris, Pedone, 2010, p. 565 et suiv.

3  Nous renverrons particulièrement à la brillante étude du juge Pescatore, « La légitimité du juge en régime démocratique », dans Études de droit communautaire européen 1962-2007, Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 837 et s. Sur le sujet, nous renverrons également à d’autres travaux à lire avec intérêt : J. Bell, « Le règne du droit et le règne du juge vers une interprétation substantielle de l’État de droit », dans l’État de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 16 ; H. Dumont « La légitimité européenne dans la doctrine de la Cour constitutionnelle allemande. Un regard critique », dans C. Cheneviere, G. Duchenne (dir.), Les modes d’expression de la citoyenneté européenne, Louvain-la-Neuve, Presses universitaires de Louvain, 2011, p. 11 ; S. Roland, « La légitimité du juge comme auteur du/de droit. L’exemple du juge communautaire ou comment poser la question de la légitimité du juge communautaire ? », dans L. Fontaine (dir.), Droit et légitimité, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 191 ; D. Simon, « La légitimité du juge communautaire », dans G. Darcy, V. Labrot, M. Doat (dir.), L’office du juge, Colloque du Sénat des 29 et 30 septembre 2006, Paris, Éditions du Sénat, 2008, p. 447 et suiv.

4  Ou bien à la doctrine philosophique, voir B. Kriegel, « Le principe de légitimité », dans L’avenir du droit, Mélanges en hommage à François Terré, Paris, Dalloz, 1999, p. 47.

5  Voir P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes, Presses universitaires de Liège, 1995 ; J.-V. Louis, T. Ronse, L’ordre juridique de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 141 et suiv. ; voir aussi M. Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit (II). Le pluralisme ordonné, Paris, Seuil, 2006.

6  Sur le sujet, nous renverrons aux écrits suivants : R. Blindenbacher, A. Koller, Federalism in a changing world, Baskerville, Mcgill, University Press, 2003 ; M. Croisat, Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines, Paris, Montchrestien, 1995 ; F. Delmartino, K. Deschouwer, « Les fondements du fédéralisme », dans Le Fédéralisme, Centre d’étude du Fédéralisme, Bruxelles, De Boeck Université, 1994 ; F. Delpéréé, Le fédéralisme en Europe, Paris, PUF, 2000 ; C. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, London, Pall Mall Press, 1968 ; P. King, Federalism and Federation, Londres, Canberra, Croom Helm, 1982.

7  Sur le sujet, lire J. Lacroix, R. Coman (dir.), Les résistances à l’Europe. Culture nationales, idéologies et stratégies d’acteurs, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2007, spéc. p. 167 et s. Voir aussi B. Olivi, L’Europe difficile. Histoire politique de l’intégration européenne, Paris, Gallimard, 2001, p. 47.

8  Lire P. Roubier, « De la légitimité des situations juridiques », dans Mélanges en l’honneur de Jean Dabin, Théorie générale du droit, Paris, Sirey, 1963, p. 265 et suiv.

9  Sur la distinction forme-contenu en droit, qui est discutable, voir A. Brimo, « De la notion de forme et de contenu du Droit dans la théorie générale du Droit », dans Mélanges offerts à Jacques Maury, t. 2, Théorie général du droit, Dalloz & Sirey, 1962, p. 283 , spéc. p. 296.

10  A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », Eipascope, 2, 1997, p. 12 ; voir également en ce sens, J.-J Linz, « Legitimacy of Democracy and the Socioeconomic System », dans M. Dogan (dir.), Comparing Pluralist Democracies : Strains on Legitimacy, Colorado, Boulder, Westview Press, 1988 ; S. M. Lipset, Political Man. The Social Basis of Politics, New-York, Doubleday, 1960 ; voir aussi M. Weber, Économie et société, Paris, Presses Pocket, 1995, t. 1. p. 286 et s.

11  En ce sens, voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit., p. 12.

12  Sur le sentiment de dépossession politique, relire J.-C. Masclet, D. Maus (dir.), Les constitutions nationales à l’épreuve de l’Europe, Paris, La Documentation française, 1994 ; J.-C. Masclet, « Système politique et système juridique dans les Communautés européennes », dans L’État-nation au tournant du siècle : les enseignements de l’expérience canadienne et européenne, op. cit. p. 45 ; J.-L. Quermonne, L’Europe en quête de légitimité, Paris, Presses de Scences Po, 2001.

13  Sur le plan économique, il existe un sentiment de dépossession qui, ces dernières années, ne fait que croître dans un contexte de crise économique. Nous renverrons particulièrement à l’étude suivante quant à l’impact d’une constitution économique sur la construction du sentiment de dépossession, lire M. Streit, W. Mussler, « The Economic Constitution of the European Community », dans F. Snyder (dir.), Constitutional Dimensions of European Economic Integration, Londres, Kluwer Law International, 1996, p. 109.

14  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit. p. 13.

15  Il s’agit là de la « contrainte physique légitime », voir M. Weber, Le savant et le politique, Paris, Plon, 1959, p. 125.

16  Voir J. Habermas, L’intégration européenne. Essais de théorie politique, Paris, Fayard, 1988, p. 67 et suiv. ; P. Pescatore, Le droit de l’intégration. Émergence d’un phénomène nouveau dans les relations internationales selon l’expérience des Communautés européennes, op. cit.

17  P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes, op. cit. p. 177.

18  Sur la spécificité de l’Union dans l’ordre international, relire J. Groux, Ph. Manin, Les Communautés européennes dans l’ordre international, Luxembourg, OPOCE, 1984.

19  Comme par exemple les conventions d’extradition, les traités relatifs au droit de l’homme ou bien les conventions fiscales. La Cour permanente de justice ne fait-elle pas observer qu’on ne peut pas contester que « l’objet même d’un accord international, dans l’intention des parties contractantes, puisse être l’adoption, par les parties, de règles déterminées, créant des droits et obligations pour les individus et susceptibles d’être appliquées par les tribunaux nationaux », Cour permanente de justice internationale, avis du 3 mars 1928, Compétence des tribunaux de Dantzig, série B no 15.

20  Lire P. Pescatore, « L’apport du droit communautaire au droit international public », CDE, 1970, p. 524.

21  Ceci explique que la notion de légitimité entretient des rapports d’interaction avec des notions comme la subsidiarité, la transparence ou l’efficacité, voir pour un même avis, A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit. p. 12.

22  Sur l’idée de dépossession, notamment au travers de l’affermissement de la jurisprudence de la Cour et son ascendance sur la jurisprudence interne eu égard au principe de primauté, voir l’analyse critique suivante : K. Alter, Establishing the Supremacy of European Law, Oxford University Press, 2011. Dans le même sens, voir N. Belorgey, « Les origines de la légitimation non démocratique de l’Union européenne », dans Cités, Paris, PUF, 2003, no 1, p. 67 et s. L’auteur, qui se réfère aux travaux antérieurs de K. Alter, évoque un « processus largement involontaire, dans lequel le droit des tribunaux de première instance de se référer au droit européen, leur permettant ainsi de contourner un droit national qui autrement s’imposait à ceux, a joué un grand rôle ». Il ajoute : « De même, les requérants ont pu utiliser le droit européen comme moyen de modifier un ordre juridique national, qui leur était défavorable. […] le droit européen semble devenu supranational par un processus où le contrôle démocratique a été beaucoup moins présent que les actions involontaires des agents. Certes, des forces de rappel démocratique existent mais elles sont faibles ». N. Belorgey, « Les origines de la légitimation non démocratique de l’Union européenne », op. cit. p. 72-73. Comme éléments de réponse à ces critiques, relire J. Boulouis, « À propos de la fonction normative de la jurisprudence. Remarques sur I ‘œuvre juridictionnelle de la Cour de Justice des Communautés européennes », dans Le juge et le droit public, Mélanges offerts à Marcel Waline, Paris, LGDJ, 1974, p. 149 et suiv.

23  Pour un retour sur l’accroissement de ses pouvoirs, lire D. Blanc, Les Parlements européen et français face à la fonction législative communautaire, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques juridiques », 2004 ; J.-V. Louis, M. Waelbroeck, Le Parlement européen dans l’évolution institutionnelle, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1988 ; B. Rittberger, Building Europe’s Parliament, Democratic Representation beyond the Nation-State, Oxford University Press, 2005.

24  Pour une démonstration sur le sujet, D. Blanc, Les Parlements européen et français face à la fonction législative communautaire, op. cit. Voir de même N. Clinchamps, Parlement européen et droit parlementaire. Essai sur la naissance du droit parlementaire de l’Union européenne, Paris, LGDJ, 2006.

25  Voir infra 2e partie.

26  Sur ce point, voir R. Dehousse, The « Community Method », Obstinate or Obsolete, Palgrave Studies in European Law, Palgrave Mc Millan, 2011 ; Ph. Manin, « La méthode communautaire : changement et permanence », dans 50 ans de droit communautaire, Mélanges en hommage à Guy Isaac, Université des Sciences sociales de Toulouse, 2004, p. 320 ; R. Schwok, Théories de l’intégration européenne, Paris, Montchrestien, 2005. Voir également, J.-L. Quermonne, Le système politique de l’Union européenne, Paris, Montchrestien, 2010.

27  Sur l’intérêt global dépassant le seul intérêt national, voir tout particulièrement P. Pescatore, Droit international et droit communautaire. Essai de réflexion comparative, Centre Européen Universitaire de Nancy, 1969.

28  Lire C.-A. Colliard, « L’irréductible diplomatique », dans Mélanges offerts à Pierre-Henri Teitgen, Paris, Pedone, 1984, p. 109 et suiv., spéc., p. 116 et suiv.

29  Sur le sujet, lire L. Dubouis, « Le traité de Lisbonne, traité espéré, traité désespérant ? », dans E. Brosset, C. Chevallier-Govers, V. Edjaharian, C. Schneider (dir.), Le traité de Lisbonne, Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne ?, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 349.

30  Sur le sujet, nous renverrons aux travaux suivants : C. Guillard, « Le projet de Constitution européenne et le retrait volontaire de l’Union », La Tribune de droit public, no 1/2004, p. 47 et suiv. ; J.-V. Louis « Le droit de retrait de l’Union européenne », CDE, 2006, p. 293 et suiv. .

31  Voir en ce sens A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit., p. 14.

32  Rappelons qu’outre les champs de compétences qui sont fondamentalement distincts, le processus de décision applicable à la méthode communautaire, et celui de la méthode non intégrative, constituent certainement un autre trait distinctif majeur. Alors que le premier pilier se caractérise par la recherche constante d’établir un équilibre entre les différentes légitimités qu’incarnent les institutions de l’Union, les deux autres piliers se voient affranchis d’une telle nécessité puisque, étant de nature intergouvernementale, ils accorderont l’essentiel, sinon l’exclusivité, du pouvoir au Conseil ou au Conseil européen. Il en ressort dès lors une lecture certainement plus épurée du processus de décision qui s’articule, non plus comme pour le premier pilier, autour de plusieurs autorités normatives, mais autour d’un seul pôle de décision à caractère étatique, le Conseil européen ou le Conseil, statuant principalement sur un mode de décision favorable à l’intergouvernementalisme, l’unanimité. En dépit des traités de révision successifs, la spécificité intergouvernementale tenant à la procédure de décision demeure.

33  Sur l’apposition des méthodes, lire A. Fenet, A. Sinay-Cytermann (dir.), Union européenne : intégration et coopération, Paris, PUF, 1995.

34  Voir en ce sens J.-C. Masclet, « L’équilibre institutionnel dans la Communauté européenne », dans Les accords de Maastricht et la constitution de l’Union européenne – (Cahiers du CEDIN) - Actes du colloque organisé dans le cadre de la Chaire Jean Monnet de l’Université de Paris X Nanterre au Sénat, Paris, Montchrestien, 1992, p. 80 et suiv.

35  Voir sur point A. Pliakos, « Le médiateur de l’Union européenne », CDE, 1994, p. 604.

36 J.-M. Ferry, « Souveraineté et représentation », dans M. Telò, Démocratie et construction européenne, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1995, p. 98 et suiv.

37  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit., p. 15 ; N. Belorgey, Les origines de la légitimation non démocratique de l’Union européenne, p. 67, spéc. p. 76 et suiv.

38  Sur le contenu des droits des citoyens, lire P. Dollat, La citoyenneté européenne. Théorie et statuts, Bruxelles, Bruylant, 2008 ; J.-C. Masclet, « Vers une citoyenneté européenne ? », Les Cahiers français, mai-juin 1997, no 281, p. 77 ; lire également P. Dollat, « La citoyenneté française, une superposition de citoyennetés », RFDA, 2005, p. 69 ; D. Duez, « La démocratie participative européenne. Du citoyen à la société civile organisée », dans Les modes d’expression de la citoyenneté européenne, op. cit.

39  D. Miller, On Nationality, Oxford University Press, 1997 ; D. Schnapper, La Communauté des citoyens, Paris, Gallimard, 1994.

40  Sur le sujet, lire tout particulièrement, N. Elias, Les transformations de l’équilibre « nous-je ». La société des individus, Paris, Fayard, 1991, p. 205.

41  Sur ce point relatif à l’ascension des droits fondamentaux que l’on peut intégrer comme levier de cette forme de légitimité, lire avec intérêt les écrits suivants ; R. Dworkin, Prendre les droits au sérieux, Paris, PUF, 1995 ; F.- G. Jacobs, Human Rights in the European Union : The Role of the Court of Justice, ELR, 2001, p. 331 ; P. Pescatore, « Les droits de l’homme et l’intégration européenne », CDE, 1968, p. 629 ; J. Vergès, « Droits fondamentaux de la personne et principes généraux du droit communautaire », dans L’Europe et le droit, Mélanges en l’honneur de Jean Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, p. 513 ; voir aussi R. Dehousse, « Naissance d’un constitutionnalisme transnational », Pouvoirs, no 96, 2001, p. 19, spéc. p. 21. Voir également R. Aron, « Pensée sociologique et droits de l’homme », dans Études politiques, Paris, Gallimard, 1972, spéc. p. 243 ; E.-W. Böckenförde, « Théorie et interprétation des droits fondamentaux », dans Le droit, l’État et la constitution démocratique, Paris, LGDJ, 2000, p. 253 ; K. Lenaerts, « Le respect des droits fondamentaux en tant que principe constitutionnel de l’Union européenne », dans Mélanges en hommage à Michel Waelbroeck, Bruxelles, Bruylant, vol. 1, 1999, p. 423 ; se pencher de même sur l’intéressante analyse de R. Tinière, L’office du juge communautaire des droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, 2009.

42  Il faut noter que ces deux organes, particulièrement le Comité des régions, ont à chaque traité de révision bénéficié du processus de réforme en renforçant leur poids politique, notamment à la faveur du traité d’Amsterdam qui élargit les cas de consultation obligatoire et confère la possibilité pour le Parlement de les consulter. Par exemple, le traité d’Amsterdam a élargi les cas de consultation du Comité des régions aux transports, à l’emploi, aux relations sociales et à la recherche.

43  Sur le sujet, lire avec intérêt C. Kaddous, « L’initiative citoyenne : un instrument de démocratie directe à l’échelle de l’Union européenne », dans C. Kaddous, A. Auer (dir.), Les principes fondamentaux de la Constitution européenne, Bruxelles, Bruylant, 2006, p. 317 et suiv. ; Th. Woolfson, « L’initiative citoyenne : un pas vers la démocratie directe dans l’Union européenne », dans Les modes d’expression de la citoyenneté européenne, op. cit., p. 51 et suiv. Voir également D. Szeligowska, E. Mincheva, « The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle : a Political and Legal Analysis », dans The European Citizens’ Initiative : a First Assessment, p. 52.

44  Sur ce point, O. Marcel Merle, « Le concept de transnationalité », dans Humanité et droit international, Mélanges René-Jean Dupuy, Paris, 1991, p. 223 et suiv.

45  Sur l’exigence de lisibilité des actes, lire Ph. Icard, « Quelques réflexions sur la vulnérabilité du droit communautaire », dans Liber Amicorum Gilles Darcy - Détours juridiques : le praticien, le théoricien et le rêveur, Bruxelles, Bruylant, 2012, p. 381, spéc.p. 386 ; F. Peraldi Leneuf, La légistique dans le système de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012. Sur l’exigence relative à la qualité du droit dans un champ spécifique, lireY. Madiot, « Qualité du droit et protection des droits fondamentaux », dans Mélanges offerts à Jorge Campinos, Paris, PUF, 1996, p. 57 et suiv.

46  Sur les rapports entre droit et technicité, M. Waline, « L’influence des progrès techniques et scientifiques sur l’évolution du droit », dans Mélanges Marcel Bridel, Recueil de travaux publiés par la Faculté de droit de Lausanne, Imprimeries Réunies, Lausanne, 1968, p. 601et suiv.

47  Sur la sophistication du droit et la densification des sources du droit en général, relire J. Rivero, « État de droit, état du droit », dans l’État de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, op. cit., p. 609 et suiv. Sur la complexification du droit de l’Union et du processus décisionnel, voir Ph. Icard, « Quelques réflexion sur la vulnérabilité du droit communautaire », op. cit, p. 386 et 396.

48  Sur le sujet, voir G. Garzòn-Clariana, « L’inflation normative et le droit communautaire », dans Journées d’étude à l’occasion du bicentenaire du Code civil, Le rayonnement du droit codifié, vol. 1, Paris, Journaux officiels, 2005, p. 61 et s.

49  Pour un retour sur le sujet, lire G. Isaac, « La codification du droit communautaire », RTDE. 1977, p. 79 ; M. Petite, « La codification et le droit communautaire. L’approche de la refonte », dans Journées d’étude à l’occasion du bicentenaire du Code civil, Le rayonnement du droit codifié, vol. 1, Paris, Journaux officiels, 2005, p. 51 et suiv. ; M. Petite, « La codification de l’acquis communautaire », dans Bicentenaire du code de commerce, 1807-2007, Paris, Dalloz, 2008, p. 482. Voir également V. Constantinesco, « La « codification » communautaire du droit privé à l’épreuve du titre de compétence de l’Union européenne », RTDE, 2008, p. 712. Sur cette question au regard du droit économique, voir tout particulièrement D. Voinot, « Pour un Code économique européen », dans L’Union européenne. Union de droit, union des droits, Mélanges en l’honneur de Philippe Manin, op. cit., p. 537 et suiv., voir notamment la bibliographie citée.

50  JOCE C 166 du 17 juin 1993, p. 1.

51  Sur l’appréhension de la normalisation, lire H. Aubry, F. Brunet, F. Peraldi Leneuf, La normalisation en France et dans l’Union européenne, Aix-en-Provence, PUAM, 2012.

52  Voir A. Bar Cendòn, « La légitimité de l’Union européenne après le Conseil européen d’Amsterdam », op. cit., p. 14.

53  Pour un exemple de codification menée par la doctrine dans un champ dense du droit de l’Union, le droit de la concurrence, L. Vogel, Code européen de la concurrence, Paris, LGDJ, 2008. Sur les différentes conceptions auxquelles se prête la codification, R. Cabrillac, Les codifications, Paris, PUF, 2002. Par exemple, sur la codification en droit français, voir B. Teyssié (dir.), Le Code de commerce, 1807-2007 : livre du bicentenaire, Paris, Dalloz, 2007.

54  Mieux légiférer, JOUE C 321 du 31 décembre 2003.

55  Voir règlement (CE) no 1049/2001 du 30 mai 2001, JOCE no L 145 du 10 juin 2001, p. 43 ; notamment au regard des exceptions possibles, voir par exemple, TPICE 12 septembre 2007, API c/ Commission, aff. T-36/04 ; Pour aller plus loin, lire J. Dupont-Lassalle, « Accès aux documents de la Commission. Leçon de la Cour de justice sur le refus de divulgation des documents aux fins de protection de l’intégrité des procédures juridictionnelles », note sous CJUE gde ch.12 septembre 2010, Suède c/ API et Commission, aff. jtes C-514-07 P, C-528-07 P et C-532-07 P, Europe, novembre 2010, comm. 356. Pour des applications jurisprudentielles régulières du principe de transparence, nous renverrons également aux arrêts suivants : CJUE, 29 juin 2010, The Bavarian Lager, aff. C-28/08 P ; Trib. UE 23 novembre 2011, Dennekamp c/ Parlement, aff. T-82/09 ; Trib. UE 15 décembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide c/ Commission, aff. T-437/08 ; Trib. UE 14 février 2012, Allemagne c/ Commission, aff. T-59/09 ; Trib. UE 28 mars 2012, Egan et Hackett, aff. T-190/10.

56  Lire en ce sens Ph. Schmitter et F.- W. Scharpf et al., (dir.), Governance in the European Union, Londres, SAGE, 1995 ; S. Williams, « Sovereignty and Accountability in the European Community », dans R. Keohane, S. Hoffmann (dir.), The New European Community, Boulder, Westview Press, 1991, p. 155. Lire également A. Schmidt, Democracy in Europe, Oxford University Press, 2008.

57  S. Duchesnes, A.-P. Frognier, « Sur les dynamiques sociologiques et politiques de l’identification à l’Europe », RFSP, 2002, vol. 52, no 4, p. 356.

58  Voir M. Bruter, Citizens of Europe ? The Emergence of a Mass European Identity, Londres, Mac Millan, 2005 ; R. Hermann, T. Risse, M. Brewer, Transnational Identities Becoming European in the EU, Oxford, Rowman and Littlefield Publishers, 2004.

59  Pour une critique de l’identité européenne qui reste avant tout une identité politique et démocratique au sein de laquelle préexistent des identités nationales, lire F. Delmotte, « La légitimité de l’Union européenne, une affaire de bons sentiments ? Réflexions sur l’appartenance à la Communauté politique », RIPC, 2008, p. 549. Toujours sur la critique de l’identité européenne et sur le risque de construction d’un eurocentrisme qui est, selon nous, dommageable à la fois pour l’intégration européenne, nullement portée par une telle logique selon l’économie des traités et selon les aspirations philosophiques et politiques qui la guident, mais également dommageable pour l’affermissement de la légitimité du processus d’intégration, et enfin naturellement et sévèrement dommageable pour les destinataires de cet eurocentrisme, lire S. Duchesnes, « Waiting for European identity : Preliminary thoughts about the identification process with Europe », dans C. Wallace, K. Stromsnes (dir.), European Identity, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008, p. 67. Lire également N. Belorgey, « Les origines de la légitimation non démocratique de l’Union européenne », op. cit. Il n’est pas vain de rappeler que l’eurocentrisme, qui doit rester lointain de l’idéal européen, peut être surmonté, parmi les nombreux moyens existants, par un dialogue soutenu entre les systèmes juridiques et politiques et leurs cultures sous-jacentes, sans rapport de prévalence ou de minoration mais selon un rapport d’altérité qui est celui qu’établit l’Union dans ses relations avec les autres régions du monde.

60  H. Gelas, « De la fécondité des crises. Le rôle des crises dans la construction européenne », Droits, 2007, p. 45.

61  Pour une analyse critique de cette verticalité, voir N. Belorgey « Les origines de la légitimation non démocratique de l’Union européenne », op. cit., p. 67, spéc. p. 76 et s. L’auteur appuie précisément toute son analyse sur le recours au processus de révision, dont il souligne la systématisation. Il l’identifie comme un processus de légitimation sur lequel, néanmoins, il porte de très vives critiques que nous ne partageons pas.

62  Voir surtout R. Schwok, Théories de l’intégration européenne, op. cit. ; voir aussi P. Magnette, Le régime politique de l’Union européenne, Paris, Presses de Science Po, 2003 ; J.-L. Quermonne, Le système politique de l’Union européenne, op. cit.

63  Sur ce point, lire particulièrement, A. Moravcsik, Centralization or Fragmentation ? Europe Facing the Challenges of Deepening, Diversity, and Democracy, New York, Council on Foreing Relations, 1988, p. 24.

64  Voir de nouveau P. Roubier, « De la légitimité des situations juridiques », op. cit, p. 265 et suiv.

65  La contribution de la légitimité en tant que ressort de l’action de l’Union se mesure à deux degrés, d’une part par l’intensification du marché intérieur au regard de l’élargissement conceptuel de la notion de marché commun vers celle de marché intérieur, et, d’autre part, par l’accroissement des compétences de l’Union à partir de 1986, un accroissement qui recevra une double expression : le renforcement des politiques existantes et la création de politiques nouvelles. Relire avec intérêt : J. De Ruyt, L’Acte unique européen, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1987 ; R. Schwok, Théories de l’intégration européenne, op. cit.

66  Sur le dynamisme que peut présenter un ordre juridique, voir notamment J. Chevallier, « L’ordre juridique », dans Le droit au procès, Paris, PUF, 1983, p. 19. Sur les interactions normatives en tant qu’élément symptomatique du dynamisme d’un ordre juridique qui conserve néanmoins sa cohérence, voir L. Idot, « Internormativité et réseaux d’autorité. L’ordre communautaire et les nouvelles formes de relations », LPA, no 200, 2004, p. 63 ; H. Kelsen, « Les rapports de système entre le droit interne et le droit international public », RCADI 1926-IV, vol. 14, p. 280 ; D. Perrot, « Intégrité et cohérence de l’ordre juridique communautaire », dans Le droit de l’Union européenne en principes : Liber amicorum en l’honneur de Jean Raux, Rennes, Éd. Apogée, 2006, p. 615.

67  Rappelons que du point de vue de sa composition, la Convention réunissait quinze représentants des chefs d’État ou de gouvernement, trente parlementaires nationaux (deux parlementaires par État), seize membres du Parlement européen et deux membres de la Commission européenne. Les pays candidats étaient représentés selon les mêmes conditions. Même s’ils ne pouvaient pas empêcher la formation du consensus, ils participaient à toutes les délibérations. La Convention était placée sous l’autorité d’un Présidium dirigé par le Président de la Convention, M. Valéry Giscard d’Estaing, de deux vice-présidents, MM. Amato et Dehaene, ainsi que de neuf membres issus de la Convention (les représentants de tous les gouvernements qui, pendant la Convention, exerçaient la Présidence du Conseil, deux représentants des Parlements nationaux, deux représentants du Parlement européen et deux représentants de la Commission). La Convention comprenait également, à titre d’observateurs, trois membres du Comité économique et social, trois représentants des partenaires sociaux, six représentants du Comité des régions et le Médiateur. Les travaux de la Convention, qui ont débuté en mars 2002, donnèrent lieu à un très large débat, notamment avec les représentants de la société civile, ainsi que le dépôt de nombreux rapports élaborés par les différents groupes de travail.

68  Nous renverrons à un classique sur le sujet de la difficile mais essentielle construction politique de l’Europe, de ses tâtonnements à ses avancées, J.-C. Masclet, L’Union politique de l’Europe, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 9e éd. 2001. Voir aussi J.-C. Masclet, « Où en est l’Europe politique », dans Problèmes politiques et sociaux, Paris, La Documentation française, no double 721/722, février 1994.

69  Voir tout particulièrement J.-V. Louis, « Les projets de constitution dans l’histoire de la construction européenne », dans P. Magnette (dir.), La Constitution de l’Europe, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2000, p. 41 ; J.-C. Piris, Le traité constitutionnel pour l’Europe : une analyse juridique, Bruxelles, Bruylant, 2006 ; voir également D. Blanchard, La constitutionnalisation de l’Union européenne, Rennes, Apogée, 2001. Sur le ou les processus de déconstitutionnalisation, lire avec intérêt E. Brosset, C. Chevallier-Govers, V. Edjaharian, C. Schneider (dir.), Le traité de Lisbonne, Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne ?, op. cit.

70  Voir P. Manent, La raison des nations. Réflexions sur la démocratie en Europe, Paris, Gallimard, 2006, spéc. p. 46 ; A. Schmidt, Democracy in Europe, Oxford University Press, 2008 ; Ph. Schmitter, F. W. Scharpf et al. (dir.), Governance in the European Union, Londres, op. cit. Voir aussi J. Habermas, Après l’État-nation, une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000, p. 146.

71  Voir en ce sens O. Le Saëc, « La tentative de légitimation du projet organisationnel européen par la communication de la Commission », Rev. Communication et organisation, p. 167 ; voir aussi E. Morin, Penser l’Europe, Paris, Gallimard, 1990. Voir également sur ce point, voir R. Monaco, « Le rôle de l’opinion publique dans la construction européenne », dans Mélanges en hommage à Paul Guggenheim, Recueil d’études de droit international, Genève, Publications de la Faculté de droit de l’Université de Genève, 1968, p. 41 et suiv.

72  Sur ce point, voir S. Duchesnes, P. Muller, « Représentations croisées de l’État et des citoyens » dans Être gouverné. Études en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 35 et suiv.

Auteur

Maître de conférences HDR à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne École de droit de la Sorbonne

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