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Les OGM en questions

 | 
Maryse Deguergue
, 
Cécile Moiroud

Seconde partie. Les OGM saisis par le droit

Les OGM entre commerce, protection de la santé et de l’environnement : l’écriture de la norme en droit communautaire

Florence Aubry-Caillaud

Texte intégral

  • 1  Le traité de Lisbonne a introduit deux traités, le Traité sur l’Union européenne (TUE) et le Trait (...)
  • 2  Directive no 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’orga (...)
  • 3  Règlement no 258/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997, relatif aux nouveau (...)
  • 4  Le règlement 258/97 est applicable dès lors qu’il y a mise sur le marché d’aliments pour lesquels (...)

1C’est au début des années 1990 que la Communauté européenne s’empare de la question des organismes génétiquement modifiés (OGM), et adopte les premiers textes en la matière. Deux directives d’harmonisation voient alors le jour : la directive 90/219/CEE1 relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (MGM) et la directive 90/220/CEE2 qui concerne quant à elle la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés. À ces deux directives, est venu s’ajouter le règlement 258/973 qui, sans s’appliquer exclusivement aux OGM, était susceptible de les concerner dans la mesure où son champ d’application n’est autre que les nouveaux aliments et ingrédients4.

  • 5  Directive no 2009/41/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l’utilisation confinée de m (...)
  • 6  Les utilisations confinées font l’objet d’un classement en quatre classes (risque nul, risque faib (...)
  • 7  Directive no 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémin (...)
  • 8  Voir CJCE, 17 février 2009, Commune de Sausheim c/ Pierre Azelvandre, aff. C-552/07, arrêt qui fai (...)
  • 9  Règlement no 1830/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant la traç (...)
  • 10  Règlement no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les den (...)
  • 11  Concernant le règlement 258/97, voir supra.
  • 12  En ce sens, voir notamment décision no 2004/657/CE de la Commission du 19 mai 2004 relative à l’au (...)

2Ces textes ont naturellement, au fil des années, été modifiés et complétés pour parvenir au cadre législatif actuel. Ainsi la directive 2009/41/CE5, a procédé à la refonte de la directive 90/219, et impose a minima une notification voire une autorisation préalable à toute utilisation confinée de MGM. Il s’agit de limiter les effets négatifs que les MGM, utilisés de manière confinée, peuvent avoir sur la santé humaine et l’environnement. Le dispositif repose sur l’évaluation et la réduction des risques6 pouvant survenir au cours de toute opération comportant l’utilisation confinée. En ce qui concerne la dissémination volontaire des OGM, la directive 2001/18 du 12 mars 20017 est venue modifier la directive 90/220. Elle met en place un système d’autorisation préalable obligatoire pour toute dissémination volontaire et prévoit la communication d’informations. Ainsi, en vertu de l’article 25 paragraphe 4, le lieu de dissémination peut être communiqué à toute personne qui en ferait la demande ; le juge communautaire a eu l’occasion de préciser qu’une réserve tenant à la protection de l’ordre public ou à d’autres intérêts protégés par la loi ne saurait remettre en cause le principe de la communication des informations8. À l’origine, la directive 2001/18 faisait aussi mention d’obligations en termes d’étiquetage et de traçabilité. Mais, désormais, c’est le règlement 1830/20039 qui harmonise les dispositions relatives à l’étiquetage et à la traçabilité des OGM. Certains articles de la directive 2001/18 ont été abrogés et remplacés. Les institutions communautaires ont donc, en la matière, procédé à une harmonisation horizontale ; et ce même si le caractère horizontal de l’harmonisation est à relativiser s’agissant des dispositions en matière d’étiquetage. S’ajoute également à cet ensemble de textes, le règlement 1829/200310 concernant les denrées alimentaires et les aliments génétiquement modifiés. L’objectif est de mettre en place une procédure communautaire d’autorisation harmonisée et spécifique aux produits alimentaires génétiquement modifiés. La procédure prévue par le règlement 258/9711 est désormais abandonnée. Il n’en demeure pas moins, cependant, que, par le passé, certaines autorisations de mise sur le marché de produits alimentaires génétiquement modifiés ont été délivrées, sur la base de ce dernier12.

  • 13  La mention de la présence d’OGM n’est pas obligatoire lorsque la contamination est accidentelle et (...)
  • 14  Sur le principe de précaution et les OGM, voir notamment Christine Noiville et Pierre-Henri Gouyon (...)

3Le cadre textuel s’articule ainsi en deux catégories de dispositions : celles relatives aux autorisations nécessaires à l’utilisation et à la mise sur le marché et celles relatives à l’étiquetage et à la traçabilité13. Pour les autorités communautaires, il s’agit de mettre en œuvre le principe de précaution14 afin de répondre à un triple objectif : faire en sorte que le commerce intra-communautaire des produits génétiquement modifiés ne souffre pas d’entraves aux échanges, protéger l’environnement ainsi que la santé tant des personnes que des animaux. La poursuite de ces objectifs renvoie inévitablement tout d’abord à la question de la compétence détenue par l’Union et des bases juridiques utilisables. Mais l’écriture de la réglementation communautaire ne s’arrête pas à l’adoption des textes de base. Dès lors il convient également de s’attarder sur son exécution et sa mise en œuvre, et ce afin de déterminer quels rôles respectifs jouent les autorités communautaires et nationales dans la conciliation des objectifs en présence.

L’Union européenne et les produits génétiquement modifiés : quelle(s) compétence(s) ?

4Les produits génétiquement modifiés intéressent l’Union européenne à plus d’un titre. Il n’y a donc pas une base juridique mais des bases juridiques potentiellement utilisables. Les choix opérés ne sont naturellement pas sans conséquence sur les objectifs poursuivis et sur l’articulation des compétences européennes et nationales.

Une pluralité de bases juridiques

  • 15  Sur le fond, les articles 28 et 30 TCE restent inchangés depuis l’entrée en vigueur du Traité sur (...)
  • 16  À la dérogation textuelle initiale de l’article 30 TCE (article 36 TFUE), sont venues s’ajouter le (...)
  • 17  La question de la nature juridique des exigences impératives d’intérêt général a fait l’objet de d (...)
  • 18  Voir notamment CJCE, 7 février 1985, Procureur de la République, aff. 240/83.
  • 19  Devenu l’article 114 TFUE, cet article opère désormais un renvoi à la procédure législative ordina (...)

5En premier lieu, les produits génétiquement modifiés relèvent du principe de la libre circulation des marchandises. Conformément aux articles 28 et 30 TCE (articles 34 et 36 TFUE)15, ils doivent pouvoir circuler librement sur l’ensemble du territoire. Leur libre circulation peut, cependant, se trouver fortement atténuée lorsque, pour des raisons de protection de la santé et / ou de l’environnement, un ou plusieurs États adoptent des dispositions législatives et réglementaires. En effet, par dérogation à l’article 28 TCE (article 34 TFUE), les États peuvent justifier l’existence de réglementations nationales, soit au regard de l’un des motifs de l’article 30 TCE (article 36 TFUE), soit par une exigence impérative d’intérêt général16. Critère de qualification d’une mesure d’effet équivalent17, les exigences impératives d’intérêt général ne peuvent trouver à s’appliquer qu’en présence d’une réglementation indistinctement applicable, et leur liste n’est pas exhaustive. La protection de l’environnement est ainsi apparue comme susceptible de constituer une exigence impérative d’intérêt général, à la suite de l’affaire Cassis de Dijon18. Quant à la protection de la santé, elle figure non seulement parmi les motifs de l’article 30 TCE (article 36 TFUE) mais aussi parmi les exigences impératives d’intérêt général. L’application des articles 28 et 30 TCE (articles 34 et 36 TFUE), tels qu’interprétés par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), peut donc conduire à ce que les réglementations nationales relatives aux produits génétiquement modifiés soient justifiées et puissent être maintenues par les États. Il n’en demeure pas moins que, lorsque tel est le cas, les cadres législatifs et réglementaires nationaux constituent autant d’entraves aux échanges intracommunautaires des OGM. Pour remédier à ces divergences, et ce quel que soit le domaine concerné, le traité donne la possibilité aux autorités de l’Union d’harmoniser, par le biais de directives ou de règlements communautaires, les réglementations nationales existantes. La base juridique utilisée est alors l’article 95 TCE (article 114 TFUE)19 qui renvoie lui-même à la procédure de décision conjointe de l’article 251 TCE (article 294 TFUE) ; le recours à l’article 95 TCE (article 114 TFUE) se justifiant par la nécessité d’achever le marché intérieur.

6Les produits génétiquement modifiés sont également susceptibles de répondre à la définition de produits agricoles, et donc de relever des dispositions relatives à la Politique agricole commune (PAC). Il est dès lors tout à fait envisageable que les autorités communautaires utilisent l’article 37 TCE (article 43 TFUE) pour légiférer.

  • 20  L’Acte unique européen avait, en son temps, introduit la protection de l’environnement avec l’adop (...)

7À ces compétences, qui sont des compétences attribuées dès les origines à la Communauté européenne, il faut ajouter celles détenues en matière d’environnement20. L’article 175 TCE (article 192 TFUE) peut constituer le fondement d’un règlement ou d’une directive de rapprochement des législations ; et cela afin de poursuivre l’un des objectifs mentionnés à l’article 174 TCE (article 191 TFUE), à savoir la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement et la protection de la santé des personnes.

  • 21  Introduit par le Traité sur l’Union européenne, en 1992, l’article 152 TCE est devenu l’article 16 (...)

8En dernier lieu, il faut relever que la Communauté détient aussi des compétences en matière de santé par le biais de l’article 152 TCE (article 168 TFUE)21. En la matière, son action doit contribuer à la réalisation d’un niveau élevé de protection de la santé. Cependant la compétence détenue par la Communauté est ici une compétence d’appui. L’article 152 TCE (article 168 TFUE) ne peut donc servir de base à une mesure d’harmonisation des législations nationales. La protection de la santé est somme toute envisagée comme une composante des autres politiques.

9Il ressort de ce qui précède que les autorités de l’Union peuvent, de manière variable et diverse, prendre en considération les éventuelles conséquences de la mise sur le marché et de l’utilisation de produits génétiquement modifiés, sur les objectifs de protection de la santé et de l’environnement. La question reste de savoir quelle place occupent véritablement ces derniers dans le dispositif actuel.

Un choix révélateur au regard des objectifs de protection de la santé et de l’environnement ?

  • 22  Voir supra.
  • 23  En ce sens, voir notamment CJCE, 19 septembre 2002, Huber, aff. C-336/00, point 31 ; CJCE, 12 déce (...)
  • 24  En ce sens, voir notamment CJCE, 30 janvier 2001, Espagne/Conseil, C-36/98, point 59 ; CJCE, 11 se (...)
  • 25  Saisie de cette question à propos de l’ex-article 100 A, la Cour a indiqué que « le fait que certa (...)

10Fondements potentiels des textes relatifs aux produits génétiquement modifiés, les articles 95 TCE (article 114 TFUE), 37 TCE (article 43 TFUE) et 175 TCE (article 192 TFUE) peuvent être respectivement utilisés comme base juridique d’une mesure d’harmonisation. Il n’en va pas de même pour l’article 152 TCE (article 168 TFUE)22. À des fins d’harmonisation, il sera ainsi utilisé en combinaison avec un ou plusieurs autres articles. Cependant, l’utilisation combinée de bases juridiques n’est pas toujours possible. En effet, en vertu d’une jurisprudence constante, la CJCE considère que ce n’est qu’à titre exceptionnel qu’un acte peut être fondé sur différentes bases juridiques. Pour cela, il est nécessaire que l’acte poursuive à la fois plusieurs objectifs, sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre23. Selon la Cour, lorsqu’un acte communautaire poursuit plusieurs finalités, si l’une d’elle est identifiable comme principale ou prépondérante, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité principale ou prépondérante24. Or, il y a bien un risque d’interaction entre les articles 175 TCE (article 192 TFUE) et 95 TCE (article 114 TFUE) dans la mesure où chacun d’entre eux peut être utilisé comme base juridique en vue de l’adoption d’un règlement ou d’une directive de rapprochement des législations nationales. Si le recours à l’article 95 TCE (article 114 TFUE) ne peut être justifié lorsqu’un acte n’a qu’accessoirement pour effet d’harmoniser les conditions du marché intérieur, en revanche le choix de l’article 95 TCE (article 114 TFUE) a tout lieu d’être lorsqu’un acte a pour objectif l’harmonisation25.

  • 26  Sur cette approche, voir notamment Florence Aubry-Caillaud, « La sécurité alimentaire au sein de l (...)
  • 27  Voir règlement no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, op. cit., et notamment le considé (...)

11L’étude des bases juridiques retenues par les institutions en matière d’OGM, montre que l’article 95 TCE (article 114 TFUE) est, à une exception près, omniprésent. En effet, si la directive 2009/41 concernant l’utilisation confinée des MGM poursuit très explicitement un objectif de protection de l’environnement et trouve donc tout à fait logiquement son fondement en l’article 175 TCE (article 192 TFUE), il n’en va pas de même des autres textes. Ces derniers sont, de manière variable, fondés, soit sur la base du seul article 95 TCE (article 114 TFUE), soit sur la base des articles 37 TCE (article 43 TFUE), 95 TCE (article 114 TFUE) et 152 TCE (article 168 TFUE). Ainsi, la directive 2001/18, relative à la dissémination des OGM dans l’environnement, et le règlement 1830/2003, relatif à la traçabilité et à l’étiquetage des OGM et des produits alimentaires produits à base d’OGM, ont été adoptés sur la seule base de l’article 95 TCE (article 114 TFUE). Le choix fut différent pour ce qui concerne le règlement 1829/2003 puisque, dans ce dernier cas, les articles 95 TCE (article 114 TFUE), 37 TCE (article 43 TFUE) et 152 TCE (article 168 TFUE) ont été retenus de manière combinée. La référence à l’article 37 TCE (article 43 TFUE) s’explique par l’approche globale qui prévaut désormais en matière de sécurité alimentaire26 et qui tend à ce que la législation s’applique à toute denrée alimentaire, qu’elle constitue un produit agricole ou industriel. Quant à la référence à l’article 152 TCE (article 168 TFUE), elle mérite d’être relevée. La lecture des considérants27 prouve, si besoin en était, que la protection de la santé est véritablement prise en considération. Elle se trouve finalement au cœur du dispositif, tout comme la libre circulation des denrées alimentaires génétiquement modifiées.

  • 28  Le § 3 de l’article 95 TCE mentionnait également la sécurité et la protection des consommateurs. L (...)

12L’absence de référence à l’article 152 TCE (article 168 TFUE) par la directive 2001/18 est regrettable. Le choix de l’article 95 TCE (article 114 TFUE) signifie très clairement que la dissémination des OGM est une question qui relève davantage de la libre circulation des marchandises que de la protection de l’environnement. En effet, si les autorités européennes avaient voulu mettre l’accent sur la protection de l’environnement, elles auraient utilisé l’article 175 TCE (article 192 TFUE). Base juridique quasi systématique, l’article 95 TCE (article 114 TFUE) reste donc le fondement privilégié des dispositions adoptées en matière de produits génétiquement modifiés. Pour autant, la protection de la santé et de l’environnement ne sont pas absentes du dispositif. En effet, le paragraphe 3 de l’article 95 TCE28 (article 114 TFUE) impose à la Commission de prendre pour base, dans ses propositions, un niveau élevé de protection ; il mentionne la santé et la protection de l’environnement. En outre, en vertu du même paragraphe, le Parlement et le Conseil doivent aussi s’efforcer d’atteindre ces objectifs. On verra que c’est au regard de ces objectifs que les États tentent de déroger aux mesures d’harmonisation sur la base des paragraphes 4 et 5 de l’article 95 TCE (article 114 TFUE) ou d’adopter des mesures de sauvegarde. À travers l’article 95 TCE (article 114 TFUE), on cherche, somme toute, à concilier les intérêts en présence, et cela même si la finalité d’achèvement du marché intérieur semble primer.

Une compétence partagée, exercée

  • 29  Le dessaisissement des États dépend du degré de l’harmonisation réalisée.
  • 30  Jusqu’ici les traités étaient silencieux sur la nature des compétences détenues par l’Union dans t (...)

13Le cadre textuel actuellement applicable aux produits génétiquement modifiés révèle que l’Union a exercé la compétence qu’elle détient des traités. Dès lors, les États sont dessaisis totalement ou partiellement29 de la possibilité d’introduire de nouvelles dispositions législatives et réglementaires. C’est inhérent au fait qu’en matière de libre circulation des marchandises, y compris lorsqu’il s’agit de produits agricoles, et de protection de l’environnement, l’Union détient une compétence partagée. Et si la question de la nature des compétences détenues par l’Union européenne dans tel ou tel domaine a pu susciter, par le passé, des débats doctrinaux, le traité de Lisbonne est venu clarifier la situation30.

  • 31  Le principe de subsidiarité tend à ce que la mesure soit prise par le niveau de décision le moins (...)
  • 32  Voir en ce sens les considérants de la directive 2001/18, et des règlements 1829 et 1830/2003.
  • 33  Pour reprendre les différentes expressions utilisées par le juge.

14L’existence d’une compétence partagée implique que toute proposition textuelle soit justifiée au regard du principe de subsidiarité31. La référence à ce principe passe par la démonstration de la nécessité d’adopter un règlement ou une directive, au regard de l’objectif d’achèvement du marché intérieur et de la libre circulation et de la protection de l’environnement et de la santé ; elle peut être ou non explicite32. L’existence d’une compétence partagée implique aussi que les États membres restent libres de maintenir leurs réglementations ou d’adopter de nouvelles réglementations, tant que l’harmonisation n’a pas été réalisée. Ce dessaisissement des États, dès lors qu’il y a harmonisation, doit être relativisé. Tout d’abord parce qu’il est, dans la plupart des cas, progressif ; ensuite parce qu’il n’est pas nécessairement total. Tout dépend en fait du degré de l’harmonisation. Les questions préjudicielles en interprétation ou les recours en manquement, alors que des mesures d’harmonisation ont été adoptées, conduisent systématiquement le juge à se demander si l’harmonisation réalisée dans le domaine concerné est partielle, ou au contraire exhaustive, voire complète ou suffisamment complète33. Lorsque tel est le cas, les États ne peuvent plus agir que dans le respect des textes, c’est-à-dire conformément aux pouvoirs dévolus par ces derniers.

  • 34  Voir en ce sens, CJCE, 16 juillet 2009, Commission c/ République de Pologne, aff. C-165/08.

15Le doute n’est pas permis concernant les produits génétiquement modifiés : l’harmonisation est bien exhaustive. La Cour s’est d’ailleurs prononcée sur cette question, à l’occasion d’un recours en manquement intenté à l’encontre de la Pologne. Dans cette affaire, il est reproché à cette dernière d’avoir adopté une loi ayant pour effet d’interdire la libre circulation de semences génétiquement modifiées et l’inclusion de variétés dans le catalogue national. Considérant qu’il y a un risque pour la biodiversité et l’environnement, les autorités polonaises ont invoqué le respect du principe de précaution et de principes éthiques. Pour le juge, l’harmonisation étant en la matière exhaustive, il y a lieu de statuer dans le cadre de la directive 2001/18/CE et non dans celui des articles 28 à 30 TCE (article 34 à 36 TFUE). Et si les autorités nationales ont la possibilité d’adopter des mesures de sauvegarde, elles n’ont en revanche pas la possibilité d’interdire la libre circulation de semences et l’inclusion de variétés dans le catalogue national34. Désormais donc, les États ne peuvent plus agir que dans le respect des textes adoptés en la matière. On relèvera qu’au fil des années, le choix des institutions communautaires s’est davantage porté sur le règlement que sur la directive qui, par essence, impose une obligation de résultats et laisse aux États le choix des moyens à adopter pour parvenir aux résultats imposés. L’adoption de règlements a incontestablement pour conséquence de réduire la marge de manœuvre des États, déjà mise à mal par l’évolution réglementaire des directives. Mais, naturellement, ce choix ne préjuge en rien du fait que l’un des objectifs poursuivis par la réglementation européenne – libre circulation, protection de l’environnement et de la santé – prime ou non sur les autres.

  • 35  Le § 4 précise que l’État doit alors notifier les dispositions maintenues à la Commission ainsi qu (...)
  • 36  Là encore, et selon le § 5, l’État doit notifier ces mesures nouvelles à la Commission ainsi que l (...)
  • 37  Voir décision no 2008/62 de la Commission du 12 octobre 2007, relative au projet de loi polonais n (...)
  • 38  Décision no 2003/653 de la Commission du 2 septembre 2003, JOUE, L 230, 16 septembre 2003, p. 34 ; (...)

16Une fois l’harmonisation réalisée, les États disposent d’une ultime possibilité, susceptible de leur permettre de ne pas appliquer la réglementation européenne. En effet, en vertu du paragraphe 4 de l’article 95 TCE (article 114 TFUE), ils peuvent, pour des raisons tenant à l’un des motifs de l’article 30 TCE (article 36 TFUE) ou relatives à la protection de l’environnement, maintenir des dispositions nationales bien qu’une directive ou un règlement d’harmonisation soit en vigueur35. En outre, et en vertu cette fois-ci du paragraphe 5, un État peut également adopter de nouvelles dispositions, à condition toutefois de les justifier au regard de preuves scientifiques nouvelles36. Depuis l’entrée en vigueur de la directive 2001/18, certains États ont tenté d’invoquer le paragraphe 5 de l’article 95 TCE (article 114 TFUE) sans obtenir satisfaction. En ce sens, l’on peut notamment citer la décision de rejet rendue par la Commission37 à propos du projet de loi polonais relatif aux organismes génétiquement modifiés. Contrairement à ce qu’indiquait la Pologne dans ses justifications, la Commission constate que les autorités polonaises ne font référence à aucune information nouvelle en rapport avec la protection de l’environnement. Or cette condition est absolument nécessaire pour satisfaire aux exigences de l’article 95 TCE § 5 (article 114 TFUE). La Commission n’a donc pas cru bon devoir soumettre la notification à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA). On peut aussi se référer à la décision de la Commission rendue à propos du projet autrichien d’interdire l’utilisation des OGM en Haute Autriche38. Suite au refus de la Commission, l’Autriche a intenté un recours devant le tribunal de première instance puis, n’ayant pas obtenu satisfaction, a fait appel de cette décision devant la CJCE qui a confirmé le jugement du tribunal. Les deux juridictions sont donc allées dans le même sens et n’ont pas fait droit à la demande de l’Autriche ; elles n’ont ainsi pas remis en cause la légalité de la décision de la Commission.

17De ces décisions, il faut relever que la marge de manœuvre laissée aux États, par les paragraphes 4 et 5 de l’article 95 TCE (article 114 TFUE), est finalement extrêmement étroite. Désormais, les États ne peuvent plus agir que dans le respect des rôles qui leur sont dévolus par les directives et règlements en vigueur.

L’exécution de la réglementation par les autorités européennes et nationales ou comment concilier les objectifs en présence ?

  • 39  La procédure en manquement d’État est désormais prévue aux articles 258 à 260 TFUE (exarticles 169 (...)
  • 40  CJCE, 15 juillet 2004, Commission c/ République fédérale d’Allemagne, aff. C-420/03, affaire dans (...)

18Quel que soit le domaine, quel que soit le contenu des directives et règlements adoptés, les États doivent procéder à la mise en conformité de leur droit national, sous peine de manquer à leurs obligations communautaires et de faire alors l’objet d’une procédure en manquement d’État39. Cela peut se traduire par le retrait, la modification de certaines dispositions existantes, l’adoption de nouveaux textes en vue ou non de transposer une directive. La réglementation relative aux produits génétiquement modifiés n’échappe pas à cette obligation. Nombreuses sont les condamnations des États pour absence ou mauvaise transposition des directives relatives aux OGM40. Certes, la question de la transposition des directives a toujours alimenté, de manière régulière, un important contentieux ; et l’attitude des États concernant les directives OGM n’a pas rompu avec cette pratique regrettable.

  • 41  L’adoption de mesures d’exécution est parfois confiée, au moins partiellement, aux autorités natio (...)

19Au-delà des mesures de transposition, l’application du cadre législatif de base exige l’adoption de mesures d’exécution41. Elle nécessite également que des autorisations soient délivrées préalablement à l’utilisation et la mise sur le marché des OGM. Enfin, le marché doit faire l’objet d’une surveillance constante, traditionnellement confiée aux autorités nationales.

Les mesures d’exécution : un cadre de base précisé par les autorités communautaires

  • 42  Décision no 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l’exercice des compéten (...)
  • 43  Voir en ce sens règlement no 182/2011/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 ét (...)
  • 44  La procédure de réglementation avec contrôle a, quant à elle, été introduite par une décision de 2 (...)
  • 45  Voir en ce sens l’article 30 de la directive 2001/18/CE, l’article 35 du règlement 1829/30/CE et l (...)
  • 46  Voir en ce sens directive no 2008/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifi (...)
  • 47  Voir en ce sens l’article 20 de la directive 2009/41.

20Les textes de base confient l’adoption de mesures d’exécution à la Commission européenne, en application de la décision dite de « comitologie42 ». Depuis, le règlement 182/201143 est venu abroger la décision de comitologie et a modifié les procédures existantes, à l’exception toutefois de la procédure de réglementation avec contrôle44. Or, en matière de produits génétiquement modifiés, ce sont essentiellement les procédures de réglementation et de réglementation avec contrôle qui trouvent à s’appliquer. En effet, si à l’origine la directive 2001/18 et les règlements 1829/2003 et 1830/2003 renvoyaient essentiellement à la procédure de réglementation45, ces textes ont été modifiés et font désormais référence à la procédure de réglementation avec contrôle46, tout comme d’ailleurs la directive 2009/4147. La procédure de réglementation imposait à la Commission de communiquer au Conseil et pour information au Parlement européen les mesures envisagées dès lors qu’elles n’allaient pas dans le sens de l’avis préalable du comité de réglementation, ou en l’absence d’avis. Le Conseil pouvait, soit donner son accord à la majorité qualifiée, soit ne pas se prononcer, auquel cas la Commission adoptait les mesures d’application, soit s’opposer à la proposition, et cela à la majorité qualifiée. Dans ce cas, la Commission soumettait une proposition modifiée ; elle pouvait aussi faire le choix de soumettre la même proposition. Quant au Parlement européen, il pouvait contraindre la Commission à réexaminer sa proposition dès lors qu’il considérait que la Commission excédait ses compétences. La procédure de réglementation avec contrôle place le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil, au moins pour les matières soumises à la codécision. Elle implique dans tous les cas, que l’avis du comité soit ou non favorable, que la Commission soumette sa proposition au Parlement et au Conseil. Quel que soit le contenu de l’avis du comité, qu’il s’agisse d’un avis conforme ou non, l’une des deux institutions peut donc manifester son opposition aux mesures envisagées par la Commission ; auquel cas la Commission ne peut arrêter la mesure proposée. Elle peut en revanche soumettre une proposition modifiée ou une nouvelle proposition.

  • 48  Décision no 2002/623/CE de la Commission du 24 juillet 2002, JO, L 200, 30 juillet 2002.
  • 49  Voir le considérant 4 de la décision 2002/623/CE.
  • 50  Voir décision no 2002/811/CE du Conseil du 3 octobre 2002, établissant les notes explicatives comp (...)
  • 51  En ce sens, voir le considérant 4 de la décision 2002/811/CE.
  • 52  Décision no 2009/770/CE de la Commission du 21 octobre 2009, JOUE, L 275, 21 octobre 2009.
  • 53  Voir directive 2008/27/CE, op. cit.

21Compte tenu de la date d’entrée en vigueur de la réglementation avec contrôle, les textes d’exécution ont été essentiellement adoptés conformément à la procédure de réglementation. À propos de la directive 2001/18, on peut citer la décision de la Commission arrêtant les notes destinées à compléter l’annexe II de la directive48. Il s’agit d’expliquer les objectifs à atteindre, les éléments à prendre en considération, les principes généraux et la méthodologie à appliquer pour l’évaluation des risques pour l’environnement ; la décision prise étant conforme à l’avis émis par le comité institué par la directive 2001/1849. Concernant les notes explicatives destinées à compléter l’annexe VII, on relève que c’est finalement le Conseil50 qui, en l’absence d’avis rendu par le comité51, a dû légiférer. C’est donc par une décision en date du 3 décembre 2002 que le Conseil fournit aux États des explications relatives aux objectifs, aux principes généraux et la conception des plans de surveillance. De même, la présentation des résultats de la surveillance doit répondre à des formulaires types, arrêtés par la Commission52. Depuis l’adoption de la directive 2008/2753, l’adaptation aux progrès techniques des annexes relève de la procédure de réglementation avec contrôle.

  • 54  Règlement no 641/2004/CE de la Commission du 6 avril 2004, JO, L 102, 6 avril 2004.
  • 55  Règlement no 65/2004 de la Commission du 14 janvier 2004 instaurant un système pour l’élaboration (...)
  • 56  En ce sens, voir considérant no 8 du règlement 65/2004.

22Le règlement 1829/2003 nécessitait également l’adoption d’un certain nombre de textes, notamment à propos des modalités de demande d’autorisation. C’est conformément à l’article 5 du dit règlement que la Commission a adopté un règlement d’exécution54, après consultation de l’AESA. Le règlement 1830/2003 concernant la traçabilité et l’étiquetage prévoyait, quant à lui, l’attribution d’identificateurs uniques pour les OGM. Un système d’élaboration et d’attribution devait donc auparavant voir le jour. C’est chose faite depuis l’adoption par la Commission du règlement 65/200455 et alors que les mesures prévues par le règlement sont conformes à l’avis émis par le comité compétent56.

23Il incombe ainsi aux institutions de l’Union, et non aux autorités nationales, de préciser, conformément à la procédure de réglementation avec contrôle, le cadre de base adopté ; autant de textes qui viennent réduire la marge de manœuvre des autorités nationales pour parvenir à l’achèvement du marché intérieur.

L’utilisation et la mise sur le marché : des procédures à géométrie variable

24L’utilisation et la mise sur le marché de produits génétiquement modifiés nécessitent que soit délivrée, par l’autorité administrative compétente, une autorisation. Il faut ici faire la distinction entre les autorisations délivrées dans le cadre de la directive 2001/18 et celles délivrées dans le cadre du règlement 1830/2003, ce dernier mettant en place une procédure communautaire harmonisée.

Les autorisations de dissémination : quel regard de l’autorité communautaire sur les autorités nationales ?

  • 57  En ce sens, voir décision de la Commission du 22 décembre 2011 autorisant la mise sur le marché de (...)
  • 58  Voir CJCE, 21 mars 2000, Association Greenpeace France et Ministère de l’Agriculture et de la Pêch (...)

25L’autorisation de dissémination prévue par la directive 2001/18 est délivrée par l’autorité de l’État à laquelle la notification a été transmise par le déclarant. Les autorités nationales compétentes reçoivent la notification et procèdent à son examen ; elles contrôlent l’évaluation des risques qui, elle, incombe aux déclarants. L’autorisation nationale, une fois accordée, est valable sur l’ensemble du territoire de la Communauté. Les autorités nationales établissent, pour chaque notification, une synthèse et la transmettent à la Commission. Celle-ci ou tout État membre peut alors, le cas échéant, formuler des objections conformément à l’article 18 de la directive 2001/18. Or, nombreux sont les cas dans lesquels c’est finalement une décision de la Commission qui est adoptée, et cela conformément à la procédure de réglementation et désormais de réglementation avec contrôle57. Cela revient finalement à ce que les autorités nationales soient dessaisies de leur rôle initialement imparti par la directive. La question s’est posée de savoir si une autorité nationale peut ne pas donner son consentement écrit alors qu’elle a auparavant émis un avis favorable. Selon la Cour58, l’autorité compétente doit délivrer un consentement écrit lorsqu’aucun État membre n’a émis d’objection ou lorsque la Commission a pris une décision favorable. Le juge a précisé que si l’autorité compétente dispose d’éléments nouveaux d’information quant aux risques en termes de santé, dans ce cas, le consentement peut ne pas être donné mais l’État doit en informer immédiatement la Commission.

  • 59  Il s’agit du comité prévu par l’article 30 de la directive 2001/18.
  • 60  En ce sens voir les décisions nos 2004/643/CE, 2005/772/CE, 2005/635/CE, 2005/608/CE, 2006/47/ CE, (...)
  • 61  Décision no 2006/335/CE de la Commission du 8 mai 2006, autorisant la Pologne à interdire l’utilis (...)

26Il convient de relever, d’une part, que bien souvent les décisions d’autorisation de mise sur le marché sont finalement des décisions européennes et, d’autre part, qu’elles ne sont pas conformes à l’avis rendu par le comité59. Dans chaque cas, la Commission a présenté des propositions de décision au Conseil qui pouvait, soit adopter la proposition de la Commission, soit s’y opposer. En ne se prononçant pas dans le délai imparti, le Conseil a laissé à la Commission le soin de prendre la décision60. Ces constats sont révélateurs des difficultés que peuvent rencontrer les États membres à concilier intérêts nationaux, intérêts européens et objectifs de protection de l’environnement et de la santé. Cette situation doit être regrettée, compte tenu notamment des débats et réactions que suscitent l’utilisation et la mise sur le marché des OGM. C’est aussi pour toutes ces raisons que les États demandent parfois à bénéficier d’une dérogation, alors même qu’une décision d’autorisation de mise sur le marché a été délivrée. Tel fut le cas de la Pologne61 qui a effectivement été autorisée à interdire l’utilisation de variétés de maïs génétiquement modifiées.

Denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés : une procédure harmonisée

  • 62  Dans le sens d’une décision d’acceptation, voir décision no 2009/85/CE de la Commission du 30 octo (...)

27Le règlement 1829/2003 relatif aux denrées alimentaires et aux aliments génétiquement modifiés met en place une procédure communautaire harmonisée d’autorisation. La demande d’autorisation pour un OGM destiné à l’alimentation humaine doit être adressée à l’autorité nationale qui transmet au demandeur un accusé de réception. L’autorisation n’est pas, dans ce cas et contrairement aux autorisations de dissémination, délivrée par l’autorité nationale. La demande est en effet instruite par les autorités communautaires. L’AESA est chargée d’évaluer les risques, et la décision incombe à la Commission, conformément à la procédure de réglementation et de réglementation avec contrôle – la décision de la Commission pouvant être une décision d’autorisation62 ou de refus. L’autorisation peut être accordée, soit à un OGM utilisé en tant que tel, soit à des produits destinés à l’alimentation et contenant un OGM. Si un OGM en tant que produit pouvant être utilisé dans une denrée a été autorisé, la denrée alimentaire en tant que telle n’a pas besoin d’être autorisée. L’autorisation est valable dix ans, renouvelable et inscrite au registre.

28Mais, l’autorisation peut être demandée, soit pour la seule dissémination – auquel cas c’est la procédure de la directive 2001/18 qui s’applique –, soit pour la dissémination et l’utilisation à des fins alimentaires : c’est la fameuse procédure unique ou procédure « une clef, deux portes ». Dès lors, l’AESA, qui a en charge l’évaluation pour ce qui concerne l’utilisation d’un OGM dans une denrée ou en tant que denrée alimentaire, doit pouvoir demander une évaluation au niveau environnemental à l’autorité nationale compétente. Il faut en effet faire en sorte que les décisions s’orientent dans le même sens. La divergence des procédures adoptées – procédure nationale dans le cadre de la directive 2001/18 et procédure communautaire dans le cadre du règlement 1829/2003 – et l’existence de la procédure unique entraînent incontestablement des lourdeurs administratives, d’autant plus regrettables qu’elles auraient pu être évitées.

  • 63  Voir en ce sens les décisions nos 2008/280/CE et 2008/933/CE, op. cit.
  • 64  Voir en ce sens, supra.

29Parmi les décisions d’autorisation délivrées sur la base du règlement 1829/2003, deux63 doivent particulièrement retenir l’attention. En effet, l’absence d’avis du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale a conduit la Commission à soumettre, à deux reprises, des projets de décision au Conseil. Mais l’absence de majorité qualifiée a paralysé ce dernier qui n’a donc pu parvenir à adopter une décision. Il en a résulté une décision de la Commission. Ces difficultés récurrentes64 ne sont pas sans rappeler celles qu’ont déjà connues les institutions de l’Union lors de la gestion de précédents risques sanitaires, et notamment au moment de l’affaire de la vache folle.

30Somme toute et malgré l’existence de procédures différentes, on constate que les décisions d’autorisation de mise sur le marché émanent dans la plupart des cas de la Commission et qu’elles échappent au moins partiellement aux autorités nationales. La surveillance du marché donne-t-elle aux États davantage de latitude ?

La surveillance du marché

31Si la surveillance du marché incombe principalement aux autorités nationales, il en résultera cependant bien souvent une décision de la Commission, voire du Conseil. Pour les États, il s’agit de procéder aux contrôles afin de détecter d’éventuelles non-conformités, de s’assurer que les OGM présents sur le marché ont bien été autorisés et qu’ils ne présentent pas de risques jusque là non identifiés. La surveillance du marché peut ainsi amener les autorités à prendre des décisions provisoires ou définitives de retrait du marché. C’est notamment ici que la traçabilité trouve toute sa raison d’être. Plusieurs cas de figure sont envisageables.

  • 65  Décision no 2007/304/CE de la Commission du 25 avril 2007 concernant le retrait du marché du maïs (...)

32Tout d’abord, la Commission peut adopter une décision de retrait du marché d’un produit lorsque le notifiant indique qu’il a cessé de commercialiser le produit ou lorsqu’il renonce à introduire une demande de renouvellement de l’autorisation préalablement accordée. La décision de retrait comporte des mesures destinées à s’assurer que le retrait est effectif puisque l’autorisation n’est plus accordée. Le contenu de telle mesure ne soulève pas en principe de difficultés et est donc adopté, conformément à l’avis du comité compétent. À cet égard, on peut citer les décisions de retrait concernant le maïs Bt 176 et le colza Topaz 19/265.

  • 66  Voir en ce sens la décision no 2008/495/CE de la Commission du 7 mai 2008 concernant l’interdictio (...)

33Les États peuvent quant à eux adopter une mesure de sauvegarde sur la base de la clause de sauvegarde de l’article 23 de la directive 2001/18. Il est toutefois nécessaire que l’autorisation ait été accordée en vertu de cette même directive. Tout État peut ainsi, en raison de nouvelles informations ou d’une réévaluation des informations disponibles, limiter ou interdire à titre provisoire l’utilisation et/ou la vente d’un OGM susceptible de présenter un danger pour la santé et/ou pour l’environnement. Les autorités nationales compétentes en informent immédiatement la Commission et les autres États membres. Il leur faut alors faire état des motifs pour lesquels elles ont adopté une décision de retrait et des actions entreprises, et spécifier s’il convient, selon elles, de retirer définitivement l’autorisation. Il incombe, en principe, à la Commission d’adopter une décision afin de valider ou de rejeter la clause de sauvegarde notifiée. La procédure peut être parfois particulièrement longue comme en atteste l’affaire suivante. L’Autriche avait notifié en 1999 une clause de sauvegarde à propos du maïs génétiquement modifié de la lignée MON 810. Après avoir consulté l’AESA, la Commission a soumis, en novembre 2004, au comité compétent un projet de décision demandant à l’Autriche d’abroger sa mesure de sauvegarde provisoire. En l’absence d’avis émis par le comité, la Commission a établi une proposition relative aux mesures à prendre et l’a transmise au Conseil. Cette proposition fut rejetée par le Conseil, le 24 juin 2005, au motif qu’il subsistait une incertitude en la matière et que la Commission se devait de rassembler d’autres éléments d’information et de poursuivre l’évaluation. Après avoir de nouveau demandé à l’AESA de rendre un avis sur la question, la Commission a soumis au Conseil une proposition visant à demander à l’Autriche d’abroger sa mesure de sauvegarde. Le 18 décembre 2006 le Conseil s’est encore une fois opposé à la proposition. Finalement, le Conseil ne s’étant pas prononcé sur l’ultime proposition de la Commission, cette dernière a arrêté en 2008 une décision visant à demander à l’Autriche d’abroger sa mesure de sauvegarde relative à l’importation et la transformation des produits destinés à l’alimentation humaine66.

  • 67  Plusieurs arrêtés de suspension ont été successivement pris par le ministre. Voir arrêté du 5 déce (...)
  • 68  Voir CJCE, 8 septembre 2011, Monsanto SAS, Monsanto Agriculture France SAS, Monsanto International (...)
  • 69  L’article 54 du règlement 178/2002 impose aux États d’informer officiellement la Commission de la (...)

34C’est aussi sur le fondement de l’article 23 de la directive 2001/18 que le ministre français de l’Agriculture et de la Pêche avait cru bon d’adopter un arrêté67 visant à la suspension de la mise en culture en vue de la mise sur le marché de variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810). Suite aux recours en annulation introduits par différentes firmes, le Conseil d’État a posé plusieurs questions préjudicielles à la CJCE et a ainsi donné l’occasion au juge européen de se prononcer sur les bases juridiques susceptibles d’être retenues aux fins d’adoption, en la matière, de mesures d’urgence68. La réponse est très explicite. En l’espèce, l’article 23 de la directive 2001/18 ne peut être retenu car le maïs MON 810, ayant été autorisé en application de la directive 90/220 modifiée par la directive 2001/18, a été depuis lors notifié en tant que produit existant au titre du règlement 1829/2003. L’arrêt nous enseigne aussi qu’il aurait été possible d’invoquer l’article 34 du règlement 1829/2003 à condition toutefois de respecter l’article 54 du règlement 178/200269 et de démontrer l’urgence mais aussi l’existence d’une situation susceptible de mettre en péril la santé humaine, animale ou l’environnement. Il incombe aussi aux juridictions nationales de vérifier que, le cas échéant, toutes ces conditions sont bien réunies.

  • 70  Décision no 2008/289/CE de la Commission du 3 avril 2008, JOUE, L 96, 9 avril 2008 ; décision no 2 (...)
  • 71  Décision no 2005/317/CE de la Commission du 18 avril 2005 concernant des mesures relatives à la pr (...)

35L’ultime possibilité offerte aux autorités nationales découle effectivement du règlement 178/2002 et de l’existence d’un système d’alerte rapide auquel renvoie le règlement 1829/2003. Le système sera utilisé par les États lorsqu’un produit alimentaire génétiquement modifié est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement – et cela alors qu’il a été autorisé. L’AESA est destinataire des messages circulant à travers le système d’alerte rapide. Cela lui permet d’analyser leur contenu et de fournir à la Commission et aux États membres toute information nécessaire à l’analyse du risque. Le cas échéant, la Commission adopte, sur la base des informations transmises par l’Autorité, des mesures d’urgence. C’est d’ailleurs ce qu’elle fit concernant la présence de Bt 63, organisme non autorisé, dans des produits à base de riz70 et de Bt 10 dans des produits à base de maïs, l’information étant parvenue d’un État tiers71. À propos de ces mesures, on relèvera simplement qu’elles ont été adoptées conformément à l’avis du comité et que, en tant que mesures provisoires, elles ont été régulièrement réexaminées.

36Article 95 paragraphe 3 (article 114 TFUE), dérogations rendues possibles par les paragraphes 4 et 5, clauses de sauvegarde des directives et des règlements, système d’alerte rapide, autant d’occasions, pour les autorités nationales et européennes, de chercher à concilier la protection de l’environnement et de la santé avec les impératifs de la libre circulation des produits génétiquement modifiés. Le processus qui conduit à l’adoption de décisions d’autorisation, d’interdiction ou de retrait montre combien l’exercice est difficile. Davantage encore, il met en exergue la disparité des situations et révèle l’absence d’application uniforme des textes relatifs aux produits génétiquement modifiés. Il reste à souhaiter que cette application à géométrie variable bénéficie pleinement à la protection de l’environnement et de la santé.

Notes

1  Le traité de Lisbonne a introduit deux traités, le Traité sur l’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Le texte de cette contribution se réfère tant au traité de Nice dans la mesure où le cadre législatif analysé a été adopté sous l’empire de ce dernier, qu’au Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne actuellement en vigueur. Directive no 90/219/CEE du Conseil du 23 avril 1990, relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés, JO, L 117, 8 mai 1990, p. 1 ; et modifiée par la directive no 98/81/CE du Conseil, JO, L 330, 5 décembre 1998, p. 13.

2  Directive no 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement, JO, L 117, 8 mai 1990, p. 15.

3  Règlement no 258/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997, relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires, JO, L 43, 14 février 1997, p. 1.

4  Le règlement 258/97 est applicable dès lors qu’il y a mise sur le marché d’aliments pour lesquels la consommation humaine est jusqu’ici restée négligeable. La question s’est donc posée de savoir dans quel cas il doit être considéré qu’il y a quantité négligeable. Selon la Cour, il y a quantité négligeable si la quantité consommée n’est pas significative. En ce sens, voir Cour de justice des Communautées européennes (CJCE), 9 juin 2005, HLV Warenvertriebs Gmbh et Orthica BV, aff. jointes C-211/03, C-299/03 et C 316/03 à C-318/03.

5  Directive no 2009/41/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés, JOUE, L 125, 21 mai 2009.

6  Les utilisations confinées font l’objet d’un classement en quatre classes (risque nul, risque faible, risque modéré, risque élevé) ; les obligations administratives de notification et/ou de consentement préalable découlant de ce classement. Ainsi, une utilisation de classe 1 peut être entreprise sans autre notification ; une utilisation de classe 2 nécessite une deuxième notification mais pas de consentement préalable sauf à ce que l’autorité compétente en décide autrement ; des utilisations de classe 3 et 4, un consentement préalable. Il importe en outre que soit systématiquement établi un plan d’urgence.

7  Directive no 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil, JO, L 106, 17 avril 2001, p. 1. À propos de la directive 2001/18, voir notamment Myriam Blumberg-Mokri, « Le régime modifié des organismes réglementairement disséminés », LPA, no 181, 11 septembre 2001. Sur la réglementation des OGM, voir Stéphanie Mahieu et Paul Nihoul, « La réglementation applicable aux OGM dans l’Union européenne », JTDE, septembre 2004, p. 193.

8  Voir CJCE, 17 février 2009, Commune de Sausheim c/ Pierre Azelvandre, aff. C-552/07, arrêt qui fait suite à une question préjudicielle introduite par le Conseil d’État en décembre 2007 ; la réponse donnée par la Cour a entraîné le retrait du recours préjudiciel en interprétation, introduit en août 2008, par la juridiction néerlandaise.

9  Règlement no 1830/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant la traçabilité et l’étiquetage des organismes génétiquement modifiés et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’organismes génétiquement modifiés, et modifiant la directive 2001/18/CE, JO, L 268, 18 octobre 2003, p. 24.

10  Règlement no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, JO, L 268, 18 octobre 2003, p. 1, modifié en dernier lieu par le règlement no 298/2008 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008, JOUE, L 97, 9 avril 2008.

11  Concernant le règlement 258/97, voir supra.

12  En ce sens, voir notamment décision no 2004/657/CE de la Commission du 19 mai 2004 relative à l’autorisation de mise sur le marché de maïs doux issu de la lignée de maïs génétiquement modifié Bt 11 en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire, en application du règlement no 258/97, JOUE, L 300, 25 septembre 2004 ; décision no 2006/68/CE de la Commission du 13 janvier 2006 autorisant la mise sur le marché d’aliments et d’ingrédients alimentaires issus de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 863 en en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire, en application du règlement no 258/97, JOUE, L 34, 7 février 2006.

13  La mention de la présence d’OGM n’est pas obligatoire lorsque la contamination est accidentelle et lorsqu’elle ne dépasse pas le seuil de 1 %. Lors de sa réponse à une question préjudicielle posée par une juridiction italienne, la Cour a eu l’occasion de préciser que cette disposition s’appliquait aussi aux denrées alimentaires destinées à l’alimentation particulière des nourrissons et enfants en bas âge ; voir en ce sens l’affaire C-132/03 du 26 mai 2005.

14  Sur le principe de précaution et les OGM, voir notamment Christine Noiville et Pierre-Henri Gouyon, « Principe de précaution et organismes génétiquement modifiés. Le cas du maïs transgénique », dans Philippe Kourilsky et Geneviève Viney, Le principe de précaution, Rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation française, janvier 2000.

15  Sur le fond, les articles 28 et 30 TCE restent inchangés depuis l’entrée en vigueur du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, cependant ils ont été renumérotés.

16  À la dérogation textuelle initiale de l’article 30 TCE (article 36 TFUE), sont venues s’ajouter les exigences impératives d’intérêt général dégagées par la Cour dans l’affaire Cassis de Dijon, voir CJCE, 20 février 1979, Rewe – Zentral, aff. 120/78. Dans cette affaire, la Cour pose tout d’abord le principe de la reconnaissance mutuelle des législations nationales et donc des produits et admet que certaines entraves puissent subsister parce que justifiées par des exigences impératives d’intérêt général « tenant notamment à l’efficacité des contrôles fiscaux, à la protection de la santé publique, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs ».

17  La question de la nature juridique des exigences impératives d’intérêt général a fait l’objet de débats doctrinaux. La Cour a par la suite indiqué que les exigences constituent un critère de qualification et non une dérogation jurisprudentielle ; en ce sens voir notamment CJCE, 17 juin 1981, Commission c/Irlande, aff. no 113/80.

18  Voir notamment CJCE, 7 février 1985, Procureur de la République, aff. 240/83.

19  Devenu l’article 114 TFUE, cet article opère désormais un renvoi à la procédure législative ordinaire de l’article 294 TUE dont on relèvera simplement qu’elle diffère de la procédure, jusque là appliquée, de l’article 251 TCE.

20  L’Acte unique européen avait, en son temps, introduit la protection de l’environnement avec l’adoption d’un nouveau titre composé des articles 130 R, 130 S et 130 T, devenus les articles 174 à 176 TCE avec l’adoption du traité d’Amsterdam (articles 191 à 193 TFUE).

21  Introduit par le Traité sur l’Union européenne, en 1992, l’article 152 TCE est devenu l’article 168 TFUE. Sur le fond, on relèvera que la compétence détenue en matière de santé reste une compétence d’appui ; l’accent est mis sur la surveillance des frontières en cas de menaces graves qui pourraient peser sur la santé. L’harmonisation des législations nationales reste explicitement exclue.

22  Voir supra.

23  En ce sens, voir notamment CJCE, 19 septembre 2002, Huber, aff. C-336/00, point 31 ; CJCE, 12 décembre 2002, Commission/Conseil, aff. C-281/01, point 35 ; CJCE, 11 septembre 2003, Commission/Conseil, aff. C-211/01, point 40.

24  En ce sens, voir notamment CJCE, 30 janvier 2001, Espagne/Conseil, C-36/98, point 59 ; CJCE, 11 septembre 2003, Commission/Conseil, C-211/01, point 39 ; CJCE, 29 avril 2004, Commission/ Conseil, C-338/01, point 55.

25  Saisie de cette question à propos de l’ex-article 100 A, la Cour a indiqué que « le fait que certaines des dispositions de la directive aient des incidences sur le fonctionnement du marché intérieur ne suffit pas pour que l’article 100 A du traité soit d’application », CJCE, 17 mars 1993, Commission c/ Conseil, aff. C 155/91.

26  Sur cette approche, voir notamment Florence Aubry-Caillaud, « La sécurité alimentaire au sein de l’Union européenne : les apports de l’approche globale », Europe, no 5, mai 2003.

27  Voir règlement no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, op. cit., et notamment le considérant no 2 qui reprend le texte du § 3 de l’article 95 TCE et le considérant no 3 qui prévoit une évaluation de l’innocuité selon une procédure communautaire harmonisée.

28  Le § 3 de l’article 95 TCE mentionnait également la sécurité et la protection des consommateurs. Le § 3 de l’article 114 TFUE demeure inchangé.

29  Le dessaisissement des États dépend du degré de l’harmonisation réalisée.

30  Jusqu’ici les traités étaient silencieux sur la nature des compétences détenues par l’Union dans tel ou tel domaine. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union rompt avec la tradition et établit, en son article 4, une liste des domaines dans lesquels l’Union détient une compétence partagée. L’article 3 TFUE et l’article 6 TFUE établissant respectivement une liste des domaines relevant de la compétence exclusive et de la compétence d’appui. Sur la question des compétences, voir Valérie Michel, « Les compétences : les mots et les choses », dans Le traité de Lisbonne : oui, non, mais à quoi ?, sous la direction de Denys Simon, no 7, juillet 2008.

31  Le principe de subsidiarité tend à ce que la mesure soit prise par le niveau de décision le moins élevé ou le plus proche possible des personnes concernées lorsque, à ce niveau de décision, peut être adoptée une mesure tout aussi efficace que celle qui pourrait être prise par un niveau de décision supérieur. Appliqué à l’Union, il s’agit de laisser les États agir, lorsque ces derniers sont en mesure de mener une action qui s’avérera tout aussi efficace que celle que pourrait mener l’Union. Autant dire que l’exercice de sa compétence par l’Union ne peut être systématique.

32  Voir en ce sens les considérants de la directive 2001/18, et des règlements 1829 et 1830/2003.

33  Pour reprendre les différentes expressions utilisées par le juge.

34  Voir en ce sens, CJCE, 16 juillet 2009, Commission c/ République de Pologne, aff. C-165/08.

35  Le § 4 précise que l’État doit alors notifier les dispositions maintenues à la Commission ainsi que les raisons de leur maintien.

36  Là encore, et selon le § 5, l’État doit notifier ces mesures nouvelles à la Commission ainsi que les raisons de leur adoption.

37  Voir décision no 2008/62 de la Commission du 12 octobre 2007, relative au projet de loi polonais notifié en vertu de l’article 95 § 5 du traité CE, JOUE, L 16, 19 janvier 2008, p. 17. Dans le même sens, voir également décision no 2006/255 de la Commission du 14 mars 2006, relative aux dispositions nationales notifiées par Chypre au titre de l’article 95 § 5 du traité CE.

38  Décision no 2003/653 de la Commission du 2 septembre 2003, JOUE, L 230, 16 septembre 2003, p. 34 ; TPI, 5 octobre 2005, Land Oberosterreich et Autriche c/ Commission, aff. T-366/03 et CJCE, 13 septembre 2007, Land Oberosterreich et Autriche c/ Commission, aff. C-439/05.

39  La procédure en manquement d’État est désormais prévue aux articles 258 à 260 TFUE (exarticles 169 TCE, 170 TCE et 171 TCE).

40  CJCE, 15 juillet 2004, Commission c/ République fédérale d’Allemagne, aff. C-420/03, affaire dans laquelle l’Allemagne est condamnée pour ne pas avoir adopté, dans les délais fixés, les mesures de transposition nécessaires à la mise en œuvre de la directive 2001/18 ; elle ne peut se prévaloir du fait qu’un nouveau règlement est en préparation.
CJCE, 13 mars 2003, Commission c/ Royaume d’Espagne, aff. C-333/01 affaire dans laquelle l’Espagne est condamnée pour ne pas avoir transposé, ni même avoir informé la Commission de l’avancement des travaux relatifs à la directive 98/81/CE sur les MGM.
CJCE, 16 juillet 1998, Commission c/ République portugaise, aff. C-285/97, affaire dans laquelle le Portugal est condamné pour ne pas avoir correctement transposé la directive 90/219/CE sur les MGM ; et ce alors que la mauvaise transposition lui a été signalée par la Commission.
CJCE, 16 juillet 1998, Commission c/ Grand-duché de Luxembourg, aff. C -339/97, affaire dans laquelle le Luxembourg est condamné pour ne pas avoir transposé dans les délais prescrits la directive 94/51/ CE adaptant au progrès la directive 90/219/CE relative aux MGM.
CJCE, 9 juillet 1998, Commission c/ Royaume de Belgique, aff. C 343/97, affaire dans laquelle la Belgique est condamnée pour ne pas avoir transposé, ni communiqué les soi-disant mesures de transposition relatives aux directives 90/220/CE relative aux OGM et 94/51/CE relative aux MGM.
CJCE, 9 décembre 2008, Commission c/ France, aff. C-121/07, affaire dans laquelle la France a été condamnée à s’acquitter de la somme de dix millions d’euros pour ne pas avoir pris les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt du 15 juillet 2004, arrêt par lequel elle avait été condamnée pour non-transposition de la directive 2001/18, et plus précisément pour non-transposition des dispositions qui vont au-delà de celle de la directive 90/220.
CJCE, 27 janvier 2005, Commission c/ République hellénique, aff. C-416/03, affaire dans laquelle la Grèce a été condamnée pour ne pas avoir transposé dans le délai imparti la directive 2001/18 ; et cela bien qu’un projet ait été en cours, projet non communiqué aux autorités communautaires.
CJCE, 18 novembre 2004, Commission c/ Royaume des Pays-Bas, aff. C-422/03, affaire dans laquelle les Pays-Bas sont condamnés pour ne pas avoir transposé dans le délai imparti la directive 2001/18. CJCE, 16 septembre 2004, Commission c/ République de Finlande, aff. C-423/03, affaire dans laquelle la Finlande a été condamnée pour ne pas avoir transposé dans le délai imparti la directive 2001/18. CJCE, 27 novembre 2003, Commission c/ République française, aff. C -429/01, affaire dans laquelle la France a été condamnée pour ne pas avoir transposé de manière complète dans le délai imparti la directive 90/219/CEE ; elle n’a notamment pas transposé l’article 14 relatif à l’existence de plan d’urgence et qui s’applique à toute utilisation de MGM. Or, la disposition n’a pas été transposée pour des utilisations à des fins industrielles par des installations autres que les ICPE à autorisation, ni d’ailleurs pour certaines installations d’enseignement et de recherche.
CJCE, 16 octobre 2003, Commission c/ Grand-duché de Luxembourg, aff. C-325/02, affaire dans laquelle le Luxembourg a été condamné pour ne pas avoir transposé de manière complète la directive 98/81/CE relative aux MGM.

41  L’adoption de mesures d’exécution est parfois confiée, au moins partiellement, aux autorités nationales.

42  Décision no 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution confiées à la Commission, JO, L 184, 17 juillet 1999. Les modalités d’exercice des compétences d’exécution confiées à la Commission variaient en fonction de la procédure à laquelle l’acte de base se référait. Ces procédures étaient au nombre de cinq : procédure consultative, procédure de gestion, procédure de réglementation, procédure de réglementation avec contrôle et procédure de sauvegarde.

43  Voir en ce sens règlement no 182/2011/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, JOUE, L 55, 28 février 2011.

44  La procédure de réglementation avec contrôle a, quant à elle, été introduite par une décision de 2006. Voir décision du Conseil no 2006/512/CE du 17 juillet 2006 modifiant la décision 1999/468/CE fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission, JO, L 200, 22 juillet 2006.

45  Voir en ce sens l’article 30 de la directive 2001/18/CE, l’article 35 du règlement 1829/30/CE et l’article 10 du règlement 1830/2003/CE.

46  Voir en ce sens directive no 2008/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne les compétences d’exécution conférées à la Commission, JOUE, L 81, 20 mars 2008 ; Parlement européen et Conseil, règlement no 298/2008 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifiant le règlement 1829/2003 en ce qui concerne les compétences d’exécution conférées à la Commission, JOUE, L 97, 9 avril 2008. Quant au règlement 1830/2003, il opère, en son article 10 un renvoi à la directive 2001/18.

47  Voir en ce sens l’article 20 de la directive 2009/41.

48  Décision no 2002/623/CE de la Commission du 24 juillet 2002, JO, L 200, 30 juillet 2002.

49  Voir le considérant 4 de la décision 2002/623/CE.

50  Voir décision no 2002/811/CE du Conseil du 3 octobre 2002, établissant les notes explicatives complétant l’annexe VII, JOUE, L 280, 18 octobre 2002.

51  En ce sens, voir le considérant 4 de la décision 2002/811/CE.

52  Décision no 2009/770/CE de la Commission du 21 octobre 2009, JOUE, L 275, 21 octobre 2009.

53  Voir directive 2008/27/CE, op. cit.

54  Règlement no 641/2004/CE de la Commission du 6 avril 2004, JO, L 102, 6 avril 2004.

55  Règlement no 65/2004 de la Commission du 14 janvier 2004 instaurant un système pour l’élaboration et l’attribution d’identificateurs uniques pour les OGM, JOUE, L 10, 16 janvier 2004, p. 5.

56  En ce sens, voir considérant no 8 du règlement 65/2004.

57  En ce sens, voir décision de la Commission du 22 décembre 2011 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du coton génétiquement modifié 281-24-236x3006-210-23, JOUE, L 344, 28 décembre 2011.
Décision de la Commission du 22 décembre 2011 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié MIR604xGA21, JOUE, L 344, 28 décembre 2011.
Décision de la Commission du 22 décembre 2011 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié Bt11xMIR604 JOUE, L 344, 28 décembre 2011.
Décision de la Commission du 22 décembre 2011 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié Bt11xMIR604xGA21 JOUE, L 344, 28 décembre 2011.
Décision no 2007/232/CE du 26 mars 2007, concernant la mise sur le marché de colzas génétiquement modifiés tolérants à l’herbicide glufosinate ammomi, JOUE, L 100, 17 avril 2007, p. 20.
Décision de la Commission no 2007/364/CE du 23 mai 2007, concernant la mise sur le marché d’un oeillet génétiquement modifié, JOUE, L 138, du 30 mai 2007.
Décision no 2006/47/CE de la Commission du 31 janvier 2006 concernant la mise sur le marché du MON 863 et MON 810, JOUE, L 26, 31 janvier 2006.
Décision de la Commission no 2005/772/CE du 3 novembre 2005, concernant la mise sur le marché d’un maïs génétiquement modifié, JOUE, L 291, 5 novembre 2005.
Décision de la Commission no 2005/635/CE du 31 août 2005, concernant la mise sur le marché d’un colza génétiquement modifié, JOUE, L 228, 3 septembre 2005.
Décision de la Commission no 2005/608/CE du 8 août 2005, concernant la mise sur le marché d’un produit à base de maïs génétiquement modifié, JOUE, L 207, 10 août 2005.
Décision no 2006/47/CE de la Commission du 31 janvier 2006 concernant la mise sur le marché du MON 863 et MON 810, JOUE, L 26, 31 janvier 2006.
Décision no 2004/643/CE de la Commission du 19 juillet 2004, concernant la mis sur le marché d’un maïs NK 603, JOUE, L 295, 18 septembre 2004.

58  Voir CJCE, 21 mars 2000, Association Greenpeace France et Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, affaire dans laquelle la Cour s’est prononcée suite à une question préjudicielle posée par le Conseil d’État, aff. C-6/99.

59  Il s’agit du comité prévu par l’article 30 de la directive 2001/18.

60  En ce sens voir les décisions nos 2004/643/CE, 2005/772/CE, 2005/635/CE, 2005/608/CE, 2006/47/ CE, 2007/364/CE, 2007/232/CE, op. cit.

61  Décision no 2006/335/CE de la Commission du 8 mai 2006, autorisant la Pologne à interdire l’utilisation de seize variétés de maïs génétiquement modifiées dérivées de la lignée MON 810, JOUE, L 124, 11 mai 2006.

62  Dans le sens d’une décision d’acceptation, voir décision no 2009/85/CE de la Commission du 30 octobre 2009 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié, JOUE, L 289, 5 novembre 2009.
Décision no 2006/197/CE de la Commission du 3 mars 2006, concernant la mise sur le marché d’un maïs génétiquement modifié de la lignée 1507, JOUE, L 70, 9 mars 2006, p. 82.
Décision no 2008/933/CE de la Commission du 4 décembre 2008 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du soja génétiquement modifié MON 89788, JOUE, L 333, 11 décembre 2008, p. 7.
Décision no 2008/280/CE de la Commission du 28 mars 2008 autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié GA 21, JOUE, L 87, 29 mars 2008.

63  Voir en ce sens les décisions nos 2008/280/CE et 2008/933/CE, op. cit.

64  Voir en ce sens, supra.

65  Décision no 2007/304/CE de la Commission du 25 avril 2007 concernant le retrait du marché du maïs Bt 176, JOUE, L 117, 5 mai 2007et décision no 2007/307/CE de la Commission du 25 avril 2007 concernant le retrait du marché du colza Topaz 19/2, JOUE, L 117, 5 mai 2007.

66  Voir en ce sens la décision no 2008/495/CE de la Commission du 7 mai 2008 concernant l’interdiction provisoire de maïs génétiquement modifié MON 810, JOUE, L 172, 2 juillet 2008.

67  Plusieurs arrêtés de suspension ont été successivement pris par le ministre. Voir arrêté du 5 décembre 2007 suspendant la cession et l’utilisation des semences de maïs MON 810, JORF, no 0283, 6 décembre 2007 ; arrêté du 7 février 2007 suspendant la mise en culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810), JORF, no 0034, 9 février 2008, modifié par l’arrêté du 13 février 2008, JORF, no 0042, 19 février 2008.

68  Voir CJCE, 8 septembre 2011, Monsanto SAS, Monsanto Agriculture France SAS, Monsanto International SARL, Monsanto Technology LLC, Monsanto Europe SA, Association générale des producteurs de maïs (AGPM), Malaprade SCEA e.a., Pioneer Génétique SARL, Pioneer Semences SAS, Union française des semenciers (UFS), Caussade Semences SA, Limagrain Europe SA, Maïsadour Semences SA, Ragt Semences SA, Euralis Semences SAS, Euralis Coop, c/ Ministre de l’Agriculture et de la Pêche, aff. jointes C-58/10 à C-68/10.

69  L’article 54 du règlement 178/2002 impose aux États d’informer officiellement la Commission de la nécessité d’adopter une mesure d’urgence ; et ce n’est qu’en l’absence de décision de la Commission que les États peuvent prendre de telles mesures. Voir règlement no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’autorité européenne de sécurité des aliments et fixant les procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, JOUE, L 31, 1er février 2002.

70  Décision no 2008/289/CE de la Commission du 3 avril 2008, JOUE, L 96, 9 avril 2008 ; décision no 2006/578/CE de la Commission du 24 août 2006 relative à des mesures d’urgence liées à la présence de LLRICE 601 dans des produits à base de riz, JOUE, L 230, 24 août 2006 ; décision no 2006/601/ CE de la Commission du 5 septembre 2006, JOUE, L 7 septembre 2006 ; décision no 2006/754/CE de la Commission du 6 novembre 2006, JOUE, L 7 novembre 2006.

71  Décision no 2005/317/CE de la Commission du 18 avril 2005 concernant des mesures relatives à la présence de Bt 10, organisme non autorisé dans des produits à base de maïs, JOUE, L 101, 21 avril 2005 ; décision no 2007/157/CE de la Commission du 7 mars 2007, JOUE, L 68, 8 mars 2007.

Auteur

Maître de conférences en droit public à l’université Bordeaux 1 – Centre de recherche et de documentation européennes et internationales (CRDEI, EA 4193, université Montesquieu-Bordeaux).

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