1Les organismes génétiquement modifiés (OGM) et les risques biotechnologiques ont fait l’objet de réglementation en Europe vers la fin des années 1980 et au Brésil initialement en 1995. Le cadre légal a progressé établissant, par exemple, l’adoption des procédures administratives d’autorisations, des règles de coexistence, d’étiquetage et de responsabilité ou encore l’interdiction de recourir à certaines technologies, comme celles qui restreignent l’utilisation des ressources génétiques (TRURG ou GURTs en anglais), connues aussi comme « technologies terminator1 ». Toutefois il n’a pas été question au Brésil d’établir, tout au moins par la loi, un moratoire sur la culture, l’élevage ou l’importation d’OGM2.

2Actuellement, conformément à la politique nationale de biosécurité au Brésil, instituée par la loi fédérale n^o 11.105/20053, les normes juridiques sur les organismes génétiquement modifiés doivent rechercher un équilibre entre le développement de la biotechnologie et de la biosécurité et le respect du principe de précaution. Ces normes doivent donc déterminer un point d’équilibre entre le développement de la science, c’est-à-dire de la biotechnologie et de la biosécurité, tout en assurant la sécurité juridique et environnementale, ainsi que le bien-être des populations et l’intérêt public.

3L’objectif de cette contribution est de réaliser une analyse de la réglementation sur les OGM au Brésil, notamment au travers de la loi sur la politique nationale de biosécurité. Elle mettra, en particulier, en relief les structures administratives et les défis de la mise en œuvre de cette politique face au principe de précaution dans le cas des plantes génétiquement modifiées4 .

La genèse de la réglementation des organismes génétiquement modifiés au Brésil

4La régulation des OGM au Brésil, comme le soulignent Victor Pelaez et Leticia Rodrigues da Silva, a engendré des discussions acharnées au sein des différentes institutions de l’État5. Les altercations ont atteint leur paroxysme à l’occasion de l’annulation judiciaire de la première autorisation administrative de dissémination commerciale du soja génétiquement modifié Roundup Ready (RR) délivrée en 1998 par la Commission technique nationale de biosécurité (CTNBio) au motif qu’il n’y avait pas de risques.

5Dans le même temps, l’Institut brésilien de défense du consommateur (IDEC) avait déclenché une action en référé contestant les critères de biosécurité adoptés par la CTNBio. En septembre 1998, le juge fédéral saisi a interdit au gouvernement de délivrer l’autorisation de dissémination commerciale du soja génétiquement modifié RR, tant que des normes d’étiquetage des OGM n’avaient pas été adoptées et une étude d’impact sur l’environnement réalisée.

6Une « action civile publique » (ação civil pública, ACP) a également été déclenchée, demandant la suspension de l’autorisation pour la culture du soja génétiquement modifié RR au motif de l’absence, d’une part, d’étude préalable d’impact sur l’environnement et, d’autre part, d’une norme spécifique sur la sécurité alimentaire et l’information adéquate du consommateur relative à un nouveau produit. Il faut également noter que l’ACP sollicitait d’étendre ces conditions à toute autorisation de dissémination commerciale d’OGM et leurs dérivés6.

7Statuant sur ces actions, la justice fédérale brésilienne, en août 1999 sur référé et au fond en 2000, a décidé que l’étude d’impact environnemental, dont l’existence est consacrée par le texte constitutionnel de 19987, était une condition préalable pour la culture à l’échelle commerciale du soja Roundup Ready. Par ailleurs, le juge fédéral a confirmé également l’interdiction pour l’entreprise Monsanto de commercialiser les semences de soja transgénique – interdiction qui devrait subsister jusqu’à l’adoption par les pouvoirs publics des normes de biosécurité et d’étiquetage des OGM. Cette décision instaurait, de fait, le premier cas de moratoire judiciaire de la culture, à échelle commerciale, des plantes génétiquement modifiées8.

8En réponse, le président de la République a adopté la mesure provisoire9 n^o 2137/2000 – ayant force de loi –, modifiant la loi n^o 8974/1995. Cette mesure provisoire renforçait tout d’abord les pouvoirs de la CTNBio en lui octroyant le pouvoir d’apprécier la nécessité d’une étude d’impact. Elle validait ensuite des communiqués et avis techniques émis antérieurement par cette même commission. Le président a également défini, par le décret n^o 3.871/2001, des normes sur l’étiquetage pour les aliments ou produits destinés à la consommation humaine contenant plus de 4 % d’OGM. Ce décret a ensuite été révoqué par le décret n^o 4.680/2003 qui a réduit le seuil à 1 % et a étendu son champ d’application aux aliments et ingrédients alimentaires destinés à la consommation humaine ou animale.

9Il faut toutefois noter que le moratoire judiciaire de 2000 a été rapidement contourné par l’entrée illégale dans le territoire brésilien du soja transgénique RR depuis l’Argentine. Cette contrebande de semences transgéniques d’Argentine, très opportune pour l’industrie pro « OGM », pourrait constituer de fait une stratégie calculée dont l’objectif est de démontrer que le processus d’adoption du soja RR par les agriculteurs était “irréversible”10 ».

10Malgré l’incrimination pénale au travers de la loi n^o 8974/95, le gouvernement fédéral n’a pas hésité à édicter une nouvelle mesure provisoire (n^o 113/2003) autorisant la commercialisation du soja transgénique qui avait été cultivé illégalement. Cette initiative gouvernementale rendait caduque, dans le même temps, la décision de justice fédérale qui imposait la conduite d’études d’impact environnemental avant la culture à échelle commerciale du soja transgénique. Comme le souligne Hélène Sivini Ferreira, cette mesure provisoire a supprimé les instruments de gestion du risque biotechnologique, pour le moins en ce qui concerne le soja transgénique de la récolte de 2002-2003, et atteste la rationalité d’une « irresponsabilité organisée11 ». La loi n^o 10.688/2003 a validé le régime d’exception au régime de biosécurité de la loi n^o 8.794/1995 déterminé par la mesure provisoire, tout en limitant cette dérogation à la seule récolte de soja transgénique de 2002-2003.

11Quelques mois après, une nouvelle mesure provisoire (n^o 131/2003) intervenait pour valider la récolte 2003-2004. Il faut souligner que la justification évoquée alors par la Présidence de la République pour soutenir le bien-fondé de sa décision, était une disponibilité insuffisante de semences de soja non OGM12. Cette mesure provisoire a été ensuite transformée par la loi n^o 10.814/2003, validant de nouveau le régime d’exception déterminé par la mesure provisoire n^o 131/2003. Plusieurs actions en justice ont été déclenchées, arguant de l’inconstitutionnalité de cette mesure provisoire et de la loi n^o 10.814/2003 devant le Suprême Tribunal fédéral (SFT) – la Cour constitutionnelle brésilienne.

12La crise persistait et le gouvernement a cédé à nouveau aux pressions et a adopté la troisième mesure provisoire (n^o 131/2003), transformée ensuite en loi (n^o 11.092/2005), pour valider la récolte 2004-2005. Avant même que le STF se prononce sur l’inconstitutionnalité de ces mesures provisoires et de cette loi, une nouvelle loi, modifiant le régime de libéralisation des OGM, est intervenue en 2005.

13De plus, avant l’adoption de cette loi, le Conseil national de l’environnement (CONAMA)13, organe consultatif et délibératif du Système national de l’environnement (SISNAMA), avait adopté la résolution n^o 305/2002 qui prévoyait de fait sa compétence, dans le domaine des activités développées avec des OGM et leurs dérivés, sur l’appréciation des actes soumis à autorisation environnementale ou à étude d’impact environnemental.

14Dans ce contexte de conflit de normes et de « neutralisation » des décisions de justice par le président de la République, l’« insécurité juridique » se transforme en « instabilité institutionnelle ».

15Une nouvelle loi n^o 11.105/2005 abrogeant la loi 8.974/199514 a été adoptée. D’une part, elle élargit et renforce les pouvoirs de la CTNBio, d’autre part, elle crée un organe supérieur en matière de politique nationale de biosécurité, le Conseil national de biosécurité (CNBS), instance politique de recours.

La réglementation des OGM et les structures décisionnelles : science et politique

Compétence et composition du Conseil national de biosécurité (CNBS), instance politique

16Le Conseil national de biosécurité (CNBS), est l’organe consultatif de la Présidence, composé de onze ministres d’État15. Il constitue donc une instance politique.

17Il est compétent tout d’abord pour la formulation et la mise en œuvre de la politique nationale de biosécurité. À ce jour, deux directives (orientações) ont été adoptées par le CNBS.

18La première directive n^o 1/2008 établit que, dans le cadre de demande de dissémination commerciale d’un OGM, la CTNBio peut faire usage non seulement des études présentées par le requérant, mais aussi des études réalisées par des tiers, dès lors qu’elles lui paraissent nécessaires. En théorie, elle doit « justifier » de la non-utilisation, dans le cadre de son évaluation, d’études de tiers dont elle a connaissance.

19En pratique, la CTNBio possède une large marge d’appréciation. Ainsi, en septembre 2011, dans le cas de la dissémination commerciale de haricots génétiquement modifiés, des pois « biotechnologiques » résistants au virus de la « mosaïque dorée », la CTNBio n’a pas jugé opportun d’intégrer dans le dossier d’évaluation, une étude indépendante qui lui avait été envoyée par deux généticiens. Il est vrai que, dans cette étude, le professeur Eunice Nodari et le chercheur Agapito-Tefen de l’Université fédérale de Santa Catarina (UFSC) avaient relevé que le dossier présenté par l’Entreprise (publique) brésilienne de recherche agricole (EMBRAPA)16 – en tant que société requérante – se reportait non seulement à l’insertion d’un virus qui confère une résistance à celui de la « mosaïque dorée », mais également se référait à la présence de deux autres transgènes qui conféraient une double résistance à un herbicide et à un antibiotique. Néanmoins, les études sur ces deux autres transgènes étaient classées confidentielles – il faut souligner que les études présentées par les sociétés requérantes sont en grande partie classées « confidentielles ». Les deux chercheurs ont ainsi dû limiter leur travail aux seules données publiques, et ils ont souligné, par exemple, l’absence d’analyses immunologiques17.

20Nous pouvons donc affirmer que, dans ce cas, les risques pour la santé humaine et animale et pour l’environnement n’ont pas été correctement pris en compte en application du principe de précaution et de la résolution normative n^o 5 de la CTNBio – annexe III concernant l’évaluation du risque pour la santé humaine et animale.

21La deuxième directive n^o 2/2008 détermine la réalisation d’études de suivi à moyen et long terme, sur les effets possibles sur l’environnement et la santé humaine des OGM et de leurs dérivés dont la dissémination commerciale a été autorisée. Il appartient au ministère de la Science et Technologie de convoquer un groupe de travail pour traiter de ce thème. Ce dernier est composé de représentants des ministères de la Science et Technologie, de la Santé, de l’Environnement et de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement. À ce jour, ce groupe n’a pas été convoqué.

22Dans le cadre des processus de dissémination commerciale des OGM, le CNBS peut être ensuite saisi par la CTNBio, lorsque les demandes de dissémination commerciale présentent un enjeu particulier sur le plan socio-économique ou pour l’intérêt national. Il dispose également d’un pouvoir discrétionnaire d’évocation des décisions de la CTNBio, dans un délai de trente jours à compter de leur publication au Journal officiel de l’Union. Il s’agit en réalité d’un pouvoir d’annulation des décisions de la CTNBio. Il faut toutefois noter que la CTNBio n’a jamais utilisé cette faculté de saisir le CNBS. De son côté, le CNBS n’a évoqué aucun dossier.

23Le CNBS est chargé également de statuer sur les recours formés éventuellement contre les décisions de la CTNBio. Toutefois, seuls les organes et entités d’enregistrement et de contrôle du ministère de la Santé (l’Agence nationale du contrôle sanitaire, ANVISA), du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement, du ministère de l’Environnement (Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables, IBAMA) et du ministère de la Pêche et de l’Aquaculture18 disposent, dans un délai de trente jours à compter de la publication au Journal officiel de l’Union, du droit d’introduire un recours administratif contre une décision de la CTNBio. Il faut noter que ce pouvoir de statuer sur les recours pourrait potentiellement déboucher sur un déni de justice, dans la mesure où ce même organe pourrait connaître à la fois le dossier et le recours déposé contre cette même décision.

24Le CNBS a ainsi été saisi trois fois de recours administratifs. Les deux premiers recours ont été exercés par l’IBAMA et l’ANVISA dans le cas de la décision de la CTNBio d’autorisation de la dissémination commerciale du maïs génétiquement modifié – LibertyLink et MON 810. Le recours a soulevé alors plusieurs questions fondamentales sur l’analyse du risque présenté par les maïs génétiquement modifiés : insuffisance des études en ce qui concerne la toxicité et leur caractère allergène, absence de dispositif pour empêcher la contamination éventuelle des variétés traditionnelles de maïs et non-réalisation d’étude d’impact environnemental. Le CNBS a rejeté en février 2008 les recours présentés (sept votes pour et quatre contre)19, ratifiant l’avis technique de la CTNBio. Toutefois, une action en justice a été déclenchée pour annuler cette autorisation de la CTNBio et elle fera l’objet d’une analyse dans la deuxième partie de ce travail.

Compétences et composition de la Commission technique nationale de biosécurité (CTNBio), instance scientifique et politique

25La Commission technique nationale de biosécurité (CTNBio) est une instance collégiale multidisciplinaire à caractère consultatif et délibératif qui donne un support technique et d’assistance au gouvernement fédéral dans la mise en œuvre de la politique nationale de biosécurité. Ainsi, elle est chargée d’établir des normes techniques de sécurité, de donner des avis techniques et d’autoriser les activités impliquant la recherche et l’usage commercial d’OGM et de leurs dérivés20.

26Elle est composée de vingt-sept membres titulaires et d’autant de suppléants, « citoyens brésiliens possédant une compétence technique reconnue, une pratique et un savoir scientifiques notoires, titulaires d’un titre académique de doctorat et d’une activité professionnelle distinguée dans les domaines de la biosécurité, la biotechnologie, la biologie, la santé humaine et animale ou l’environnement » (art. 11) : a) douze spécialistes disposant de connaissances scientifiques et techniques établies (trois dans le domaine de la santé humaine ; trois dans le domaine de la santé animale, trois dans le domaine de la santé végétale, trois dans le secteur de l’environnement), choisis à partir d’une triple liste élaborée avec la participation des sociétés scientifiques ; b) neuf représentants des ministères21 ; c) six spécialistes (un spécialiste de la défense du consommateur désigné par le ministre de la Justice ; un spécialiste du domaine de la santé désigné par le ministre de la Santé ; un spécialiste de l’environnement désigné par le ministre de l’Environnement, un spécialiste en biotechnologie désigné par le ministre de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement ; un spécialiste en agriculture familiale désigné par le ministre du Développement agraire ; un spécialiste en santé du travailleur désigné par le ministre du Travail et de l’Emploi), ces spécialistes sont choisis à partir d’une liste triple élaborée par les organisations de la société civile. Ces membres ont un mandat de deux ans qui peut être renouvelé une fois. La composition et le fonctionnement de cette commission présente de nombreuses anomalies en particulier en termes de sous-représentation de la société civile, d’indépendance des membres de la commission et de quorum.

27Ainsi à titre d’exemple, aucun spécialiste en santé du travailleur n’a été désigné depuis 2008 par le ministre du Travail et de l’Emploi et nommé par le ministre de la Science et de la Technologie22. Ensuite, le règlement interne de la CTNBio prévoit de procéder à la rénovation de la procédure de désignation des représentants de la société civile dans un délai de soixante jours avant la fin de leur mandat. Cette procédure n’a pas été respectée en ce qui concerne les spécialistes en défense des consommateurs. De ce fait, l’approbation par la CTNBio du haricot génétiquement modifié en septembre 2011 n’a pas été donnée en présence d’un spécialiste de la défense des consommateurs. Or, les haricots constituent la base de l’alimentation au Brésil, avec une consommation moyenne quotidienne de 182,9 grammes, selon l’enquête du Brazilian Institute of Geography and Statistics de 2011.

28Ensuite, comme l’ont décrit Magda Zanoni et ses collègues, la plupart des membres exercent des activités liées au développement de biotechnologies et non au domaine de la biosécurité23. Les liens entre plusieurs membres de la commission, les institutions de recherche ou les entreprises de biotechnologie pour lesquelles ils travaillent ont été dénoncés par des articles dans la presse24. Ceci pose clairement la problématique d’un conflit d’intérêts. La loi n^o 11.105/2005 précise pourtant que les membres de la CTNBio doivent observer dans leur travail au sein de la commission des concepts éthiques et professionnels. Ainsi, il leur est théoriquement interdit, sous peine de perdre leur mandat, de prendre part aux décisions dès lors qu’un conflit d’ordre professionnel ou personnel peut être évoqué.

29Il faut également signaler que la CTNBio est constituée de quatre sous-commissions sectorielles permanentes dans les domaines suivants : santé humaine, règne animal, règne végétal et domaine environnemental. Ces sous-commissions se réunissent avant l’assemblée plénière. Lors du vote pour l’approbation des disséminations commerciales des organismes génétiquement modifiés, le quorum des deux tiers prévu dans la loi n^o 11.105/2005 a été abaissé en 2006 à la majorité absolue des voix de ses membres25. Ceci, comme le souligne Victor Pelaez, baisse le quorum nécessaire à l’adoption des décisions et diminue les contraintes, mais aussi « l’importance des votes des membres plus critiques par rapport aux critères d’analyse des risques adoptés par la plupart des membres du CTNBio26 ».

30Ainsi, la CTNBio définit les normes qui doivent être suivies par les Commissions internes de biosécurité (CIBios) – commissions qui sont formées à l’intérieur de chaque institution ou entreprise qui réalise des activités avec des OGM. Il lui appartient également d’évaluer les documents que ces commissions lui adressent, donner des avis, autoriser ou non la réalisation de recherches avec les OGM et leurs dérivés (disséminations expérimentales), ainsi que la culture et la commercialisation des OGM et de leurs dérivés (disséminations commerciales).

La dissémination expérimentale et commerciale des organismes génétiquement modifiés

31Pour réaliser une analyse de la réglementation sur la dissémination expérimentale et commerciale des organismes génétiquement modifiés, il nous paraît nécessaire de prendre en compte les risques de la biotechnologie. Le principe de précaution doit orienter la mise en place de la politique nationale de biosécurité et ainsi assurer la sécurité des populations, la protection de la diversité biologique et le développement durable des technologies et des pays. D’ailleurs, le Brésil a ratifié le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biologiques qui consacre le principe de précaution. Le Protocole établit la nécessité d’une évaluation des risques, dont l’objet est de déterminer et d’évaluer les effets défavorables potentiels des organismes vivants modifiés (OVM)27 sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dans le milieu récepteur potentiel probable, y compris les risques pour la santé humaine. Parmi les étapes de l’évaluation des risques, le Protocole établit qu’une recommandation doit indiquer si les risques sont acceptables ou gérables, et, au besoin, établir des stratégies de gestion de ces risques.

32Avant d’analyser les procédures de dissémination à titre expérimental et commercial, il faut toutefois préciser la définition de la biosécurité. En effet, celle-ci reste une source importante de débats et d’interprétations au sein de la CTNBio lors de l’évaluation des risques biotechnologiques dans ces processus. Un groupe majoritaire de membres de la CTNBio considère que la biosécurité ne concerne que les constructions génétiques. Le groupe minoritaire considère que l’on ne peut pas analyser la biosécurité sans considérer les interférences du « paquet technologique » sur l’environnement et la santé humaine. Or, si l’on effectue une analyse de la loi n^o 11.105/2005, on peut affirmer que la biosécurité concerne les normes de sécurité et des mécanismes de contrôle concernant la construction, le transport, le transfert, l’importation, l’exportation, l’entreposage, la recherche, la consommation, la dissémination dans l’environnement et la mise à l’écart d’OGM et leurs dérivés, considérant la protection de la vie et de la santé humaine, animale et végétale, et le principe de précaution pour la protection de l’environnement. Donc, la biosécurité est plus que l’analyse des constructions génétiques, elle concerne également les risques, c’est-à-dire les interférences que la technologie peut provoquer sur la santé humaine et l’environnement. D’ailleurs, selon la loi n^o 11.105/2005, il appartient à la CTNBio de décider en dernière instance de la nécessité d’une étude d’impact environnemental ou d’une procédure d’autorisation environnementale.

Évaluations expérimentales avec les OGM d’origine végétale dans l’environnement : « disséminations à titre expérimental »

33Les « disséminations à titre expérimental » ou « disséminations planifiées » dans l’environnement des OGM d’origine végétale et leurs dérivés ont pour objectif de réaliser des recherches dans les champs. Elles doivent respecter les normes établies dans la résolution normative de la CTNBio n^o 6/2008. Il s’agit ainsi d’une évaluation expérimentale sous surveillance, l’analyse des risques biotechnologiques étant appliquée dans la conception stricte de la biotechnologie. Le requérant a pour obligation d’assurer l’enregistrement du suivi individuel de la dissémination planifiée de l’OGM d’origine végétale dans l’environnement : les informations sur les mesures de sécurité, les pratiques agronomiques, le recueil des données, la mise à l’écart, le stockage, le transfert de matériel et l’éventuelle destination des OGM. Chaque proposition doit être analysée par au moins deux sous-commissions. L’évaluation du risque doit identifier et évaluer les potentiels effets néfastes des OGM d’origine végétale et leurs dérivés, respectant la transparence, la méthode scientifique et le principe de précaution. Or, nous pouvons observer que la majorité des processus de disséminations planifiées ont pour objectif d’analyser l’efficacité agronomique des semences. Tous les ans, les rapports de ces expérimentations dans les champs sont présentés. Les effets adverses sur l’environnement ou sur la santé humaine et animale n’étant pas pris en compte dans ces expérimentations, ils ne sont pas exposés. L’analyse de ces processus, lors de demandes pour réaliser ces expérimentations, révèle parfois l’existence de dossiers incomplets, de données contradictoires ou encore l’absence d’identification des aires protégées du code forestier. L’existence d’un bail rural à courte durée entre les propriétaires fonciers et les entreprises de biotechnologie pour la dissémination expérimentale des OGM pose également un certain nombre de difficultés, en particulier au regard d’une éventuelle responsabilité civile engendrée par un dommage à l’environnement provoqué par des OGM. La loi n^o 11.105/2005 prévoit en effet que la responsabilité solidaire s’applique en cas de dommages à l’environnement, à la santé humaine ou animale28. Ceci s’applique donc aux dommages actuels et futurs. Néanmoins, avec le temps, la démonstration du lien de causalité entre le dommage et l’activité à risque peut devenir difficile à établir.

34De plus, la résolution normative n^o 8/2009 de la CTNBio établit une procédure simplifiée pour autoriser la « dissémination expérimentale » dans l’environnement des OGM à condition que : a) ces OGM et dérivés soient de la classe de risque 1, c’est-à-dire les OGM qui ont un faible risque individuel et collectif29 ; et b) qu’auparavant ils aient déjà obtenu une approbation de la CTNBio pour des évaluations expérimentales. Dans ce cas, l’article 11 de cette résolution prévoit que la proposition doit être analysée par au moins deux sous-commissions sectorielles permanentes. Quelle est la valeur de cette résolution au regard du règlement interne ?

35Concernant l’adoption des avis techniques par les sous-commissions, le réglement interne de la CTNBio établit : a) une règle générale : une ou deux sous-commissions sectorielles permanentes doivent donner des avis techniques dans les propositions ; b) une exception à la règle : les processus de constructions génétiques qui n’ont pas encore été analysés doivent nécessairement être soumis à l’appréciation de plus d’une sous-commission.

36La CTNBio ne pourrait en conséquence établir une norme exigeant les avis techniques d’au moins deux sous-commissions. Il semble que, dans le cas d’une procédure simplifiée de dissémination à titre expérimental, le recueil de deux avis techniques soit à même de respecter le principe de précaution.

37Mais au cours des derniers mois, les propositions de dissémination expérimentale soumises à la procédure simplifiée n’ont bénéficié que d’un seul avis technique – celui du président de la CTNBio – et leur approbation était contraire aux exigences minimales prévues dans les normes de la CTNBio. Ces autorisations encourent le risque d’être annulées.

Disséminations commerciales des plantes génétiquement modifiées

38Entre 2008 et septembre 2011, la CTNBio a approuvé trente-quatre processus de dissémination commerciale de plantes génétiquement modifiées – soja, maïs, coton, et plus récemment haricot – ainsi que de vaccins à usage animal et végétal et une levure. Les propositions de libéralisation commerciale des OGM et de leurs dérivés doivent suivre la procédure prévue dans la résolution normative n^o 5/2008 de la CTNBio. Le requérant doit présenter, parmi d’autres documents : a) l’évaluation des risques pour la santé humaine et animale selon l’annexe III de la résolution ; b) l’évaluation des risques pour l’environnement et ; c) le plan de suivi en cas de libéralisation commerciale.

39Les débats qui se sont développés lors des actions en justice intentées dans le cadre des procédures de disséminations commerciales de ces organismes ont mis en valeur la nécessité d’adoption de règles précises par la commission ou encore le respect des normes existantes. Dans ces litiges, les discussions ont tourné autour du droit d’accès aux informations et du manque de normes et de procédures pour établir la confidentialité des informations sur les OGM, de l’insuffisance d’études et de la nécessité de réaliser des études dans tous les biomes brésiliens30 ainsi que de la contamination génétique et des droits des agriculteurs31.

40La question du droit d’accès aux documents et aux informations confidentielles est largement débattue. L’analyse des normes constitutionnelles et infra-constitutionnelles révèle que le droit à l’information est largement consacré. En particulier, le texte constitutionnel assure le droit à l’accès aux informations en prévoyant que

[…] chacun a le droit de recevoir des organes publics des informations le concernant ou d’intérêt collectif ou général ; […] à l’exception de celles dont le secret est indispensable à la sûreté de la société et de l’État » [art. 5^o, XXXIII].

41L’article 35 du décret n^o 5.591/2005 établit de son côté que la CTNBio doit adopter les mesures nécessaires pour préserver les informations confidentielles, d’intérêt commercial, indiquées par le requérant et considérées par elle comme telles. Toutefois, ces informations ne sauraient être contraires aux intérêts privés ou collectifs garantis par le texte constitutionnel. Ainsi la CTNBio doit concilier le devoir d’information et le devoir de protection des informations confidentielles représentant l’intérêt commercial des requérants.

42La CTNBio doit ainsi divulguer au Journal officiel de l’Union, préalablement à l’analyse, les extraits des demandes présentées et, postérieurement, un compte rendu des avis rendus. La loi n^o 11.105/2005 détermine que la CTNBio doit assurer une publicité ample des informations concernant les OGM dans un Système d’information en biosécurité. Ce dispositif a pour objectif d’assurer l’accès au contenu des procès en cours, des rapports annuels, des procès-verbaux de réunions et d’autres informations sur ses activités, à l’exception des informations confidentielles représentant un intérêt commercial. La mise en place de ce système d’information n’a pas encore été organisée.

43Le site internet de la CTNBio32 regroupe des informations qui sont insuffisantes. À partir de cette page web, il n’est par exemple pas possible d’avoir accès aux procès-verbaux de réunion dans leur intégralité, aux avis techniques des disséminations à titre expérimental ni à tous les avis concernant la dissémination commerciale ; dans ce dernier cas, l’on a l’accès seulement à l’avis technique final de la commission. Il n’y a pas de possibilité d’accéder par internet aux avis discordants. Et s’il est possible d’adresser une demande à la CTNBio pour accéder aux documents publics, les services administratifs exigent du demandeur qu’il se déplace personnellement au siège de la CTNBio à Brasilia, pour retirer les documents. Ces mêmes services facturent des frais bien supérieurs à ceux habituellement constatés pour obtenir des photocopies de documents, lesquels existent pourtant sous forme électronique.

44Au-delà, il nous paraît indispensable d’identifier et d’analyser les normes qui encadrent la procédure de déclaration de confidentialité des informations. Dans le cadre d’une action en justice intentée par des organisations non gouvernementales33, visant à annuler l’autorisation de dissémination commerciale du maïs génétiquement modifiée LibertyLink34, le juge a décidé que la CTNBio devait impérativement adopter des normes d’accès aux documents. Dans un premier temps, celle-ci ne s’est pas conformée aux exigences du juge, en particulier dans le cadre d’un accès aux documents classifiés comme confidentiels. Elle a alors fait l’objet d’une seconde décision la condamnant, sous peine d’astreinte, à l’adoption de normes d’accès dans un délai de quatre-vingt-dix jours.

45En réponse à ce délai imposé par le juge, l’arrêté ministériel n^o 373 du 1^er juin 2011 a été adopté en faisant référence aux « documents confidentiels ». Néanmoins, dans les discussions au sein de la CTNBio, le texte pour la modification du règlement interne encadrant l’accès aux documents et la confidentialité, adopté en assemblée plénière par ses membres, faisait référence aux « informations confidentielles ». Cette notion plus limitative – de documents confidentiels et non pas d’informations confidentielles – est de nature à restreindre le droit d’accès à l’information.

46Une procédure spécifique pour la classification de confidentialité des documents a été élaborée par le règlement interne. Ainsi, le requérant doit demander expressément et de façon motivée la confidentialité des informations tout en spécifiant ce qu’il vise à préserver. Si les informations contenues dans le document sont du domaine public (brevet), il n’y a pas lieu à déclarer la confidentialité. Sont ainsi considérées comme informations confidentielles les nouveautés, les actes innovateurs, les procédés des séquences méthodologiques, des gènes et des structures, qui constituent des secrets commerciaux ou pourraient faire l’objet d’un brevet par le demandeur. L’extrait de la procédure n’est publié dans le Journal officiel qu’après la décision de la CTNBio sur la demande de confidentialité des informations. Dans le cas où la demande de confidentialité a été rejetée, le requérant peut recourir, se désister de la demande de confidentialité ou continuer la procédure.

47Il faut enfin souligner que la confidentialité n’est pas seulement sollicitée lors de demandes pour la libéralisation commerciale des plantes génétiquement modifiées : la société Monsanto a demandé la confidentialité de son rapport de suivi réalisé après la libéralisation du maïs génétiquement modifié MON 810. Le rapport a toutefois été retiré de l’ordre du jour pour que l’entreprise puisse présenter un nouveau rapport.

48De plus, la CTNBio envisage la modification du suivi post-libéralisation commerciale prévu par la résolution normative n^o 5 de la CTNBio. Aujourd’hui, il appartient aux entreprises de présenter leur projet de suivi annuel durant une période minimale de cinq ans après la libéralisation commerciale. Ce suivi doit respecter les principes de précaution, de transparence et d’indépendance scientifique. Dans les projets en cours de discussion, le suivi serait déclenché uniquement si la CTNBio jugeait qu’il existe des risques « non négligeables » ou si un problème spécifique a été identifié par un réseau qui constituera un « type général de suivi ». Or, si aujourd’hui la responsabilité du suivi pèse sur les entreprises, ce changement pourrait laisser reposer sur l’État et la société brésilienne la charge des risques de la biotechnologie.