1Depuis 1968, au moins 1044 personnes ont été tuées en Espagne du fait d’attentats terroristes1. Que ces attentats aient été commis par l’ETA (Euskadi Ta Askatasuna), le GAL (Groupe antiterroriste de libération) ou Al-Qaïda, tous ont conduit à faire de l’Espagne un pays où la question terroriste constitue depuis le retour à la démocratie un enjeu majeur, aussi bien du point de vue sociétal que politique ou juridique.

2L’importance et la spécificité du phénomène en Espagne sont telles que le terrorisme au Pays basque a été un phénomène de violence politique qui a éveillé un très fort intérêt, et ce dans tous les domaines des sciences sociales : droit, histoire, sociologie, science politique, psychologie, anthropologie, etc.2.

3Cette histoire et ce vécu font alors de l’Espagne une référence en matière de lutte contre le terrorisme3. Toutefois, malgré cette expérience, l’Espagne a semblé déstabilisée par les attaques subies sur son sol depuis le début du xxi^e siècle. Cette déstabilisation s’explique par le fait que les formes actuelles de terrorisme sont très éloignées des formes dont l’Espagne avait habituellement connaissance.

4Jusqu’au 11 mars 2004 et à l’attentat à la gare d’Atocha, l’Espagne connaissait un terrorisme d’un type bien défini. Il s’agissait d’un terrorisme local et foncièrement politique.

5En effet, le terrorisme de l’ETA, qui est apparu au cours des années 1960 sous la dictature franquiste, et dont le cycle de violence a culminé à la fin des années 1970 pour ensuite progressivement diminuer et disparaître, est marqué tout d’abord par sa nature ethno-nationaliste et donc très locale. Certes, les membres de l’ETA ont pu commettre des attentats terroristes hors d’Espagne, mais la plupart des attentats se limitaient au territoire national et, lorsque les auteurs d’attentats sortaient du territoire, le but était de trouver un refuge, de l’approvisionnement ou d’augmenter la publicité de l’acte4.

6En outre le terrorisme « etarra » se caractérisait par sa forte dimension politique5. L’ETA est une organisation armée basque indépendantiste d’inspiration marxiste. Sa démarche est donc foncièrement politique. Cette dimension politique était perçue par le corps social lui-même. En effet, malgré l’atrocité de ses actes, l’ETA a bénéficié, jusqu’à la fin des années 1990 et au sein d’une partie de la population espagnole, d’un certain prestige, car il était entouré d’une auréole de « militantisme pour la démocratie6 ».

7Certes, ce soutien a aujourd’hui entièrement disparu, mais il a marqué le traitement de la question terroriste en Espagne. De fait, il y avait une reconnaissance légale de cette dimension politique de l’acte terroriste. Par exemple, il est possible d’évoquer la loi d’amnistie de 1977, qui a pris en compte le caractère politique des actes de terrorisme commis jusqu’alors pour étendre à tous la rémission des peines, en ne distinguant pas l’exercice de droits politiques alors sanctionné et les homicides7. Cette portée politique a notamment conduit à un refus de la France de donner une suite positive aux demandes d’extraditions requises par l’Espagne et relatives à des membres de l’ETA. Un des motifs invoqués était la répression de caractère politique et le manque de garanties auxquelles ils se verraient soumis en cas d’extradition8.

8Cependant, à partir des années 2000, et surtout depuis l’attentat de la gare d’Atocha, revendiqué d’abord par les brigades d’Abu Hafs al-Masri, puis par Ansar al-Charia en Europe, et finalement par Oussama Ben Laden, l’Espagne, comme de nombreux autres pays, a dû intégrer une nouvelle forme de terrorisme. On passe alors d’un terrorisme local et foncièrement politique à un terrorisme international et djihadiste qui ne semble pas présenter un caractère politique dans le sens traditionnel du terme.

9La question qui s’est posée à l’époque a été celle de savoir si l’arsenal juridique développé jusqu’alors était adapté pour lutter contre cette nouvelle forme de terrorisme.

10Si la réponse à cette question intéressait au premier plan les politiques et les juristes espagnols, elle suscitait également l’intérêt du comparatiste, soucieux de comprendre si l’évolution du fait avait conduit à une évolution du droit.

11Au vu des évolutions et des réformes faites à la législation antiterroriste, il semblerait que les pouvoirs publics espagnols aient conclu par la négative. Certes, certaines mesures, comme la décision-cadre de 20029, qui invitait les États membres de l’Union européenne à harmoniser leur définition du terrorisme, n’ont pas eu d’impact en droit espagnol puisque l’Espagne disposait déjà d’une définition relativement conforme aux souhaits du Conseil. Toutefois, d’autres réformes ont été opérées, comme celle de 201510 visant à élargir la définition du terrorisme.

12La question n’aurait alors plus de portée aujourd’hui. Néanmoins, elle ne perd pas entièrement de sa pertinence, car il serait instructif de voir l’impact de ces réformes sur la tradition espagnole de lutte contre le terrorisme.

13Ces réformes ont-elles été purement accessoires, ou ont-elles au contraire conduit à revoir les rapports qu’entretenaient jusque-là l’État espagnol et le terrorisme ?

14Cette question, présentée sous cet angle, revêt un intérêt particulier en Espagne, dans la mesure où, du fait du vécu terroriste, cet État avait développé un cadre juridique très spécifique de lutte contre le terrorisme.

15Deux éléments peuvent alors être mis en avant pour souligner que, malgré ces évolutions, l’État espagnol présente encore une spécificité en matière de lutte contre le terrorisme, même si celle-ci tend à s’atténuer.

16Le premier élément est le fait que la lutte contre le terrorisme est expressément évoquée et encadrée par la Constitution. Ainsi l’État espagnol est à la fois fondé et limité par sa Constitution à lutter contre le terrorisme, ce qui le distingue nettement du point de vue international puisque rares sont les Constitutions à encadrer cette politique (I).

17Le second élément distinctif du traitement du terrorisme en Espagne est précisément la définition qui est faite du terrorisme. Si cette définition a évolué du fait des récentes réformes, elle demeure une définition très statocentrée, faisant du terrorisme un acte principalement tourné contre l’État (II).

18Une présentation plus détaillée de ces deux points permettra alors de donner un aperçu rapide mais suffisamment significatif de la conception espagnole de la lutte contre le terrorisme, laquelle met en lumière l’étendue des difficultés auxquelles les démocraties contemporaines sont confrontées au moment de répondre aux attaques terroristes. En Espagne, comme partout ailleurs, le terrorisme reste un mal à combattre, mais un mal extrêmement difficile à combattre par le droit.

I) un État constitutionnellement habilité à lutter contre le terrorisme

19L’importance du phénomène terroriste dans l’histoire récente espagnole a conduit cette jeune démocratie à élaborer un cadre juridique particulier de lutte contre le terrorisme. L’élément le plus significatif de cette spécificité réside dans la consécration constitutionnelle de la lutte contre le terrorisme. La formulation choisie par la Constitution visait essentiellement à protéger les droits fondamentaux des présumés terroristes, et donc à instaurer des limites aux politiques de prévention du terrorisme (A). Du fait de cette limite, mais aussi du fait des spécificités du terrorisme basque, les pouvoirs publics ont alors essentiellement privilégié la voie répressive dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (B).

A) La consécration et les limites constitutionnelles de la lutte contre le terrorisme

20Depuis son origine, la Constitution espagnole de 1978 contient un article 55.2, situé au chapitre V intitulé « De la suspension des droits et libertés », dont le contenu est le suivant : « Une loi organique peut déterminer la forme et les cas où, à titre individuel et avec la nécessaire intervention de la justice et un contrôle parlementaire adéquat, les droits reconnus aux articles 17 (paragraphe 2) et 18 (paragraphes 2 et 3) peuvent être suspendus pour certaines personnes, en relation avec les recherches concernant l’activité de bandes armées ou d’éléments terroristes. L’utilisation injustifiée ou abusive des facultés reconnues par cette loi organique entraînera la responsabilité pénale pour violation des droits et des libertés reconnus par la loi. »

21La mention d’« éléments terroristes » constitue une véritable spécificité de cette Constitution, notamment au regard des textes constitutionnels européens. Si elle constituait une innovation réelle à l’époque11, elle le demeure encore aujourd’hui, puisqu’au niveau européen seuls cinq autres textes constitutionnels comportent cet adjectif ou le terme « terrorisme12 », et au niveau mondial il n’y a que 32 Constitutions les mentionnant.

22Cette constitutionnalisation du terrorisme a, à elle seule, une grande portée. Elle conduit à placer au cœur du pacte espagnol la question du terrorisme, et donc illustre l’importance de cette question dans la construction de l’État espagnol.

23En outre, elle reconnaît que la lutte contre le terrorisme est une des missions de l’État espagnol. Il est vrai que la Constitution ne donne pas une définition du terrorisme, mais elle prévoit un cadre spécifique à la lutte contre le terrorisme.

24En effet, par sa rédaction, l’article 55.2 de la Constitution autorise la suspension individuelle de trois droits fondamentaux (le délai maximal de détention préventive, l’inviolabilité du domicile et le secret des communications) pour des personnes concernées par des enquêtes sur le terrorisme13. Ainsi, loin d’être une politique comme les autres, la lutte contre le terrorisme est considérée, par le texte constitutionnel, comme une politique spéciale, pour laquelle l’État espagnol est habilité à suspendre le respect de certains droits.

25Toutefois, bien que cette lutte contre le terrorisme puisse porter atteinte à une liste limitative de droits fondamentaux, la Constitution part du postulat que cette lutte peut conduire à des excès et pose de ce fait des limites aussi bien procédurales que matérielles à cette politique.

26L’imposition d’une loi organique pour la mise en œuvre de la politique de lutte contre le terrorisme est loin d’être anodine. Cette contrainte procédurale permet de marquer symboliquement l’importance de ces dispositifs législatifs, mais aussi de s’assurer de l’accord explicite de la majorité des députés, puisque, selon l’article 81.1 de la Constitution espagnole, les lois organiques exigent la majorité absolue du Congrès des députés sur le vote du texte.

27En outre, une interprétation littérale de cet article permet de révéler quels sont les droits auxquels l’État espagnol ne peut porter atteinte dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Ainsi, si à première vue la limitation explicite des droits pour une catégorie de personnes peut laisser dubitatif le juriste soucieux des droits fondamentaux, elle présente l’avantage d’encadrer constitutionnellement la politique de lutte contre le terrorisme de manière bien plus stricte, au regard notamment de la situation française, mais aussi celui de distinguer a priori quels seront les seuls droits fondamentaux concernés. En réalité, loin d’être purement et simplement une disposition constitutionnelle d’habilitation, il s’agit d’une disposition à interprétation restrictive.

28De fait, il s’agit de l’interprétation retenue par le Tribunal constitutionnel espagnol. À titre d’exemple, le Tribunal constitutionnel a jugé, dans une sentence du 16 décembre 198714, que la suspension des droits n’était pas applicable aux personnes impliquées dans les infractions d’apologie du terrorisme, puisque ces derniers ne peuvent pas être considérés comme des « éléments terroristes15 ».

29Cet article 55.2 contribue dès lors à donner une véritable spécificité encore aujourd’hui à l’arsenal juridique espagnol en matière de lutte contre le terrorisme, puisque seuls certains outils sont mis entre les mains de l’État espagnol pour lutter contre ce phénomène.

B) La préférence initialement marquée de l’État espagnol pour la politique répressive de lutte contre le terrorisme

30Cette consécration limitative de la politique de lutte contre le terrorisme a également eu une incidence directe sur la nature de la politique mise en place dans ce domaine. En effet, du fait de cette disposition constitutionnelle, mais également du fait de la spécificité du terrorisme basque, l’État espagnol a longtemps privilégié les outils répressifs, plutôt que les outils préventifs, de lutte contre le terrorisme.

31De fait, l’étude du droit espagnol a longtemps présenté un intérêt essentiellement par son volet répressif. Cette préférence pour les politiques répressives ne doit pas être interprétée comme une absence totale de politique préventive en la matière. Bien au contraire, l’Espagne a développé un arsenal de mesures de surveillance très importantes16. Cependant, il convient de reconnaître que la politique espagnole de lutte contre le terrorisme s’est surtout distinguée par son volet répressif.

32À cet égard, certaines mesures répressives se sont avérées particulièrement efficaces. Par exemple, les mesures de réinsertion offertes et l’éloignement de certains militants notables de l’ETA vis-à-vis de la discipline de l’organisation terroriste ont accentué la perte progressive du soutien politique et social dont bénéficiait le groupe17. Ce type de mesure est apparu comme très pertinent dans le contexte d’un terrorisme très organisé, mais aussi très localisé.

33Il est également possible d’évoquer l’article 131 du Code pénal, qui dispose que les crimes terroristes ayant causé la mort d’une personne ne peuvent être prescrits. L’imprescriptibilité des crimes terroristes a été très utile dans le contexte d’attaques terroristes non suicidaires, comme cela a principalement été le cas pour le terrorisme basque, permettant ainsi la condamnation tardive des auteurs d’attentats.

34L’importance du volet répressif s’explique non seulement par les limites posées par le cadre constitutionnel ou par les particularités du terrorisme basque, mais aussi par la volonté d’élaborer une politique de lutte contre le terrorisme qui soit le moins attentatoire possible aux droits et libertés constitutionnels18. Si l’Espagne n’y est pas toujours parvenue, comme l’illustre l’exemple du GAL, il convient de souligner l’importance et l’enjeu que constitue avant tout la protection des droits fondamentaux en Espagne.

35De même, il est intéressant de noter que l’Espagne a fait le choix de développer une procédure juridictionnelle spécifique pour les infractions terroristes. En 1977, est créée l’Audience nationale, qui est depuis lors l’unique tribunal compétent pour instruire et juger des infractions terroristes19. Selon le Tribunal constitutionnel, l’Audience nationale n’est pas un tribunal d’exception, mais un tribunal à compétence spécifique dont le fonctionnement est équivalent à celui des tribunaux ordinaires.

36Toutefois, cette préférence pour la politique répressive est aujourd’hui à nuancer. Du fait de la nature internationale de la nouvelle menace et de son absence de structuration politique dans le sens classique du terme, l’Espagne s’est trouvée confrontée à l’obligation de modifier sa politique préventive de lutte contre le terrorisme et de développer davantage ses capacités de renseignement et d’intelligence policière, et donc de modifier son arsenal juridique20. Certes, les réponses répressives ont continué à marquer le début du xxi^e siècle, comme l’illustrent les mesures prises entre 2000 et 2003, et qui ont conduit à l’exclusion des condamnés pour infraction terroriste de la plupart des mesures pénitentiaires de « clémence », ou à l’imposition de demande de pardon aux victimes pour obtenir des mesures de « clémence21 ». Cependant, force est de constater qu’aujourd’hui cette spécificité de la politique antiterroriste espagnole tend à s’effacer quelque peu, pour reprendre les outils mis en œuvre par d’autres démocraties européennes.

37Cette même normalisation de la politique antiterroriste peut être constatée sur un autre point : celui relatif à la définition même du terrorisme en droit espagnol.

II) une définition du terrorisme initialement centrée sur la déstabilisation de l’État

38Comme cela est le cas pour de nombreux pays, il n’existe pas véritablement de définition de ce qu’est le terrorisme en droit espagnol. En revanche, il existe une liste d’infractions considérées comme des infractions terroristes. Ainsi l’Espagne ne présente pas sur ce point de réelle spécificité. Toutefois, une analyse plus poussée de cette liste permet de mettre en exergue une réelle spécificité de l’infraction terroriste : son lien avec l’État. En effet, l’Espagne retient une conception très statocentrée du terrorisme, vu comme une infraction profondément antiétatique (A). Néanmoins, cette conception tend peu à peu à s’effacer, du fait d’une part d’un élargissement de cette liste d’infractions, mais également des risques qu’une telle conception peut engendrer (B).

A) L’État au cœur de la définition de l’infraction terroriste

39Le Code pénal espagnol contient un chapitre VII intitulé « Des organisations et groupes terroristes et des infractions terroristes ». L’article 573 est l’article central de ce chapitre puisqu’il a pour charge d’apporter une définition de l’infraction terroriste. Cette définition reprend un format commun à de nombreux pays, étant donné qu’elle repose sur un élément objectif (il faut avoir commis une infraction parmi une liste précise d’infractions22) et un élément téléologique (l’infraction doit être faite dans un but particulier) qui est plus subjectif.

40Ce dernier est celui sur lequel réside toute la spécificité de l’infraction terroriste. Selon le Code pénal, les infractions terroristes sont celles qui ont été commises avec une des finalités suivantes :

« 1) Bouleverser l’ordre constitutionnel, ou supprimer ou déstabiliser gravement le fonctionnement des institutions politiques ou des structures économiques ou sociales de l’État, ou obliger les pouvoirs publics à réaliser un acte ou s’abstenir de le faire.
2) Altérer gravement la paix sociale.
3) Déstabiliser gravement le fonctionnement d’une organisation internationale.
4) Provoquer un état de terreur dans toute ou partie de la population. »

41L’examen de cette définition permet d’effectuer plusieurs remarques.

42Tout d’abord, les finalités 2 et 4 sont relativement communes à d’autres pays, tels que la France, qui définissent l’infraction terroriste comme un acte altérant gravement l’ordre public par la terreur. Ainsi, si seules ces finalités avaient été retenues, la définition retenue par l’État espagnol ne présenterait pas de spécificité particulière.

43L’élément intéressant de cette définition réside dans les deux autres finalités, à savoir la finalité 1 et la finalité 3. La finalité 3 ayant été insérée récemment, en 2015, elle sera abordée ultérieurement. La finalité 1 est, en réalité, celle qui mérite le plus d’attention, car précisément il s’agit de celle autour de laquelle s’est construite la définition espagnole de l’infraction terroriste.

44L’examen de cette première finalité conduit en réalité à affirmer que l’État est au cœur de la définition du terrorisme en Espagne, puisqu’elle place au fondement de l’acte terroriste une intention de suppression ou de déstabilisation de l’État, que cela soit à travers une atteinte au fonctionnement des institutions politiques, des structures économiques ou sociales de l’État, ou à travers une menace formulée à l’État d’agir ou de ne pas agir. Il est donc indéniable qu’en droit espagnol une infraction terroriste est clairement identifiable par le fait qu’elle se dirige contre l’État.

45De même, lorsque le « bouleversement de l’ordre constitutionnel » est évoqué, la notion d’État apparaît en filigrane. Même si le Code pénal espagnol ne définit pas ce critère, la doctrine espagnole a développé une définition centrée autour de l’État démocratique. Selon la partie majoritaire de la doctrine, « la référence aux buts de bouleversement constitutionnel doit être comprise comme l’intention plausible de violer les règles du jeu qui consacrent l’exclusivité de la méthode démocratique comme la seule forme légitime d’adoption des décisions collectives et de participation au pouvoir23 ». Ainsi, il s’agirait de tout acte visant à perturber ou détruire l’application et le fonctionnement normal et effectif de la Constitution, de l’appareil de pouvoir sur lequel est établi cette Constitution et, plus concrètement, de l’action normale et régulière du chef de l’État, des gouvernements et des chambres parlementaires (étatiques et autonomiques). Le bouleversement de l’ordre constitutionnel doit donc être traduit comme un bouleversement du fonctionnement ou de la mise en œuvre institutionnelle de la Constitution, et donc de l’État.

46Selon le droit espagnol, l’acte terroriste est donc indéniablement un acte qui a nécessairement pour visée la déstabilisation de l’État.

47Cette conception statocentrée de l’infraction terroriste a été de fait validée par le Tribunal constitutionnel. En effet, dans une sentence de 198724, le Tribunal a clairement établi que les actes terroristes sont ceux qui, soit dans leur intention, soit dans leur résultat, constituent une attaque directe à la société et à l’État social et démocratique de droit25.

48Cette conception est également confirmée par les peines prévues pour infraction terroriste. En effet, si les actes de terrorisme ont été commis à l’égard des représentants de l’État26 ou de l’autorité publique27, et donc contre des figures représentant la souveraineté, les peines prévues par le Code pénal sont aggravées.

49Cette conception est étroitement liée au contexte de naissance de la démocratie espagnole et des caractéristiques du terrorisme « etarra ». Ce terrorisme, ayant une portée hautement politique et lié à des revendications indépendantistes, avait nécessairement pour but de déstabiliser l’État espagnol pour le contraindre à reconnaître une indépendance du Pays basque. Tout acte terroriste était alors perçu comme un moyen criminel de révision du pacte constitutionnel espagnol, et donc de faire de l’acte terroriste un acte profondément anticonstitutionnel.

50Toutefois cette particularité statocentrique de la définition de l’infraction terroriste, qui ne se retrouve pas par exemple dans la définition française, tend aujourd’hui de plus en plus à s’effacer du fait des évolutions du contenu, mais aussi des risques d’une telle définition.

B) Les évolutions et les risques d’une définition statocentrée de l’infraction terroriste

51Si, historiquement, la notion d’État est au cœur de la définition espagnole, l’insertion en 201528 d’une nouvelle finalité dans la définition de l’infraction terroriste a conduit à détacher le terrorisme de l’État. En effet, en 2015, le Code pénal a été modifié pour préciser qu’un acte peut être considéré comme une infraction terroriste s’il vise à « déstabiliser gravement le fonctionnement d’une organisation internationale ». Le but de cette insertion est de permettre de réprimer les cyberattaques commises contre des structures internationales, comme le FMI par exemple, mais conduit à détacher la notion de terrorisme de la notion d’État.

52Si ce détachement de la notion d’État est en grande partie justifié par les évolutions du terrorisme actuel, il présente un avantage réel, celui d’éviter certains des risques liés à une conception statocentrée de l’infraction terroriste.

53En effet, une telle conception fait courir un double risque. Tout d’abord, celui de permettre une interprétation qui réfuterait la possibilité d’un terrorisme d’État. Si ce risque peut paraître limité dans une démocratie, il est important de souligner que cette question s’est posée avec une grande acuité en Espagne, notamment dans les années 1980, au moment où le GAL sévissait. Entre 1983 et 1987, le GAL a provoqué le décès de 27 personnes.

54Certes, le GAL était un groupe illégal, mais le fait qu’il ait été composé de policiers espagnols et qu’il ait joui pendant quelque temps d’une impunité de la part du gouvernement espagnol29 a conduit à l’associer à l’action de l’État. Ses divers dirigeants et responsables policiers ont été jugés ultérieurement et condamnés pour leur responsabilité dans ces crimes. De même les familles des citoyens assassinés par les GAL ont reçu la compensation financière que l’État envisageait pour les victimes du terrorisme etarra30. Toutefois, les juridictions ont fondé ces condamnations et ces réparations sur la base du crime terroriste simple, en réfutant le lien avec l’État, excluant ainsi toute reconnaissance d’un véritable « terrorisme d’État ».

55Mais, plus problématique encore, un arrêt de l’Audience nationale a semblé, pendant un temps, remettre en cause la possibilité même d’un « terrorisme d’État ». Dans son arrêt du 20 septembre 199131, l’Audience nationale a estimé que le bouleversement de l’ordre constitutionnel devait être uniquement entendu dans le sens d’un changement ou d’une modification de la Constitution. L’Audience en déduisait alors que les actes commis par certains membres du GAL n’étaient pas des infractions terroristes, mais une simple association illicite de malfaiteurs, dans la mesure où leur finalité n’était pas de s’opposer au système constitutionnel, mais de défendre la stabilité de celui-ci, bien que cette défense ait été réalisée par des moyens juridiquement condamnables.

56Sur la base de cet arrêt, il aurait été alors possible de considérer que tout acte de violence et de terreur commis par un groupe dont le but est le maintien de l’ordre constitutionnel, entendu comme ordre purement institutionnel, n’est pas un acte terroriste. Dès lors, il ne pourrait pas exister de terrorisme d’État quel qu’il soit. Toutefois, cet arrêt a fait l’objet d’abondantes critiques et est resté de ce fait un élément isolé.

57Un tel risque existe donc, mais il n’a pour le moment pas été réalisé.

58Un second risque existe enfin : celui de légitimer la théorie du « droit pénal de l’ennemi32 », et donc de vouloir placer les terroristes hors du champ de l’État.

59Le terroriste étant une personne combattant l’État, il est effectivement aisé d’en conclure qu’il s’est lui-même placé hors de sa protection et qu’il ne doit donc pas bénéficier des droits reconnus à tout individu. Cette tendance, que l’on a pu entrapercevoir en France lors du débat sur la déchéance de nationalité, n’est pas celle qui a été retenue en Espagne puisqu’elle a cherché à maintenir ces terroristes dans le cadre de l’État espagnol, et surtout dans le cadre des droits et libertés fondamentaux. Néanmoins, l’expérience du GAL, donc de membres de forces de police souhaitant s’extraire des règles de l’État de droit démocratique, tout comme la participation apportée par l’Espagne aux États-Unis dans le cadre des politiques de « restitutions extraordinaires » attestent du fait que ce risque est loin d’être hypothétique.

***

60Si l’exemple espagnol permet de confirmer l’importance du rapport à l’État dans le cadre d’une définition du terrorisme, les dérives connues par la politique antiterroriste espagnole conduisent nécessairement à insister sur le fait que le terrorisme ne peut être et ne doit pas être combattu hors de l’État. L’attachement à ce principe reste l’un des éléments qu’il convient de retenir de l’expérience espagnole, qui a permis d’aboutir, ne l’oublions pas, à ce que le 20 octobre 2011 l’ETA annonce l’arrêt définitif de ses activités armées.