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Environnement et santé

 | 
Maryse Deguergue
, 
Marta Torre-Schaub

Première partie. Inégalités et injustices environnementales face au progrès

Le voisinage des installations industrielles ou la construction juridique des injustices environnementales

Philippe Billet

Texte intégral

« Le voisin est un animal nuisible assez proche de l’homme. »
Pierre Desproges, Vivons heureux en attendant la mort, Paris, Seuil, 1991

  • 1  Véronique Jaworski, Les bruits de voisinage, Paris, LDGJ, 2004.
  • 2  Civ. 3e, 22 juin 2005 : Bull. III, no 136 ; Civ. 3e, 28 avril 2011, Bull. III, no 59.

1Le voisinage est une « situation qui a vocation à durer1 », fondée qu’elle est sur un critère spatial (plus ou moins grande proximité, sans nécessaire continuité) et un critère temporel (plus ou moins longue durée, sans nécessaire permanence). Contrairement au piéton qui ne subit une nuisance que le temps de son passage près de sa source, le voisin y est exposé de façon durable, à des degrés variables selon le temps et la puissance de l’émission et sa distance par rapport à cette source (critères objectifs) et selon la personne même du voisin, sa vulnérabilité physique et psychique (critères subjectifs). Le voisin peut être occasionnel et sa présence « en pointillé », sans que cette situation puisse lui être opposée2.

  • 3  Voir Isabelle Roussel, « Les inégalités environnementales », Air pur, 76, 2009, p. 5-12 ; Lionel C (...)
  • 4  Voir notamment Jean-Pierre Frey, Le rôle social du patronat. Du paternalisme à l’urbanisme, Paris, (...)
  • 5  LULUS : utilisation des sols localement indésirables. Voir Don Munton (dir.), Hazardous Waste Siti (...)

2Ces critères juridiques rejoignent les critères dégagés par les géographes pour mettre en évidence les inégalités environnementales liées aux installations industrielles, fruit d’un processus historique, économique, démographique et social, et établir une typologie tant collective (lieux et nuisances) qu’individuelle (capabilité et dynamisme)3. L’environnement – que l’on pourra décliner en « cadre de vie » – n’est pas nécessairement choisi par l’individu ou le groupe d’individus exposés, soit qu’ils n’aient pas les moyens d’éviter l’exposition pour des raisons économiques ; soit que la concurrence des territoires ait conduit à une extension industrielle « en tache d’huile », se rapprochant petit à petit des espaces d’habitation sans que la planification urbaine ait pu s’y opposer efficacement ; soit, enfin, que la structure urbaine se soit constituée autour de l’installation industrielle, résultat, souvent, des politiques de patronages des mi-xixe-début du xxe siècle ayant conduit l’exploitant à créer des cités ouvrières autour de son établissement4. Quelles qu’en soient les causes, cependant, il en résulte la constitution de locally undesirable land uses5 avec leur dynamique de conflits, individuels comme collectifs, liés aux troubles de voisinage constitués par le fonctionnement des installations industrielles, inégalités environnementales fondant des inégalités sociales. L’inégalité environnementale, le différentiel d’exposition des individus ou groupes d’individus à des risques et nuisances industriels de toute nature confinent à l’injustice environnementale dès lors que, bien que non responsables de leur situation, ils peinent à obtenir une amélioration de leur sort et/ou l’indemnisation de leur préjudice, lorsque toute possibilité de le faire ne leur est pas fermée, alors que l’industriel peut, en toute quiétude, poursuivre ses activités.

  • 6  Note anonyme sous Metz, 25 août 1863 : S. 1864, 2, 57.
  • 7  Selon la formule de Jacqueline David, dans « Les solidarités juridiques de voisinage. De l’ancien (...)

3Cette dissymétrie perturbe la relation d’altérité propre au voisinage, qui impose ordinairement la recherche d’un certain équilibre entre les droits et obligations des protagonistes, car la protection de l’un contre les nuisances de l’autre implique la réciprocité et non l’assujettissement de l’un à l’autre. La « coexistence pacifique » de ces relations a trouvé son point d’ancrage avec la théorie des troubles anormaux de voisinage inventée par la jurisprudence, tant pour faciliter la réparation des dommages du voisin affecté que pour modérer ses revendications en opérant une césure entre les troubles dits « normaux » qu’impose toute vie en société, non réparables, et les troubles dits « a-normaux », qui dépassent les troubles ordinaires du voisinage, réparables sans que la victime soit tenue des contraintes de preuve de la responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle du Code civil, la démonstration du dommage et le lien de causalité entre dommage et fonctionnement de l’installation suffisant. Cet équilibre ne doit pas tromper cependant : même normal, un trouble reste un trouble, que le voisin de l’installation industrielle devra supporter alors qu’il n’est lui-même source d’aucune nuisance pour cette installation. Contrairement à une relation de voisinage « classique » entre individus, où la réciprocité potentielle des nuisances, leur équivalence et la recherche d’un certain équilibre peuvent justifier le recours à l’anormalité, il n’y a pas de commune mesure entre les troubles causés par un individu et ceux d’une installation industrielle. La normalité l’emporte, sur le fondement de critères d’intérêts sociétaux qui échappent largement au voisin. Là où la relation est naturelle entre individus, il faut une construction prétorienne pour ne pas que soit remis en cause en permanence le fonctionnement d’une entité économique. Car il s’agit bien d’une construction, qui fait largement appel à l’intérêt général pour justifier le déséquilibre des relations, et qui implique une certaine artificialité de celles-ci. Cette situation peut sans doute s’expliquer par le fait que le voisin d’une telle installation peut trouver dans le droit qui régit son fonctionnement une garantie de moindres incidences, une « neutralisation » en quelque sorte, destinée à permettre son implantation et son fonctionnement dans un rapport de « mutuelle tolérance ». Ce serait cependant faire preuve d’une certaine naïveté que de croire que la réglementation des installations industrielles aurait pour seule finalité de satisfaire les intérêts du voisinage : si le droit du voisin est ainsi mis en exergue en réponse à ses revendications, c’est qu’il est parfaitement adapté au maintien d’un certain équilibre : le voisin doit supporter les inconvénients qui ne dépassent pas « la mesure des obligations ordinaires du voisinage », selon une formule classique, inconvénients qui doivent être appréciés « compte tenu d’une compensation naturelle et légitime » entre les inconvénients subis et les avantages « liés au haut degré de prospérité » et le haut prix de location dans les « cités industrieuses »6. Cette neutralisation de l’installation industrielle au bénéfice du voisin doit donc être relativisée (I). Le voisin est donc devenu plus que jamais « l’acteur obligé d’une solidarité nécessaire7 ». C’est cependant à son corps défendant qu’il est instrumentalisé par le droit, qui participe ainsi de la constitution d’une géographie inégalitaire. Si l’équilibre des intérêts est a priori au centre de ses préoccupations, la réalité est tout autre : les intérêts économiques priment sur les intérêts individuels de voisinage et il faut limiter les possibles revendications de ce dernier qui risqueraient de compromettre le bon fonctionnement de l’installation industrielle. Le droit organise à cette fin une neutralisation du voisin au profit du développement économique, de façon effective (II).

I. La neutralisation relative de l’exploitation industrielle au bénéfice du voisin

4La pacification des relations dans le voisinage des installations industrielles est une préoccupation récurrente du législateur, mû par le souci d’assurer le développement économique autant que la sécurité des personnes et des biens. De fait, la jurisprudence de la révolution industrielle est riche de décisions liées aux torts portés au voisinage par le fait du fonctionnement des manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode du décret impérial du 15 octobre 1810 et des établissements dangereux, insalubres ou incommodes de la loi du 19 décembre 1917.

  • 8  Note anonyme sous Metz, 25 août 1863, préc.
  • 9  Charles Aubry, Charles Rau, Cours de droit civil français, Paris, Éditions techniques, 1897 [5e éd (...)
  • 10  Merlin de Douai, Recueil alphabétique des questions de droit qui se présentent le plus fréquemment (...)

5Les commentateurs dénoncent les « incommodités entre les héritages voisins » et les « résidus volatiles de la combustion »8 qui vont incommoder l’usage du fonds voisin, rappelant que le propriétaire d’une manufacture ou d’une usine ne peut pas « transmettre aux fonds voisins des gaz délétères de nature à nuire à la santé ou à la végétation », comme « le bruit causé par un établissement industriel, doit être considéré comme portant atteinte au droit d’autrui, lorsque, par sa continuité et son intensité, il devient intolérable pour les voisins, et excède ainsi la mesure des incommodités ordinaires du voisinage »9. Simple prolongement du Recueil alphabétique de Merlin qui, à propos des « questions de droit qui se présentent le plus fréquemment devant les tribunaux10 », ne s’intéresse à l’industrie qu’au travers des obligations que forme le voisinage ou des délits et quasi-délits liés aux manufactures et autres états, mais illustration certaine des préoccupations d’une époque : concilier la production industrielle avec les autres intérêts. On se souvient du contexte du décret du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode : comme le soulignait en effet le rapport du 26 frimaire an XIII (1804) sur les manufactures qui produisent de mauvaises odeurs, qui fonde notamment la rédaction de ce décret,

  • 11  Institut de France, Académie des sciences, Procès-verbaux des séances de l’Académie, III (1804- 18 (...)

le sort des établissements les plus utiles, je dirai plus, l’existence de plusieurs arts, a dépendu jusqu’ici de simples règlements de police et que quelques-uns, repoussés loin des préjugés, l’ignorance ou la jalousie, continuent à lutter avec désavantage contre les obstacles sans nombre qu’on oppose à leur développement. C’est ainsi que nous avons vu successivement les fabriques d’acide, de sel ammoniac, de bleu de Prusse, de bière et les préparations de cuirs, reléguées hors de l’enceinte des villes et que chaque jour ces mêmes établissements sont encore dénoncés à l’autorité par des voisins inquiets ou par des concurrents jaloux11.

  • 12  Reproduit dans S. Barles et al., « Pollution industrielle et réglementation », art. cité. Voir aus (...)
  • 13  Estelle Baret-Bourgoin, La ville industrielle et ses poisons. Les mutations des sensibilités aux n (...)

6À sa suite, le rapport du ministre de l’Intérieur sur le projet de décret de 1810 précise qu’il a « tâché de concilier tous les intérêts » et que la décision du ministre ou du préfet « qui ne sera prise qu’en connaissance de cause, sera un garant que s’il accorde la permission, c’est qu’il a jugé qu’il ne pouvait en résulter aucun inconvénient, ni pour la salubrité publique, ni pour les propriétés du voisinage ». On lit encore que « la sollicitude du Gouvernement embrassant toutes les classes de la société, il est de sa justice que les intérêts de ces propriétaires ne soient pas plus perdus de vue que ceux des manufacturiers »12. Il y a certainement un caractère industrialiste au texte qui va en ressortir mais la réglementation et son application montrent qu’il s’agit « d’arbitrer la cohabitation de plus en plus conflictuelle entre industriels et propriétaires aux intérêts divergents13 ». L’objet des préoccupations n’est donc pas le voisin, mais bien l’industrie. Ou, plus certainement, le voisin est préoccupant, car il constitue un obstacle potentiel à l’implantation industrielle et au fonctionnement des installations : repère, référent, le rapport de voisinage va être formalisé par un éloignement des habitations en fonction des incommodités liées à l’établissement industriel mais, primitivement, selon des critères où seules les odeurs sont prises en compte, insalubres ou incommodes certes, mais odeurs seulement.

7À problèmes de voisinage, réponse de voisinage, largement fondée sur l’hygiénisme. Les établissements relevant du décret de 1810 sont ainsi divisés en trois classes :

La première comprendra ceux qui doivent être éloignés des habitations particulières ; La seconde, les manufactures et ateliers dont l’éloignement des habitations n’est pas rigoureusement nécessaire, mais dont il importe, néanmoins, de ne permettre la formation qu’après avoir acquis la certitude que les opérations qu’on y pratique sont exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage, ni à leur causer des dommages ; Dans la troisième classe seront placés les établissements qui peuvent rester sans inconvénient auprès des habitations, mais doivent rester soumis à la surveillance de la police.

8L’incommodité l’emporte sur toute autre considération, y compris l’insalubrité, les textes donnant une place prépondérante aux nuisances à caractère olfactif : dans un premier temps, seuls les ateliers qui répandent une odeur insalubre et incommode sont concernés (art. 1er du décret). Les fumées, les poussières, les bruits ou nuisances visuelles ne sont pas pris en compte. Seul l’« odorat sentinelle » contribue à distinguer ce qui est nuisible à la santé ou désagréable aux voisins. « Vu les plaintes portées par différents particuliers contre les manufactures et ateliers dont l’exploitation donne lieu à des exhalaisons insalubres ou incommodes », précisent les visas du décret. Cette solution arrange en définitive bien les industriels, qui limite à une seule nuisance leur soumission à la nouvelle réglementation (d’autant plus qu’elle n’est pas rétroactive), et privilégie les propriétaires des centres villes, les habitations de la périphérie étant sacrifiées aux nouvelles préoccupations en accueillant les nouveaux établissements.

9Deux siècles plus tard, avec la loi « Installations classées » du 19 juillet 1976 revisitée, le voisinage est toujours en bonne place au sein des intérêts protégés mais « noyé » au sein d’autres préoccupations, dont il ne constitue plus le centre exclusif : peuvent ainsi être classées les installations

qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (C. envir., art. L. 511-1).

  • 14  « La délivrance de l’autorisation peut être subordonnée notamment à l’éloignement des installation (...)

10Les éléments traditionnels de l’ordre public (santé, sécurité, salubrité) le concernent certainement, mais comme individu et non plus comme voisin. La norme géométrique existe toujours, les distances étant définies au cas par cas par arrêté ministériel ou préfectoral, en fonction du contexte14.

11La pression du voisinage aura porté ses fruits cependant, mais sans remettre en cause le développement industriel :

Il est donc de première nécessité pour la prospérité des arts, qu’on pose enfin des limites qui ne laissent plus rien à l’arbitraire du magistrat ; qui tracent au manufacturier le cercle dans lequel il peut exercer son industrie librement et sûrement, et qui garantissent au propriétaire voisin, qu’il n’y a danger, ni pour sa santé, ni pour les produits de son sol,

  • 15  Soit « les techniques mises au point sur une échelle permettant de les appliquer dans le contexte (...)

12soulignait ainsi le rapport de l’institut de 1804. Obligation de proportionnalité de la règle de police oblige, cet équilibre a trouvé sa consécration avec le fait que l’arrêté d’autorisation doit fixer « les conditions d’installation et d’exploitation jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 » (C. envir., art. L. 512-3 ancien). « Indispensables » à la commodité du voisinage, donc, et rien de plus. Les intérêts économiques du voisin du fait de la présence de l’exploitation industrielle seraient-ils en jeu que la réglementation des installations classées serait impuissante à régler la situation. Le régime de l’autorisation environnementale issu de l’ordonnance no 2017-80 du 26 janvier 2017, qui remplace le précédent régime d’autorisation, a moins d’ambition, puisque cette autorisation « fixe les prescriptions nécessaires au respect notamment des dispositions de l’article L. 511-1 du code de l’environnement » (C. envir., art. L. 181-12). « Nécessaire » et non plus « indispensable », simplement « nécessaire » et non plus « absolument nécessaire » comme le traduit le caractère « indispensable ». Sans doute ne faut-il pas s’arrêter formellement à cette nuance, mais elle existe tout de même. La protection du voisinage est toutefois renforcée par le fait que « l’autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu’elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés (à l’article L. 511-1) » (C. envir., art. L. 181-3), ce qui laisse supposer que toute autorisation délivrée satisfait implicitement aux impératifs de cette disposition. Il faut cependant composer avec les limites et contraintes propres aux mesures de police, à commencer par le fait que les dispositions imposées doivent être éprouvées pour que l’autorité de police puisse les édicter ou, en tout cas, qu’elles permettent de satisfaire, même de façon spéculative, aux impératifs du code de l’environnement. Il faut également qu’elle repose sur les meilleures techniques disponibles, à un coût économiquement acceptable, une obligation impossible étant illégale15. Cette limite, conjuguée à celles qui ont pu déjà être relevées, affaiblit plus encore les dispositions qui peuvent être édictées pour la protection du voisinage.

13À un autre titre, la participation du voisin au processus décisionnel devrait lui garantir sinon la possibilité d’exprimer son avis et d’influer sur la décision, du moins d’être informé de l’instruction d’une demande d’autorisation d’une installation industrielle. À quelques siècles d’intervalle cependant, les procédures instituées à cette fin restent en deçà des attentes, comme si celle de la participation ne devait être que formelle.

  • 16  Thomas Le Roux, Le laboratoire des pollutions industrielles. Paris, 1770-1830, Paris, Albin Michel (...)

14Ancêtre de l’enquête publique, l’enquête de commodo et incommodo instituée par le décret de 1810 est certainement plus une enquête de voisinage et de police que d’environnement. Il s’agit d’abord et avant tout de mesurer les troubles potentiels susceptibles d’affecter le voisinage, comme le trouble à l’ordre public dont les voisins mécontents pourraient être la source, confrontant avantages et inconvénients du projet en une pesée globale des intérêts, un bilan qui ne dit pas encore son nom. Par ailleurs, comme l’a souligné Thomas Le Roux, cette enquête est biaisée par le fait que si elle « apportait effectivement un certain écho aux craintes exprimées par les habitants, puisqu’elle était un moyen d’information, donnant au voisinage un poids réel dans la régulation des nuisances », permettant de multiplier les moyens de contestation, « l’entrepreneur pouvait lui aussi inciter ses voisins, voire ses ouvriers, à témoigner en faveur du projet »16. Le résultat en est nécessairement affecté.

  • 17  Voir notamment Jean-Claude Bonichot, « Compatibilité, cohérence, prise en compte. Jeux de mots ou (...)
  • 18  « La simplification de la réglementation des installations classées », rapport no IGE/05/032, 11 j (...)
  • 19  Voir Philippe Billet, « L’enregistrement, nouveau régime d’autorisation des installations classées (...)

15L’enquête publique contemporaine n’apporte, elle aussi, qu’une illusion de prise en compte des intérêts de voisinage, même si elle a pour vocation affirmée « d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement » et si « les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision » (C. envir., art. L. 123-1). La technicité des dossiers limite certainement l’émission d’un avis éclairé, faute d’accessibilité intellectuelle (le résumé non technique ne concerne que l’étude d’impact) et la « prise en considération » n’implique en définitive pas que cette consultation ait une influence déterminante sur le sort et le contenu de l’autorisation. Subtile terminologie17. La procédure d’enregistrement, fruit de l’ordonnance no 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l’enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l’environnement, vient réduire plus encore les ambitions, contexte oblige : la loi no 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés qui l’a autorisée a tiré prétexte de la crise économique pour modifier très sensiblement le régime des installations classées. Sur la base du rapport « Barthélemy et Grimot18 », elle a ainsi autorisé à créer par voie d’ordonnance une procédure administrative intermédiaire en matière d’installations classées, qui trouve sa place entre le régime de l’autorisation et celui de la déclaration, en vue de « réduire les délais d’instruction, et de dégager des moyens humains pour les consacrer à la réalisation de davantage de contrôles et d’information des différentes parties prenantes ». On ne saurait être plus explicite : quels que soient les arguments qui ont sous-tendu cette réforme, il faut constater un amoindrissement certain des procédures de contrôle, édulcorées pour faciliter le travail de l’administration et exaucer le souhait de certains industriels au détriment de la démocratie participative. La participation du public au processus décisionnel est ainsi réduite à la portion congrue : l’enquête publique, si coûteuse en temps et en procédure, selon les détracteurs du régime qui prévalait jusqu’à présent, est supprimée pour près du tiers des installations classées au profit d’une simple « mise à disposition du public » du dossier de demande d’enregistrement du dossier accessible en mairie ou par voie numérique, sur lequel il peut formuler des observations, mais sans la présence du tiers indépendant qu’est le commissaire enquêteur, le privant ainsi de son avis (C. envir., art. R. 512-46-11 s.)19.

16Le voisin, qui était initialement au cœur des préoccupations des autorités publiques, la cause même de la création d’une police originale des installations industrielles, est ainsi insidieusement mis à l’écart, n’apparaît plus que comme un paramètre comme un autre à intégrer dans le régime des installations classées. Son existence cependant constitue toujours un objet d’inquiétude, en raison de sa capacité d’action juridictionnelle contre les actes marquant l’existence de l’installation. L’impossibilité de le faire « disparaître » physiquement impose de le neutraliser juridiquement, renforçant plus encore les injustices à son endroit.

II. La neutralisation effective du voisin au bénéfice de l’exploitation industrielle

17Si, paradoxalement, s’intéresser au voisin, c’est préserver le développement industriel, « se méfier du voisin » traduirait une situation plus proche de la réalité : comme l’a souligné le rapport de l’institut du 26 frimaire an XIII, « le Magistrat doit être en garde contre les démarches d’un voisin inquiet ou jaloux ». La crainte du voisin, illustration de la puissance de ses droits, va conduire le législateur à réduire, texte après texte, ses droits d’action, à – littéralement – neutraliser sa capacité de nuisances à l’égard de l’industrie, pour faire cesser, selon la formule du rapport de l’institut, « cette lutte continuelle entre le fabricant et ses voisins ».

18Dès 1810, le jeu de la préoccupation individuelle limite les droits de celui qui s’installerait postérieurement à la délivrance de certaines autorisations : ainsi, « tout individu qui ferait des constructions dans le voisinage de ces manufactures et ateliers (de 1re classe) après que la formation en aura été permise ne sera plus admis à en solliciter l’éloignement » (D. 1810, art. 9). Aucune alternative n’est laissée aux voisins, qui doivent vivre avec les nuisances préexistantes, sans considération particulière pour leur éventuelle péjoration, ni prise en compte des adjonctions de construction à des immeubles bâtis existants. Les autres classes ne connaissent pas cette limite, puisque la seconde ne permet d’autorisation sans éloignement rigoureusement nécessaire que si les opérations réalisées « sont exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage, ni à leur causer des dommages » et la troisième est a priori « sans inconvénient » connu en particulier. Le droit de contestation des voisins va cependant connaître ultérieurement de fortes restrictions, fondées sur le même principe de préoccupation, ou des considérations environnementales particulières.

19La contestation des actes tout d’abord. Les cercles de voisinage, aux contours plus ou moins variables selon la nature et l’amplitude de la nuisance, se superposent aux cercles d’intérêt de la théorie contentieuse, qui permet d’accepter ou de rejeter un recours. Ainsi, désormais,

  • 20  C. envir., art. L. 514-6, III.

les tiers qui n’ont acquis ou pris à bail des immeubles ou n’ont élevé des constructions dans le voisinage d’une installation classée que postérieurement à l’affichage ou à la publication de l’acte portant autorisation ou enregistrement de cette installation ou atténuant les prescriptions primitives ne sont pas recevables à déférer ledit arrêté à la juridiction administrative20.

20Le privilège de l’antériorité que sous-tend le régime de la préoccupation individuelle est doublement pénalisant : pour le voisin, qui se voit privé de recours dans ce cadre ; pour l’industriel, dont les évolutions de process ou développement de son installation faisant l’objet d’une intervention de l’autorité administrative sont exposées au voisin.

21Cette exposition reste relative cependant, en raison des profondes modifications qui ont affecté le droit de recours des tiers, voisins comme non-voisins : initialement, la plupart des décisions administratives relatives au fonctionnement d’une installation classée sont soumises à un contentieux de pleine juridiction et peuvent être déférées à la juridiction administrative

  • 21  L. 19 juillet 1976, art. 14.

par les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l’installation présente pour les intérêts visés à l’article 1er, dans un délai de quatre ans à compter de la publication ou de l’affichage desdits actes, ce délai étant, le cas échéant, prolongé jusqu’à la fin d’une période de deux années suivant la mise en activité de l’installation21.

22Désormais, du fait d’une restriction à double détente, matérielle et temporelle, ces décisions peuvent être déférées à la juridiction administrative :

  • 22  C. envir., art. 5.181-50.

2o Par les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts mentionnés à l’article L. 181-3, dans un délai de quatre mois à compter de : a) L’affichage en mairie dans les conditions prévues au 2o de l’article R. 181-44 ; b) La publication de la décision sur le site internet de la préfecture prévue au 4o du même article22.

  • 23  Sur une étude très complète de ces questions de délai voir Serge Moukoko, Le plein contentieux spé (...)

23À la réduction drastique du délai de recours est associé un renforcement des conditions de recevabilité du recours au regard de l’intérêt à agir, la conjonction des deux éléments limitant fortement la capacité de recours du voisin. Le décret de 1810 était très libéral, puisqu’il ne fixait aucun délai de recours pour les tiers, faisant peser une très forte insécurité juridique sur les exploitants. Cédant à la revendication de ces derniers, la loi de 1976 sur les installations classées va réduire ce délai à quatre ans prorogeables deux ans23, avant que des dispositions spécifiques fixent des délais plus réduits pour les carrières et l’élevage agricole et que le décret no 2017-81 du 26 janvier 2017 relatif à l’autorisation environnementale uniformise le délai à quatre mois tel qu’on le connaît aujourd’hui. Soit la nécessité d’une très grande réactivité des tiers intéressés, mais qui se voient privés du long terme qui était nécessaire pour mesurer l’intérêt d’une action du fait des inconvénients de voisinage au regard du fonctionnement de l’installation. Et de pouvoir démontrer leur intérêt à agir, qui est contextuel et non « automatique ». Comme l’a souligné le Conseil d’État,

  • 24  CE, 13 juillet 2012, Sté Moulins Soufflet, req. no 339592, Rec. tables, p. 896.

il appartient au juge administratif d’apprécier si les tiers personnes physiques qui contestent une décision prise au titre de la police des installations classées justifient d’un intérêt suffisamment direct leur donnant qualité pour en demander l’annulation, compte tenu des inconvénients et dangers que présente pour eux l’installation en cause, appréciés notamment en fonction de la situation des intéressés et de la configuration des lieux24.

24Ce qui implique que les tiers intéressés doivent démontrer les inconvénients et dangers auxquels les expose l’installation litigieuse, « en fonction de la situation des intéressés » appelant une relation particulière de voisinage, que vient moduler la configuration des lieux (séparation par un cours d’eau…). Position sévère s’il en est, la démonstration « des inconvénients et dangers que présente pour eux l’installation en cause » étant péjorée par le raccourcissement des délais de recours, qui ne permet pas d’éprouver ce voisinage et n’autorise que des démonstrations spéculatives de ces dangers et inconvénients.

25La contestation des dommages, ensuite. Le régime des installations industrielles ne rompt pas avec le régime traditionnel de la responsabilité délictuelle et quasi délictuelle du Code civil, avec son cortège de contraintes tenant essentiellement à la démonstration de la faute ou de l’imprudence et du lien de causalité entre le dommage et le fonctionnement de l’installation. La question des troubles de voisinage n’est pas moins préoccupante, du fait des restrictions opposées au droit de recours en réparation. On se souvient en effet que, aux termes de l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation,

les dommages causés aux occupants d’un bâtiment par des nuisances dues à des activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales ou aéronautiques, n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant dès lors que ces activités s’exercent en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et qu’elles se sont poursuivies dans les mêmes conditions.

  • 25  « Rapport sur le projet de loi (no 1881) portant réforme de l’urbanisme », Doc. AN no 1893 session (...)

26Le fondement même du dispositif interroge, le rapporteur du projet de loi dont le champ d’application ne concernait initialement que les seules installations agricoles, jugeant « inacceptable que les propriétaires de constructions récemment édifiées puissent se prévaloir des inconvénients inhérents à l’activité agricole à proximité desquelles ils se sont installés en parfaite connaissance de cause25 ». Ces voisins avaient-ils seulement le choix que de s’exposer, même en connaissance de cause ? Rien n’est moins certain, le dispositif les pénalisant ainsi, comme il pénalise les industriels qui ambitionneraient de modifier le fonctionnement de leur installation, réinvestissant celle-ci dans le champ des troubles anormaux de voisinage.

  • 26  Cons. constit., déc. no 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre [Troubles du voisinage (...)
  • 27  T. confl., 14 mai 2012, no C 3848 : JCP G no 28, 9 juillet 2012, obs. M. Bacache ; AJDA 2012. 1525 (...)

27Le Conseil constitutionnel a cependant validé le dispositif en estimant que cette disposition « ne fait pas obstacle à une action en responsabilité fondée sur la faute ; que, dans ces conditions, l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation ne méconnaît ni le principe de responsabilité ni les droits et obligations qui résultent des articles 1er à 4 de la Charte de l’environnement26 ». Si la même décision pose le principe selon lequel « chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité », dont l’application devrait réduire les dommages potentiels des installations industrielles, elle n’est pas si ouverte que cela. En offrant aux voisins une substitution de fondement de recherche de responsabilité, elle les assujettit dans le même temps aux contraintes déjà relevées pour la responsabilité civile délictuelle et quasi délictuelle. Il faut en outre rappeler les pouvoirs très limités du juge judiciaire à l’égard des installations bénéficiant d’une autorisation administrative de fonctionnement : s’il peut se prononcer sur les dommages-intérêts à allouer aux voisins victimes du fonctionnement de l’installation ainsi que sur les mesures propres à faire cesser le préjudice qu’elle pourrait causer dans l’avenir, c’est sous la plus expresse réserve « que ces mesures ne contrarient pas les prescriptions édictées par l’Administration dans l’intérêt de la société et de la salubrité publique27 ». Ainsi, si le voisin peut accéder au juge aux fins de la réparation de son préjudice, il n’est pas certain qu’il puisse obtenir la cessation de son dommage, sauf à saisir parallèlement le préfet aux fins de prescriptions complémentaires, voire le juge administratif en cas de carence du préfet ou d’insuffisance des mesures.

Conclusion

28Le voisin n’est plus le « jaloux » dénoncé il y a deux siècles, le « forcené entravant la marche du progrès », victime d’un discours économique reléguant des préoccupations sanitaires au second plan ou, à tout le moins, les relativisant. Le carcan juridique s’est déplacé, libérant l’industriel du risque de voisinage, enserrant le voisin pour libérer la production industrielle, au préjudice du voisin. Sa capacité de recours juridictionnel, tant administratif que judiciaire, est réduite à peau de chagrin ; la réparabilité de son dommage est conditionnée par des éléments qu’il peine à rapporter. Le législateur a feint d’ignorer que derrière les intérêts particuliers du voisin se dissimule un intérêt plus collectif, non pas lié à une addition de ces intérêts particuliers d’un collectif de voisinage, mais à une globalité, imposant une approche systémique et non analytique, derrière laquelle se profile l’environnement. Ce n’est pas seulement son environnement que défend le voisin, approche qui l’isole et donne à son action une connotation égoïste difficilement défendable face à l’intérêt général de la production industrielle, mais l’environnement que son action individualise à tort, du fait de sa qualité. En définitive, l’injustice environnementale le frappe à double titre : comme voisin et comme individu membre d’une collectivité.

29Une reconstruction des droits du voisinage industriel est devenue plus que jamais nécessaire.

Notes

1  Véronique Jaworski, Les bruits de voisinage, Paris, LDGJ, 2004.

2  Civ. 3e, 22 juin 2005 : Bull. III, no 136 ; Civ. 3e, 28 avril 2011, Bull. III, no 59.

3  Voir Isabelle Roussel, « Les inégalités environnementales », Air pur, 76, 2009, p. 5-12 ; Lionel Charles et al., « Les multiples facettes des inégalités écologiques », Développement durable et territoires, Dossier 9, 2007, Inégalités écologiques, inégalités sociales, doi : 10.4000/developpementdurable.3892.

4  Voir notamment Jean-Pierre Frey, Le rôle social du patronat. Du paternalisme à l’urbanisme, Paris, L’Harmattan, 1995.

5  LULUS : utilisation des sols localement indésirables. Voir Don Munton (dir.), Hazardous Waste Siting and Democratic Choice, Georgetown, Georgetown University Press, 1996 ainsi que P. Abadie, Le cumul des inégalités sociales et environnementales, op. cit.

6  Note anonyme sous Metz, 25 août 1863 : S. 1864, 2, 57.

7  Selon la formule de Jacqueline David, dans « Les solidarités juridiques de voisinage. De l’ancien droit à la codification », Revue historique de droit français et étranger, 72/3, juillet-septembre 1994, p. 333-366, ici p. 337.

8  Note anonyme sous Metz, 25 août 1863, préc.

9  Charles Aubry, Charles Rau, Cours de droit civil français, Paris, Éditions techniques, 1897 [5e éd.], t. II, p. 304.

10  Merlin de Douai, Recueil alphabétique des questions de droit qui se présentent le plus fréquemment devant les tribunaux, Paris, Garnery, 1819 [3e éd.]. De la même façon, le traité des Magistry sur les établissements classés évoque les industries qui, « transportées en pleine campagne, sont susceptibles d’émettre des vapeurs désastreuses pour les fruits de la terre » (Léopold Magistry, Auguste Magistry, Traité général sur l’application de la nouvelle législation des établissements classés, Paris [s. e.], 1923, p. 51 et suiv.).

11  Institut de France, Académie des sciences, Procès-verbaux des séances de l’Académie, III (1804- 1807), p. 191, reproduit dans Sabine Barles et al., « Pollution industrielle et réglementation des manufactures et ateliers en France au xixe siècle. Les textes fondateurs », Documents pour l’histoire des techniques, 17, juin 2009, p. 174-208. Voir aussi l’analyse qu’en fait Pierre Lascoumes, « La formalisation juridique du risque industriel en matière de protection de l’environnement », Sociologie du travail, 31/3, 1989, p. 315-333.

12  Reproduit dans S. Barles et al., « Pollution industrielle et réglementation », art. cité. Voir aussi Michel Letté, « Débordements industriels dans la cité et histoire de leurs conflits aux xixe et xxe siècles », Documents pour l’histoire des techniques, 17, juin 2009, p. 163-173.

13  Estelle Baret-Bourgoin, La ville industrielle et ses poisons. Les mutations des sensibilités aux nuisances et pollutions industrielles à Grenoble, 1810-1914, Grenoble, PUG, 2005, p. 29. Voir aussi Geneviève Massard-Guilbaud, Histoire de la pollution industrielle. France, 1789-1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 2010.

14  « La délivrance de l’autorisation peut être subordonnée notamment à l’éloignement des installations vis-à-vis des habitations, immeubles habituellement occupés par des tiers, établissements recevant du public […] ou des zones destinées à l’habitation par des documents d’urbanisme opposables aux tiers » (C. envir., art. L. 181-26).

15  Soit « les techniques mises au point sur une échelle permettant de les appliquer dans le contexte du secteur industriel ou agricole concerné, dans des conditions économiquement et techniquement viables, en prenant en considération les coûts et les avantages, que ces techniques soient utilisées ou produites ou non sur le territoire, pour autant que l’exploitant concerné puisse y avoir accès dans des conditions raisonnables » (voir notamment arrêté du 2 mai 2013 modifiant l’arrêté du 29 juin 2004 relatif au bilan de fonctionnement prévu à l’art. R. 512-45 du code de l’environnement, annexe).

16  Thomas Le Roux, Le laboratoire des pollutions industrielles. Paris, 1770-1830, Paris, Albin Michel, 2011.

17  Voir notamment Jean-Claude Bonichot, « Compatibilité, cohérence, prise en compte. Jeux de mots ou jeu de rôle ? », dans François Priet (dir.), Mélanges en l’honneur de Henri Jacquot, Orléans, PUO, 2006, p. 49-60.

18  « La simplification de la réglementation des installations classées », rapport no IGE/05/032, 11 janvier 2006.

19  Voir Philippe Billet, « L’enregistrement, nouveau régime d’autorisation des installations classées », JCPA, 2160, 2009, p. 21-28.

20  C. envir., art. L. 514-6, III.

21  L. 19 juillet 1976, art. 14.

22  C. envir., art. 5.181-50.

23  Sur une étude très complète de ces questions de délai voir Serge Moukoko, Le plein contentieux spécial des installations classées, thèse, université de Metz, 2009.

24  CE, 13 juillet 2012, Sté Moulins Soufflet, req. no 339592, Rec. tables, p. 896.

25  « Rapport sur le projet de loi (no 1881) portant réforme de l’urbanisme », Doc. AN no 1893 session ordinaire de 1975-1976, p. 59.

26  Cons. constit., déc. no 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre [Troubles du voisinage et environnement], JO, 9 avril 2011, p. 6361 ; RD imm., 2011, p. 369, obs. Fr.-G. Trébulle. Voir également obs. J.-B. Seube, ss. Philippe Billet, Éric Naim-Gesbert (dir.), Grands arrêts du droit de l’environnement, Paris, Dalloz, 2018, no 18.

27  T. confl., 14 mai 2012, no C 3848 : JCP G no 28, 9 juillet 2012, obs. M. Bacache ; AJDA 2012. 1525, obs. A. Van Lang ; Ph. Billet, obs. ss. Philippe Billet, Éric Naim-Gesbert (dir.), Grands arrêts du droit de l’environnement, Paris, Dalloz, 2018, no 24-25.

Auteur

Professeur agrégé de droit public (université Lyon 3 – Jean Moulin). Directeur de l’Institut de droit de l’environnement de Lyon (CNRS – UMR 5600 – EVS-IDE). Labex IMU

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