La croissance des transferts publics à l’économie dans les années 1970 : symptôme d’un nouveau capitalisme ou redéfinition du rôle de l’État ?
p. 349-361
Texte intégral
1La personne publique, entendue dans son acception la plus large et réunissant l’État central, les collectivités locales et les administrations de Sécurité sociale, a connu, entre 1974 et 1985, une transformation importante de son poids financier et de son champ de compétences. En onze ans, le taux de dépense publique a ainsi augmenté de plus de 12 points, passant de 39 % à 52 % du PIB, une telle augmentation étant sans exemple en temps de paix et n’étant, jusqu’alors, intervenue qu’à la suite des deux guerres mondiales1.
2Cette évolution tient davantage, il est vrai, à la moindre progression du PIB qu’à un emballement des engagements de l’État : confrontés à une baisse structurelle de la croissance, les différents gouvernements ont continué à dépenser au même rythme et n’ont réussi que tardivement, au milieu des années 1980, à ajuster leurs dépenses aux moindres variations du produit intérieur. Pour autant, le phénomène traduit une augmentation du poids de l’État dans l’économie et surtout, une réorientation de ses priorités. La hausse, pour être générale, n’est en effet pas uniforme et certains secteurs présentent une progression bien supérieure à d’autres. C’est le cas en particulier des dépenses sociales qui s’élèvent très rapidement (5,4 % par an en moyenne en volume entre 1973 et 1985) mais aussi des dépenses de transferts à l’économie, qui sans attendre ce rythme exceptionnel, présentent toutefois une dynamique très réelle (4,3 % en moyenne sur la même période). Sous cette dénomination générique figure l’ensemble des aides, y compris temporaires, accordées, sous des formes juridiques diverses, par la puissance publique aux entreprises commerciales, industrielles ou agricoles, qu’elles soient publiques ou privées. L’accélération de ces dépenses n’a pas échappé aux décideurs publics : elle a suscité, dans le courant des années 1970, un débat qui porte non seulement sur le rôle de l’État et la forme de ses interventions, mais plus largement sur l’évolution du capitalisme français. Plus précisément, elle a généré deux études distinctes qui sont exactement contemporaines, formulent le même constat de hausse mais livrent des explications et induisent des conséquences différentes et même opposées.
Les transferts à l’économie : les « béquilles du capital » ?
3La première émane de la division de l’Industrie de la direction de la Prévision et, en particulier de son chef, Anicet Le Pors2. L’objectif de ces travaux est de définir, indépendamment des instruments juridiques ou financiers employés, le montant global des aides apportées par l’État au secteur industriel et qui constitue, pour reprendre l’expression forgée par Anicet Le Pors lui-même, les « transferts État-industriel ». Plus précisément, il s’agit de traduire en équivalent subventions tous les moyens mis en œuvre par l’État dans ce domaine afin d’offrir une vue globale et d’établir des comparaisons. La conception de l’étude est donc très inclusive et sont recensés tous les flux existant entre l’État au sens large et l’industrie, y compris les marchés publics et la fiscalité directe, seule la fiscalité indirecte faisant exception, les auteurs considérant que ces taxes, et notamment la TVA, se répercutent sur le consommateur final et sont neutres pour les entreprises3. Le calcul effectué dépasse donc de très loin les seuls flux de nature budgétaire ou relevant directement de l’action de l’État pour s’entendre aux interventions de l’État de toute nature, y compris pour certaines non directement financières. Un tel programme pose évidemment des questions méthodologiques et pratiques complexes et nécessite plusieurs années. Un premier rapport d’étape est publié en 1971-1972 dans la revue du ministère des Finances, Statistiques et études financières4 et l’article de synthèse en 1975 dans la revue de l’Insee, Économie et statistiques. Sans rien cacher des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’étude, les auteurs arrivent toutefois à dégager quelques tendances significatives.
4La première est la forte augmentation des transferts à l’industrie entre 1962 et 1972, avec une accélération sensible à partir de la fin des années 1960. En moyenne, ceux-ci représentent environ 3 % de la valeur ajoutée des secteurs non agricoles, et entre 8 % et 9 % du budget de l’État (mais entre 14,5 % et 16,5 % si on exclut la fiscalité directe des entreprises qui peut être assimilée à une subvention négative), avec des pointes à 3,17 % de la VA en 1971 et 9,9 % du budget (16,42 % hors impôt) en 19715. Toutefois, la forme de ses transferts évolue : ils prennent de plus en plus la forme de participations directes au capital ou de subventions et de moins en moins la forme de prêts (on constate notamment un effondrement de la part des prêts du FDES, qui représentaient en 1961 62,6 % des prêts recensés, contre seulement 29,5 % en 1971). Autre apport, l’industrie proprement dite constitue la première affectation des transferts (34,9 % en moyenne entre 1962 et 1972) mais sa part tend à décliner après 1968 au profit du logement, des services et du commerce. Enfin, les transferts sont principalement orientés vers le secteur public, mais la part du privé croît fortement en fin de période pour passer de 10 % en 1968 à 19 % en 1972.
5Les travaux d’Anicet Le Pors se poursuivent, dans un cadre un peu différent, avec la parution en 1977 d’un ouvrage au titre explicite, Les béquilles du capital6. Le livre confirme les grandes tendances déjà présentes au début des années 1970 : croissance des transferts à l’industrie ; contraction du secteur public au profit des entreprises privées ; forte augmentation à partir de 1968-1969 des subventions, des prêts du Crédit national et des garanties à l’exportation délivrées par la Coface ; déclin relatif des prêts du FDES, malgré une poussée conjoncturelle en 1975 liée au plan de relance ; concentration des aides de toutes natures sur quelques secteurs, l’énergie, les transports dans la sphère publique, la sidérurgie dans le privé7. Pour autant, l’ouvrage vise un public beaucoup plus large que les études publiées antérieurement dans des revues spécialisées et poursuit un objectif beaucoup plus politique. Anicet Le Pors a en effet, à partir de 1975, accentué un engagement ancien au sein du parti communiste français. Secrétaire de la cellule de l’administration centrale des Finances en 1976, élu sénateur en 1977 et bientôt membre du comité central en 1979, il est un des principaux économistes du mouvement et responsable en titre de son département « nationalisation et politique industrielle » (ce cursus conduira Anicet Le Pors à devenir, en 1981, l’un des quatre ministres communistes de François Mitterrand). Il attaque vivement la gestion par les gouvernements successifs des dossiers de l’informatique et de la sidérurgie, notamment les aides très importantes octroyées pour la construction de l’usine de Fos-sur-Mer8. Se référant explicitement à la théorie du capitalisme monopoliste d’État, il fait de l’aide publique au secteur privé un des éléments structurels du capitalisme de son temps, perceptible dans l’ensemble des pays européens et justifiant, selon lui, la nationalisation des secteurs concernés9. À la veille des élections de 1978, la question des transferts se trouve ainsi replacée au centre d’un des débats contemporains les plus vifs, qui non seulement oppose la gauche et le pouvoir giscardien, mais révèle également des sensibilités différentes au sein de l’opposition. La formule inscrite dans le programme commun de juin 1972 est en effet discutée et partiellement remise en cause en 1977 : le PCF souhaite ajouter aux sept groupes industriels promis à la nationalisation en 1972 quatre nouvelles entreprises notamment sidérurgiques, tandis qu’au sein du PS, y compris dans l’entourage immédiat de François Mitterrand, la nationalisation apparaît de moins en moins comme une rupture avec le capitalisme que l’occasion de moderniser l’appareil industriel10.
De Nora à La Genière : la volonté de réguler les apports aux entreprises publiques
6La seconde étude menée sur les transferts de l’État l’est dans un tout autre esprit. Elle émane de Renaud de La Genière devenu, en 1974, sous-gouverneur de la Banque de France, mais ayant conservé de ses anciennes fonctions une forme d’autorité morale sur les questions budgétaires. Il est d’ailleurs probable que l’ancien directeur du Budget ait pris lui-même l’initiative d’alerter les pouvoirs publics sur ce qui lui semblait être une dérive des finances. Quoi qu’il en soit, son rapport est rendu à Raymond Barre en mars 1977. Son champ d’études est le même que celui d’Anicet Le Pors, puisqu’il concerne les « interventions économiques financées par le budget de l’État », celles-ci étant définies dès les premières lignes comme « les concours financiers de toutes natures accordés par l’État aux entreprises »11. En revanche, les modes de comptabilisation sont plus simples, puisqu’essentiellement inspirés des documents budgétaires, et plus restrictifs, puisqu’excluant explicitement les avantages fiscaux et les flux non financiers qui étaient intégrés dans les travaux de la direction de la Prévision.
7Comme Anicet Le Pors, Renaud de La Genière commence par constater la forte croissance des transferts qui doublent en termes réels de 1971 à 1977, passant de 52 à 102 milliards de francs et augmente en volume de 25 %. Le rapport comporte cependant un biais important : il se focalise sur les entreprises publiques, alors que celles-ci ne reçoivent, de l’aveu même de l’auteur, qu’une part certes importante mais minoritaire des transferts12 et que leur augmentation est moins dynamique que ceux attribués au secteur privé13. En réalité, le rapport La Genière est moins une analyse des soutiens de l’État à l’économie qu’une critique différenciée de l’évolution financière des neuf grandes entreprises nationales.
8Il est vrai que celle-ci peut nourrir l’inquiétude de l’ancien directeur du Budget. Leur situation financière s’est en effet fragilisée depuis la fin des années 1960, avec cependant des degrés de gravités différents selon les cas. Trois phénomènes expliquent cette dégradation.
9Le premier est le très fort investissement réalisé par certaines de ces entreprises pour mener à bien des programmes d’équipement exceptionnel, décidés pour la plupart dans les derniers temps du mandat de Georges Pompidou14. De façon presque simultanée, la France s’engage en effet dans la construction d’un parc électronucléaire, la réalisation d’un train à grande vitesse et la modernisation de son réseau de téléphonie demeuré longtemps obsolète15, auxquels s’ajoutent un gros effort de construction autoroutière, en région parisienne ou vers les villes de province, et quelques programmes annexes en faveur du réseau gazier, des charbonnages ou de la marine marchande. Au total, entre 1972 et 1976, les investissements des six grandes entreprises nationales (EDF, GDF, CDF, PT, SNCF et RATP) ont doublé en valeur et augmenté de 50 % en volume, passant de 15 à 34 milliards de francs. Ce rythme devrait rester sensiblement le même jusqu’en 1980, conduisant les dépenses d’investissement à 62 milliards de francs à cette date16. La Genière juge cet effort d’investissement globalement disproportionné, mais introduit cependant quelques nuances au profit de certains projets. Il distingue ainsi les programmes devant faire l’objet d’un « simple étalement » – le nucléaire et les télécommunications – de ceux devant faire l’objet d’un « étalement plus prononcé », voire d’un « différemment » – SNCF, RATP, canal Rhin-Rhône, autoroutes dites « d’aménagement du territoire » et marine marchande17. Il se montre particulièrement sévère vis-à-vis de la SNCF, fidèle en cela à une position constante de la direction du Budget, dénonce le manque de coordination entre la route et le rail qui conduit à une multiplication des lignes locales déficitaires et n’approuve que du bout des lèvres le principe du train à grande vitesse : « En raison des lourdes charges d’investissement qui sont à financer d’ici 1980 dans divers domaines, nous conseillons de retarder autant qu’il est possible la réalisation de la nouvelle infrastructure Paris-Lyon dont le principe nous semble devoir être confirmé18. »
10En revanche, des raisons de rentabilité plaident en faveur des investissements électriques et téléphoniques. Le parc électronucléaire se justifie par l’augmentation importante des prix du pétrole survenu en 1973. Les investissements d’EDF sont alors passés brusquement de 7 milliards de francs à 13 milliards de francs en 1976 et sont évalués à 24 milliards en 1980. Un cap difficile devra donc être surmonté entre 1977-1980 et c’est pour cette période que La Genière recommande un étalement. Cependant, une fois le programme achevé, la situation financière de l’électricien devrait rapidement se rétablir car, si les centrales thermonucléaires coûtent plus cher en investissements, leurs charges d’exploitation sont inférieures à celles des centrales thermiques19. De même, les investissements lourds consentis en faveur des télécommunications (le budget annexe des PTT a doublé de 1971 à 1976 et devrait encore doubler entre 1977 et 1980 ; les investissements ont triplé entre 1971 et 1976 et devraient encore doubler entre 1977 et 1980) devraient conduire, en raison de la forte attente de la population, à une augmentation importante du nombre des abonnés et à une restauration rapide des marges d’autofinancement du prestataire public20. En revanche, l’attitude des Charbonnages de France est très sévèrement jugée : l’entreprise a relancé en 1974, après le choc pétrolier, ses investissements, alors que sa situation financière est très dégradée et que la demande est structurellement orientée très à la baisse. Dans ces conditions, La Genière recommande la fermeture du bassin du Nord et le maintien en activité du seul bassin de Lorraine et de quelques localisations dans le Midi, les dépenses devant être réorientés vers l’accompagnement social et territorial de la perte d’activité21.
11La seconde cause de ces déséquilibres financiers est un relèvement insuffisant des tarifs des entreprises publiques. Ceux-ci n’ont en effet connu, depuis la fin des années 1960, qu’une progression limitée en termes nominaux, variant entre 10 et 25 % selon les entreprises, et une baisse en terme réel22. Les épisodes de blocages purs et simples ne sont pas rares, à l’exemple de la RATP de 1960 à 1966 puis de 1971 à 1975. Dans ces conditions, les entreprises publiques disposent de ressources propres limitées, ce qui pèse sur leur capacité d’autofinancement. La croissance de celui-ci, réelle en valeur comme en volume, ne suffit cependant pas à couvrir la hausse exceptionnelle des investissements. Ainsi, l’autofinancement des six grandes entreprises publiques, augmente certes de 60 % entre 1972 et 1976, passant de 9 milliards de francs à 14 milliards de francs, mais ne couvre qu’une part de plus en plus réduite des immobilisations : 60 % en 1972 ; 41 % en 1976 et 39 % en 197723.
12Les causes de cette modération tarifaire sont diverses. Elle répond à des considérations sociales, ou parfois même électorales. Elle dépend de la situation du marché dans certains secteurs : par exemple, la RATP peut difficilement augmenter ses tarifs avant 1967 alors que le nombre des usagers tend à décliner24. Surtout, à partir des années 1970, la politique tarifaire est utilisée comme un instrument de lutte contre l’inflation, dans une logique qui, à l’instar des baisses de TVA pratiquées à la même époque, s’attaque davantage aux manifestations qu’aux causes du phénomène. Cette motivation apparaît ainsi dans le contrat de programme signé en décembre 1970 entre l’État et EDF : l’opérateur public s’engage explicitement maintenir la progression de ses tarifs en deçà de la hausse des prix25.
13Elle est toutefois très clairement condamnée par Renaud de La Genière : « Nous pensons que la politique tarifaire doit cesser d’être un accessoire, d’ailleurs illusoire à la longue, de la lutte contre l’inflation, pour contribuer à orienter le développement et la gestion des entreprises26. »
14L’opposition du sous-gouverneur de la Banque de France dépasse en effet les motivations de circonstances et reprend des principes de gestion dégagés dans le rapport que Simon Nora a rédigé à la demande du Premier ministre en avril 1967 sur les entreprises publiques27. L’ancien conseiller de Mendès France avait plaidé, sous le terme de « neutralité tarifaire », pour un rapprochement entre les tarifs et les coûts28. Les entreprises doivent ainsi se soumettre dans leur fonctionnement ordinaire aux règles du marché, qui deviennent la norme. Leurs missions de service public constituent en revanche l’exception : elles doivent être dûment identifiées par le demandeur, c’est-à-dire l’État ; puis, leur impact financier doit être calculé et un arbitrage doit être effectué enfin d’en vérifier l’opportunité ; enfin, si celles-ci sont reconnues, leur coût doit être financièrement pris en charge par le budget et ainsi être compensé pour le prestataire :
À partir du moment où le coût d’une contrainte d’intérêt général, social ou familial, est isolé et évalué, il appartient au ministère de l’Économie et des Finances d’en comparer l’utilité avec celle des sommes consacrées à cette finalité, ou à d’autres, et d’arbitrer entre elles.
C’est même le principal bénéfice de la procédure recommandée que de permettre aux pouvoirs publics, par la clarté ainsi rétablie, d’exercer des arbitrages qui, aujourd’hui, ne sont effectués par personne29.
15Cette distinction nette entre ce qui, au sein des entreprises publiques, relève du service public et ce qui relève de l’activité commerciale, apparaît ainsi non seulement comme une règle de gestion, mais aussi comme un instrument de maîtrise de la dépense. Elle égratigne au passage la définition traditionnelle du service public qui reposait au contraire sur une indifférenciation du service et sur une présomption de sa nature dès lors qu’il était rempli par une personne publique30. Or, c’est bien dans cette mouvance initiée par le rapport Nora que se situe Renaud de La Genière. Il plaide pour une meilleure définition du service public et propose de le sélectionner avec plus de rigueur dans la mesure où il pèse sur les coûts :
Nous soulignons que les obligations de service public imposées à certaines entreprises entraînent souvent un supplément d’investissement ou une réduction de l’autofinancement, par conséquent une pression supplémentaire sur les ressources d’épargne ; nous recommandons qu’il soit procédé à un réexamen critique de ces obligations à la lumière de cette observation en vue de les sélectionner avec plus de rigueur31.
16Dans le même esprit, il estime que « les pratiques onéreuses » et les « résultats décevants » de certaines grandes entreprises nationales sont dus à « la confusion qui peut aisément s’instaurer entre les objectifs industriels et commerciaux et la notion de service public dont le caractère transcendant peut fournir un alibi au laxisme dans la gestion »32.
17Et c’est en effet la troisième raison qui ressort du Rapport de La Genière : les difficultés des entreprises publiques seraient dues à une gestion parfois défaillante, aussi bien au niveau des entreprises, ou en tout cas de certaines d’entre elles, qu’au niveau de la tutelle exercée par l’État. L’augmentation des charges de personnel a pu jouer un rôle, même si celle-ci est restée mineure et la productivité du travail a plutôt augmenté dans les entreprises publiques depuis la fin des années 1960. L’attitude de l’État est davantage mise en cause. Celui-ci peine à donner aux entreprises une vision claire de leur mission et ses interventions, partagées entre une pluralité de services (ministères techniques, directions du Budget, du Trésor ou des Prix, cabinet du Premier ministre), sont apparues à la fois tatillonnes et désordonnées :
Les modalités de ce contrôle posent problème : la tutelle semble parfois s’intéresser davantage aux détails de la gestion qu’à fixer aux entreprises les objectifs qu’elle attend de leurs actions et des aides qu’elle leur apporte, et la cohérence entre les différentes décisions qu’elle prend (objectifs techniques, volumes des investissements, modalités de financement des investissements, salaires, tarifs, subventions, etc.) n’est pas toujours assurée ; quant aux entreprises, elles se retranchent volontiers derrière ces imprécisions, ces incohérences et ces ingérences33.
18Certes, l’État, dans la foulée du rapport Nora, a cherché à la fin des années 1960 à contractualiser ses relations avec les entreprises publiques. Deux contrats de programme ont ainsi été signés avec la SNCF en juillet 1969 et EDF en décembre 1970, mais la procédure a été abandonnée en 197534. Surtout, cette tutelle erratique n’est pas sans conséquences financières. L’ancien directeur du Budget doit ainsi reconnaître que les dotations de l’État aux grandes entreprises nationales n’ont pas suivi le rythme de leurs dépenses et ont conduit à d’importants déficits d’exploitation :
Un autre aspect du refus de tirer les conséquences financières des politiques sectorielles décidées ou subies se manifeste dans l’insuffisance de certaines dotations budgétaires. En 1975 et 1976, les déficits de la SNCF et des charbonnages ont excédé d’environ 2 milliards chaque année les subventions d’exploitation et c’est près de 5 milliards dont la couverture n’est pas assurée par la loi de finances initiale de 1977. Pour EDF, c’est près de 3 milliards qui auront fait défaut au compte d’exploitation de 1974 à 1977 et pour GDF 1 milliard pendant la même période35.
19Quant aux apports en capital, ils restent désespérément faibles au regard des investissements à financer, ce qui fragilise la structure capitalistique des entreprises36.
L’émergence progressive de « l’État actionnaire »
20Au total, la conjonction d’un manque d’autofinancement, de l’insuffisante revalorisation des tarifs et d’apports publics trop réduits a conduit les entreprises publiques à financer l’essentiel de leurs investissements – en général nettement plus de 50 % – par l’emprunt. Certes, des différences de degrés existent selon les opérateurs, qui reflètent à la fois des situations financières plus ou moins dégradées et des logiques de service différentes37. EDF et les Télécommunications affichent ainsi des profils similaires et plutôt favorables qui se caractérisent par des investissements très lourds et d’intérêt public, un recours à l’emprunt compris entre 55 % et 65 % de leurs financements et des perspectives de rentabilité encourageantes qui les rattachent presque à des entreprises commerciales exercées en situation de monopole38. La situation de la SNCF est plus préoccupante. Certes, l’opérateur ferroviaire finance moins que les autres GEN ses investissements par l’emprunt39 mais cette singularité s’explique par la forte augmentation des subventions publiques40. Pour le reste, ses performances de gestion sont mauvaises, avec un déficit important et des charges de personnels trop lourdes41. La RATP est dans une situation financière également fragile mais qui s’explique davantage par ses lourdes contraintes de service public : son compte d’exploitation est très déséquilibré (ses recettes commerciales, c’est-à-dire les billets payés par les usagers, ne représentent que 36 % de ses charges42) ; elle est incapable de dégager le moindre autofinancement et ne couvre ses investissements que par des dotations de l’État et, à hauteur de 50 %, par emprunt43. Les Charbonnages de France présentent quant à eux un bilan désastreux mais singulier, où s’inscrit la fin, ou en tout cas la baisse drastique, de l’activité : l’entreprise a épuisé ses fonds propres fin 1976, continue à s’endetter pour couvrir ses charges d’exploitation (à partir de 1975, son recours au crédit représente 200 % de ses investissements44).
21Or, c’est bien ce recours croissant à l’emprunt qui inquiète Renaud de La Genière, peut-être moins d’ailleurs comme ancien directeur du Budget que comme nouveau sous-gouverneur de la Banque de France. Certes, le risque existe d’une reprise de cette dette par l’État, mais c’est surtout son impact sur l’équilibre économique global qui est mis en exergue. En effet, quel que soit le mode de financement privilégié (budget, recours au marché financier ou crédit bancaire) il se traduira par une création monétaire et nourrira les tensions inflationnistes :
Quelle que soit la forme que revêt l’emprunt, il peut en effet, au lieu de se nourrir d’épargne, nourrir la création monétaire. Ainsi du Trésor, dont les capacités de financement dépendent de l’existence (et du niveau) de l’excédent des opérations définitives, faute de quoi il recourt lui-même au marché financier ou à la création monétaire, ce qui a été le cas en 1975 et 1976. Le marché financier lui-même enfle avec l’inflation, comme on l’a vu de 1972 à 1974, période de forte création monétaire. Quant aux emprunts extérieurs et aux crédits bancaires, ils aboutissent directement à créer de la monnaie45.
22Dans ces conditions, La Genière est dans son rôle quand il préconise un certain nombre de règles de bonne conduite dans la gestion des entreprises publiques. Le retour à l’équilibre passe par trois mesures, sans cesse répétées dans le rapport et ses multiples annexes. Il faut d’abord, et sans surprise, augmenter les tarifs. Le rattrapage doit d’ailleurs être immédiat et réalisé en une seule fois et non pas progressivement. Pourtant, son désir de rapprocher les recettes des charges ne va pas au-delà des seuls usagers. Renaud de La Genière ne prend pas en compte les bénéficiaires indirects des services publics qui pourraient eux aussi participer à leur financement. C’est déjà le cas pourtant, sur un mode certes encore mineur, à la RATP : en 1971 a été institué le versement de transport des employeurs qui sera fortement revalorisé en 1982 et 1983 et constituera, avec une prise en charge de la Carte orange à hauteur de 40 % puis de 50 %, une des ressources les plus importantes de l’entreprise46. La seconde préconisation est de compenser les investissements des entreprises publiques non par des subventions mais par des dotations en capital, qui auraient l’avantage d’augmenter l’assise financière des entreprises publiques et de mieux établir le pouvoir de l’État. Enfin, dans le même esprit, le rapporteur propose de restaurer et de généraliser la procédure des contrats de programme, révisable par glissement triennal (La Genière recycle ici une technique qu’il avait déjà proposée au début des années 1970 pour le budget de l’État). De même, il plaide pour la création d’un Comité d’orientation des entreprises publiques, dont le secrétariat, assuré par le ministère des Finances, consacrerait sans doute le pouvoir de la direction du Budget47. L’objectif est de préciser la nature de la tutelle qui ne doit pas intervenir dans la gestion courante – combinaison, agencement et gestion des facteurs de production ou politique commerciale –, qui doit rester le domaine réservé des entreprises, mais se limiter au contrôle des résultats, à l’appréciation des écarts entre les objectifs et leur exécution et à la mise en jeu de la responsabilité des dirigeants. Le rôle qui se dessine est clairement celui d’un actionnaire, même si l’expression « État actionnaire », qui connaîtra une certaine mode dans les années suivantes, n’est pas encore prononcée.
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23Au total, entre le rapport Nora de 1967 et celui de La Genière de 1967, un modèle précis se dessine qui replace les entreprises publiques dans une logique qui se rapproche du marché, tandis que leurs missions de services publics, désormais circonscrites et définies de façon précise, doivent être financièrement compensées :
Notre économie est une économie de marché, orientée par une planification souple et le principal critère de choix est celui de la rentabilité, ou en termes réels de la productivité globale. Dans ce cadre contingent les interventions, au-delà de leur coût budgétaire évident, ont un coût économique : certains d’entre elles peuvent entraîner une allocation des ressources moins favorable que celle qui résulterait de critères purement économiques, ce qui se traduit dans l’immédiat par des pressions sur l’équilibre interne (prix) et externe (balance des paiements et taux de change), et à terme par une moindre croissance et par un risque pour le niveau de vie et pour l’emploi. Nous ne disons pas que ce coût, qui est la contrepartie d’avantages non économiques, est excessif au regard des critères économiques ; mais nous pensons qu’il peut l’être, que ce coût, qui ne peut en tout cas être éludé, doit être évalué, puis consciemment assumé, c’est-à-dire que l’intervention décidée doit être arbitrée contre d’autres emplois, et assortie des moyens financiers assurant l’affectation des ressources réelles correspondantes, c’est-à-dire la non-affectation de ces mêmes ressources à d’autres emplois, ainsi que la répartition désirée de ce prélèvement entre les agents économiques48.
24C’est cette logique qui inspirera, avant mais surtout après 1981, la politique de l’État à l’égard du secteur public, reprenant même expressément des recommandations formulées par le sous-gouverneur de la Banque de France.
25Aussi, la confrontation des lectures qu’Anicet Le Pors et Renaud de La Genière font de la question des transferts est riche d’enseignement. Les deux protagonistes ne divergent pas seulement par leur opinion, mais par leur angle de vue. D’un côté, le futur ministre communiste se situe sur un plan global et tire de l’implication croissante de l’État dans l’économie la nécessité d’une socialisation des moyens de production qui ferait coïncider le pouvoir de décision, le soutien financier et la distribution des profits. De l’autre, apparaît la volonté de réguler le phénomène, de l’organiser et de le soumettre à des règles précises, sans pour autant en modifier les bases économiques et sociales. Une vision politique, communément appelée « socialisme », et une pensée technique s’opposent dans des termes clairs. La levée de l’hypothèque socialiste, après 1981, ne laissera perdurer que la seconde, qui finira par influencer l’ensemble des mesures prises par le Gouvernement en matière de service public.
26En revanche, Anicet Le Pors et Renaud de La Genière se retrouvent sur un point : ils prennent acte de l’intervention publique, certes sur des modes différents (l’un pour l’organiser, l’autre pour en tirer les conséquences ultimes), mais sans jamais en remettre en cause la légitimité. Renaud de La Genière formule certes des propositions libérales, mais son libéralisme ne va jamais jusqu’à menacer l’appartenance des grandes entreprises nationales à la sphère publique. Se manifestent ainsi, au moins jusqu’en 1986 et le début des privatisations, les spécificités d’un libéralisme « à la française », fait d’aménagements techniques et de modulation à la marge, qui est très différent dans sa nature de celui bientôt mis en œuvre au Royaume-Uni ou aux États-Unis.
Notes de bas de page
1 Sources Insee, base 2010.
2 Né en 1931, Anicet Le Pors est, après une première carrière de météorologue et une thèse d’économie, entré à la DP en 1965 et est devenu en 1969 le chef de sa division de l’Industrie.
3 La liste comprend les opérations suivantes : « opérations sur biens et services : dotations et participations en capital, marchés publics ; opérations de redistribution : subventions, avances remboursables, fiscalité directe ; opérations de crédit : prêts du FDES, concours à long terme du Crédit national, prêt des sociétés de développement régional, émission d’emprunt obligataires sur le marché financier ; garanties de l’État : garanties de financement, marchés garanties par la COFACE », dans Anicet Le Pors, Jacques Prunet, « Les “transferts” entre l’État et l’industrie », Économie et statistiques, 66, avril 1975, p. 23.
4 Anicet Le Pors, « Transferts État-industrie », Statistiques et études financières, 1971/2, p. 3-70.
5 A. Le Pors, J. Prunet, « Les “transferts” entre l’État et l’industrie », art. cité.
6 Anicet Le Pors, Les béquilles du capital, Paris, Seuil, 1977.
7 Ibid., p. 43 et suiv.
8 Ibid., p. 58 et suiv.
9 Ibid., p. 99 et suiv.
10 Michel Margairaz, « Les nationalisations : la fin d’une culture politique », dans Serge Bernstein et al. (dir.), François Mitterrand. Les années du changement, 1981-1984, Paris, Perrin, 2001, p. 346 et suiv.
11 Archives de la Banque de France (ABF), 1035200250/35, Rapport au Premier ministre sur les interventions économiques financées par le budget de l’État, mars 1977, p. 1. Les montants retenus par La Genière sont assez différents de ceux de l’Insee, qui évalue en 1977 les transferts à l’économie à 46,6 milliards de francs, auxquels on peut ajouter 29,2 milliards de francs versés aux ASSO, soit un total de 75,8 milliards de francs, assez éloigné des 102 milliards de francs cités dans le rapport.
12 Ibid., p. 1 et 2. La catégorie la plus importante est celle des subventions versées à hauteur de 29 milliards de francs aux administrations de Sécurité sociale pour soutenir les régimes particuliers (agriculture, cheminots, marins, mineurs), puis viennent seulement les concours aux entreprises publiques (22 milliards de francs), les aides au logement (15 milliards de francs), les aides à l’agriculture (18 milliards de francs), le financement des infrastructures routières (7 milliards de francs) et les aides sectorielles à la marine marchande, à l’aéronautique, à l’informatique ou aux exportations (11 milliards de francs).
13 Ibid., p. 8. Les concours publics pour les neuf GEN (Poste et Télécommunication, EDF, GDF, Charbonnage de France, SNCF, RATP, Compagnie générale maritime, Entreprise minière et chimique – holding des potasses d’Alsace- et participation dans la Chimie) passent de 12 milliards de francs en 1972 à 22 milliards de francs en 1976. Ces chiffres sont là encore très différents de ceux de l’Insee (respectivement 5,2 et 10,7 milliards de francs), même si la liste des GEN retenues est légèrement différente.
14 Pascal Griset (dir.), Georges Pompidou et la modernité. Les tensions de l’innovation, 1962-1974, Paris, Peter Lang, 2006.
15 En1970, il y a 7,8 lignes principales pour 100 habitants en France contre 11,1 en Italie, 12,3 en RFA, 15,3 au Royaume-Uni, 33,3 aux États-Unis et 40,9 en Suède. Sur le sujet et ses implications techniques, voir Pascal Griset, « Le développement du téléphone en France depuis les années 1950. Politique de recherche et recherche d’une politique », Vingtième siècle, 24, octobre-décembre 1989, p. 41-54.
16 ABF, 1035200250/35, Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 3. Les investissements des GEN reviendrait ainsi à 15 % de la FBCF, ce qui représente un niveau proche de celui du milieu des années 1960 (14 % de 1963 à 1967, 12 % de 1967 à 1970 et 11 % seulement de 1971 à 1973).
17 Ibid., Le financement des entreprises publiques, mars 1977, note annexée au rapport, p. 3.
18 Ibid., SNCF, mars 1977, p. 4. Les réserves de l’ancien directeur du Budget rejoignent celles du président de la République lui-même, qui refusera d’ailleurs, alors que la ligne était techniquement achevée en 1981, d’inaugurer le TGV Paris-Lyon et laissera ce soin à son successeur, le 22 septembre de la même année.
19 Ibid., EDF, mars 1977, p. 2.
20 Ibid., Postes et télécommunications, mars 1977 et tableau des investissements, 25 février 1977. Le total des investissements des Postes et télécommunications passe de 5 570 millions de francs en 1970 à 15010 en 1976 et une prévision de 28 086 millions de francs en 1980. Ces investissements sont à plus de 85 % assurés par la branche télécommunications avec respectivement 4775, 13217 et 24608 millions de francs en 1971, 1976 et 1980.
21 ABF, 1035200250/35, Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 4 et Charbonnage de France, mars 1977, p. 3 : « Pour les autres bassins, le problème est de les acheminer vers leur fermeture dans des conditions sociales acceptables. C’est une affaire de reconversion régionale et sociale plus encore que de politique de l’énergie. »
22 Ibid., Le financement des entreprises publiques, cité supra, 1.
23 Ibid., Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 3.
24 Michel Margairaz, Histoire de la RATP. La singulière aventure des transports parisiens, Paris, Albin Michel, 1989, p. 139. En 1967 cependant, le rattrapage est brutal et le prix du carnet de billets augmente de plus de 60 %.
25 ABF, 1035200250/35, Rapport du groupe de travail sur le rôle économique et le mode de gestion et de financement des entreprises privées, Commissariat général du Plan, juin 1975, p. 5.
26 Ibid., Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 5.
27 Rapport sur les entreprises publiques (avril 1967), Groupe de travail du Comité interministériel des entreprises publiques, téléchargeable sur le site de la Fondation Jean-Jaurès, https://jean-jaures.org/sites/default/files/redac/commun/1967_rapport_nora.pdf Le groupe de travail est composé de Richard Baumgartner, Maurice Bernard, Jacques Dondot, Pierre Le Brun, Philippe Malet, François Moses, Georges Plescoff, Jean Sérisé, Pierre Paranger et François Watine. Simon Nora en est à la fois le président et le rapporteur général.
28 Ibid., p. 57.
29 Ibid., p. 38.
30 Sur la notion de service publique et son évolution dans l’histoire, voir Michel Margairaz, Olivier Dard, « Le service public, l’économie, la République (1780-1960) », introduction au dossier sur le service public, Revue d’histoire moderne et contemporaine, 52/3, 2005, p. 5-9.
31 ABF, 1035200250/35, Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 4.
32 Ibid., p. 9.
33 Ibid., La tutelle et le contrôle des entreprises publiques, p. 1.
34 Ibid., Rapport du groupe de travail sur le rôle économique et le mode de gestion et de financement des entreprises privées, Commissariat général du Plan, juin 1975. Le groupe de travail, constitué en octobre 1973 dans le cadre de la préparation du septième Plan, est présidé par Paul Lemerle et Philippe Auberger est son rapporteur général. La SNCF s’engage dans le contrat à limiter le nombre de ses agents (270000 en 1973) et à équilibrer ses comptes sans subvention d’exploitation : seuls des résultats partiels sont atteints. Avec EDF, le contrat porte essentiellement sur les investissements de l’entreprise, leurs financements et les tarifs de l’opérateur. Il fixe les montants des investissements mais non leur composition, sauf pour les centrales nucléaires. EDF s’engage à augmenter sa productivité, à maintenir la progression de ses tarifs en deçà de la hausse des prix, à limiter la contribution de l’État à son financement.
35 Ibid., Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 6. Plus exactement, CDF présente un déficit d’exploitation de 0,6 milliard de francs en 1975 et 1976 et 1 milliard de francs en 1977, la SNCF respectivement 1,2, 1,1 et 3,7 milliards de francs. En revanche, GCF est équilibré en 1975 et 1976 et le déficit d’EDF se réduit, de 1,5 milliard de francs en 1974 à 0,4 milliard de francs en 1975 et 0,7 milliard de francs en 1976, voir Charbonnages de France, mars 1977, p. 1 et Le financement des entreprises publiques, cité supra, 1.
36 Ibid., Le ratio fonds propres sur endettement est ainsi passé à EDF de 97 % en 1973 à 63 % en 1977 (EDF, mars 1977, p. 1). Charbonnages de France a perdu ses fonds propres fin 1976, les immobilisations ne couvrent plus les emprunts à long et moyens et le fonds de roulement est négatif (Charbonnages de France, cité supra, p. 1).
37 Ibid., Le financement des entreprises publiques, cité supra, p. 2.
38 Pour les télécoms, le choix est fait dès l’origine d’un financement par l’emprunt, avec la création de quatre sociétés de financement ad hoc à la fin de l’année 1969 : Inextel, Codetel, Agritel et Creditel, voir Pascal Griset, « Le développement du téléphone en France depuis les années 1950 », art. cité, p. 43.
39 Ibid., Le financement des entreprises publiques, cité supra, p. 2. Ce financement est cependant en forte hausse, de 31 % en 1974 à 31 % en 1976 et 50 % prévu en 1977.
40 Ibid., SNCF, mars 1977. Les concours de l’État ont doublé de 1971 à 1976, de 5,5 à 11 milliards de francs courants. En revanche l’autofinancement ne couvre qu’une part très limité des investissements, 17 %. En ancien directeur du Budget, La Genière trouve les investissements ferroviaires, notamment le TGV, d’autant plus contestables qu’ils sont directement financés par l’État.
41 Ibid., Les frais de personnel qui représentent 60 % des prix de revient des transports ferroviaires ont été poussés à la hausse par des augmentations salariales, la diminution du temps de travail et l’amélioration des conditions de travail. La productivité s’est certes améliorée, avec une diminution de 10000 postes par an de 1965 à 1972, la baisse des effectifs se ralentissant par la suite.
42 Ibid., RATP, mars 1977, p. 1. L’objectif assigné par La Genière à la RATP, compte tenu de ses spécificités est le rétablissement du « petit » équilibre, c’est-à-dire la couverture des charges d’exploitation par les recettes commerciales, les subventions d’exploitation et le versement des employeurs, hors charges financières et amortissement et provisions.
43 Ibid., Le financement des entreprises publiques, cité supra, p. 2. Voir également Michel Margairaz, « La RATP entre autonomie et dépendance (1949-1985) : trois âges et quatre contraintes », dans Les chemins de fer, l’espace et la société en France. Actes du colloque des 18 et 19 mai 1988, AHICF, 1989. L’auteur y dresse un tableau des investissements de la RATP. La régie a ainsi vu ses investissements sacrifiés dans la période de la reconstruction et n’avait pas accès aux prêts du FME puis FDES. En revanche, ses investissements décollent dans les années 1960, avec notamment la construction de la partie ouest du RER. À partir des années 1970, ses investissements se contractent fortement et sont de plus en plus financés par l’emprunt. Ils consistent, à partir de1978, moins dans l’extension du réseau et que dans le renouvellement du matériel.
44 Ibid., Le financement des entreprises publiques, cité supra, p. 2.
45 Ibid., Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 7.
46 M. Margairaz, « La RATP entre autonomie et dépendance (1949-1985) », art. cité.
47 ABF, 1035200250/35, Rapport au Premier ministre, cité supra, p. 11. Pour la même raison, il est en revanche hostile à la création d’une administration nouvelle chargée des entreprises publiques.
48 Ibid., p. 11. Il s’agit de la conclusion du rapport.
Auteur
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Frédéric Tristram
Maître de conférences HDR, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, IDHES/CNRS.
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