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Pour une histoire sociale et politique de l’économie

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Danièle Fraboulet
, 
Philippe De Verheyde

Partie 2. Les politiques économiques

Comment gagner la paix ?

Les ambitions suédoises comme avocat de l’intérêt mondial à l’épreuve des années d’épilogue de la Seconde Guerre mondiale

Örjan Appelqvist

Texte intégral

1Il existe une littérature pléthorique qui explique comment la Seconde Guerre mondiale a été gagnée et par qui. Mais qui a gagné la paix et comment ? Il est généralement admis que les vainqueurs du conflit dictent aussi les conditions de paix. Mais est-ce si sûr ? À la suite de cette interrogation générale, d’autres questionnements plus précis émergent : est-ce les capacités matérielles qui autorisent à décider de tout ? Quelle part le fait politique joue-t-il dans la compétition des divers intérêts nationaux ? Qu’en est-il de la capacité de proposer des synergies ? Comment appréhender et mesurer les effets du soft power ? Voilà un ensemble de questions qui méritent encore, semble-t-il, une attention approfondie.

  • 1 « National Post-War projects in the 1940’s and their Preliminary Balance Sheets (1943-1950) ».
  • 2 Örjan Appelqvist, Bruten Brygga. Gunnar Myrdal och Sveriges ekonomiska efterkrigspolitik 1943-1947, (...)

2Avec le concours lucide et amical de Michel Margairaz, nous avons élaboré un projet de recherche discutant de ces questions en portant notamment un regard croisé sur trois pays : la Suède, la France et la Grande-Bretagne au lendemain de la Seconde Guerre mondiale1. En guise de préambule à ce projet, nous allons nous contenter ici de suivre le cas suédois, peut-être moins connu du public français2.

La Suède au sortir de la guerre : entre deux feux

3Pendant la guerre, la Suède, on le sait bien, a affiché une position de neutralité, mais qui apparaît vraisemblablement à géométrie variable. Grâce aux mesures de dirigisme économique et au niveau élevé d’emploi, le pays était matériellement renforcé à l’issue de la guerre, mais il se trouvait dans une posture moralement délicate, surtout par rapport à ses voisins scandinaves de Norvège et Danemark, directement confrontés au conflit.

4Traditionnellement, les exportations suédoises de produits industriels et de matières premières allaient en deux directions : l’une vers le sud – le marché allemand – et l’autre vers l’ouest – la Grande-Bretagne. Pendant la guerre, cette dernière orientation a été bloquée par le blocus allemand de Skagerrak. Les échanges commerciaux de la Suède étaient donc pour 80 % orientés vers les pays sous domination allemande. Vers la fin de la guerre, deux questions majeures se posaient alors pour les dirigeants de l’industrie suédoise : comment sauvegarder les intérêts économiques suédois en Allemagne ? et : Comment rétablir les liens avec les marchés britanniques et états-uniens ?

Comment sortir de la guerre ? Le volet international du projet de la Commission de planification économique d’après-guerre

  • 3 Gunnar Myrdal, Varning för fredsoptimism !, Stockholm, Bonniers, 1944.

5La solution trouvée par la Kommissionen för Ekonomisk Efterkrigsplanering (la Commission parlementaire pour la planification économique de l’après-guerre), présidée par Gunnar Myrdal, fut d’élever le regard vers un horizon plus large. Gunnar Myrdal, éminent sociologue, directeur d’un très grand projet de recherche sur les relations raciales aux États-Unis, fut choisi comme le personnage idéal pour rétablir les liens de la Suède avec les marchés transatlantiques. En tant qu’émissaire suédois, il fit un voyage de trois mois aux États-Unis en 1943 après lequel il publia un livre, Varning för fredsoptimism (« Attention aux dangers de l’optimisme de paix »)3, dans lequel furent présentés les intérêts de la Suède dans la période d’après-guerre.

6La thèse du livre partait du constat que la paix issue du traité de Versailles fut une catastrophe constituant une des causes de la Seconde Guerre mondiale. Faire payer en 1945 le pays vaincu, exsangue et délabré, correspondait certes à un réflexe de châtiment moral mais était néanmoins de courte vue. Si on voulait qu’une paix durable soit gagnée, il fallait plutôt envisager de planifier une reconstruction commune de l’Europe. Gunnar Myrdal, lui-même un libéral et social-démocrate, était un partisan convaincu de l’approche du New Deal américain appliquée à l’échelle internationale. Dans son livre, il mettait en valeur les discussions qui avaient eu lieu entre des économistes américains pour créer un International New Deal. Celui-ci serait une approche généreuse des relations économiques internationales pour lesquelles les États-Unis, qui avaient seuls la capacité financière de le promouvoir, tisseraient les liens et répareraient les blessures entre les nations jadis ennemies.

7Dans cette organisation, la Suède devrait – à proportion de ses moyens – préfigurer cette générosité, par l’ouverture de crédits pour la reconstruction offerts aux pays qui en auraient besoin. C’était en effet une approche qui pouvait être accueillie favorablement aussi bien par les pays alliés qu’en Allemagne. Cette approche permettrait en outre d’effacer ou au moins d’adoucir les mauvais souvenirs de ses voisins scandinaves d’une collaboration économique suédoise avec Allemagne pendant la guerre, de rétablir les liens industriels de la Suède vers tous les marchés, et même d’en ouvrir de nouveaux vers l’URSS et la Pologne. Cette approche généreuse pour une reconstruction commune aurait en outre des effets très bénéfiques pour les intérêts des industries exportatrices de la Suède.

8Dans son livre, Gunnar Myrdal a même assigné un rôle éminemment élevé à la Suède : celui d’être « Världsintressets advokat », – l’avocat de l’intérêt mondial. Sur quoi se basait cette ambition, qui peut sembler totalement péremptoire ?

9Petit pays coincé entre les grands pouvoirs, la Suède ne pourrait jamais faire prévaloir ses intérêts en jouant l’un contre l’autre. Ce serait seulement en défendant un ordre international juste et des règles commerciales et politiques valables pour tous que les intérêts des petites nations pourraient être respectés.

  • 4 Proposition 1945 : 249 du 27 avril 1945, voir ibid., p. 182.
  • 5 Statistique officielle, voir ibid., p. 183.

10Les préceptes énoncés dans ce livre furent suivis de préparations concrètes en 1945 quand son auteur dirigeait alors la Commission de planification économique d’après-guerre. Les crédits suédois mis à disposition pour la reconstruction des pays dévastés par la guerre furent considérables : en avril 1945, le Parlement décida ainsi d’autoriser Riksbanken, la Banque centrale de Suède, à émettre 2 700 milliards de couronnes pour des crédits de reconstruction4, une somme équivalente à 150 % du volume des exportations en 1938 ou à 66 % du budget national de dépenses pour la période 1943-19445.

L’action du nouveau Gouvernement : aides humanitaires et accords commerciaux

11Pendant la guerre, la Suède était dirigée par un gouvernement de coalition. Mais, à la fin du conflit, les sociaux-démocrates voulaient avoir les mains libres pour appliquer le programme d’après-guerre qu’ils avaient présenté lors des élections législatives de 1944, et soutenu par les communistes. À l’été 1945, le gouvernement de coalition avait décidé de se dissoudre et comme les sociaux-démocrates semblaient assurés d’obtenir une majorité parlementaire, avec le soutien des communistes, la transition vers un gouvernement social-démocrate s’est faite sans difficulté dès le mois d’août. Le président de la Commission de planification économique d’après-guerre, Gunnar Myrdal, était alors entré dans le Gouvernement comme ministre du Commerce avec également un mandat lui permettant d’aborder la question des réformes structurelles de l’industrie suédoise. L’autre acteur principal dans la planification économique d’après-guerre était Dag Hammarskjöld, le président de la direction de Riksbanken. Comme il était soucieux de garder sa position en dehors des clivages des partis politiques, il a quitté son poste comme secrétaire d’État (numéro deux au ministère des Finances) pour intégrer le département des Affaires étrangères avec la responsabilité particulière de conduire les négociations internationales relatives aux relations financières, devenant de fait le numéro deux des Affaires étrangères, avec des pouvoirs très étendus.

12L’automne 1945 est caractérisé par un démarrage important de l’aide humanitaire et par une activité diplomatique intense pour ouvrir les voies du commerce extérieur. L’aide humanitaire et de reconstruction s’orientait d’abord vers les voisins le plus proches : Norvège, Danemark, mais aussi les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Il s’agissait, dans un premier temps, de vivres et de produits de première nécessité indispensables aux personnes déplacées mais aussi de matériaux de construction et même de maisons préfabriquées. Ces livraisons atteignirent 622 millions de couronnes sur les 750 millions prévus à cet effet en 1945. Pour évaluer l’apport de la Suède dans cette première période d’après-guerre, il faut aussi ajouter les livraisons faites à crédit à d’autres pays. Ces crédits apparaissaient sous forme d’augmentation des réserves en devise détenues par Riksbanken. Les réserves en livre sterling passaient ainsi de 80 à 398 millions de couronnes, une augmentation considérable, bien plus que ce qui avait été prévu par l’accord en mars. En conséquence des livraisons faites à la Belgique et à la France, les réserves en francs français ont augmenté de 97 millions de couronnes. Ces livraisons doivent aussi être considérées comme faisant partie de l’aide suédoise à la reconstruction des pays dévastés par la guerre. On peut donc évaluer que l’apport suédois à l’issue de cette première année d’après-guerre atteignait plus d’un milliard de couronnes.

13L’activité diplomatique suédoise pour rouvrir les voies du commerce international fut également impressionnante. Il faut ici rappeler l’état délabré des échanges commerciaux à l’issue de la guerre – ainsi, 60 % du commerce international de la Suède était encore sous contrôle des autorités alliées au début de 1946. Ces autorités dictaient aussi bien les volumes que les origines et les destinations des livraisons. Pour un pays neutre et soucieux de son indépendance, ce fut évidemment une situation très délicate.

14C’était donc avec fierté que Gunnar Myrdal, en qualité de ministre du Commerce, put annoncer, en mai 1946, que la Suède venait de conclure trente accords commerciaux bilatéraux pour lesquels des crédits étaient ouverts. Ces accords concernaient d’abord ses partenaires traditionnels mais aussi des pays plus lointains comme l’Australie, l’Éthiopie ou l’Argentine.

  • 6 Ibid., p. 336.

15L’initiative la plus importante de cette campagne fut l’accord bilatéral signé avec la Pologne. Après l’effondrement du régime nazi, la Suède ne recevait plus de charbon en provenance d’Allemagne et était réduite à utiliser les stocks restants. Comme l’autorité alliée de livraison de charbon, International Coal Organisation, restait sourde à toutes les demandes suédoises de livraison de charbon, la Suède s’en trouvait acculée. Quelques semaines seulement après la constitution du nouveau gouvernement suédois, Gunnar Myrdal partait pour Varsovie pour y négocier un accord commercial. L’accord conclu fut en effet d’une dimension considérable. La Pologne avait déjà promis de livrer un million de tonnes de charbon pour 1945. Selon le nouvel accord, la Pologne s’engageait à livrer quatre millions de tonnes de charbon en 1946. Pour permettre cet effort, la Suède aiderait à remettre en état le port de Szczecin, mettrait 1300 wagons de fer à disposition et fournirait un crédit de 100 millions de couronnes pour des livraisons de produits de première nécessité6.

16L’accord commercial de loin le plus important de tous restait encore à conclure. Ce fut l’accord de crédit et de commerce conclu avec l’URSS. Pour Myrdal, il s’agissait d’une pièce essentielle pour établir un équilibre entre l’Est et l’Ouest. Cet équilibre aiderait la Suède à jouer son rôle de médiateur entre l’Est et l’Ouest ainsi qu’entre États victorieux et vaincus. Cette initiative fut dès l’origine conçue dans un consensus total. Les industries exportatrices voyaient en effet dans le commerce avec l’URSS la potentialité d’un marché énorme en remplacement du marché allemand dont l’avenir restait aléatoire.

17En octobre 1944, le ministre de Commerce du gouvernement de coalition, Bertil Ohlin, avait proposé un accord de commerce avec l’URSS pour un volume de 2 milliards de couronnes sur quatre ans, dont un milliard sous forme de crédits. Mais la signature de l’accord, retardée par les Soviétiques, n’est intervenue qu’en mars 1946, à une date où la situation internationale avait évolué, on y reviendra.

18Dans son rapport en décembre 1945 relatif au bilan des échanges internationaux, Konjunkturinstitutet (Institut d’évaluation des conjonctures économiques) nota avec satisfaction que les exportations suédoises avaient connu un formidable essor « en flygande start » après l’arrêt des hostilités en Europe. Ce succès était largement dû aux efforts de la planification économique suédoise d’après-guerre. Ainsi, les industries suédoises ont-elles pu continuer leur production et amasser des stocks financés par l’État. Les industries exportatrices apparaissent donc bien positionnées pour l’après-guerre.

  • 7 Finanstidningen, 7 1946. Voir ibid., p. 337.

19Les importations ont aussi repris très rapidement, avec cependant une exception vitale : le charbon. En dépit des démarches pressantes auprès de l’International Coal Board et du Board of Trade britannique, la Suède n’a pas réussi à obtenir les importations vitales en charbon. Les livraisons de charbon en provenance de Pologne tardaient aussi à atteindre les volumes promis. Du fait du délabrement général des infrastructures polonaises, les livraisons de charbon en 1945 n’atteignirent qu’un dixième du volume promis7. La Suède n’eut néanmoins jamais à connaître une véritable crise de ravitaillement de cette source d’énergie car les livraisons polonaises ont augmenté rapidement au cours des premiers mois de 1946, bien avant que les stocks suédois ne soient épuisés.

Des nuages noirs : investigations Safe Haven et commerce sous contraintes

20Si la première année d’après-guerre exauçait la plupart des attentes suédoises, ce fut vers l’été 1946 que les nuages noirs apparaissaient à l’horizon. Et ils venaient de l’Ouest.

21D’abord par le biais des investigations Safe Haven qui battaient leur plein aux États-Unis. Il s’agissait d’investigations menées sur les intérêts économiques impliqués dans le soutien aux efforts de guerre de l’Allemagne nazie ou utilisés comme prête-noms pour des capitaux allemands. Dès lors, l’essor des exportations industrielles suédoises s’avérait vulnérable, soit parce que nombre de ces industries avaient des avoirs conséquents en Allemagne aussi bien qu’aux États-Unis – c’est le cas, par exemple, de SKF, le fabriquant des roulements à billes, soit parce qu’elles avaient aidé des entreprises allemandes à échapper au séquestre de leurs avoirs aux États-Unis, comme la société Bosch dont les entreprises furent prises en sous-main par Enskilda Banken, la plus grande banque commerciale de Suède. En tout, plus de 500 personnes et entreprises suédoises furent menacées d’être mises au ban par ces investigations. Cette situation impliquait qu’elles risquaient d’avoir tous leurs avoirs situés en pays alliés ou en Allemagne placés sous contrôle allié, voire confisqués. Il fallut de nombreuses négociations difficiles pour sortir les élites économiques suédoises de cet embarras extrêmement délicat.

  • 8 Cet échange de notes se trouve dans les archives de Riksbanken, dans ses procès verbaux spéciaux, R (...)

22Comme la Suède était un pays officiellement neutre, elle ne pouvait pas reconnaître la validité d’une investigation à laquelle elle n’avait pas participé ni accepter une culpabilité quelconque. Et pourtant il fallait bien faire un geste, en toute indépendance, naturellement. La solution trouvée fut astucieuse. Il n’y eut jamais des négociations, mais seulement des déclarations réciproques. Le 18 juillet 1946 furent échangées trente et une notes diplomatiques entre la Suède et les pays alliés concernés. La Suède a déclaré qu’elle mettrait 150 millions de couronnes à la disposition des Alliés, cette somme représentant la valeur estimée du capital allemand caché en Suède. La Suède a ensuite déclaré qu’elle mettrait 125 millions de couronnes à la disposition des autorités alliées concernées pour une aide aux réfugiés et comme soutien bilatéral à la reconstruction économique. Un apport qu’ont reconnu les Alliés concernés, toujours de manière bilatérale. Et donc, toujours en pleine indépendance, la Suède a pu satisfaire les demandes des Alliés dans le cadre d’accords bilatéraux, sans qu’il y ait l’ombre d’une négociation collective ou de reconnaissance de culpabilité8.

23Si le danger immédiat d’un chaos économique était ainsi écarté pour les entreprises et les banques suédoises, ces échanges furent néanmoins un rappel à l’ordre très explicite. Elles savaient maintenant pertinemment qui menait le jeu dans les relations économiques internationales, au moins pour ce qui concernait les marchés traditionnels de la Suède.

24La seconde vague de nuages noirs venait de l’ouverture du commerce international.

25En Suède comme dans tous les autres pays de l’Europe de l’Ouest, il y avait un désir fort pour les produits transatlantiques, qu’ils proviennent des États-Unis ou de l’Amérique latine. Il s’agissait de toutes sortes de marchandises : bananes, café, voitures, pneus, chewing-gums, etc. Pour la plupart, il s’agissait de marchandises vendues contre des dollars US, de là la pénurie de dollars souvent décrite comme un des fléaux des premières années d’après-guerre. Mais la Suède avait une particularité : elle possédait une marchandise dont le marché américain était avide, la pâte à papier. Avec l’essor de la presse aux États-Unis, la demande de pâte à papier avait augmenté considérablement et les industries suédoises étaient prêtes à en fournir dans des quantités importantes. Donc la Suède disposait d’un levier lui permettant d’obtenir des devises américaines nécessaires au paiement de ses importations.

  • 9 Voir tableau statistique de Riksbanken dans G. Myrdal, Varning för fredsoptimism !, op. cit., p. 49 (...)
  • 10 Statistiques données par les revues specialisées Index et Finanstidningen, ibid., p. 353.

26Il y avait pourtant une difficulté : le marché américain était encore en 1946 strictement réglementé. Il fallait donc obtenir des permis d’importation de l’OPA (Office of Price Administration) aussi bien en ce qui concernait le volume des marchandises qu’en ce qui concernait leur prix. Comme l’OPA voulait à tout prix limiter l’inflation, elle refusait de donner des permis d’importation aux prix que voulaient payer les importateurs. L’OPA préférait avantager les industries américaines et leur donner le temps de se développer. Dans cette situation, sachant que la demande de pâte à papier était tout aussi pressante en France et en Grande-Bretagne, les entreprises suédoises préféraient vendre leur production aux importateurs français ou anglais à des prix beaucoup plus élevés que ceux proposés par les Américains. Certes les entreprises suédoises étaient payées en franc français et en livres sterling mais cela était de peu d’importance pour elles puisque ces devises étaient aussitôt converties en couronnes suédoises par Riksbanken. Que ces avoirs en devises atteignaient quelque 720 millions de couronnes en juillet 1946 semble d’une utilité incertaine pour les besoins suédois, puisque ces devises n’étaient pas convertibles9. Si les exportateurs avaient pu vendre la pâte à papier aux prix du marché à l’époque et maintenu le niveau des exportations aux États-Unis, selon nos calculs, cela aurait doublé la valeur en dollar des exportations suédoises10. Les rentrées en dollars auraient alors augmenté de 120 millions de couronnes en 1946 et de 260 millions de couronnes en 1947.

27Dans le cas de la Suède, on peut donc constater que la pénurie de dollar, qui allait s’intensifier en 1947, était largement induite par les mesures restrictives des autorités américaines contre lesquelles la Suède ne pouvait pas grand-chose.

L’accord de crédit et de commerce avec l’URSS

28Les négociations pour instaurer l’accord de crédit et de commerce avec l’URSS, lancées en 1944 par le gouvernement de coalition dans le plus grand consensus, s’éternisent jusqu’en mars 1946, quand l’URSS se sent prête à négocier. Mais entre-temps, le climat a changé de fond en comble. Ceux qui à l’époque en étaient les premiers protagonistes, comme le ministre de Commerce d’alors, Bertil Ohlin, faisaient tout pour mettre des bâtons dans les roues pendant les négociations en 1946. La presse libérale excellait dans la caricature, caractérisant l’accord proposé comme une lâcheté envers un pouvoir totalitaire. Une campagne de dénigrement systématique fut dirigée contre le ministre de Commerce, Gunnar Myrdal, et son entourage. Les représentants des industries suédoises se faisaient très discrets dans ce débat, et pourtant c’était bien à leur demande expresse que la proposition d’un accord avec l’URSS avait été formulée.

29On observe ainsi toute la fragilité d’un Gouvernement désavoué par les élites économiques et médiatiques. Mais disposant d’une majorité solide, le Gouvernement a néanmoins réussi à ratifier un accord de commerce et de crédit considérable. Avec un crédit d’un milliard de couronnes, la Suède garantissait la livraison sur quatre ans de marchandises industrielles. En contrepartie, l’URSS promettait la livraison de matières premières dont la Suède aurait besoin. Cela aurait pu devenir le début d’un développement significatif des échanges commerciaux entre les deux pays. Mais après le débat empoisonné autour de cet accord et l’attitude méfiante de la part des partenaires traditionnels de la Suède, les entreprises suédoises se limitèrent au minimum nécessaire dans le cadre de cet accord.

L’appréciation de la couronne en juillet 1946 et ses effets

30Les considérations de politique économique allaient ensuite aggraver les problèmes de la balance commerciale suédoise. Un des points les plus mal compris de la politique économique et financière suédoise d’après-guerre est sa politique monétaire. Il s’agissait d’une politique à tendance déflationniste ayant pour objectif une baisse générale des prix, dès que les relations commerciales avec l’étranger seraient rétablies. Hammarskjöld, en tant que président de Riksbanken, en était un des protagonistes majeurs. Cette politique semble totalement irréaliste au regard des besoins refoulés durant la guerre.

31La décision des États-Unis d’annuler totalement le contrôle de prix dès le 1er juillet 1946 le montre clairement. Cette décision entraîna une spéculation sur la hausse des prix et amena une augmentation immédiate de la devise canadienne.

  • 11 Riksdagens protokoll 1946 (PV du parlement), 32, p. 109, 14 octobre, ibid., p. 357.

32Dag Hammarskjöld en fut très impressionné et, à peine deux semaines après la fin du contrôle des prix aux États-Unis, la couronne suédoise augmenta de 16,7 %. Selon la déclaration du ministre des Finances, Ernst Wigforss, en octobre 1946, cette décision fut prise uniquement dans le but de protéger le marché intérieur de la Suède contre des pressions inflationnistes11.

  • 12 PV de Riksbankfullmäktige de Riksbanken du 11 juillet 1946, ibid.

33On aurait pu croire que cela serait de bon augure pour les exportateurs suédois de pâte à papier mais ce serait sans compter avec l’attitude mercantiliste de Riksbanken à l’époque. Pour empêcher les exportateurs d’en tirer avantage et pousser aussi les prix intérieurs vers le haut, Riksbanken a déclaré qu’elle n’accorderait pas de licences d’exportations pour la pâte à papier qui augmenteraient les prix en dollars12. L’effet net de cette augmentation de la couronne suédoise fut donc d’encourager les importations sans pour autant faciliter les exportations. Même si les réserves en devises étaient assez confortables au milieu de 1946 (plus de 3500 millions de couronnes), elles diminueraient considérablement par la suite. Fin décembre, il n’en restait que 2070 millions, et surtout les avoirs en dollars sont passés de 698 millions de couronnes à 229 millions. Pour ceux qui étaient responsables du commerce extérieur, Gunnar Myrdal et Dag Hammarskjöld notamment, il était évident qu’il fallait prendre des mesures pour limiter le niveau des importations. Pour Myrdal, ce serait le complément nécessaire à l’appréciation monétaire et il y avait insisté tout au long de l’automne, mais toute mesure en ce sens rencontrait une opposition des membres du Gouvernement responsables du ravitaillement général. Ces derniers voyaient toute restriction comme un retour vers la période impopulaire de la réglementation de guerre. Comme le ministre des Finances Ernst Wigforss était de leur côté la situation restait bloquée.

Le franc-parler de Myrdal et le naufrage de la conférence anti-inflation

34Pour porter ce conflit en direction de l’opinion publique, Gunnar Myrdal décida de prôner ouvertement une réglementation des importations devant une prestigieuse audience : Nationalekonomiska föreningen. Cette association des économistes rassemblait l’élite économique et politique. En y tenant un discours sur la politique commerciale d’après-guerre et en montrant clairement les aspects inquiétants, Myrdal lançait évidemment un défi envers ses collègues du Gouvernement, spécialement envers le ministre des Finances. Il est à noter que l’autre figure de proue de la politique commerciale, Dag Hammarskjöld, est également intervenue pour soutenir les propos de son collègue.

35La réponse du ministre de Finances consista à convoquer une conférence dite « anti-inflation ». Y participaient des représentants des partis politiques, des partenaires sociaux et des entreprises de commerce. Le but était d’arriver à un ensemble de mesures limitant volontairement aussi bien les salaires que les prix des produits de consommation. Pour marquer le caractère consensuel de l’approche, le Gouvernement laissa la présidence de la conférence à une personnalité non gouvernementale : le président de Riksbanken, Dag Hammarskjöld.

  • 13 Statistiques du Priskontrollnämnden (institut de contrôle des prix), ibid., p. 17.

36Que le Gouvernement invite à une « conférence sur la menace d’inflation » dans une situation où l’indice général des prix des marchandises avait baissé de 4 % depuis la fin de la guerre peut surprendre13, surtout au regard de la baisse des réserves en devises convertibles. Les partis de l’opposition entendaient profiter de cette situation pour en tirer avantage : martelant que toute menace d’inflation venait des salaires, il fallait surtout, disaient-ils, des mesures pour stériliser ce qu’ils appelaient « köpkraftsöverskottet », c’est-à-dire l’excédent de pouvoir d’achat détenu par les consommateurs, que ce soit par une limitation de la hausse des salaires ou par des mesures d’épargne obligatoire, mesures dont on peut imaginer la popularité dans les couches populaires de la social-démocratie.

37L’issue de ces discussions fut inéluctable. Vu l’hémorragie continue des réserves en devises et constatant qu’à cette vitesse, les réserves en dollars seraient épuisées en deux semaines, la direction de Riksbanken fut obligée de se tourner vers le Gouvernement. Le 13 mars 1947, elle demande l’instauration immédiate d’une réglementation stricte des importations. Cette fois-ci, le gouvernement ne tarda pas à agir : dès le lendemain furent instaurés une « interdiction générale d’importation » et un système de rationnement sur le café. Désormais les importations se feraient uniquement après l’obtention de licences.

Négociations sur la réglementation des importations : l’étau américain

  • 14 Il est à noter ici que les importations provenant des accords bilatéraux de 1946 atteignirent 143 m (...)

38Les mesures de réglementation ont eu pour effet immédiat de mettre la Suède en confrontation vis-à-vis des États Unis. Selon le traité commerce de 1935, entre la Suède et les États-Unis, les deux parties s’engageaient à se consulter avant de prendre des mesures qui réglementeraient le commerce international. Le ministre suédois des Affaires étrangères, Östen Undén, avait en effet convoqué le chef de la légation américaine, Louis Dreyfus, dès le 13 mars pour l’informer des décisions que le gouvernement suédois allait prendre le lendemain. À cette occasion, le représentant américain s’est montré attentif, soulignant simplement l’intérêt que le président Truman portait à l’établissement d’un commerce international plus libre. La réponse officielle du State Department remise le 24 mars, et simultanément publiée, fut pourtant d’une sévérité inattendue. La note dénonçait les décisions suédoises comme une violation flagrante du traité de 1935. Elle mettait ces décisions en lien avec les accords bilatéraux conclus récemment par la Suède et se demandait dans quelle mesure ces accords ne menaceraient pas d’interdire de restreindre sévèrement les importations venant des États-Unis14. En réponse à la publication de la note, Östen Undén se sentait obligé de donner une réponse ferme. D’abord, en qualité de juriste reconnu en droit international, il contestait l’interprétation américaine du traité : celui-ci n’avait pas prévu les situations anormales du temps de guerre. De fait, pendant la guerre les États-Unis avaient maintes fois introduit des mesures contraignantes sans consulter la Suède. D’autre part, la Suède se sentait d’autant plus légitime à prendre des mesures pour défendre les réserves en devises que cela relevait des droits de chaque pays selon les statuts de l’Organisation internationale de commerce proposés par les représentants américains lors de la conférence de Londres en novembre 1946.

39Finalement, la validité des reproches allait dépendre de l’application concrète par les autorités suédoises des mesures de réglementation. Ce fut le début de huit mois pénibles de tractations sur les licences d’importations menées à Washington par Dag Hammarskjöld du côté suédois. Dans ces tractations, on observe aussitôt la différence d’attitude et de compréhension entre Östen Undén et Dag Hammarskjöld. Le premier, expert en droit international, a pris soin de mettre les pays à égalité, défendant la pleine légitimité des décisions. Dag Hammarskjöld, économiste de profession et sans expérience diplomatique, se penchait surtout sur les aspects formels du traité de 1935. Du coup, en tant que négociateur, il s’était mis en position de faiblesse. Une fois reconnu la dérogation unilatérale de la Suède de l’accord de 1935, il s’agissait de s’accorder sur les conditions sous lesquelles les États-Unis pourraient accepter cette dérogation.

40Au courant de ces négociations, les Américains ne cessaient de demander des informations supplémentaires sur l’état de l’économie suédoise. Les statistiques que leur livraient Hammarskjöld étaient souvent confidentielles et beaucoup plus approfondies que celles auxquelles les parlementaires suédois avaient accès. Les exportateurs américains poussaient pour obtenir des licences d’importation les plus larges possibles et toutes restrictions furent perçues comme une faveur donnée aux exportateurs d’autres pays, notamment ceux de l’Est.

L’aboutissement des négociations à Washington : déclaration de loyauté, embargos

41L’entrée définitive de la Suède dans le nouvel ordre mondial se fit au cours des négociations menées par Dag Hammarskjöld à Washington en décembre 1947 et en janvier 1948 avec plusieurs représentants du State Department. Tout en obtenant des accords et des licences d’importation de marchandises américaines (café, bananes, voitures, pneus, films…) sous forme d’exceptions à « l’interdiction générale » des importations, les négociateurs s’échangeaient des informations sous forme d’« aide-mémoire ».

  • 15 Riksarkivet (Archives nationales de Suède), HP 64 Ua. XLVIa. UD. RA, lettre de Hammarskjöld à Wayne (...)

42L’une d’elles est particulièrement intéressante. Au cours des discussions sur les conditions sous lesquelles la Suède pourrait avoir accès à un prêt dans le cadre du plan Marshall, Hammarskjöld envoya une « déclaration personnelle » au négociateur américain Wayne G. Jackson. Dans ce personal statement il déclare que « le gouvernement suédois considère que les efforts de coopération du gouvernement américain et des pays participants sont d’une importance primordiale et décisive » pour la reconstruction de l’Europe et il enfonce le clou en déclarant qu’il va de soi que le gouvernement suédois considère la critique des communistes contre le plan Marshall « totalement injustifiée15 ». On remarque d’abord la particularité de la forme : une déclaration personnelle, mais il parle au nom du gouvernement. Ensuite, la tonalité de cette déclaration est assez discordante avec la ligne officielle du Gouvernement. La Suède avait, par la voix de son ministre des Affaires étrangères Östen Undén, une attitude très mesurée par rapport à l’initiative américaine. Elle refusait de participer officiellement à la conférence de Paris, en y envoyant uniquement Dag Hammarskjöld en tant qu’observateur chargé des questions « d’ordre technique ». La Suède voulait, en tant que pays neutre, se tenir en dehors de tout ce qui pouvait être interprété comme une position partisane dans le conflit est-ouest qui se dessinait. De manière générale, Östen Undén préférait que l’aide américaine soit canalisée par le biais de l’organe onusien de l’Europe, ECE, dirigé par Gunnar Myrdal.

43On ne trouve aucune trace de consigne du gouvernement suédois avant cette déclaration. Hammarskjöld a même dû s’excuser auprès de son ministre le lendemain : « Il n’avait pas eu le temps de consulter Stockholm puisque les Américains avaient fait leur déclaration en public » et ajoute : « dans ce pays étrange, ils ont besoin de se sentir rassurés par une certaine approach, un cadre mental général ».

44Cinq jours après sa « déclaration personnelle », Hammarskjöld a reçu une première liste des marchandises que les États-Unis allaient mettre sous embargo dans le commerce avec les pays de l’Europe de l’Est, liste qui sera dorénavant établie par le Cocom, le comité de coordination établi par les États-Unis et ses alliés. Deux semaines après le retour de Hammarskjöld en Suède, le Gouvernement a informé les exportateurs suédois de cette liste de marchandises mises sous embargo dans le commerce avec les pays de l’Est : liste évidemment émise unilatéralement et en toute indépendance, comme il se doit pour un pays neutre… L’aspect formel de la neutralité de la Suède semblait sauf, mais aucun des acteurs n’était dupe. Il s’agissait bien, sous l’écran de la neutralité, d’un assujettissement informel mais réel.

Que reste-t-il du projet national d’après-guerre à l’issue de la guerre ?

45En présentant les vicissitudes du projet d’après-guerre de la Suède, on constatait que le pays se trouvait dans une situation de neutralité délicate au sortir de la guerre. Qu’est-il devenu alors de ses ambitions pour jouer un rôle au niveau régional et en qualité d’avocat de l’intérêt mondial ?

46Constatons, d’abord au niveau régional, le succès initial de ses ambitions. La Suède a réussi à assurer l’indépendance de la Finlande et à adoucir les rancunes persistantes au Danemark et en Norvège par une aide humanitaire et économique conséquente. Elle a également participé à la défense de la livre sterling du Royaume-Uni. L’ambition du programme d’après-Guerre pour promouvoir une « vie économique à plein régime » a été réalisée grâce à la production des entreprises, subventionnée par l’État et aux accords de crédits bilatéraux, les exportations ont connu un bel essor dès 1945, cela en dépit des incertitudes économiques internationales.

47Pourtant, hormis ces premières avancées, l’ambition suédoise de devenir un pouvoir régional et « l’avocat de l’intérêt mondial » n’avait pas connu le succès escompté.

48L’espoir de renouer les liens avec l’Allemagne vaincue par le biais d’une aide humanitaire se heurtait à la résistance de l’AMGOT, l’autorité administrative militaire américaine. Toute l’aide humanitaire devait ainsi obligatoirement passer par les autorités alliées.

49Dans ses relations avec les vainqueurs de l’Ouest, les Britanniques et les Américains, la Suède restait en position évidente de faiblesse. En dépit des affinités idéologiques entre les gouvernements britanniques et suédois, la Bank of England se montra intraitable. Elle exigea que la Suède garde des avoirs considérables en livre sterling en 1947, au moment où la Suède était elle-même prise dans une crise de devises convertibles. L’attitude des autorités américaines était tout aussi intransigeante. Les investigations Safe Haven conduites par le Congrès américain furent largement instrumentalisées. Tous les avoirs suédois, qu’ils se trouvent aux États-Unis, en Grande-Bretagne ou en Allemagne occupée, furent menacés de confiscation. La Suède put s’en sortir avec des compensations payées « en toute indépendance » mais la menace planait toujours sur les industries exportatrices. Dorénavant, ils étaient soumis aux humeurs américaines pour assurer leur avenir sur ces marchés. L’asymétrie dans les négociations était évidente au cours des pourparlers qu’a menés Dag Hammarskjöld avec les représentants du State Department en 1947-1948. Du fait que la Suède importait cinq fois plus des États-Unis que des pays de l’Est, les représentants américains regardaient chaque accord bilatéral de la Suède comme une menace pour leurs propres exportateurs.

  • 16 Statistique officielle de commerce SOS Handel évoquée dans Ö. Appelqvist, Bruten Brygga, op. cit., (...)

50Un résultat paradoxal des relations asymétriques est que le seul pays duquel la Suède a reçu une aide effective, c’était la Pologne. Dévasté par la guerre, ce pays a fait son possible pour acheminer ses livraisons de charbon à la Suède, dans l’espoir d’une implication des industries suédoises dans les efforts polonais de reconstruction. Pourtant cela ne s’est pas produit, notamment parce que les entreprises suédoises exigeaient d’abord une compensation des avoirs confisqués appartenant aux entreprises qui avaient fait fortune avec l’occupant allemand. En 1947-1948, la Pologne a livré des marchandises pour une valeur de 216 millions de couronnes, soit plus qu’elle n’a reçu de la Suède pourtant si riche16.

51L’adhésion du Danemark et de la Norvège à l’Otan en 1949, en dépit des négociations menées en 1948 pour créer une Association de défense scandinave, témoigne de l’échec des ambitions de la Suède pour jouer un rôle politique à l’échelle régionale. C’est seulement par rapport à la Finlande que ces ambitions furent atteintes.

52Le projet d’après-guerre souffrait de deux faiblesses fondamentales, l’une concernant l’hypothèse internationale, l’autre sur les marges de manœuvre du Gouvernement.

53Comme nous l’avons expliqué, le projet d’après-guerre, tel qu’il était développé dans le livre de Gunnar Myrdal, Varning för fredsoptimism, s’inspirait largement des discussions entre les économistes américains sur un New Deal international. Il dépendait donc de la force du libéralisme aux États-Unis. Celui-ci évoluait selon le rapport de force entre le Congrès, le State Department et le Department of Commerce. Dans le premier dominaient les intérêts financiers et dans le deuxième, les libéraux réalistes. Ce n’était que dans la troisième institution, sous la tutelle du ministre du Commerce Henry Wallace, ancien vice-président, que se trouvaient les avocats d’un New Deal international. Ils étaient en charge des négociations sur le commerce international et tout à fait favorables à la politique d’accords bilatéraux menée par la Suède. Mais les représentants du State Department, dont les considérations idéologiques prirent le dessus en 1947, voyaient les relations commerciales uniquement comme un levier de pouvoir. Au début, cette affiliation du projet suédois aux débats américains fut sa force. Sans celle-ci, Gunnar Myrdal aurait difficilement eu le soutien général des milieux industriels. Mais une fois que le vent eut tourné aux États-Unis, cette référence est devenue un handicap.

54L’autre faiblesse concernait les marges de manœuvre d’un gouvernement social-démocrate par rapport aux intérêts économiques. L’atout économique que constituait une industrie moderne exportatrice se révélait une faiblesse majeure dans une situation de tensions internationales, comme le montrent les exemples des accords avec l’URSS et la Pologne. Quand il faut choisir entre l’intérêt économique immédiat des entreprises et l’intérêt national, les entreprises ont facilement renié leurs propres engagements et désavoué leur gouvernement. Cela valait également pour l’opposition libérale et conservatrice. Engagé dans une lutte à fond, ou « l’intérêt partisan sur toute la ligne a pris le dessus sur l’intérêt général », comme l’écrit Dag Hammarskjöld, force est de constater que l’opposition n’avait de cesse d’utiliser les opinions émises aux États-Unis dans le but de nuire au Gouvernement.

55De ces deux faiblesses découlait une restriction fondamentale : le Suède était à l’époque un pays dans l’incapacité de s’opposer aux États-Unis. Il n’y avait pas encore d’espace en Suède pour un de Gaulle suédois. Face à une confrontation ouverte, Gunnar Myrdal n’avait d’autre choix que d’essayer d’œuvrer pour son projet au niveau international et européen. Il n’était pas possible de critiquer ouvertement les prétentions hégémoniques des États-Unis.

Conclusion

56Les capacités matérielles se sont révélées très importantes au début de cette période mais ensuite ils furent sévèrement limités par le champ politique. Les mentalités dominantes, le Soft Power des acteurs, jouaient en effet un rôle important pour définir leurs marges de manœuvre.

57En dépit de ces limites, il restait encore quelques ambitions du projet d’après-guerre formulé par Gunnar Myrdal. Si la Suède n’a pas réussi à incarner le rôle « d’avocat de l’intérêt mondial », sa politique étrangère a toujours aspiré à un caractère internationaliste. Olof Palme a ainsi marché dans les pas de Gunnar et d’Alva Myrdal.

58Sur le plan intérieur, l’aspiration d’un consensus pour établir un état de providence moderne bâti sur le plein-emploi et l’équité sociale a été maintenue longtemps, même si ses inspirateurs choisirent d’autres lieux pour leur engagement.

Notes

1 « National Post-War projects in the 1940’s and their Preliminary Balance Sheets (1943-1950) ».

2 Örjan Appelqvist, Bruten Brygga. Gunnar Myrdal och Sveriges ekonomiska efterkrigspolitik 1943-1947, Stockholm, Santérus, 2000.

3 Gunnar Myrdal, Varning för fredsoptimism !, Stockholm, Bonniers, 1944.

4 Proposition 1945 : 249 du 27 avril 1945, voir ibid., p. 182.

5 Statistique officielle, voir ibid., p. 183.

6 Ibid., p. 336.

7 Finanstidningen, 7 1946. Voir ibid., p. 337.

8 Cet échange de notes se trouve dans les archives de Riksbanken, dans ses procès verbaux spéciaux, Riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll, 1er octobre 1946.

9 Voir tableau statistique de Riksbanken dans G. Myrdal, Varning för fredsoptimism !, op. cit., p. 498.

10 Statistiques données par les revues specialisées Index et Finanstidningen, ibid., p. 353.

11 Riksdagens protokoll 1946 (PV du parlement), 32, p. 109, 14 octobre, ibid., p. 357.

12 PV de Riksbankfullmäktige de Riksbanken du 11 juillet 1946, ibid.

13 Statistiques du Priskontrollnämnden (institut de contrôle des prix), ibid., p. 17.

14 Il est à noter ici que les importations provenant des accords bilatéraux de 1946 atteignirent 143 millions de couronnes (principalement le charbon polonais) tandis que les importations d’une valeur de 810 millions de couronnes venaient des États Unis, ibid., p. 396.

15 Riksarkivet (Archives nationales de Suède), HP 64 Ua. XLVIa. UD. RA, lettre de Hammarskjöld à Wayne G. Jackson, 14 janvier 1948.

16 Statistique officielle de commerce SOS Handel évoquée dans Ö. Appelqvist, Bruten Brygga, op. cit., p. 337.

Auteur

Professeur agrégé d’histoire économique, chercheur rattaché à l’IDHES.

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