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Pour une histoire sociale et politique de l’économie

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Danièle Fraboulet
, 
Philippe De Verheyde

Partie 1. Les finances, les banques et l’État

Contrôler les banques en France dans l’entre-deux-guerres

Quelques réflexions sur une conversion

Philippe Verheyde

Texte intégral

  • 1 Jean Bouvier, « Les difficultés spécifiques de l’analyse des fluctuations longues », dans Jean Bouv (...)
  • 2 Archives du Crédit lyonnais (ACL), 129 AH 112, dossier, contrôle de l’État, réglementations.
  • 3 Jean Bouvier, « Les banques françaises, l’inflation et la crise économique, 1919-1939 », dans Id., (...)
  • 4 Ibid.

1Une réflexion portée sur la question du contrôle bancaire en France – on parle aujourd’hui de supervision – et la plongée dans les années 1930 font à l’évidence écho à des préoccupations bien présentes. Cet aller-retour entre passé et présent satisferait sans doute les pères de l’histoire moderne, Marc Bloch, bien sûr, mais aussi Jean Bouvier qui nous rappelle, dans un article de 1982, que « tout débat scientifique est influencé par l’état de la conjoncture économique et par des enjeux idéologiques1 ». Pourtant, et paradoxalement, dans l’entre-deux-guerres la question peut paraître, a priori, comme un objet de réflexion sinon inutile pour le moins déphasé ou décalé. En effet, les historiens qui se sont intéressés à cette question s’accordent à souligner l’absence de législation, avant la loi sur l’organisation bancaire de 1941, ce que confirme une étude du Crédit lyonnais datée de février 1939 : « il n’existe pas en France de contrôle bancaire2 ». Mais absence de législation ne signifie pas absence d’interrogations et de réflexions. Jean Bouvier, qui s’était penché sur la question, constatait ainsi que « les années trente ne virent s’établir ni surveillance publique des banques commerciales, ni proposition d’une définition juridique des banques commerciales, ni contrôle global du crédit3… ». Mais, ajoute-t-il, « l’essentiel a bien été dit et discuté entre 1926 et 1938 […] les réformes étaient tout entières contenues dans les interrogations, les disputes et les propositions des années 19304 ».

  • 5 On se limitera à Michel Margairaz, « La Caisse des dépôts, les spoliations et la collaboration d’Ét (...)
  • 6 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion (1932-1952), Paris, (...)

2Examiner et étudier cette période de l’entre-deux-guerres, c’est donc moins situer le débat dans une dimension technique que dans une perspective politique, même si, en réalité, c’est bien la combinaison des deux approches qui est ici à l’œuvre. Banques privées, argent privé et intérêt général, public ou national, permettent d’articuler étroitement les deux hémisphères du système financier français traditionnel : banquiers privés et financiers publics. Poser la question du contrôle revient dès lors à s’interroger sur la nature du contrôle et sur les motivations et la perception des acteurs qui l’entreprennent ou le subissent. Autrement dit, qui contrôle qui et comment ? Une approche sommaire et juridique interrogerait sans doute uniquement une relation verticale qui partirait de l’État pour aboutir aux banques. Mais la réalité apparaît certainement plus nuancée, voire complexe, et, comme nous y invitait Michel Margairaz dans plusieurs de ses travaux5, sans doute convient-il d’élargir le propos et notamment d’observer la question du contrôle non seulement dans une perspective symétrique mais aussi en interrogeant les hommes, les structures et la conjoncture6.

  • 7 La décision d’instaurer un moratorium, si elle a pu sauver la Société générale de la faillite, semb (...)

3La période de l’entre-deux-guerres offre ainsi un terrain d’observation particulièrement fécond en ce qu’elle apparaît donc comme un temps de réflexion, d’expertise, de débats et de lente gestation. L’absence relative, ou la présence discrète, de l’État au xixe siècle se heurte en effet aux dures réalités du premier conflit mondial, qui poussent la puissance publique à agir dans des domaines dont il s’exonérait jusqu’alors7. Mais il faut pourtant attendre le 13 juin 1941, dans des circonstances politiques particulières, pour que soit publiée la première grande loi sur le contrôle bancaire. Ce temps nécessaire à la concrétisation d’une volonté politique, presque une génération, ne doit pas faire illusion. On le répète, la période de l’entre-deux-guerres connaît bel et bien une véritable agitation et l’absence de législation ne traduit pas un désintérêt de la question, bien au contraire. Ainsi les acteurs concernés farouchement opposés à toute réglementation publique au cours de l’entre-deux-guerres sont les mêmes qui l’instaurent sous l’Occupation, manifestant une véritable conversion. Après une courte réflexion sur le sens à accorder à la notion de contrôle, on s’intéressera à la manière dont la question est perçue, abordée et contestée par les deux plus importantes banques françaises de dépôts – la Société générale et le Crédit lyonnais – pour, in fine, porter l’analyse sur la nature de la conversion opérée en 1941 et du sens qu’on peut tenter d’en dégager.

Du contrôle des banques en France…

  • 8 Archives de la Société générale (ASG), B 06611, mémorandum envoyé aux dirigeants des grandes banque (...)
  • 9 Charles Rist, « Contrôle des banques par l’État, questions générales, débats parlementaires », Revu (...)

4Qu’est-ce que le contrôle ? Qui contrôle qui ou quoi ? Comment organiser le contrôle et avec quels objectifs ? Ce sont ces vastes questionnements qui nous préoccupent ici. L’étymologie du terme lui-même apparaît tout à fait intéressante. Elle semble remonter à la fin du Moyen Âge, lorsque se développent les échanges et les moyens de paiement en Europe occidentale. Il s’agit alors de mettre en place un contre-rôle qui correspondait, un peu à la manière du chartrier royal, à la tenue à l’identique d’un second registre des opérations permettant de vérifier les écritures portées dans le premier. Outre la dimension sécuritaire – conserver en double exemplaire la mémoire des calculs peut s’avérer précieux –, le contre-rôle apparaît surtout aussi comme un instrument de vérification des opérations inscrites dans le Grand Livre d’origine, c’est-à-dire in fine de contrôle. C’est ainsi qu’au Moyen Âge, l’outil donne naissance au concept et non l’inverse. Cette double appréhension outil-concept reste totalement d’actualité dans les années 1920-1930, notamment dans l’opposition entre son utilité pratique et sa perception conceptuelle. Un mémorandum de la Société générale de novembre 1925, établissant une comparaison avec la situation des banques dans d’autres pays, souligne que la plupart des établissements « sont ou contrôlées ou réglementées », mais, ajoute-t-on, « ce sont toujours des raisons économiques qui ont été invoquées [à l’étranger, alors] qu’en France, au contraire, il semble que ce soit uniquement pour des raisons politiques que certains voudraient instituer une réglementation »8. À la même période, Charles Rist, s’interrogeant sur des questions similaires se situe également dans cette double approche : « les sociétés de crédit, écrit-il en 1929, n’ont pas encore résolu le problème des garanties à assurer à leurs déposants […] le problème est technique, non politique9 ». Ne nous leurrons pas, présenter de manière opposée les deux termes est une rhétorique bien connue qui consiste à utiliser l’argument idéologique pour mieux rejeter l’ensemble des propositions. Il n’en demeure pas moins que l’on sépare bel et bien le contrôle selon qu’il relève de l’outil technique – paré des vertus de la neutralité – ou du concept politique et idéologique, nécessairement néfaste. Présenter ces deux notions de manière contradictoire apparaît bel et bien comme un artifice, étant entendu que le problème soulevé par le contrôle bancaire doit être considéré comme technique et politique.

  • 10 Francois Perroux, Le problème du profit, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1996, p. 11- (...)

5Pour bien comprendre ce que représente la notion de contrôle bancaire, il paraît nécessaire ainsi de partir des pratiques et des finalités pour mieux en saisir le sens. C’est au fond une saine méthode, qui, comme le conseillait François Perroux à propos du profit, permet d’éviter l’écueil de l’abstraction éloignée des réalités10. Par ailleurs, saisi isolément, le terme ne présente guère (ou peu) de sens, c’est le complément de nom ou l’adjectif qui l’accompagne qui le rend intelligible : contrôle interne, contrôle externe, contrôle du crédit, de la monnaie, des salaires, contrôle fiscal, contrôle des risques…

  • 11 Ainsi la Banque de France détache-t-elle un inspecteur auprès de la Société générale en 1868, à eff (...)
  • 12 Ainsi lors d’une visite de Maurice Lorain, directeur de la Société générale à Clément Moret, sous-g (...)

6Laissons de côté le contrôle interne, réalité ancienne presque consubstantielle au métier de banquier, parfois élaboré avec le concours de la Banque de France11. Laissons de côté également le contrôle fiscal qui témoigne d’une relation entre banquiers et les services des impôts, qu’attestent les échanges relatifs à l’imposition des valeurs mobilières lors de la création par Poincaré des bordereaux de coupons12, pour se concentrer sur les réflexions que suscite le contrôle public. Poser la question du contrôle public d’établissements bancaires privés, c’est inscrire la réflexion au cœur des débats économiques, sociaux et politiques. Dans l’entre-deux-guerres, les interrogations sur la réglementation bancaire s’articulent notamment autour de trois dimensions : l’organisation de la profession, le contrôle du crédit et la protection des épargnants/déposants.

S’informer pour mieux contester : perception, discours et enjeux

  • 13 Claire Andrieu, La banque sous l’Occupation. Paradoxes de l’histoire d’une profession, Paris, Press (...)

7Les deux plus importantes banques de dépôts françaises s’informent régulièrement et minutieusement des débats et projets discutés dans les commissions ou au sein du Parlement. Claire Andrieu a bien montré, d’abord, comment les tentatives d’organisation de la profession bancaire s’inscrivent dans une approche plus large de transformation ou de modification du droit commercial relatif aux sociétés, ensuite, que quelques (timides) mesures sont proposées, émanant des partis de gauche comme de ceux de droite, dans le cadre d’une réglementation plus ou moins souple de la profession, enfin, que les réformes envisagées par le Front populaire se heurtent à l’intransigeance des banquiers, qui manœuvrent et torpillent les travaux de la commission Brunet, chargée par Léon Blum de proposer une réforme de la profession13. Dans ce contexte général, comment réagissent les deux plus importantes banques de dépôts ?

  • 14 ASG, B 06612, Direction générale, Contrôle, dossier « Programme des partis politiques », sous-dossi (...)

8Le Crédit lyonnais semble limiter son action à l’analyse des différents projets en provenance des Chambres, alors qu’à la Société générale, on ouvre des dossiers selon l’appartenance politique. Faut-il y voir l’empreinte d’Henry Ardant, plus impliqué que son confrère du Lyonnais ? Possible ou probable, mais il n’est pas interdit de penser que des dossiers plus ou moins similaires aient pu exister au Lyonnais dans la mesure où les banques, sur cette question, sont à l’unisson. Mais il est vrai que retrouver dans les archives de la Société générale deux dossiers qui visent nommément les radicaux et les socialistes, c’est-à-dire les mouvements aptes ou enclins à légiférer, témoigne bel et bien d’une approche politique du contrôle par les banques elles-mêmes14.

Critique du projet socialiste

  • 15 Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, Guillaumin et Cie, 1900, p. 459.

9L’analyse de la proposition de la SFIO, notamment la création d’un Conseil supérieur des banques, qui aurait pouvoir de contrôler les dépôts, est relativement détaillée. On y mentionne d’abord les objectifs du Conseil qui viseraient à faciliter l’application de la loi, à proposer une normalisation des bilans et à fournir des éclaircissements en cas de demandes formulées par l’administration. Mais ce sont surtout les critiques et les dangers qui sont développées à travers trois arguments. On signale, en premier lieu, le risque qu’un tel Conseil contreviendrait au secret des affaires, présenté comme valeur sacrée de la libre-entreprise. On indique, ensuite, que ses membres « fonctionnaires et représentants syndicaux » seraient incapables d’en faire un organe actif, ce qui aboutirait au fait que « pour assurer un contrôle effectif, le projet socialiste serait obligé de s’adresser à ceux qu’il a pour but de contrôler : c’est une contradiction qu’il ne résout pas ». Enfin, on considère, dans la lignée de la pensée de Paul Leroy-Beaulieu, que les fonctions de l’État s’opposent aux « faculté[s] inventive[s] [et au] don d’adaptation »15 propres aux individus, et que, de manière générale, les organismes créés par l’État ne réussissent pas ou fonctionnent mal. Deux conséquences principales se dégageraient d’une telle réglementation : la perte de la liberté de choix du personnel dirigeant, aboutissant à un appauvrissement de la compétence des cadres dirigeants ; et l’émergence d’une croyance « du public dans le Droit au Crédit de sorte que les banques officielles v[erraient] affluer à leurs guichets des affaires douteuses, dont les risques ne p[ourraient] plus faire l’objet d’une sélection suffisamment serrée ». La banque conclut la critique du projet socialiste en affirmant qu’il « se présente comme un amas confus de textes […] échafaudés depuis plusieurs années pour obtenir un succès facile auprès de l’opinion publique ».

Les banquiers, défenseurs des acquis de la Révolution contre les radicaux !

10L’analyse et les critiques des propositions formulées par les radicaux semblent moins virulentes, sans doute en raison de leur position modérée. On s’y intéresse néanmoins, notamment dans le cadre de la campagne électorale de 1932, qui débouche, huit années après l’échec retentissant du Cartel des gauches, sur la constitution du néo-cartel. Même si le programme du parti Radical, « réservé sur la question du contrôle des banques », n’effraie guère les banquiers, l’analyse du discours d’Édouard Herriot, qui s’élève contre les aides apportées par l’État à la banque d’Alsace-Lorraine et à la Banque nationale du crédit pour leur éviter la faillite, fait l’objet d’une attention particulière. L’ancien président du Conseil déclare, en effet, qu’à « l’heure où tant de particuliers succombent pour avoir voulu faire face à leurs engagements, [les secours apportés aux deux banques] ne prouvent-ils pas au moins la sagesse du parti radical-socialiste qui réclamait la protection de l’épargne et la surveillance du crédit. Plus que jamais, conclut Herriot, nous exigeons des mesures ». Mais, les mesures proposées apparaissent très raisonnables et se limitent à deux points : obligation de choisir un commissaire aux comptes dans le corps des experts-comptables, d’une part, et, d’autre part, soumettre la profession de banquier à l’agrément d’une association professionnelle à créer. Cette dernière fait l’objet d’un long commentaire de la Société générale pour en signifier in fine le rejet :

Même en admettant que le fonctionnement de cette association ne nécessite pas une atteinte au secret des affaires, ce serait entrer dans une voie dangereuse que de subordonner l’exercice de la profession de banquier à l’agrément d’une association. C’est la reconstitution par une voie indirecte des corporations de l’Ancien régime et la suppression de la liberté du Commerce telle qu’elle est instituée à l’époque de la Révolution française […] Ne pourrait-on craindre la formation d’une oligarchie financière qui se refuserait à admettre en son sein des individus parfaitement honorables et ferait la loi sur le marché financier par la suite de la suppression de toute concurrence.

11On ignore qui est le rédacteur de la note mais il est cocasse et piquant de constater que la Société générale use de la rhétorique politique en défendant les acquis de la Révolution contre les radicaux, accusés de rétablir le droit d’Ancien Régime. Plus intéressante encore est la critique d’une cooptation professionnelle en usant de l’argument oligarchique et du risque de l’arbitraire, alors que les mêmes hommes, moins de dix ans plus tard, sous l’Occupation et dans le cadre de l’Association professionnelle des banques, présidée par Henry Ardant, agissent à l’identique de ce qui était dénoncé et rejeté quelques années auparavant. On y reviendra.

Quelques tensions mineures avec la droite

12Pas de dossier constitué pour ce qui concerne la droite, contrairement aux partis de gauche, mais quelques notes éparses ponctuelles qui abordent des cas concrets. Deux exemples, puisés au cours de l’année 1930, en témoignent. En septembre 1930, Henry Ardant est informé par le gouverneur de la Banque de France, Charles Farnier, qu’en Conseil des ministres, Aristide Briand se serait élevé contre la politique des banques qui se refuseraient à soutenir sa politique extérieure, en facilitant les emprunts autrichiens et ceux du Crédit foncier roumain, alors que, selon lui, elles n’hésiteraient pas à placer 26 milliards de francs en Allemagne, ajoutant « qu’il devenait de plus en plus nécessaire d’envisager un contrôle des banques ». Charles Farnier demande alors à Henry Ardant d’établir une note qui lui permettrait, dit-on élégamment, « en ce qui concerne les chiffres indiqués, de pouvoir les ramener à leur réalité ».

13Une autre intervention, la même année, révèle un véritable sens tactique et politique. Lors d’un entretien avec Charles Farnier, Henry Ardant et son directeur général, Maurice Lorain, s’étonnent, voire s’inquiètent, qu’un parlementaire socialiste ait été choisi comme rapporteur de l’ensemble des projets de lois relatif à la protection de l’épargne. Le gouverneur de la Banque de France rassure ses interlocuteurs en faisant remarquer « qu’un rapporteur socialiste présente peut-être [ou sans doute] l’avantage d’amener le Sénat à repousser plus sûrement des projets dont la tendance lui répugne déjà ». C’est en réalité l’effet repoussoir ou le bon usage du parlementaire socialiste qui prévaut.

Le torpillage de la Commission Brunet

14On connaît bien l’échec de la Commission Brunet installée par le premier gouvernement Blum du Front populaire pour proposer des mesures relatives à la protection de l’épargne et au contrôle des banques. Les réponses présentées et analysées par Claire Andrieu, qui émanent de l’Union syndicale des banquiers, ne sont qu’un compte rendu compilé des réponses parvenues, et non un rapport, même s’il indique clairement la philosophie générale, mais sans que nous connaissions les réponses apportées par les banques elles-mêmes, les archives de la Commission ayant disparu. On rappelle que le questionnaire de huit pages élaboré par « la sous-commission pour l’organisation du crédit de la Commission des Finances de la Chambre des députés », dite Commission Brunet, comprend trois parties distinctes :

  1. l’état des lieux de ce qui existe ;
  2. l’examen critique de ce système et
  3. les propositions de remèdes et de réformes.
  • 16 1) Réglementation de la profession de banquiers ; 2) réformes relatives eux organismes publics et p (...)

15C’est cette troisième partie qui est la plus intéressante en ce qu’elle aborde en six points l’ensemble des activités juridiques, économiques et financières telles que l’observent les banquiers16.

  • 17 ACL, 129 AH 118-119, « Projets de réglementation bancaire 1902-1946 », réponse à la question 27.

16Les archives du Crédit lyonnais ont néanmoins conservé un double des réponses envoyées à la Commission ou à l’USB, sous la forme d’un volumineux dossier de soixante pages. La tonalité des réponses apparaît assez répétitive : c’est un refus prononcé de la moindre tutelle de contrôle. Ainsi, en réponse à la question 27, relative aux moyens de contrôle des banques (organisme, réglementation), le Crédit lyonnais estime « inutile un contrôle officiel », ainsi qu’une réglementation car elle « suppose une autorité chargée de veiller à l’application des règles »17. Sur des questions davantage techniques, telles que la normalisation des bilans et le caractère public de ces derniers, le refus est plus ou moins tempéré. On déclare ne pas être opposé à une normalisation de la présentation des comptes mais qu’une telle réforme risquerait d’être de

  • 18 Ibid.

pure façade [car] ce sont la conscience et l’honnêteté du rédacteur du bilan qui sont la seule garantie […]. Quelle que soit la réglementation édictée, le point important sera toujours de savoir ce que valent les débiteurs, quelle est la qualité du portefeuille commercial, quelle est la valeur de la caution ou de la garantie… on aura beau distinguer, diviser, classer les différents postes de l’Actif en rubriques détaillées, ce n’est qu’une fallacieuse sécurité qu’on donnera aux déposants18.

  • 19 Ibid.

17De la même manière, la distinction établie entre débiteurs gagés et non gagés, empruntée à la législation suisse, leur semble également trompeuse car c’est la valeur et la qualité du débiteur et/ou du gage qui prévaut. On accepte néanmoins de rendre publics les comptes, ce qui est déjà une réalité dans les pratiques, tout en ajoutant à juste titre et lucidement qu’il y aurait peut-être un inconvénient « à donner au public l’illusion qu’un contrôle limité à la forme du bilan confère une garantie de solvabilité19 ».

  • 20 Ibid., réponse à la question 34.

18À la question 34 qui concerne le contrôle des risques liés au crédit, le Crédit lyonnais s’oppose à la création d’un organisme centralisateur par principe mais aussi parce que « il existe d’ores et déjà des arrangements particuliers à l’égard de certains clients […] [en effet] certaines banques en raison de leurs relations particulières et de la confiance réciproque qu’elles se témoignent, échangent sous certaine réserve leurs renseignements et les chiffres de leurs engagements ». Mais en tout état de cause, et le Crédit lyonnais réitère sa position intransigeante en 1937, « la banque est hostile à toute communication régulière des engagements de sa clientèle. [Elle] l’a dit avec la plus grande netteté à Monsieur Fournier et ne cédera pas sur ce point »20.

  • 21 Ibid., réponse à la question 48.

19Enfin, en réponse à la question 48, relative à l’instauration d’un organisme de contrôle, la banque fondée par Henri Germain soutient que « la création d’un organisme de contrôle et de centralisation ne paraît pas nécessaire », tout en ajoutant que « si dans le domaine de la centralisation des renseignements et informations, quelque chose devrait être tenté : c’est certainement par l’intermédiaire d’un organisme professionnel que les meilleurs résultats pourraient être obtenus »21.

  • 22 Ibid., réponse à la question 28.

20On pourrait certainement multiplier les exemples qui vont tous dans le même sens et qui témoignent d’un refus catégorique d’une quelconque intrusion de l’État dans l’organisation et la réglementation bancaires. Ce rejet s’étend également à la Banque de France, officiellement moins en raison de ses liens avec la puissance publique – y compris après les réformes engagées par le Front populaire, que par certaines de ses activités qui la placent en concurrence directe avec les grandes banques de dépôts. Le Crédit lyonnais s’estime ainsi aussi bien armé que l’Institut d’émission pour apprécier la solvabilité des débiteurs et le réescompte ne saurait être un argument en faveur d’un quelconque contrôle22.

21Si les commentaires du Crédit lyonnais sont clairs et argumentés mais sans effets inutiles, ceux rédigés par l’Union syndicale des banquiers apparaissent beaucoup plus virulents et incisifs. Ainsi, sur la création d’un organisme de contrôle :

  • 23 ACL, 129 AH 119, « Réponses au questionnaire de l’Union syndicale des banquiers », réponse à la que (...)

les membres de l’Union syndicale des banquiers sont dans leur ensemble foncièrement hostiles à la création d’organismes de contrôle autres que ceux qui existent actuellement. Une législation nouvelle vient de modifier les conditions de recrutement des commissaires aux comptes et d’accroître les pouvoirs qui leur sont accordés. Le moins qu’on puisse demander avant de modifier cette législation, c’est qu’on la laisse fonctionner23.

  • 24 Ibid.
  • 25 Ibid.

22Au refus des banquiers, on inclut le public « également hostile à tous contrôles qui seraient en réalité des investigations dans ses affaires et que rien ne serait moins indiqué dans l’état actuel de l’opinion des commerçants et des industriels24 ». La publication de bilans harmonisés ? Un faux débat, ce « ne serait pas une innovation heureuse […] la seule vraie garantie réside dans l’honnêteté et la conscience de celui qui l’établit25 ». Enfin, l’hypothèse de la création d’une centrale des informations, c’est-à-dire d’un

  • 26 Ibid., réponse à la question 48.

organisme d’État, composé de fonctionnaires, manquerait de la compétence technique indispensable en une matière aussi délicate que le crédit et heurterait les usagers […], [par ailleurs] la Banque de France par suite de sa position de concurrence vis-à-vis des établissements privés, manque de l’impartialité nécessaire pour faire fonctionner un tel organisme, et au surplus, l’expérience a montré, en France et à l’Étranger, que quand un institut d’émission sort de sa fonction de réescompte, son action secondaire ne peut qu’en pâtir26.

  • 27 C. Andrieu, La banque sous l’Occupation, op. cit., p. 58.

23La charge contre l’État est d’autant plus violente et méprisante qu’elle s’abrite derrière l’anonymat relatif de l’Union syndicale des banquiers – même si Henry Ardant semble en être l’inspirateur27 – sur la puissance qu’elle dégage et parce qu’elle vise un gouvernement et ses représentants considérés comme de véritables adversaires politiques.

Du refus à l’acceptation de la réglementation : une conversion sincère ?

Mieux qu’une réglementation, des relations interbancaires et personnelles soutenues

24En dehors de l’introduction d’un contrôle de nature étatique ou d’une réglementation professionnelle, existent des relations régulières entre les grandes banques de dépôts d’une part, et, d’autre part, entre les banques privées, la Banque de France et le pouvoir politique qui visent à échanger les informations et à discuter les propositions. Ainsi en juillet 1926, au lendemain du retour au pouvoir de Poincaré, après l’expérience douloureuse du Cartel des gauches, le gouverneur de la Banque de France, Émile Moreau, se demande s’il n’y aurait pas lieu de constituer une « Centrale des devises », ajoutant : « en principe, je suis pour la liberté, mais je me demande si une certaine réglementation n[e serait] pas nécessaire ». Mais les représentants de la Société générale, du Crédit lyonnais et du Comptoir d’escompte en rejettent le principe. Les comptes rendus de réunions apparaissent plus fréquents par la suite et ont parfois pour objectif de proposer l’adoption d’une position commune. Ces relations interpersonnelles résultent bien sûr d’un intérêt et d’un langage communs, elles sont aussi facilitées par la circulation des hommes qui naviguent d’établissements privés à la sphère publique, ou inversement. La qualité des échanges dépend alors en partie de la nature et de l’étroitesse des liens tissés et surtout du rapport au pouvoir politique.

25Ainsi, le rejet complet des mesures discutées en commission conjugué à la chute du cabinet Blum à l’été 1937 sonnent le glas des tentatives de réformes portées par le Front populaire. Si le danger semble temporairement écarté, les discussions teintées d’une profonde méfiance se poursuivent néanmoins entre les banques privées et les représentants de l’État. La lecture des notes et des comptes rendus de conversations laisse même entrevoir une sorte de revanche des banquiers face aux difficultés financières que connaissent les gouvernements successifs.

Banques privées et l’État : qui contrôle qui ?

26La lutte contre la spéculation et l’exportation des capitaux dans le cadre de la défense de la politique monétaire apparaît comme une constante dans les relations que les banques privées et la Banque de France entretiennent au moins depuis la Grande Guerre. Dans les années 1930, la difficulté majeure provient de la volonté de contrôler ou limiter les mouvements de capitaux tout en se refusant d’instaurer un contrôle des changes. Dès lors, toute politique est tributaire des options et décisions que les grandes banques peuvent prendre, même si leur intérêt bien compris consiste aussi à participer à la défense du franc.

  • 28 ACL, 98 AH 18, note d’Escarra suite à la réunion du 14 juin 1937 à la Banque de France.
  • 29 Ibid. Sont présents à cette réunion Guiraud, Gravière, Lorain, Farnier, Gunthert, Lebée, Haguenin, (...)
  • 30 Ibid., note de de Margerie, secrétaire général du Crédit lyonnais, suite à la réunion à la Banque d (...)
  • 31 Ibid., note de Margerie, suite à la réunion du 26 août 1937 : « Le Fonds d’égalisation des changes (...)
  • 32 Ibid., note du 26 août 1937. Sont présents Masson, Ardant, Farnier, Jean Boyer et de Margerie. Les (...)

27Ainsi, à la suite de l’échec de la commission Brunet, une semaine avant la chute du cabinet Blum, lors d’une réunion convoquée à la demande du gouverneur de la Banque de France pour demander aux banques « d’apporter [leurs] concours […] pour la défense du Franc28 » face à la spéculation, les banquiers estiment qu’il n’existe pas « de grosses opérations spéculatives mais […] une forte émotion dans le public […] symptôme sérieux de la gravité de la situation29 ». Autrement dit, c’est bel et bien la politique du Gouvernement qui apparaît clairement mise en cause. D’ailleurs, après la chute du gouvernement Blum et son remplacement par le radical Chautemps, le gouverneur de la Banque de France s’engage dans une politique de coopération, « son intention est de multiplier les contacts avec les dirigeants des banques en vue de réaliser pour l’ensemble du marché une unité de vue suivant les directives de la Banque, il regrette, ajoute-t-il, que dans le passé la Banque soit restée dans sa tour d’ivoire et soit restée pratiquement sans action très efficace sur le marché30 ». Mais si l’on se refuse toujours à appliquer le contrôle des changes, on cherche en réalité les moyens de la faire sans le dire. Réunissant les représentants des grandes banques, le gouverneur de la Banque de France, Pierre-Eugène Fournier, propose une opération qui, sans entrer dans les modalités techniques, consisterait à mettre en place une forme de cotutelle entre les banques privées, la Banque de France et le Fonds d’égalisation des changes, nouvellement créé, pour des achats et la gestion de devises, notamment des livres sterling31. Tous s’accordent pour reconnaître le « caractère artificiel » mais réservent leur réponse. Le jour même, les dirigeants des banques se retrouvent au Crédit lyonnais pour réfléchir sur les « formules soumises par Mr Fournier32 ». Le constat est cinglant :

l’opération sur devises nous paraît, à la réflexion, déplorable ; elle est hypocrite, crée un précédent, est difficile à mettre au point en écritures, comporte un risque de mainmise sur ces devises. On pourrait penser qu’elle pourrait n’être pas onéreuse pour nous. Mais si nous devions y gagner quoi que ce soit, un autre danger de caractère politique apparaît et nous croyons que l’on ne peut en exagérer l’importance.

28Charles Farnier, dorénavant président du Comptoir national d’escompte, apparaît particulièrement sévère et

étend ses critiques à l’opération de réescompte des Bons ou du papier commercial. Nous compromettons par là notre crédit, ou nous passons pour complices d’opérations de camouflage. Cela est d’autant plus grave que notre intervention ne correspond à aucune nécessité réelle pour le Trésor qui, même s’il entend faire du camouflage peut le faire directement par le Fonds d’égalisation sans nous mettre dans le circuit.

29Néanmoins, ajoutent les dirigeants, il leur paraît « difficile de rester sourds à l’appel qui nous est adressé et de refuser au Ministre un concours que nous avons accordé à tant d’autres ».

  • 33 Ibid. Note de Margerie suite à la réunion du 1er septembre 1937. Sont présents Fournier, Ardant, Fa (...)

30La réponse apportée à Fournier, quelques jours plus tard, est un refus catégorique, dont les propos sont certes atténués, mais justifiés par le fait « que l’opération est tout à fait anormale, elle sera connue [et] elle risque de compromettre notre crédit33 ». Seul Henry Jahan, représentant la Banque de Paris et des Pays-Bas, est d’accord pour mener l’opération, ajoutant qu’il ne comprenait pas les objections. Le gouverneur de la Banque de France se déclare particulièrement déçu et même fâché que l’opération soit qualifiée d’anormale et tente à nouveau de convaincre ses interlocuteurs. Rien n’y fait. On peut, indiquent les représentants des trois grandes banques de dépôt,

arriver, par une présentation ingénieuse, à justifier l’opération ; elle reste ce qu’elle est : une opération artificielle […] notre clientèle ne pourra comprendre ces finesses de présentation, elle retiendra seulement que nous vendons des devises au Fonds d’égalisation ; elle craindra une confiscation ultérieure et retirera ses dépôts en devises chez nous pour les placer dans des banques étrangères […] nous avons bien examiné la question avec le plus complet désir d’aider les pouvoirs publics, mais sous cette forme, c’est impossible et notre décision doit être considérée comme finale.

31Ils ajoutent peu après que bien que désireux d’aider le Trésor, « il ne faut pas nous demander l’impossible et vouloir nous imposer une opération que nous jugeons inopportune et susceptible d’être gravement critiquée ». Ils souhaitent enfin « qu’en rapportant notre décision au ministre, M. Fournier veuille bien ne pas la donner comme une fin de non-recevoir apportée à une demande de concours, puisque, au contraire, nous sommes tout disposés à faire, autrement, un effort substantiel ». Le lendemain Escarra et de Margerie sont reçus par le ministre des Finances, Georges Bonnet. Celui-ci demande l’appui des banques pour qu’elles souscrivent le plus largement possible l’émission en cours de Bons du Trésor. Informé de la teneur des entretiens avec Fournier :

  • 34 Ibid. Note de de Margerie faisant suite à la réunion du 2 septembre 1937 au ministère des Finances. (...)

il espère que nous pourrons faire quelque chose (le Ministre ne mentionne même pas le mot opérations de report) [il ajoute] que si le Ministère doit avoir des difficultés parlementaires pouvant amener sa chute, son départ se fasse sur un terrain politique et non financier, de manière qu’on ne puisse pas dire que la politique de la confiance et du libéralisme a échoué, ce qui amènerait une politique financière inspirée d’autres principes et de déplorables conséquences – C’est la raison pour laquelle il fait appel à nous avec confiance, signalant du reste ce qu’il a fait ces temps derniers pour donner satisfaction à nos vues ou empêcher des mesures qu’on voulait prendre à tendances politiques avancées […] le Ministre qui ne dit pas un mot pour insister sur la combinaison reports sur devises nous remercie34.

32Cet épisode longuement relaté ici et ces échanges témoignent certes de liens bien connus, voire de l’interpénétration, entre grandes banques, Banque de France, Trésor et ministère des Finances et aussi de la faiblesse des pouvoirs publics face aux banques privées. Il semble qu’au moment même où l’on discute des formes du contrôle bancaire, on se trouve, de fait, dans une situation où il apparaît que ce sont bel et bien les grandes banques privées qui sont à même de contrôler un des leviers majeurs du fonctionnement de l’appareil public : son financement. Le rapport de force qui en découle semble donner un net avantage aux banques privées. Dès lors, on peut se demander si les échecs répétés d’un contrôle des banques par les pouvoirs publics au cours des années 1930 ne résultent pas du rôle et de la position qu’elles détiennent dans le financement public. Autrement dit, n’est-ce pas plutôt les grandes banques qui contrôlent l’État, certes indirectement et avec doigté et mesure, et les tentatives qui émergent dans l’entre-deux-guerres ne sont-elles pas aussi un moyen de s’affranchir de cette étreinte parfois pesante ?

De l’échec de la Commission Brunet à la loi du 13 juin 1941 : vers une réglementation

33On pourrait multiplier les exemples et les extraits, mais il importe de retenir qu’au cours des années 1930 :

  • les relations public/privé apparaissent régulières et l’ensemble des questions financières et monétaires sont abordées ;
  • la Banque de France réitère fréquemment son souhait d’élaborer des actions communes, sinon de jure au moins de facto ;
  • des propositions de contrôle et de réglementation sont régulièrement soumises à la discussion ;
  • les grandes banques maintiennent leur position : un refus net, acceptant uniquement une forme de coopération qui passerait par le filtre de la puissante Union syndicale des banquiers.
  • 35 C. Andrieu, La banque sous l’Occupation, op. cit.
  • 36 Livre du Centenaire de la Société générale, 1864-1964, Paris, Société générale éditions, 1964, p. 1 (...)
  • 37 Ibid.
  • 38 Jean-Jacques Laurendon, Psychanalyse des banques, Paris, Société des éditions modernes, 1966, p. 16 (...)

34Seulement quelques mois séparent le refus obstiné d’une réglementation d’une acceptation. Évidemment, entre-temps, les conditions politiques ont été totalement bouleversées : la guerre, la défaite et l’instauration d’un nouveau régime. Cette nouvelle configuration politique et la volonté de l’État français de proposer une organisation corporative des métiers propulsent Henri Ardant à la tête du puissant Comité d’organisation des Banques (COB), qui devient un acteur majeur de la réglementation. Et la loi qui entre en vigueur à l’été 1941 n’est qu’une première étape qui se poursuit à la Libération avec les nationalisations35. D’ailleurs, la période semble être appréhendée globalement, sans véritable rupture. Maurice Lorain, qui succède à Henri Ardant (trop impliqué dans le régime de Vichy) à la tête de la Société générale, et qui continue à la diriger après les nationalisations, témoigne bien plus tard : « je n’ai pas le sentiment que les lois de 1945 aient entraîné dans ma manière de penser et d’agir […] une telle rupture36 ». Évoquant des souvenirs plus anciens, il ajoute que, nommé en 1927 auprès d’Henri Ardant, celui-ci « l’emmenait tous les samedis après-midi nous concerter avec le directeur du Mouvement général des Fonds [Clément Moret qui préparait alors avec Poincaré la stabilisation] et ce sont ces entretiens très ouverts qui m’ont appris comment une banque peut apporter son aide à un grand redressement financier de l’État37 ». Et il évoque davantage la coupure de 1939 que celle de 1945. Comme l’écrit Jean Bouvier, sous le pseudonyme de Jean-Jacques Laurendon, à propos des nationalisations, « peu de révolutions se sont faites avec tant de continuité, de mesure et de discrétion38 ».

Quelques ultimes réflexions sur la conversion des banquiers

  • 39 Je reprends ici le sous-titre de la thèse d’État de Michel Margairaz, Histoire d’une conversion. Cl (...)

35Comment expliquer que les mêmes acteurs acceptent en 1941, puis en 1945, ce qu’ils ont toujours énergiquement refusé, voire combattu, dans les années 1930 ? Pourquoi et comment se sont-ils « convertis39 » au contrôle et à la réglementation ? On se limite ici à une conviction et une hypothèse.

  • 40 Jean-Pierre Azéma, De Munich à la Libération, 1938-1944, Paris, Seuil, 1979, p. 87.
  • 41 Henri du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, Genève, À l’enseigne du cheval ailé, 1947, p (...)

36Il apparaît sans doute, d’abord, que les conditions politiques pèsent lourdement dans le basculement qui s’opère en 1941. Un régime affranchi des contraintes parlementaires et qui fait la part belle aux technocrates, « hauts fonctionnaires ou cadre dynamiques du secteur privé40 », ou comme le dit plus crûment l’Amiral Darlan, « des types […] qui nous feront bouillir de la bonne marmite41 ». Ensuite, une situation économique désastreuse qui nécessite la mobilisation de tous les acteurs. Enfin, l’état des finances publiques, sous la contrainte des séquelles de la crise et de la guerre et surtout des prétentions de l’Occupant, oblige à s’assurer le concours des banquiers. Ce triptyque conjoncturel procure à certains acteurs financiers – et l’on pense notamment au président de la Société générale et du COB, Henri Ardant – les clés qui leur permettent d’instaurer une réglementation bancaire. Ce dernier se trouve au sommet de la pyramide de décision, ce qui l’autorise quasiment à organiser la profession comme bon lui semble, hors de toute contrainte politique. Mais la conjoncture des années 1940-1941 s’inscrit aussi dans une temporalité plus vaste, celle de la période 1914-1940, qui voit un infléchissement prononcé, sinon un basculement, des relations entre l’État et les acteurs économiques et financiers. Les conséquences de Grande Guerre, les difficultés monétaires et financières de l’après-guerre, accentuées par la crise des années 1930 et la Seconde Guerre mondiale, bouleversent l’équilibre du long xixe siècle et obligent à repenser les relations entre acteurs privés et décideurs publics. Structures et conjonctures sont bel et bien les tendances lourdes qui expliquent cette mutation.

37Restent les hommes. À défaut de pouvoir sonder les cœurs et les reins, on se contentera d’une interrogation : la conversion de tel ou tel acteur est-elle réelle et sincère, opportuniste ou/et pragmatique, ou feinte et simulée ? Henri Ardant agit-il comme Julien de Tolède, converti sincère devenu farouchement opposé à la religion de ses parents, ou se comporte-t-il comme les Marranes ? La conversion est-elle alors un moyen de conserver pour soi un attachement profond à l’ancienne foi ? Autrement dit, la conversion à la réglementation et au contrôle des banques résulte-t-elle d’une option choisie et assumée ou est-elle épousée par défaut, poussé par les circonstances ? Mais, au fond, les deux approches ne sont-elles pas, à des degrés divers, les deux vecteurs d’une même démarche popularisée par l’expression du prince de Lampedusa : « Il faut que tout change pour que rien ne change » ?

Notes

1 Jean Bouvier, « Les difficultés spécifiques de l’analyse des fluctuations longues », dans Jean Bouvier, L’historien sur son métier. Études économiques, xixe-xxe siècle, Paris, Éditions des archives contemporaines, 1989, p. 98.

2 Archives du Crédit lyonnais (ACL), 129 AH 112, dossier, contrôle de l’État, réglementations.

3 Jean Bouvier, « Les banques françaises, l’inflation et la crise économique, 1919-1939 », dans Id., p. 327.

4 Ibid.

5 On se limitera à Michel Margairaz, « La Caisse des dépôts, les spoliations et la collaboration d’État. Une articulation complexe », dans Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), La Caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le xxe siècle, Paris, Albin Michel, 2003.

6 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion (1932-1952), Paris, Imprimerie nationale/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991.

7 La décision d’instaurer un moratorium, si elle a pu sauver la Société générale de la faillite, semble être perçue a posteriori comme une erreur majeure de la politique financière engagée à l’été 1914. Outre la crise de confiance qu’elle suscite, elle semble favoriser la prise en compte d’une nécessaire réglementation d’une partie des activités bancaires, l’un des premiers projets de loi relatif au contrôle des sommes déposées en comptes courants dans les établissements financiers datant en effet de juillet 1915.

8 Archives de la Société générale (ASG), B 06611, mémorandum envoyé aux dirigeants des grandes banques de dépôts, 6 novembre 1925. Dans la même optique, la réponse du baron Célier, administrateur dirigeant du CNEP apparaît tout à fait intéressante : « Il me semble qu’il ne faut pas se laisser trop fortement influencer par l’exemple de l’étranger où l’on a souvent fait beaucoup de lois qui ne valent pas les nôtres. En matière de banques, les pays qui prouvent par les faits la supériorité de leur méthode, sont à mes yeux, l’Angleterre avant tout, puis la Hollande et la Belgique. Ce sont des pays de liberté. La grande loi en affaires et la grande sauvegarde, c’est la responsabilité. Tout ce qui l’affaiblit la compromet, avec les intérêts de la clientèle, ceux du pays et la moralité des transactions, or les interventions de l’État […] n’ont d’autres résultats que d’atténuer ou de supprimer la responsabilité du personnel dirigeant des banques. Tout cela va donc directement contre le but et c’est une grande marque de faiblesse d’esprit de ne pas s’en apercevoir. »

9 Charles Rist, « Contrôle des banques par l’État, questions générales, débats parlementaires », Revue politique et parlementaire, 10 mars 1924.

10 Francois Perroux, Le problème du profit, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1996, p. 11-12.

11 Ainsi la Banque de France détache-t-elle un inspecteur auprès de la Société générale en 1868, à effet de mettre en place le service de l’inspection.

12 Ainsi lors d’une visite de Maurice Lorain, directeur de la Société générale à Clément Moret, sous-gouverneur de la Banque de France, celui-ci mentionne les regrets exprimés par Poincaré d’avoir donné l’impression « en parlant de l’impossibilité matérielle reconnue par l’Inspection des Finances d’exercer un contrôle dans les écritures des banques », de viser le contrôle exercé par le fisc sur les banques, alors qu’il ne visait que le bordereau de coupons. ASG, B 06612, Direction générale, Contrôle, note du10 janvier 1928.

13 Claire Andrieu, La banque sous l’Occupation. Paradoxes de l’histoire d’une profession, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1990. Le chap. 4, « Les banques résistent au gouvernement », détaille précisément les modalités et les justifications du refus d’un quelconque contrôle étatique.

14 ASG, B 06612, Direction générale, Contrôle, dossier « Programme des partis politiques », sous-dossier : « Vue d’ensemble des partis politiques en matière bancaire et sur les problèmes intéressant la protection de l’épargne », non daté mais, au regard de la documentation, le dossier semble avoir été constitué en 1925, c’est-à-dire après la victoire électorale du Cartel des gauches et la formation du gouvernement Herriot. Sauf mention contraire, les citations qui suivent en sont extraites.

15 Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, Guillaumin et Cie, 1900, p. 459.

16 1) Réglementation de la profession de banquiers ; 2) réformes relatives eux organismes publics et privilégiés ; 3) mesures générales d’ordre économique et technique ; 4) modifications relatives au marché monétaires et aux mécanismes actuels du Trésor public ; 5) mesures transitoires ; 6) organismes de contrôle.

17 ACL, 129 AH 118-119, « Projets de réglementation bancaire 1902-1946 », réponse à la question 27.

18 Ibid.

19 Ibid.

20 Ibid., réponse à la question 34.

21 Ibid., réponse à la question 48.

22 Ibid., réponse à la question 28.

23 ACL, 129 AH 119, « Réponses au questionnaire de l’Union syndicale des banquiers », réponse à la question 27.

24 Ibid.

25 Ibid.

26 Ibid., réponse à la question 48.

27 C. Andrieu, La banque sous l’Occupation, op. cit., p. 58.

28 ACL, 98 AH 18, note d’Escarra suite à la réunion du 14 juin 1937 à la Banque de France.

29 Ibid. Sont présents à cette réunion Guiraud, Gravière, Lorain, Farnier, Gunthert, Lebée, Haguenin, Mayer, Bahuet et Escarra.

30 Ibid., note de de Margerie, secrétaire général du Crédit lyonnais, suite à la réunion à la Banque de France du 13 août 1937.

31 Ibid., note de Margerie, suite à la réunion du 26 août 1937 : « Le Fonds d’égalisation des changes se ferait ouvrir un compte chez nos établissements ; il y verserait des francs avec instruction d’employer ces francs à des achats de livres ; les livres achetées, qui seraient celles-là même que les établissements possèdent pour compte de leur clientèle ou pour eux-mêmes, seraient revendues à terme aux établissements. Les livres ainsi achetées seraient laissées à la disposition des établissements qui les emploieraient pour le compte du Fonds d’égalisation. Cette combinaison laissant à tout moment les devises chez les établissements qui les détiennent actuellement leur permettrait […] de retrouver immédiatement ces livres contre remboursement des francs si les demandes de nos clients possesseurs de livres exigent le dénouement de l’opération. L’opération ne semble exiger aucune opération à Londres et ne peut, dès lors, plus soulever les mêmes objections. »

32 Ibid., note du 26 août 1937. Sont présents Masson, Ardant, Farnier, Jean Boyer et de Margerie. Les citations qui suivent en sont issues.

33 Ibid. Note de Margerie suite à la réunion du 1er septembre 1937. Sont présents Fournier, Ardant, Farnier, de Margerie et Jahan, les citations qui suivent en sont extraites.

34 Ibid. Note de de Margerie faisant suite à la réunion du 2 septembre 1937 au ministère des Finances. Sont présents le ministre Georges Bonnet, Escarra et Margerie.

35 C. Andrieu, La banque sous l’Occupation, op. cit.

36 Livre du Centenaire de la Société générale, 1864-1964, Paris, Société générale éditions, 1964, p. 106-109.

37 Ibid.

38 Jean-Jacques Laurendon, Psychanalyse des banques, Paris, Société des éditions modernes, 1966, p. 166-167.

39 Je reprends ici le sous-titre de la thèse d’État de Michel Margairaz, Histoire d’une conversion. Claire Andrieu également, de son côté, parle de la conversion des dirigeants banquiers, notamment Henri Ardant.

40 Jean-Pierre Azéma, De Munich à la Libération, 1938-1944, Paris, Seuil, 1979, p. 87.

41 Henri du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, Genève, À l’enseigne du cheval ailé, 1947, p. 326, cité dans Jean-Pierre Azéma, De Munich à la Libération, op. cit., p. 90.

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