L’émergence du paradis fiscal suisse (1860-1914)1
p. 49-64
Texte intégral
Introduction
1Il y a consensus sur le rôle très majeur que jouent, depuis longtemps, les paradis fiscaux dans l’évolution du système capitaliste à l’échelle mondiale. Le meilleur ouvrage de synthèse à leur propos, celui des politologues Ronan Palan, Richard Murphy et Christian Chavagneux, souligne qu’ils constituent « une composante de base d’une économie moderne, globalisée2 ». Il ne fait également aucun doute que la Suisse est l’un des premiers, si ce n’est le premier, ainsi que l’un des plus importants paradis fiscaux au monde. En 1971, le rapport séminal publié par The Economist Intelligence Unit s’ouvre sur cette phrase : « La Suisse est le plus ancien des paradis fiscaux modernes3. » Dix ans plus tard, le non moins fameux rapport Gordon, réalisé à la requête de la Justice, du Trésor et du Fisc étasuniens, caractérise la Suisse de « prototype du paradis fiscal moderne4 ».
2Toutefois, à ce jour, les connaissances et la compréhension relatives à l’histoire, en particulier au passé lointain, des paradis fiscaux demeurent très lacunaires, en dépit du volume considérable de la littérature qui leur est consacrée. Il y a deux raisons principales à cette situation. D’une part, cette littérature est essentiellement issue de juristes, d’économistes, de politologues ou de journalistes qui ne s’intéressent pas ou guère à la dimension historique des paradis fiscaux, quand ils ne confortent pas les légendes existant à ce propos ou en rajoutent de nouvelles. D’autre part, même lorsque la dimension historique n’est pas négligée, l’historienne Vanessa Ogle relève que « la littérature sur les paradis fiscaux et les juridictions offshore qui se base sur du matériel archivistique est extrêmement rare5 ».
3Le constat est moins sombre en ce qui concerne la Suisse. Grâce à une série de travaux, réalisés pour l’essentiel durant les deux dernières décennies, l’histoire du paradis fiscal helvétique, tout au moins depuis l’entre-deux-guerres jusqu’à aujourd’hui, est un peu mieux connue et comprise, en tout cas dans ses grands traits6. En revanche, comme le soulignent aussi R. Palan, R. Murphy et C. Chavagneux, « les débuts du développement de la Suisse en paradis fiscal ne sont pas clairs7 ».
4Dès lors, le présent article tente d’apporter deux contributions novatrices. La principale : il esquisse une explication de l’émergence8 de ce paradis, en analysant les processus et facteurs dont l’entrelacement a conduit à la transformation de la Suisse en paradis fiscal. Il améliore ainsi la compréhension générale de la genèse des paradis fiscaux sur un plan international. La seconde : il montre qu’à la veille de la Première Guerre mondiale, la Confédération helvétique possède bien les principales caractéristiques d’un paradis fiscal. L’émergence de ce paradis ne date donc pas de l’entre-deux-guerres comme l’a affirmé à l’unisson la littérature jusqu’ici : c’est un processus largement achevé avant 1914 déjà.
5Pour mieux appréhender les causes de la transformation d’un État comme la Suisse en un paradis fiscal, il me semble nécessaire de distinguer deux échelles spatiales. Une telle transformation résulte, d’une part, de processus et de facteurs que l’on peut appeler « internes », en ce sens que, relevant pour l’essentiel de l’espace national, celui sur lequel s’exerce la souveraineté de l’État suisse, ils sont en très larges parties déterminés par les acteurs helvétiques eux-mêmes. Elle résulte, d’autre part, de processus et de facteurs que l’on peut nommer « externes » en ce sens que, se situant à l’extérieur des frontières suisses, ils se présentent aux acteurs helvétiques comme des situations données, face auxquelles ces derniers peuvent réagir, bien évidemment, mais sur lesquelles ils ne peuvent pas ou guère exercer d’influence directe. Au stade actuel de ma réflexion, il me paraît que l’on ne peut pas établir laquelle de ces deux échelles spatiales est surdéterminante. Autrement dit, partageant l’analyse de R. Palan, R. Murphy et C. Chavagneux, selon lesquels « afin de comprendre les paradis fiscaux, il faut saisir […] les conditions géopolitiques et l’environnement contextuel […] auxquels ils ont fait face9 », j’attribue un rôle tout aussi important aux facteurs externes qu’aux facteurs internes.
6Gardons toutefois à l’esprit que si, heuristiquement, la distinction entre ces deux catégories est probablement nécessaire, dans la réalité, la frontière entre elles n’est, le plus souvent, ni rigide ni étanche. Il faudrait donc nuancer, complexifier, montrer les interdépendances entre les deux échelles. Ce ne sera guère possible dans les limites propres à cet article, d’où un surcroît de simplification dans une analyse déjà très schématique. Par ailleurs, en raison de la complexité de la matière, des lacunes encore béantes des connaissances dont on dispose et du fait, enfin, que la recherche que je mène sur cet objet est en cours d’élaboration, les pages qui suivent ne doivent en aucun cas être considérées comme le produit abouti d’une réflexion achevée. Il s’agit au contraire d’une première tentative de synthèse de résultats encore provisoires, avec la part élevée d’incertitudes, de tâtonnements, et peut-être de fourvoiements, qu’un tel exercice implique10.
7Il me semble que, pour l’essentiel, cinq processus ou facteurs, en interagissant les uns sur les autres, ont contribué à l’adoption des mesures qui ont transformé la Suisse en paradis fiscal avant la Première Guerre mondiale. À l’échelle nationale : 1) le positionnement des milieux bancaires suisses comme plaque tournante des capitaux internationaux ; 2) le développement du tourisme de luxe ; 3) surtout, la concurrence fiscale entre cantons. Sur le plan international : 1) la guerre franco-prussienne de 1870-1871 ; 2) plus important, l’introduction de l’imposition progressive des successions en France par la loi du 25 février 1901 et la situation conflictuelle qu’elle entraîne entre milieux dirigeants français et suisses. L’article reprendra ces facteurs dans l’ordre mentionné ci-dessus.
Les facteurs internes
La Suisse comme plaque tournante et gestionnaire des capitaux internationaux
8À partir du milieu du xixe siècle, il se développe un processus au cours duquel les cercles bancaires et, plus largement, de vastes secteurs au sein des milieux dirigeants helvétiques, cherchent à se positionner, dans la division du travail qu’entraîne la concurrence internationale entre les différents centres financiers et les États auxquels ils s’adossent, dans un rôle consistant à drainer des capitaux venant de l’extérieur des frontières puis à les placer, en large partie, à l’étranger. Bref, ils visent à positionner la place financière suisse en cours de formation comme plaque tournante des capitaux, spécialisée, notamment, dans la gestion de la fortune privée internationale.
9Ce projet s’inscrit dans la continuité d’une perspective très ancienne puisque l’une des préoccupations centrales des classes dominantes des entités politico-territoriales qui allaient, au cours des siècles, former la Confédération helvétique, consistait à s’assurer une situation de « plaque tournante du trafic continental11 » des flux commerciaux et financiers. La création même de l’État helvétique moderne, en 1848, répond d’ailleurs en large partie à cette préoccupation. De même, la fondation et le développement, durant la seconde moitié du xixe siècle, des établissements de crédit – les « Grandes Banques » – qui deviennent rapidement la clé de voûte de la finance helvétique s’inscrivent dans cette perspective. Ainsi, Paul Speiser, financier de tout premier plan et très influent homme politique en Suisse, résume le projet qui préside la création, en 1872, de la Société de Banque Suisse, l’une des plus importantes Grandes Banques, en disant : « Que l’on considère [à l’étranger] la Suisse comme une plaque tournante du trafic international [des capitaux] ne nous gênerait point, mais nous voudrions la faire tourner nous-mêmes12. »
10À cela s’ajoute que les nombreux banquiers privés – on en recense près de 100 en 1900 – disposent d’un poids économique, social et politique singulièrement élevé en Suisse. Ils contribuent fortement à l’émergence de la place financière helvétique du milieu du xixe siècle jusqu’à la Première Guerre mondiale. Pour ne prendre que deux exemples, c’est à l’initiative des banquiers privés genevois que se crée, en 1849, le « premier trust d’investissement de l’histoire financière moderne13 » et, une année plus tard, la Bourse de Genève, destinée à négocier essentiellement des valeurs internationales et qui se situe, en 1870, au cinquième rang des Bourses européennes. Or, le cœur de la haute banque helvétique réside dans l’activité consistant à drainer, en Suisse, certes, mais aussi et surtout de l’étranger, la fortune des couches possédantes afin de la gérer, une spécialisation à rentabilité élevée au sein de la division du travail bancaire.
Le développement du tourisme de grand luxe
11Ce premier projet s’entremêle avec un second, lui aussi partagé par de larges cercles au sein de la bourgeoisie helvétique : le développement du tourisme et de la villégiature de grand luxe en Suisse. Par la mise en place de l’infrastructure nécessaire – notamment une hôtellerie somptueuse, une médecine de pointe, des instituts d’éducation et d’enseignement privés et publics prestigieux, une offre raffinée de loisirs –, il s’agit d’attirer en Suisse les aristocrates et grands bourgeois de l’Europe entière pour y effectuer de longs séjours ou y établir leur résidence. Les enjeux d’une telle politique dépassent ceux, déjà considérables, liés à ce qu’on appelle alors « l’industrie des étrangers ». La perspective est aussi de stimuler le développement des banques suisses, à commencer par leurs activités liées à la gestion de la fortune internationale. Une récente monographie consacrée à l’envol du tourisme de grand luxe autour du lac Léman entre 1850 et 1914 relève ainsi que, dans l’optique bancaire, « le tourisme joue le rôle de marchepied permettant l’afflux de rentiers étrangers, majoritairement anglais, qui viennent s’établir et finir leurs vieux jours dans la région lémanique, apportant avec eux des sommes considérables à gérer14 ».
La concurrence fiscale entre cantons
12L’État moderne mis en place en 1848 en Suisse est profondément fédéraliste et il l’est resté jusqu’à nos jours. Cela signifie que les vingt-cinq États cantonaux conservent de larges prérogatives dans quasiment tous les domaines : le droit et la justice, l’éducation et l’enseignement, les infrastructures, la santé, la politique économique et sociale, etc. Dans le domaine fiscal, en particulier, l’imposition du revenu et de la fortune demeure l’exclusivité des cantons jusqu’à la Première Guerre mondiale. L’État fédéral n’a le droit de prélever que des impôts indirects.
13Dans un pays aussi exigu que la Suisse et qui, comme elle, connaît un développement impétueux du capitalisme au cours du xixe siècle, cette particularité engendre une conséquence décisive : les autorités cantonales se livrent à une « concurrence fiscale active15 » afin d’attirer sur leur territoire les contribuables les plus intéressants : les personnes physiques disposant de revenus et de fortunes élevés, d’une part ; les entreprises, d’autre part. Autrement dit, elles mènent ce qu’on appelle aujourd’hui une politique de dumping fiscal en combinant toutes sortes de mesures préférentielles visant à attirer les contribuables aisés et les sociétés des autres cantons : taux d’imposition réduits, définition restrictive de la matière imposable, procédures de taxation avantageuses. Cette politique entraîne le développement, au sein des autorités et des administrations fiscales cantonales, d’une mentalité que l’on pourrait qualifier de marchande vis-à-vis des couches possédantes, dans le sens où, considérant les membres de ces couches comme des clients qu’il s’agit d’attirer, elles ne se sentent pas tenues de respecter, dans le domaine fiscal, le principe démocratique fondamental de l’isonomie, de l’égalité devant la loi, mais estiment au contraire que, sur le plan de la législation comme sur celui des pratiques, de larges privilèges à leur égard se justifient. Dans son fameux ouvrage de 1911 sur l’histoire de l’imposition du revenu dans les pays industrialisés, l’économiste étasunien Edwin Seligman donne maints exemples de cette attitude clientéliste des autorités fiscales cantonales, qui va jusqu’au point, souligne-t-il, que dans certains cantons, « il est devenu d’usage, pour les agents chargés de l’assiette de l’impôt, de demander carrément aux contribuables combien ils veulent payer16 ».
14La combinaison des trois facteurs internes décrits ci-dessus, parmi lesquels le troisième joue sans doute le rôle le plus important, a pour effet de stimuler, au sein des milieux dirigeants suisses, la mise en œuvre d’une politique fiscale dont l’horizon, dès les années 1860, ne dépasse pas seulement les frontières cantonales, mais celles du pays. Autrement dit, par une sorte de transposition à l’échelle internationale de la concurrence fiscale qui fait rage sur le plan national, on assiste au déploiement d’une politique qui vise à attirer, par des dispositions fiscales, non seulement les riches et les capitaux d’autres cantons mais, de plus en plus, d’autres pays. Comme je vais le montrer maintenant, les principales mesures fiscales adoptées dans cet objectif jusqu’à la Première Guerre mondiale peuvent se répartir en trois catégories.
Les principales mesures fiscales visant à attirer les personnes fortunées et les capitaux de l’étranger
15La première catégorie comprend les dispositions destinées à favoriser le séjour prolongé ou l’établissement de personnes physiques très fortunées venant de l’extérieur des frontières. Dès 1862, les autorités du canton de Vaud insèrent dans leur régime fiscal un article exonérant presque complètement de l’impôt sur le revenu et la fortune les personnes résidentes de nationalité étrangère, à la seule condition qu’elles n’exercent aucune activité lucrative dans le canton même. Jusqu’en 1914, au moins quatre cantons imitent Vaud : Neuchâtel dès 1867, suivi par Lucerne, les Grisons et le Tessin17. À cela s’ajoute, on l’a vu avec la citation de Seligman plus haut, que, dans la pratique, de nombreux cantons autorisent leur administration fiscale à ne pas appliquer pleinement la loi mais à établir des arrangements spéciaux lorsqu’il s’agit de favoriser l’établissement ou d’empêcher le départ d’une personne opulente.
16Afin d’accroître leur attractivité fiscale, les autorités vaudoises, décidément pionnières en la matière, concluent, avec les encouragements du gouvernement suisse, les premières conventions internationales dites de double imposition signées au monde : en 1870 avec la Russie, et en 1872 avec la Grande-Bretagne18. Elles permettent aux nombreux Russes ou Britanniques fortunés installés ou désireux de s’installer dans le canton d’échapper aussi à l’impôt vaudois sur les successions. Dès les années 1890, les autorités vaudoises étendent l’exemption à l’ensemble des ressortissants de nationalité étrangère qui résident sur le territoire cantonal sans y avoir expressément établi leur domicile légal.
17Le deuxième type de mesures fiscales vise à favoriser l’établissement de sociétés étrangères en Suisse. En 1860, à Neuchâtel, un canton où « le thème de l’accueil des capitaux étrangers est […] récurrent lors des débats19 » sur la fiscalité de 1848 à 1914, les autorités introduisent une disposition législative qui leur permet d’établir des « conventions spéciales » avec certaines entreprises, les exonérant de tout ou partie de l’imposition sur le bénéfice et/ou le capital. Même si l’octroi de tels privilèges n’est pas ancré dans la loi, les autorités de plusieurs autres cantons en font – discrètement – usage dans la pratique. C’est notamment le cas à Berne et à Glaris.
18À Glaris précisément, au début de 1903, les milieux dirigeants font un pas de plus. Partant du constat que « malheureusement, les capitaux indigènes ne s’investissent guère dans le canton » et qu’il s’agit donc de renforcer le « pouvoir d’attraction » de ce dernier sur « les capitaux […] de l’extérieur » par « des conditions fiscales favorables », ils introduisent dans la loi une disposition stipulant que les « entreprises qui n’ont que leur siège dans le canton sont exemptées d’impôt »20. Autrement dit, et il s’agit du premier canton à accomplir cette démarche en Suisse, ils créent un privilège fiscal pour une catégorie entière de sociétés, celles qui n’exercent pas, ou quasiment pas, d’activité productive et/ou commerciale dans le canton, soit les sociétés qui seront bientôt désignées sous le nom de sociétés de domicile ou administratives, par exemple les holdings. Revenant sur l’adoption de cette disposition quelques années plus tard, un commentateur conclut sobrement : « L’État se transforme ainsi en commerçant, pour ne pas dire en boutiquier21… » Grâce à cette politique de dumping fiscal, le nombre de sociétés de ce type sises dans le canton passe de deux en 1903 à trente-quatre en 1913. Ainsi, en 1909, c’est à Glaris qu’est créée – l’affaire fait beaucoup de bruit sur le plan international – la Société pour la construction de chemins de fer en Turquie, chargée du financement du fameux Bagdad Bahn. Cherchant à concurrencer leurs voisines glaronnaises, les autorités du canton de Saint-Gall réagissent en introduisant aussi, quelques mois plus tard, des privilèges fiscaux en faveur des sociétés de domicile, mais, comme elles se montrent moins généreuses que les glaronnaises, leur succès est plus modéré22. En revanche, l’introduction en 1911 par les autorités du canton de Schaffhouse de privilèges fiscaux copiés sur ceux de Glaris remporte un franc succès : de 1911 à 1914, onze sociétés de domicile venant d’autres cantons ou de l’étranger, dont plusieurs de taille imposante, établissent leur siège dans le canton23.
19Le troisième type de mesures fiscales a pour objectif d’attirer en Suisse certaines opérations financières internationales. C’est ainsi qu’en 1863, les milieux d’affaires du canton de Zurich obtiennent des autorités politiques la suppression de l’impôt, appelé droit de timbre, sur les lettres de change, à savoir sur les instruments de paiement et de crédit alors abondamment utilisés dans le financement du commerce, en particulier du grand négoce international24. Utilisant habilement le précédent zurichois, les cercles bancaires bâlois réussissent à leur tour, en 1899, à obtenir l’élimination de ce droit de timbre dans le canton de Bâle-Ville. Dès lors, les deux cantons qui concentrent les principales grandes banques du pays font bénéficier ces dernières d’un avantage fiscal non négligeable puisque tous les États voisins ou proches – l’Allemagne, la France, la Grande-Bretagne, l’Italie et l’Autriche – prélèvent un droit de timbre sur les lettres de change se situant entre 0,5 ‰ et 0,75 ‰. Lors d’un débat au sein du Parlement helvétique, en 1911, cette politique de moins-disant fiscal est vigoureusement justifiée. Après avoir relevé que l’absence de droit de timbre donne aux « cantons de Zurich et de Bâle un certain avantage […] vis-à-vis de l’étranger », le député Paul Speiser, que nous avons déjà rencontré, insiste sur le fait que grâce à cette « exemption du droit de timbre sur les lettre de change, […] les affaires de banque – sont désignées par là surtout les opérations d’escompte et de change – ont brillamment prospéré » ; et de conclure que, dans le domaine de la concurrence, y compris fiscale, « toute sentimentalité à l’égard de l’étranger est infondée25 ». Il est appuyé par son collègue Alfred Frey, le secrétaire central de l’Union suisse du commerce et de l’industrie, la plus puissante association patronale helvétique : après avoir souligné que « dans le canton de Glaris, un certain nombre de sociétés anonymes de très grande importante se sont établies durant ces derniers temps simplement parce qu’il y existe une imposition raisonnable des sociétés par actions », celui-ci soutient que « nous devons nous garder de commettre les mêmes erreurs qu’ont commises […] d’autres États [qui] ont le droit de timbre sur les lettres de change »26. On ne saurait être plus clair.
Les facteurs externes
La guerre franco-prussienne de 1870-1871
20La guerre franco-prussienne de 1870-1871 a eu un impact profond sur l’évolution de la Suisse. Elle a notamment donné une vigoureuse impulsion au développement des établissements financiers helvétiques. « Pour les banques helvétiques, la guerre a été de la plus grande importance27 », tel est le constat rétrospectif établi, en 1915, par Adolf Jöhr, alors secrétaire général de la Banque nationale suisse. La « guerre franco-allemande […] a permis aux principales places [bancaires] de la Suisse d’en tirer par la suite des avantages considérables et durables28 », établit, en 1907, un ouvrage consacré aux cinquante premières années du Crédit suisse. Les chiffres appuient ces constats : alors que le bilan agrégé des cinq grandes banques suisses existant à l’époque stagne entre 1865 et 1869, il fait un bond durant le conflit pour atteindre, dès 1872, un niveau supérieur d’environ 40 %, en termes réels, à celui d’avant-guerre29.
21Or, le principal facteur à l’origine de cet essor réside dans l’afflux de fonds et de titres confiés aux banques helvétiques par de riches Français et Allemands afin de les mettre en sécurité. A. Jöhr écrit à ce propos que « de gros capitaux ont cherché à éviter le chaos de la guerre en trouvant refuge dans des instituts bancaires suisses30 ». Et de citer le cas de la Bank in Basel, dans laquelle le montant des titres et fonds déposés quadruple, passant de 9,4 à environ 37 millions de francs suisses de la fin de 1869 à la fin de 187031. L’ouvrage consacré au Crédit suisse cité ci-dessus affirme que suite à la « guerre franco-allemande […] le nombre et l’importance des dépôts de titres se sont accrus d’une façon dont on n’aurait même pas osé rêver auparavant32 ».
22Si d’importants capitaux sont arrivés d’Allemagne, l’afflux de France est plus volumineux encore. Dans son histoire des Bourses suisses parue en 1914, Rudolf Luescher-Burckhardt constate : « Beaucoup de familles et de capitaux français se réfugièrent en Suisse pour échapper aux dangers de la guerre, ce qui devint le point de départ de nombreuses et durables relations entre des capitalistes français et les maisons qui prirent les titres en dépôt33. » Pour ne prendre que cet exemple, c’est le cas du principal établissement du canton de Vaud, la Banque cantonale vaudoise, qui relève dans son rapport annuel pour l’année 1870 : « Pendant le cours des hostilités, nous avons reçu de diverses parties de la France une nouvelle clientèle qui est venue demander à notre établissement un abri momentané pour des valeurs de tous genres, ce qui nous a donné naturellement une augmentation de travail considérable. Nous aimons à croire que par l’activité et les soins apportés à ces affaires, nous avons satisfait ces nouveaux clients34. »
23Il faut souligner qu’une partie considérable de ces capitaux, en particulier français, ne sont pas repartis après la fin de la guerre, mais ont été confiés durablement à la gestion des établissements helvétiques, et cela essentiellement pour deux raisons. La première réside dans la neutralité de la Suisse, qui fait apparaître cette dernière comme un refuge relativement sûr dans cette Europe où la montée des rivalités inter-impérialistes rend très probables de nouveaux conflits armés. La seconde est d’ordre fiscal. Afin de faire face aux dépenses supplémentaires engendrées par la guerre et la défaite, les autorités françaises augmentent l’imposition touchant les cercles capitalistes, en particulier les rentiers. Elles introduisent, le 29 juin 1872, un impôt sur le revenu des valeurs mobilières. Son taux est fixé à 3 % en 1872, puis augmenté à 4 % en 1890. Or, la fraude de cet impôt, surtout lorsqu’il s’agit de valeurs étrangères, est assez aisée, en particulier si les propriétaires des valeurs en question les déposent dans des établissements bancaires situés hors de l’Hexagone35. Il ne fait donc guère de doute que la loi de 1872 n’a pas incité les Français fortunés à rapatrier leurs capitaux de Suisse, bien au contraire. Par conséquent, il me semble que l’adoption de cette loi, dans le sillage de la guerre franco-prussienne, doit être considérée comme le premier véritable facteur externe de nature fiscale qui ait stimulé la transformation de la Suisse en lieu privilégié d’accueil de capitaux provenant de personnes physiques cherchant à frauder le fisc de leur pays d’origine.
La loi du 25 février 1901
24Toutefois, en ce qui concerne la fuite de capitaux étrangers en Suisse pour des raisons fiscales, c’est incontestablement l’introduction en France, en 1901, de l’imposition progressive des successions qui va conférer au phénomène une tout autre dimension. En bref, la loi du 25 février 1901 introduit la progressivité – étagée jusqu’au taux marginal supérieur de 18,5 % pour les successions entre parents très éloignés – dans l’imposition des successions. Ce faisant, elle ouvre la porte à l’adoption d’un impôt qui inquiète bien davantage les classes possédantes, l’impôt progressif général sur le revenu, qui sera effectivement voté par la Chambre des députés en mars 1909 et par le Sénat en juillet 1914. Enfin, elle confère aux autorités fiscales de l’Hexagone des possibilités étendues d’obtenir des renseignements sur les avoirs des contribuables, y compris en obligeant les banques à fournir des informations. La loi de 1901 a donc une très grande importance. Non seulement, elle inaugure une période d’élévation substantielle de la pression fiscale sur les couches disposant de revenus et de fortunes élevés, mais elle assure un recouvrement beaucoup plus efficace de l’impôt, en tout cas si les fortunes demeurent en France même. Dès lors, pour les membres de ces couches désirant frauder le fisc, il devient plus avantageux et plus sûr de confier tout ou partie de leurs avoirs mobiliers à des établissements financiers sis à l’étranger. En ce sens, la loi de 1901 stimule le développement du phénomène que l’on peut conceptualiser par la notion de « marché international de la fraude fiscale ».
25En effet, à peine la loi adoptée, les établissements des pays voisins ou proches de la France – avant tout de la Suisse et de la Belgique, mais aussi de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne, des Pays-Bas et de l’Espagne, la liste n’étant peut-être pas exhaustive – mettent en place une offre de services calqués sur les besoins de la demande potentielle, c’est-à-dire des riches Français disposés à frauder le nouvel impôt. Ainsi, pour en rester au cas helvétique, dès mars 1901, les banques suisses déploient une intense propagande – brochures, circulaires, lettres personnalisées, publicité dans les journaux, envoi de représentants qui démarchent physiquement la clientèle – incitant les milieux touchés par l’impôt sur les successions à lui échapper en déposant leurs capitaux chez elles. Afin de convaincre la clientèle, elles offrent une série d’instruments et de procédés destinés à l’aider activement à frauder le fisc, notamment en lui garantissant un degré très élevé de discrétion vis-à-vis de ce dernier : ouverture de comptes joints solidaires36 et/ ou de comptes à numéros, utilisation de noms d’emprunts et/ou d’hommes de paille, transfert par la banque des fonds et des valeurs mobilières par-dessus les frontières, etc. La possibilité est ainsi offerte aux déposants français – mais la chose est valable pour l’ensemble des déposants étrangers – d’échapper à toute imposition puisque dans la presque-totalité des cantons, les avoirs mobiliers et le revenu qui en est tiré ne sont pas soumis à l’impôt lorsqu’ils sont propriétés d’un non-résident.
26Le succès est immédiat. Dès 1901 et jusqu’au déclenchement de la Grande Guerre, les capitaux français affluent vers les établissements helvétiques, davantage que vers leurs concurrents belges, anglais ou d’autres pays. Il est très difficile de donner des chiffres précis à cet égard, mais la fuite vers les banques helvétiques d’un montant de l’ordre de deux milliards de francs suisses de l’époque doit être considérée comme un strict minimum. Un débat au sein de l’Association suisse des banquiers, en juin 1914, montre l’importance que revêt, déjà à ce moment, l’afflux des capitaux français fraudés aux yeux de l’ensemble du patronat bancaire helvétique, puisque l’un des participants n’hésite pas à affirmer que la question soulève des enjeux qui ne se situent « pas seulement dans l’intérêt des banques, mais aussi dans [l’]intérêt national37 ».
27Du côté français, l’« évasion » des capitaux suscite de vigoureuses réactions. Le phénomène provoque un débat nourri et permanent dans la sphère publique. Les banques suisses, dont « la campagne scandaleuse » constitue « une invite directe à frauder les droits du fisc français »38, pour reprendre les termes du très influent député Étienne Clémentel, sont l’objet de nombreuses attaques et plaintes dans la presse, dans les revues spécialisées ainsi qu’au Parlement.
28Plus inquiétant encore, du point de vue helvétique, les autorités de l’Hexagone entreprennent différentes démarches pour entraver la fuite des capitaux vers l’étranger. La principale réside dans la tentative de parvenir, sur le plan international, à des ententes interétatiques instituant l’échange automatique d’informations relatives aux opérations financières permettant de frauder le fisc. Ainsi, dès la fin de 1906, le gouvernement français essaie d’obtenir de plusieurs États étrangers, en premier lieu de la Suisse, la signature de telles conventions, et il n’abandonnera plus cette perspective jusqu’à ce que le déclenchement de la guerre lui impose d’autres priorités39.
29Les attaques proférées depuis l’Hexagone ainsi que les démarches officielles entreprises par l’État français ont constitué une étape décisive de l’émergence du paradis fiscal suisse. Elles ont, en effet, forcé les autorités fédérales à se mêler de ce qui était essentiellement, jusqu’ici, le produit d’initiatives d’acteurs privés et/ ou cantonaux. Pour le dire autrement : le positionnement de la place financière helvétique sur le marché international de la fraude fiscale en pleine expansion étant mis en danger par un État étranger, qui plus est par l’une des principales puissances de la planète, les autorités étatiques suisses ont été vigoureusement poussées, pour ne pas dire contraintes, à intervenir à leur tour pour définir une stratégie de défense et de promotion de ce positionnement. Bref, la question de la mutation de la Suisse en paradis fiscal est devenue une affaire d’État.
30Pour l’essentiel, la stratégie mise en place par les milieux dirigeants suisses s’est articulée autour de quatre pivots ou lignes directrices. Première ligne directrice, le refus intransigeant de tout accord fiscal international susceptible de conduire, ne serait-ce que très hypothétiquement, à la remise en cause du transfert en Suisse de capitaux fraudant le fisc de leur pays d’origine. Ainsi, en juillet 1907, les autorités fédérales opposent une sèche fin de non-recevoir aux sollicitations du gouvernement français demandant l’ouverture de négociations sur une convention prévoyant l’échange automatique de renseignements fiscaux. Et pour bien faire comprendre à ce dernier qu’il se heurtera à un mur dans ce domaine, le Conseil fédéral rejette avec obstination durant les années qui suivent la proposition de son homologue français de discuter d’un accord fiscal qui aurait été à l’avantage des ressortissants helvétiques propriétaires d’immeubles dans l’Hexagone.
31Deuxième ligne directrice, l’agencement de la législation fédérale elle-même en fonction du projet consistant à favoriser l’attractivité de la Suisse comme lieu de refuge pour les capitaux étrangers désireux d’échapper au fisc. Par exemple, si le gouvernement helvétique renonce avant la Première Guerre mondiale à l’adoption d’une loi contrôlant les banques, c’est entre autres parce qu’il partage la crainte émise par les cercles bancaires zurichois qu’il « se produi[se] des indiscrétions de la part de l’Etat et […] que, par peur de telles indiscrétions […] les déposants étrangers se montrent particulièrement sensibles à un contrôle étatique40 ».
32Le troisième pivot, c’est la mise à disposition des ressources informationnelles et de l’expertise de l’État en matière de politique étrangère au service de l’activité déployée par les milieux bancaires suisses à l’étranger pour attirer les capitaux des fraudeurs. Ainsi, au début de juin 1914, le chef du département de l’Économie publique, Edmund Schulthess, fait savoir à l’Association suisse des banquiers que, selon les informations dont il dispose, notamment par le canal diplomatique, les attaques et les plaintes contre les banques helvétiques en France, mais aussi en Allemagne – où les établissements suisses ont massivement accru leur propagande depuis l’introduction, en été 1913, du Wehrbeitrag – atteignent un tel niveau qu’il faut craindre l’adoption de mesures de rétorsion étatiques. Et de suggérer la voie à suivre pour y parer, soit « de mettre en garde [les banques], par exemple à travers l’Association suisse des banquiers, contre les imprudences41 ». De fait, l’organisation faîtière du patronat bancaire va adopter l’orientation stratégique suggérée par le ministre en décidant, le 22 juin 1914, d’envoyer à la quasi-totalité des dirigeants de banque en Suisse « une circulaire les enjoign[ant] à faire preuve de la plus grande retenue possible dans leur propagande42 » à l’étranger. Dès avant la Première Guerre mondiale s’ébauche donc une collaboration entre l’Association suisse des banquiers et les sommets de l’État visant à protéger la position des établissements helvétiques sur le marché international de la fraude fiscale. Cette collaboration est basée sur l’« autodiscipline » ou l’« autorégulation » du secteur bancaire, c’est-à-dire sur sa capacité à faire passer ses intérêts généraux et ceux de la bourgeoisie helvétique – éviter les mesures de rétorsion des États étrangers – avant les intérêts particuliers de chaque banque, soit d’attirer le volume le plus élevé possible de capitaux étrangers.
33Enfin, quatrième pivot couronnant les trois autres, la garantie donnée publiquement par l’une des plus hautes institutions de l’État que la pratique se situant au fondement de tout positionnement sur le marché international de la fraude fiscale – le secret bancaire – sera pleinement respecté vis-à-vis des autorités fiscales étrangères. Le 22 juin 1914, le jour même où l’Association suisse des banquiers décide d’envoyer la circulaire mentionnée ci-dessus, le ministre des Finances, Giuseppe Motta, fait paraître dans la presse le communiqué suivant, destiné à rassurer la clientèle étrangère, en particulier française, des banques suisses :
la Suisse n’a conclu ni avec la France, ni avec aucun État, aucune convention ou aucun arrangement quelconque accordant aux autorités étrangères le droit de jeter le moindre coup d’œil dans les affaires des banques suisses ; dans notre pays, le secret sur les affaires qui se concluent par nos banques et sur les dépôts qui leur sont confiés reste garanti de la manière la plus absolue43.
Conclusion
34Toute étude sur les paradis fiscaux qui se veut rigoureuse sur le plan scientifique ne peut faire l’économie d’une définition de son objet. À cet égard, celle à laquelle parviennent R. Palan, R. Murphy et C. Chavagneux à l’issue de leur analyse me semble la plus satisfaisante :
Nous définissons les paradis fiscaux comme des juridictions qui créent, de manière délibérée, une législation destinée à favoriser les transactions opérées par des non-résidents dans l’objectif d’échapper aux impôts et/aux régulations, transactions qu’elles facilitent en fournissant un écran de secret44.
35Synthétisons les différents aspects qui correspondent à cette définition afin de tenter d’établir si la Suisse peut être qualifiée de paradis fiscal avant 1914 déjà.
- Dès 1862, un certain nombre de cantons, Vaud en tête, introduisent des dispositions qui exemptent d’impôt les personnes étrangères fortunées afin de les pousser à s’établir sur leur territoire, sinon en droit, du moins en fait.
- Dès 1863, plusieurs cantons, Zurich en tête, suppriment l’imposition des lettres de change dans l’objectif d’attirer vers les banques qui y sont sises certaines opérations de financement du commerce international effectuées jusqu’ici dans d’autres cantons ou à l’étranger.
- Dès le tournant du siècle, plusieurs cantons, Glaris en tête, adoptent des privilèges fiscaux bénéficiant à une catégorie entière de sociétés, dites de domicile ou administratives, afin de favoriser l’installation sur leur territoire d’entreprises de ce type venant d’autres cantons ou de l’étranger.
- Au même moment, les banques helvétiques mettent en place une offre de services calqués sur les besoins d’une nouvelle clientèle potentielle, les couches françaises fortunées désireuses de frauder l’impôt progressif sur les successions introduit en février 1901 ainsi que l’impôt progressif général sur le revenu alors en voie d’être adopté. Elles incitent la clientèle à utiliser leur offre par une intense propagande déployée dans l’Hexagone. À noter que – cet aspect n’a guère pu être évoqué dans l’article – quand l’imminence de la guerre pousse une série d’autres États voisins ou proches à accroître la pression fiscale sur les couches possédantes, les établissements suisses déploient leur offre de service en direction de ces pays.
- Lorsque la réaction des milieux dirigeants de l’Hexagone menace d’entraver la fuite des capitaux vers les banques helvétiques, l’une des plus hautes institutions de l’État fédéral entre à son tour en jeu pour la protéger. Le gouvernement helvétique oppose un mur à toutes les démarches françaises susceptibles, à ses yeux, de déboucher sur une entraide internationale en matière de lutte contre la fraude fiscale. Il garantit le respect absolu du secret bancaire vis-à-vis des autorités fiscales étrangères. Enfin il collabore avec l’association patronale des banquiers à l’élaboration d’une politique d’autodiscipline de ces derniers destinée à empêcher ou, au moins, à atténuer les démarches et les attaques contre les établissements suisses.
- Dernier aspect correspondant à la définition ci-dessus, l’intentionnalité. Certes, il serait erroné de conclure à l’existence, dès les années 1860, d’une stratégie globale poursuivant avec clarté l’objectif de transformer la Suisse en ce qu’on appellera plus tard un paradis fiscal. Il existe plutôt de multiples stratégies locales et sectorielles. Mais, stimulées par la dynamique de concurrence fiscale entre les États cantonaux qui les fait se propager d’un canton à l’autre, encouragées aussi par le projet de développer la finance suisse en tant que gestionnaire et plaque tournante des capitaux internationaux, tout cela dans un contexte profondément marqué par la mondialisation des échanges commerciaux et financiers, elles tendent assez vite, d’une part, à viser plus loin que les frontières cantonales et, d’autre part, à converger vers une stratégie articulée en commun par des couches et des fractions de plus en plus étendues de la bourgeoisie helvétique.
36Mais c’est d’un facteur externe que le processus reçoit une impulsion décisive et se parachève durant la décennie qui précède la Première Guerre mondiale. Dans la mesure où, en effet, les cercles bancaires suisses stimulent et aident activement la fraude à large échelle de l’impôt progressif sur les successions introduit en 1901 dans l’Hexagone, ils suscitent hostilité et contre-mesures du côté français. Parce qu’elle implique symétriquement, du côté suisse, l’intervention de l’État central, c’est cette situation conflictuelle avec l’un des plus puissants États de la planète qui donne l’impulsion finale à l’élaboration, au sein de la classe dominante helvétique, d’une stratégie d’ensemble visant à positionner la Suisse comme paradis fiscal dans la concurrence économique internationale.
37Tous les indices se rejoignent donc pour montrer que l’émergence du paradis fiscal helvétique est un processus largement achevé à la veille de la Première Guerre mondiale déjà. Les observateurs de l’époque situés à l’extérieur des frontières de la Suisse ne s’y trompent d’ailleurs pas. Dans les rédactions de journaux aussi fameux que The Times de Londres et Le Matin de Paris, on suit de près le processus. Ne manque que l’expression exacte « paradis fiscal » pour désigner la Suisse. Mais on en est très proche : « Le paradis des sociétés anonymes », titre Le Matin le 25 avril 1914 tandis que The Times du 28 mai 1914 fait sa une sur « Le refuge des capitalistes ». Même de l’autre côté de l’Atlantique, on commence à s’intéresser au phénomène : « Un refuge pour les capitaux étrangers persécutés [par le fisc] », c’est ainsi que le Chicago Daily Tribune caractérise la Suisse, en gros caractères, le 12 juillet 1914. Le rapport publié en 1971 par The Economist Intelligence Unit et cité ou ouverture de l’article qu’on vient de lire avait vu juste : la Suisse est bien le plus ancien des paradis fiscaux modernes. Mais il est encore plus ancien qu’on ne le pensait jusqu’à maintenant.
Notes de bas de page
1 J’aimerais vivement remercier Olivier Longchamp, Malik Mazbouri et Janick Schaufelbuehl pour leurs précieux conseils dans la rédaction de cet article, qui a été achevé en avril 2018.
2 Ronen Palan, Richard Murphy, Christian Chavagneux, Tax Havens. How Globalization Really Works, Ithaca/Londres, Cornell University Press, 2010, p. 76.
3 Tony Doggart, CarolineVoûte, Tax Havens and Offshore Funds, Londres, The Economist Intelligence Unit Limited, 1971, p. 1.
4 Richard A. Gordon, Tax Havens and their Use by United States taxpayers : An Overview, Washington, Department of the Treasury, 1981, p. 21.
5 Vanessa Ogle, « Archipelago Capitalism : Tax Havens, Offshore Money, and the State, 1950s – 1970s », American Historical Review, 122, décembre 2017, p. 1437.
6 Les principaux travaux, par ordre chronologique, sont les suivants : Michael Van Orsouw, Das vermeintliche Paradies. Eine historische Analyse der Anziehungskraft der Zuger Steuergesetze, Zurich, Chronos, 1995 ; Sébastien Guex, « The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy », Harvard Business History Review, 74, 2000, p. 237-266 ; Marc Perrenoud et al., La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme. Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931-1946), Zurich/Lausanne, Chronos/Payot, 2002 ; Sébastien Guex, « Place financière suisse et secret bancaire au xxe siècle : ombres et pénombres », dans Dominique Froidevaux et al., La Suisse dans la constellation des paradis fiscaux, Lausanne/Genève, Éditions d’En Bas/Cotmec, 2002, p. 54-79 ; Christophe Farquet, La défense du paradis fiscal suisse avant la Seconde Guerre mondiale : une histoire internationale. Analyse de la politique helvétique dans les négociations internationales sur la double imposition et l’évasion fiscale durant l’entre-deux-guerres, Neuchâtel, Alphil/Presses universitaires suisses, 2016 ; Id., Histoire du paradis fiscal suisse. Expansion et relations internationales du centre offshore suisse au xxe siècle, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2018.
7 R. Palan, R. Murphy, C. Chavagneux, Tax Havens, op. cit., p. 115.
8 L’émergence est définie comme la formation d’une nouvelle propriété ou qualité qui, quoique issue de propriétés et de processus la précédant, est cependant irréductible à ces derniers.
9 R. Palan, R. Murphy, C. Chavagneux, Tax Havens, op. cit., p. 17-18.
10 Cette recherche devrait déboucher sur la publication d’un ouvrage consacré à la genèse du paradis fiscal suisse avant la Première Guerre mondiale.
11 Cédric Humair, 1848. Naissance de la Suisse moderne, Lausanne, Antipodes, 2009, p. 20.
12 Cité par Hans Bauer, Société de Banque suisse 1872-1972, Bâle, Société de Banque suisse, 1972, p. 46.
13 Malik Mazbouri, La banque privée comme métaphore. « Vieille banque » et « banque nouvelle » en Suisse (1800-1930), Lausanne, Université de Lausanne, manuscrit, p. 24.
14 Cédric Humair et al., Système touristique et culture technique dans l’Arc lémanique. Analyse d’une success story et de ses effets sur l’économie régionale (1852-1914), Neuchâtel, Alphil/Presses universitaires suisses, 2014, p. 367.
15 Mark Spoerer, « Wann begannen Fiskal- und Steuerwettbewerb ? Eine Spurensuche in Preussen, anderen deutschen Staaten und der Schweiz », Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte, 2, 2002, p. 47.
16 Edwin Seligman, The Income Tax, New York, Macmillan, 1911, p. 359.
17 Cette liste n’est probablement pas exhaustive ; voir notamment Max de Cérenville, Les impôts en Suisse. Leur assiette et leur quotité, Lausanne, Corbaz, 1898, p. 109-113.
18 Sunita Jogarajan, « The Conclusion and Termination of the “First” Double Taxation Treaty », British Tax Review, 3, 2012, p. 283-306.
19 Apolline Anor, L’imposition directe sur les fortunes et les ressources dans le canton de Neuchâtel (1848- 1917), Lausanne, mémoire de master de l’université de Lausanne, 2018, p. 152.
20 Bericht der Landrats-Kommission betreffend die Besteuerung der anonymen Erwerbsgesellschaften an den Landrat des Kantons Glarus, Glarus, B. Vogel, 1902, p. 14 et 28-29.
21 H[ans] T[rümpy], « Glarus », Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeinde-Verwaltung, 18, 2 juin 1917, p. 128.
22 Voir Paul-René Rosset, Les holdings companies et leur imposition en Suisse, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1928, p. 77-81 et 89-90.
23 Voir Patrick Landolt, Standortgunst oder Wirtschaftsförderung. Der Industrie- und Gewerbestandort Schaffhausen in den Jahren 1830 bis 1914, Zurich, Chronos, 2011, p. 408-410.
24 Je prends cet exemple, mais j’aurais aussi pu choisir celui des droits de timbre prélevés sur l’émission ou le commerce des valeurs mobilières.
25 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil national, 12 juin 1911, p. 145.
26 Ibid., 13 juin 1911, p. 153.
27 Adolf Jöhr, Die schweizerischen Notenbanken 1826-1913, Zurich, Orell Füssli, vol. 1, 1915, p. 126.
28 Martin Esslinger, Geschichte der Schweizerischen Kreditanstalt während der ersten 50 Jahre ihres Bestehens, Zurich, Orell Füssli, 1907, p. 168.
29 Calculé à partir des chiffres donnés dans l’annexe de Franz Ritzmann, Die Schweizer Banken. Geschichte, Theorie, Statistik, Berne/Stuttgart, Haupt, 1973, p. 261-373.
30 Adolf Jöhr, Die Volkswirtschaft der Schweiz im Kriegsfall, Zurich, Kuhn & Schürch, 1912, p. 66.
31 Ibid.
32 M. Esslinger, Geschichte der Schweizerischen Kreditanstalt, op. cit., p. 138.
33 Rudolf Luescher-Burckhardt, Die Schweizerischen Börsen, Zurich, Orell Füssli, 1914, p. 18.
34 Banque cantonale vaudoise, Rapport du Conseil d’administration présenté au Conseil général. Exercice 1870, Lausanne, Genton & Dutoit, 1871, p. 2.
35 Voir Robin Jules, Régime légal des valeurs mobilières étrangères en France spécialement au point de vue fiscal, Lyon, Jevain, 1899, p. 371 ; Clémentel Étienne, « Les valeurs mobilières et l’impôt », Revue politique et parlementaire, 36, avril-juin 1903, p. 479-480.
36 Le compte joint solidaire, ouvert au nom de deux ou plusieurs déposants, autorise le ou les survivants, en cas de décès, à prendre possession des valeurs déposées sans avoir à remettre un quelconque document aux autorités ; c’est donc un instrument taillé sur mesure pour frauder l’impôt sur les successions.
37 Archives de l’Association suisse des Banquiers (Bâle), Protokoll der achten Sitzung des Vorstandes, 21 juin 1914, p. 3.
38 Journal officiel de la République française. Débats parlementaires. Chambre des Députés, séance du 13 juillet 1914, p. 3011-3012.
39 Peu après la guerre, les autorités françaises reviendront à la charge pour obtenir, de la Suisse notamment, la signature de tels accords internationaux ; voir C. Farquet, La défense du paradis fiscal suisse avant la Seconde Guerre mondiale, op. cit.
40 Rapport du Verband Zürcherischer Kreditinstitute cité dans Ernst Wetter, Bankkrisen und Bankkatas-trophen der letzten Jahre in der Schweiz, Zurich, Orell Füssli, 1918, p. 312.
41 Lettre de Edmund Schulthess à Julius Frey, 5 juin 1914, dans Herbert Lüthy, Georg Kreis (dir.), Documents diplomatiques suisses, vol. 5 : 1904-1914, Berne, Benteli Verlag, 1983, p. 901.
42 Archives de l’Association suisse des banquiers (Bâle), Protokoll der achten Sizung des Ausschusses, 22 juin 1914, p. 13.
43 Gazette de Lausanne, 22 juin 1914.
44 R. Palan, R. Murphy, C. Chavagneux, Tax Havens, op. cit., p. 236. Il ne m’est pas possible de discuter cette définition dans le cadre de cet article.
Auteur
Professeur d’histoire, université de Lausanne.
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