De la fidélité, à l’origine de deux siècles de prestations de serment des dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations
p. 36-48
Texte intégral
1En 1816, alors que le pays connaît l’occupation militaire des premières années de la Restauration, l’atmosphère qui règne à la Caisse des dépôts et consignations, création jumelle de la Caisse d’amortissement qui a pour unique vocation le rachat de la dette, est celle d’une « maison », gérée de manière paternaliste, où une culture de la loyauté et de la probité se trouve fermement encouragée. Placée sous le signe de la « Foi publique1 », la double institution tire sa légitimité de la volonté politique de la monarchie constitutionnelle de Louis XVIII de refonder un État stable et prospère, à l’abri du tumulte des révolutions. Ce nouvel État devait se montrer capable d’inspirer confiance à ses créanciers, notamment étrangers, de tenir ses engagements en honorant avec constance et continuité sa dette publique, déclarée « dette sacrée », de garantir la sécurité des fonds confiés à l’État dépositaire et la séparation des deniers publics et privés, pour en finir avec les abus financiers de l’arbitraire napoléonien. Son indépendance et son inviolabilité sont, en principe, assurées par une Commission de surveillance, où siègent deux membres de la Chambre des députés, qui doit chaque année rendre compte au Parlement. Le premier règlement intérieur du 29 juin 1816, portant, en marge, les signatures du directeur général et des quarante agents de l’époque, postule d’emblée :
Le Directeur général des Caisses d’amortissement et des dépôts et son adjoint se flattent des hommes recommandables par leur zèle et par leurs talents. Ils sont persuadés qu’un dévouement à un Gouvernement paternel qui doit inspirer une profonde reconnaissance et que l’honneur qui attache un honnête homme à son devoir agissent plus puissamment sur ces employés que des règlements faits pour ceux qui sont étrangers à ces nobles sentiments.
2La fidélité doit prévaloir tant vis-à-vis du pouvoir politique qu’au sein de la hiérarchie interne. Il s’agit autant de se prémunir du désordre politique des errements de la période révolutionnaire, générateurs de banqueroute, que de l’Empire où renversements d’alliance, déchirements et trahisons se sont accumulés dans un corps politique, en épuration permanente, constamment travaillé par le complot ou sa hantise. Aussi la prestation de serment, sous couvert d’installation dans des fonctions essentielles, consacre, par anticipation et avec solennité, ce qui doit être une ligne de conduite intangible destinée à conjurer la sédition. Pourtant, malgré l’indépendance revendiquée, des emplois sont laissés à la discrétion du Prince qui peut y placer ses protégés. Après sa faillite retentissante, l’ancien parfumeur César Birotteau, personnage de Balzac, se voit proposer une place à la Caisse d’amortissement pour un salaire de 2500 francs par mois grâce à la puissante protection d’un ancien Vendéen favori du roi Louis XVIII.
Un serment politique contre-révolutionnaire
3Le Baron Dutremblay2, « honnête homme » dans la tradition du xviie siècle, ancien commis de Turgot, de Necker et de Calonne sous l’Ancien Régime, directeur de la Caisse d’amortissement sous le Consulat et l’Empire, et le baron Dufougerais3, ancien député de Vendée, sous-directeur, tous deux nommés par l’ordonnance royale du 29 mai, prêtent serment le 31 mai 1816 devant la Commission de surveillance qui rédige la formule de serment, communiquée par son président. Après lecture de l’ordonnance de nomination par le secrétaire de séance, M. Dutremblay a dit :
Messieurs, je suis pénétré de la plus vive reconnaissance, de l’extrême bonté de Sa Majesté, il m’est doux de lui consacrer les derniers moments d’une existence qui a été longtemps employée à son service personnel. Je serai heureux de poser les premières bases d’un établissement qui promet les plus grands succès. Son Excellence le Ministre des Finances a prévu, dans sa sagesse, que dirigée par des personnes recommandables, qui unissent à beaucoup de talent un véritable amour pour le Roi et pour la patrie, cette institution peut sauver les finances. N’écoutant que l’intérêt public, qui est la pensée de tous ses momens [sic], Son Excellence a fait pour la création de cet établissement, l’abandon généreux d’une portion de ses attributions, son zèle ne sera pas sans récompense, nous travaillerons tous de concert à remplir ses vues, et elle aura la satisfaction de la voir prospérer suivant ses désirs.
4Il a aussitôt prononcé en entier le serment ainsi qu’il suit :
Je jure d’être fidèle au Roi, d’obéir à la Charte constitutionnelle et aux lois du royaume4, de me conduire avec honneur et probité dans l’exercice de mes fonctions, d’exécuter et faire exécuter par mes subordonnés les lois et règlements concernant la Caisse d’amortissement et celle des dépôts et consignations dont la Direction m’est confiée, de maintenir de tout mon pouvoir l’inviolabilité de ces deux Caisses.
5M. le Baron Dufougerais, sous-directeur, a fait le même serment qui se termine par « dans tous les cas où je serai appelé à remplacer le Directeur général », « desquels sermens [sic] la Commission a déclaré que les dits sieurs Dutremblay et Dufougerais étaient installés »5. Le document est signé par le comte de Villemanzy, pair de France et président de la Commission de surveillance, Jacques Laffitte, gouverneur provisoire de la Banque de France, Piet, député, le comte Chabrol de Volvic, préfet de la Seine, président de la chambre de commerce de Paris, Brière de Surgy, président de chambre de la Cour des comptes, Pardessus, député, membres de la Commission, avec pour secrétaire Berthollet.
6Selon l’ordonnance du 22 mai 1816 (article 8), le directeur général prête serment « entre les mains du président de la commission de surveillance », de même que le sous-directeur (article 14)6. L’article 15 prévoit que « le Caissier7, avant d’entrer en fonctions, fournira, pour sûreté de sa gestion, un cautionnement de 100,000 francs en numéraire (voir décret 31 octobre 1850, art. 1er). Il ne pourra être admis au serment, qu’il prêtera devant notre Cour des comptes, et il ne sera installé qu’après avoir justifié du versement de son cautionnement au Trésor8 ». Le caissier général est lié par un serment professionnel9 tandis que pour les directeurs généraux et sous-directeurs, il s’agit d’un serment politique, engagement qui les attache aussi bien à la personne du roi Louis XVIII qu’au régime de la Restauration, interrompu par les Cent-Jours et le bref retour de Napoléon au pouvoir.
L’héritage révolutionnaire ou la religion du serment
7Dans l’Athènes de Solon et la Rome antique, le « serment d’office » avait pour fonction de déférer la puissance publique. Des officiers jusqu’aux soldats romains, tous prêtaient serment aux trois Vertus militaires : l’Obéissance, la Valeur et la Pitié10. Sous l’Ancien Régime, commente à la fin du xixe siècle l’avocat républicain Jean-Claude Colfavru, grand maître du Grand Orient de France qui participe à la fondation de la Société des droits de l’homme et du citoyen, le serment :
était un acte religieux qui prenait à témoin la divinité et l’Église […] Aussi, le respect du serment était-il à lui seul une religion, […] car elle élevait et consacrait la conscience et sa responsabilité dans une sorte d’inviolabilité morale qui, dans un avenir inéluctable, devait substituer le culte émancipateur et fier du devoir et du droit au culte servile et brutal de la force et de la crainte. […] La foi dans les anciens pouvoirs étant éteinte, l’homme ne prêtera plus serment qu’à l’homme. […] C’est par le serment que l’Assemblée va prendre possession de la puissance administrative et militaire. […] Le serment est l’acte patriotique le plus solennel et le plus imposant11.
8Le serment civique imposé aux ecclésiastiques, devenus fonctionnaires, fut le prétexte des rébellions ajoute-t-il. Le serment de « vivre libre ou mourir » cimente la nation après la fuite du roi et son arrestation à Varennes (22 juin 1791). Le Corps législatif décrète, les 12 et 13 janvier 1797, afin de fêter l’époque de l’affranchissement du peuple, de célébrer « l’anniversaire de la juste punition du Roi des Français », soit l’exécution de Louis XVI. Ce même jour, le président de chaque conseil du Corps législatif « recevra le serment des représentants du peuple qui, individuellement et à la tribune, jureront haine à la royauté ». Le décret du 4 septembre 1797 déclare que « nul ne sera admis à voter sans avoir au préalable prêté, entre les mains du Président, le serment individuel de haine à la royauté et à l’anarchie, d’attachement et de fidélité à la République et à la Constitution de l’an 312 ». Le serment politique, instauré sous la Révolution française en 179113, nationalisé puis personnalisé – on ne jure plus devant Dieu et sur les Saints Évangiles mais « à la Nation, à la loi, au Roi » avant de prêter serment à un homme Bonaparte –, subit des modifications liées aux changements de régimes politiques14 tout en conservant son caractère sacré.
9Sous la monarchie de Juillet (1830-1848), règne de Louis-Philippe, « tous les fonctionnaires publics dans l’ordre administratif et judiciaire, les officiers des armées de terre et de mer seront tenus de prêter le serment dont la teneur suit : “Je jure fidélité au Roi des Français, obéissance à la Charte constitutionnelle et aux lois du royaume.” Il ne pourra être exigé d’eux aucun autre serment, si ce n’est en vertu d’une loi15 ». Le délai d’application est de quinze jours, faute de quoi les fonctionnaires seront considérés comme démissionnaires. Par lettre du 5 septembre 1830, le ministre secrétaire d’État aux Finances, le baron Louis, charge le directeur de la Caisse des dépôts et consignations d’appliquer la nouvelle loi qui « s’applique aux agens [sic] de tous grades des Administrations Financières » et « de recevoir le Serment des Employés placés sous vos ordres, et à constater par un procès-verbal, l’accomplissement de cette formalité. Je recevrai moi-même […] le serment de M.M. les Directeurs généraux, Administrateurs et Chefs de service » et de signaler « ceux qui auraient refusé de s’y conformer »16. Les employés de la Caisse prêtent serment en cascade, selon la formule consacrée : « Je jure fidélité au Roi des Français, obéissance à la Charte constitutionnelle et aux lois du royaume » après lecture du serment par Paul Chateaudouble, sous-directeur, de M. de Monseignat, chef de division, qui « fait l’appel nominal de MM. les employés », chacun répète la formule et le procès-verbal est rédigé17.
La Seconde République ou la suspension du serment politique
10Après la révolution de février 1848 et l’abdication de Louis-Philippe, le Gouvernement provisoire a décrété l’abolition du serment politique, remplacé par un serment administratif. Guillemot18, directeur général, fait un courrier au président de la Commission de surveillance, le marquis d’Audiffret, président de la Cour des comptes, pair de France, pour déterminer la formule du nouveau serment. Guillemot « transmet une copie de la formule du serment qui a été prêté par ses prédécesseurs, en faisant remarquer qu’il appartient à la Commission de surveillance de déterminer la nouvelle formule de ce serment qui, par son caractère administratif, est en dehors des dispositions décrétées par le Gouvernement provisoire pour l’abolition du serment politique19 ». Lors de la séance du 14 novembre 1848, le serment de Guillemot ne comporte aucune dimension politique : « Je jure de me conduire avec honneur et probité dans l’exercice de mes fonctions, d’exécuter et faire exécuter par mes subordonnés les lois et règlements concernant la Caisse d’amortissement et celle des dépôts et consignations, dont la direction m’est confiée, et de maintenir de tout mon pouvoir l’inviolabilité de ces deux caisses. » Après l’introduction du nouveau directeur au sein de la Commission, son président donne lecture de la formule du serment et le directeur général dit : « Je le jure. » Si le rituel semble immuable, il se recolore périodiquement de dimensions politiques.
11Après l’élection à la présidence de la Seconde République de Louis-Napoléon Bonaparte, élu pour quatre ans le 10 décembre 1848, le serment politique est rétabli dans le souci d’affermir un pouvoir prolongé par le coup d’État du 2 décembre 1851. La nouvelle constitution de janvier 1852 étend le mandat présidentiel à dix ans avant le rétablissement de l’Empire, proclamé le 2 décembre 1852. Une lettre du ministre des Finances, en date du 29 avril 1852, ordonne au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations de faire prêter serment aux fonctionnaires et employés de tout grade appartenant à l’établissement. Le directeur général, les directeurs et chefs de service prêteront serment « entre les mains du ministre », les autres fonctionnaires et employés s’acquitteront, individuellement, de la même obligation auprès de leurs supérieurs hiérarchiques20. Les prestations de serment sont consignées par des procès-verbaux en double exemplaire.
12Le 19 mai 1852, Guillemot, directeur, et Berthollet, sous-directeur, prêtent serment d’« obéissance à la Constitution et fidélité au Président », Louis Napoléon Bonaparte, selon les dispositions de l’article 14 de la Constitution du 14 janvier 185221. Le 23 mars 1853, ils se présentent, pour la troisième fois, devant la Commission de surveillance pour prêter le serment voulu par l’article 16 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852 après le rétablissement de l’Empire par sénatus-consulte du 7 novembre 1852. La formule devient : « Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à l’Empereur », qui n’est autre que l’ancien prince-président, qui prendra le titre de Napoléon III.
13Après la chute du Second Empire et la proclamation de la Troisième République, le 2 septembre 1870, Guillemot, mis à la retraite d’office par décret du 27 novembre 1873, proteste de cette décision auprès du ministre des Finances, qu’il qualifie d’illégale et qu’il juge soumise à des « nécessités politiques », sorte d’épuration douce. Il évoque, dans cette lettre, une « véritable révocation » pour des motifs crûment exposés : « trouver une place pour M. le secrétaire général de votre ministère et malheureusement pour moi, la mienne s’est rencontrée à sa convenance » ironise-t-il. Guillemot, en mauvais termes avec la Commission de surveillance et le ministère des Finances depuis plusieurs années, se croit victime d’un accord tacite entre la Commission dont le président est Buffet, ancien président de l’Assemblée nationale, et le ministre.
14Adrien Dufrayer, polytechnicien (1843), conseiller d’État et secrétaire général du ministère des Finances22, né à Mézières dans les Ardennes en 1823, le remplace, malgré les protestations de son prédécesseur au nom du principe d’inviolabilité des deux Caisses, invoquant le serment et le risque de créer un précédent, à savoir, « la pression contraire à son indépendance [CDC] que la loi a voulu prévenir ». Guillemot demande l’arbitrage de la Commission de surveillance qui, tout en réaffirmant les principes attachés au statut de directeur général qui ne peut être remplacé comme tout autre fonctionnaire, ne le soutient pas. Guillemot est un homme de 1848, mis en place par Garnier-Pagès, qui a servi sous l’Empire et attaché au gouvernement Thiers qui chute le 24 mai 1873. Dufrayer prête serment devant la commission de surveillance le 31 décembre 1873, selon la même formule que Guillemot, le 14 novembre 1848, « notification en sera donnée à M. le Ministre des Finances23 ». Le président, instaurant un nouveau rituel, exprime les regrets et les sympathies de la commission quant au départ de Guillemot – âgé de 75 ans – et rend hommage à « l’administrateur éclairé qui, pendant près de 26 ans, a su diriger les Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations avec un zèle, un dévouement et une intelligence élevée […] qu’il reste à la Commission une consolation dans le choix de son successeur dont l’expérience et le profond mérite lui sont une garantie qu’il sera à la hauteur de la mission qui lui est confiée24 ».
De la fidélité au service de l’État
15Depuis l’installation de la Troisième République – à l’exception notable de la période du régime de Vichy –, les formules de prestation de serment du directeur et des sous-directeurs25 ne sont guère modifiées. Le rituel de l’éloge appuyé du directeur général sortant entre dans l’usage, agrémenté de variantes : un éloge funèbre pour Dufrayer (1874-1888) et Émile Boutin (1898-1900), morts en fonction26 ; la gratification d’une médaille introduite à l’orée du xxe siècle27 ; un discours de bienvenue pour le directeur entrant, évoquant les carrières des deux hommes et rendant hommage à leur dévouement. La cérémonie se républicanise tant qu’il n’est même plus fait mention du régime.
16Le serment politique, tel qu’il a été pratiqué jusqu’à la Troisième République, vient pourtant contredire la garantie d’indépendance de situation du directeur général vis-à-vis de l’exécutif. Le directeur général, responsable de la gestion des deniers de la Caisse (art. 829, décret 31 mai 1862) et en situation d’indépendance théorique par rapport au ministre des Finances (loi 28 avril 1816), ne peut pas tenir de rôle subordonné « qui pourrait altérer la position légale et la confiance publique qu’il importe de conserver intactes à l’institution dont il dirige le service28 ». Ces principes sont constamment réaffirmés par les commissions successives.
17Il convient donc d’analyser la prestation de serment non pas comme la survivance d’une vassalité ou le rétablissement d’un lien féodal mais comme l’assurance de l’obéissance envers le régime et envers l’État afin de conjurer la trahison. Le roi auquel est juré fidélité est à la fois le roi régnant, une personne, et également l’incarnation du principe monarchique, selon la célèbre théorie des deux corps du roi conceptualisée par Kantorowicz29. De toute évidence, seuls les régimes à tendance dictatoriale instaurent ou rétablissent le serment politique, par souci de disposer de fonctionnaires passifs et d’écarter tout risque de résistance ou de révolution politique puisqu’il s’agit de « serment promissoire » qui engage l’avenir30. Le serment tient alors un « rôle de triage et d’élimination des individus dangereux pour l’ordre étatique, le régime politique ou la politique gouvernementale31 ».
18Supprimé par le décret du 5 septembre 1870, il est rétabli par l’acte constitutionnel n° 7 du 27 janvier 1941 du régime de Vichy pour les secrétaires d’État, hauts dignitaires et hauts fonctionnaires de l’État qui doivent prêter serment « devant le chef de l’État », engageant « leur personne et leurs biens », sous peine de « privation des droits politiques ; mise en résidence surveillée en France ou aux colonies ; internement administratif ; détention dans une enceinte fortifiée »32. Les sanctions concernent, de manière rétroactive, les « anciens ministres, hauts dignitaires et hauts fonctionnaires ayant exercé leur charge depuis moins de dix ans33 ». La fragilité et l’autoritarisme du régime, soumis à des occupations étrangères, allemandes et italiennes, dont la souveraineté et la légitimité sont constamment mises à mal par une politique de collaboration d’État et la « dissidence » gaulliste, justifient la volonté de contrôle qui s’exerce sur les hauts commis de l’État34.
L’antidote à la Révolution ou la religion de l’État
19Le serment, prêté par les dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations, recèle d’emblée une double nature. En 1816, il s’agit d’un serment à la fois professionnel, comme celui prêté par le gouverneur de la Banque de France – « Je jure de diriger les affaires de la Banque conformément aux lois et aux statuts », soit je jure de bien remplir ma fonction –, et politique en période de régime autoritaire. Aujourd’hui, depuis 1944, après le rétablissement de la légalité républicaine, seul le serment professionnel subsiste. À la confusion entre serment politique et serment professionnel, la République substitue une nette séparation entre les deux sphères. Cet amalgame momentané nous renseigne pourtant sur la nature politique de la fonction de dirigeant à la Caisse des dépôts et consignations, dont le caractère technique a une incidence politique évidente, à la fois position d’autorité et de gestion. L’héritage révolutionnaire, par la pratique du serment civique35, imposé à tous les fonctionnaires publics, c’est-à-dire « tout Français recevant traitement ou pension d’État » (décret 14-15 août 1792), explique et justifie en partie cette confusion entre politique et professionnel. Le serment, prêté avant l’entrée en fonction, est « l’acte par lequel se complète le caractère de l’homme public » (décret 8-12 mars 1852). Le comte Beugnot36, désigné comme successeur de Dutremblay37, n’est pas installé et par conséquent considéré comme démissionnaire38. Le serment politique est conçu comme la source de la puissance publique, du caractère public, privilèges du fonctionnaire, comme le dit Loyseau dans le « Traité des offices », reprenant la formule d’Érasme, vere sacramentum, id est religiosa observatio quae arcanis quibusdam ceremonis peragitur (« En vérité le sacrement, c’est l’observance religieuse, qui est réalisée par certaines cérémonies pleines de mystère »). Le caractère solennel de la prestation de serment revient à imprimer au fonctionnaire le sceau de la puissance publique. En réalité, la lecture de l’acte de nomination, avant la prestation de serment, est l’acte par lequel le fonctionnaire est investi de la puissance publique, le serment venant simplement certifier l’acceptation de la fonction et des engagements professionnels qui y sont liés. Vient ensuite la question des sanctions : en cas de défaut de serment, le fonctionnaire passe pour démissionnaire mais peut encourir des peines plus graves, par exemple, sous Vichy (1940-1944). Le serment politique contraint le fonctionnaire à ne pas s’écarter de la ligne politique gouvernementale alors que, sous le régime républicain, la critique de l’ordre social ou politique, si elle est formulée de manière convenable, ne constitue pas une faute disciplinaire. La liberté d’opinion est ainsi retirée au fonctionnaire par le serment politique.
20Que dire des serments politiques successifs imposés aux fonctionnaires qui traversent les différents régimes du Premier Empire au Second ? On connaît le mot de Talleyrand prêtant serment à Louis-Philippe en disant : « Sire, c’est mon dix-septième serment. » Duvergier de Hauranne, opposant au pouvoir de Louis-Napoléon Bonaparte, suggère que « l’Empire ayant détruit les partis politiques, avait créé le fonctionnarisme, tribu essentiellement versatile parce qu’avide, tribu pour laquelle il n’est pas d’autre bien que le succès et, de là, toujours prête à embrasser la cause que la fortune favorise, indifférente à tout hormis son intérêt personnel39 ».
21Sous la monarchie de Juillet, le serment politique fait vivement débat. En 1833, le royaliste resté fidèle aux Bourbons Hyde de Neuville, député de la Nièvre en 1815, ambassadeur de France aux États-Unis de 1816 à 1821, ministre de la Marine en 1828, rédige une Pétition aux Chambres pour demander l’abolition du serment politique40 considéré comme « un acte honteux de tyrannie », un « déloyal moyen d’oppression », « à la fois injuste et absurde » et ne pouvant être défendu que par « les hommes qui doutent de leur droit et de leur force ».
En effet, Messieurs, que sont devenus ces sermens [sic] prêtés successivement, et le plus souvent par les mêmes hommes,
À la révolution de 89,
À la République,
Au Directoire,
À l’Empire,
À la Restauration,
Puis encore à l’Empire,
Puis encore à la Restauration ?
La République ou la mort, tel a été à une époque de douloureuse mémoire le cri, le point de ralliement de ceux qui se disaient alors la majorité. La République a succombé : personne ne s’est présenté pour mourir avec elle41.
22La souveraineté du peuple étant établie, notamment par le nouveau titre de « roi des Français » arboré par Louis-Philippe Ier, issu de la Maison d’Orléans, le vote devrait donc être laissé à la liberté de ses représentants. Le serment politique, insiste Hyde de Neuville, « n’est plus chez nous qu’une formule sans valeur » qui n’engage à rien, qui, au contraire entraîne le parjure42, et doit par conséquent être supprimé. Le mépris dans lequel est tenu le serment politique, dont la Révolution a sans doute abusé, contraint certains auteurs à le redéfinir de manière à lui rendre son caractère originel : son inviolabilité. On peut dire qu’en France, dit un pamphlet de 1839 du baron Nicolas Massias, ancien militaire devenu diplomate sous le Premier Empire, « il y a trois sortes de religion, celle qui se rapporte à Dieu, celle de l’honneur et celle de la conscience ; étreignons-les (ceux qui prêtent serment avec le dessein formel de le violer) de ce triple lien » de manière à exposer les parjures à la mésestime intime et publique. Car « on peut bien en secret composer avec sa conscience, mais, lorsqu’on l’engage publiquement sous la garantie du serment et de l’honneur, il est difficile de s’affranchir de ce qu’on promet en son nom »43. Aussi, le baron Massias propose de modifier la formule du serment politique comme suit : « En présence de Dieu, sur mon honneur et ma conscience, je jure d’être fidèle à la Charte de 1830, au Roi qu’elle a créé et à sa dynastie », manière de réaffirmer la nature constitutionnelle du régime, pour le présent et l’avenir. « On aura ainsi, conclut-il, une représentation nationale vraie et entièrement constitutionnelle, et une opposition qui appellera des réformes et non des révolutions44. » Héritage de la Révolution française, le serment politique devient contre-révolutionnaire ou, du moins, est pensé comme un antidote à la Révolution. Sous le Second Empire, la question resurgit. Dans ses Vues sur le gouvernement de la France, le duc de Broglie, orléaniste, ministre des Affaires étrangères et président du Conseil sous la monarchie de Juillet, évoque à son tour l’obligation du serment politique : « Beaucoup de serments, coup sur coup, beaucoup de parjures ; ou si le mot paraît dur, tout au moins, beaucoup d’indifférence à la religion du serment […] un engagement dégénéré en pure formalité45. » Et, commentant la formule du serment rétabli en 1852 sous le Second Empire, il ajoute :
Il suffit, pour être fidèle au chef de l’État, de ne point conspirer contre lui ; il suffit, pour se montrer obéissant à la constitution et aux lois, de ne point résister à l’action régulière de l’administration et de la justice. Cela posé, faut-il s’étonner qu’en passant périodiquement, comme il nous arrive, d’un gouvernement à un autre, de celui-ci à un troisième, et ainsi de suite, l’obligation de prêter un pareil serment, soit, à tout prendre, comptée pour peu de chose, qu’elle ne fasse guère obstacle, soit à la conservation, soit à l’acceptation des fonctions publiques, et n’est-il pas surprenant, au contraire, que cette obligation bénigne répugne encore à tant d’hommes qui, d’ailleurs, auraient horreur de la trahison, et aversion de la violence46 ?
23La véritable nature du serment politique est d’imposer aux fonctionnaires de rendre compte à l’État de leurs sentiments et opinions politiques contrairement aux simples citoyens qui n’ont pas de devoirs politiques envers le régime.
L’homme privé, le simple citoyen, dit-il, n’a, vis-à-vis de l’État, que des devoirs passifs, négatifs ; ne point enfreindre la loi, ne point résister à l’autorité ; cela suffit pour qu’il soit dans l’ordre, et qu’il ait droit à la protection ; il ne doit compte à l’État ni de ses affections, ni de ses regrets, ni de ses vœux, ni de ses espérances. L’homme public, le législateur, le magistrat a des devoirs actifs, positifs ; il a les devoirs de sa charge, et l’État a droit de lui demander compte des sentiments qui l’animent, et sans lesquels ces devoirs ne sauraient être remplis avec la ferveur de zèle, avec la plénitude d’activité qu’ils réclament. Le serment politique, c’est profession de foi de ces sentiments47.
24Ainsi le serment politique n’aurait de valeur qu’en tant que serment professionnel et, plus encore, corporatif, sanctifiant l’entrée dans la profession de l’État.
Entrer dans les conseils du prince ou du pays, prendre part au pouvoir exécutif, à la direction, à la responsabilité des affaires, c’est, en quelque sorte, s’associer corps et biens au gouvernement que l’on sert, c’est épouser sa cause, c’est avoir les mêmes amis et les mêmes ennemis, c’est travailler à le maintenir, à le faire triompher, c’est s’engager à partager sa destinée, à ne lui résister que par devoir, ou dans son intérêt ; en un mot, c’est devenir l’un des siens, devenir, comme on l’a dit énergiquement, la chair de sa chair, et les os de ses os48.
25Ainsi se trouve définie une sorte de communion dans la religion de l’État, la religion de la chose publique dont la Caisse des dépôts et consignations a fait sa devise en 1816.
26Si la pratique de la prestation de serment des dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations tire son origine de la Révolution française, elle se colore, sous la Restauration et sous le Second Empire, de motifs contre-révolutionnaires assumés. Avec la stabilité du régime républicain, progressivement affermi depuis les années 1870, en dépit des moments de crise49, et la technicisation des profils des hauts fonctionnaires tout au long du xxe siècle, théoriquement indépendants du pouvoir politique, le serment prend un caractère essentiellement professionnel voire purement administratif et formel, désormais isolé, avec l’ensemble de l’administration, dans la continuité d’un État qui se présente lui-même comme pérenne, vertueux et politiquement neutre. Pourtant la réforme du statut de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations en 1994, désormais nommé par décret du président de la République pour cinq ans, aligne les profils sur la couleur politique du chef de l’exécutif élu au suffrage universel direct.
Notes de bas de page
1 Alya Aglan, « L’invention politique de la Foi publique 1816-1848 », dans Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006, p. 67-94.
2 Directeur général de 1816 à 1818, promoteur des premières Caisses d’épargne populaires et institutions de prévoyance avant la Révolution, il propose en 1816 la création, au sein de la CDC, d’une Caisse nationale d’épargne. Le projet échoue mais sera repris dans le cadre privé au moment de la naissance de la première Caisse d’épargne et de prévoyance de Paris en 1818. Par ailleurs, P. A. du Tremblay de Rubelles (nom de la seigneurie) est l’auteur d’un Mémoire sur la destruction de la mendicité, d’Apologues et de poèmes (1822), et participe à l’élaboration d’un opéra en trois actes, Henri de Bavière, sous le nom de D***Y, représenté pour la première fois à Paris au théâtre de l’Opéra-Comique et Vaudeville, le 27 avril 1804, en collaboration avec Léger sur une musique de Deshayes. Dutremblay, contrairement à ses successeurs Jules Pasquier, Guillemot et Dufrayer, n’est pas conseiller d’État. Âgé de 73 ans, il démissionne le 1er avril 1817 et émet le souhait de voir son fils le remplacer (lettre au ministre secrétaire d’État aux finances, 1er avril 1817, archives CDC, dossier individuel, M3/5/2).
3 Benjamin François de La Douespe du Fougerais, né à Bordeaux en 1766, devint sous l’Empire député de la Vendée en 1811, membre du Conseil du ministère des Finances, directeur général adjoint de la Caisse d’amortissement. Réélu député en 1815, il obtient le titre de baron le 6 juin 1818. Il meurt à Paris le 2 septembre 1821.
4 Formule reprise par l’ordonnance du 3 juin 1816. Sous la Première Restauration, le serment est ainsi libellé : « Je jure et je promets à Dieu de garder obéissance et fidélité au Roi, de n’avoir aucune intelligence, de n’assister à aucun conseil, de n’entretenir aucune ligue qui serait contraire à son autorité, et si, dans le ressort de mes fonctions ou ailleurs, j’apprends qu’il se trame quelque chose à son préjudice, je le ferai connaître au Roi » (circulaire du ministre de l’Intérieur, 1814), voir Dalloz, Répertoire alphabétique, Serment, p. 2, n° 7 ; Duvergier, Collection des lois, t. 30, p. 188, note. Pendant les Cent-jours, la formule devient : « Je jure obéissance aux constitutions de l’Empire et fidélité à l’Empereur » (décret des 8-10 avril 1815). Sous la Seconde République, après le coup d’État du 2 décembre, elle devient : « Je jure obéissance à la Constitution et fidélité au président » (article 14 de la Constitution des 14-22 janvier 1852) puis, après le rétablissement de l’Empire : « Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à l’Empereur » (article 16 du sénatus-consulte des 25-30 décembre 1852).
5 Extrait du registre des délibérations de la Commission de surveillance, PV 1816-1820, archives CDC, cote 0700450002.
6 Le premier sous-directeur, ou directeur adjoint des deux Caisses, est Benjamin François La Douespe Dufougerais (1766-1821), ancien membre du Corps législatif de 1811 à 1815 et député de 1815 à 1818. Son traitement est de 12000 francs par an. Le nombre de sous-directeurs, fonctions déléguées par le directeur général qu’ils remplacent en cas d’absence dans « l’ordre de leur rang », passe à deux (18 juin 1866) puis à trois (décret du 31 décembre 1912) puis à cinq (décret du 18 mars 1938), nommés par décret sur rapport du ministre des Finances.
7 Le premier caissier général est Jean-Baptiste Gravier (1784- ?), né à Gréoux (Basses-Alpes), député, nommé le 24 mai 1816 (jusqu’au 5 septembre 1842), avec un traitement de 9000 francs en 1816, 12000 en 1817, 13000 en 1822, plus une indemnité annuelle de 3000 francs pour « couvrir les mécomptes et pertes auxquels il est exposé ». Son successeur, Gustave Rambot est également né à Gréoux dans les Basses Alpes – existe-il des liens de parenté ? –, nommé par ordonnance du roi le 5 septembre 1842 (jusqu’au 9 novembre 1846).
8 Recueil de lois, décrets, ordonnances, arrêtés et décisions ministériels, avis du Conseil d’État, concernant la Caisse d’amortissement et la Caisse des dépôts et consignations ainsi que les institutions qui les ont précédées (janvier 1805-août 1894), Paris, Imprimerie nationale, 1894, p. 5-6.
9 Ce serment professionnel est imposé par l’ordonnance du 29 juillet 1814 puis par le décret du 11 septembre 1870. La prestation de serment, devant la Cour des comptes, de Ernest Allix, le 27 décembre 1898, qui succède à Bonneau parti à la retraite, est libellée en ces termes : « Je jure de gérer avec probité et fidélité et de me conformer exactement aux lois, décrets et ordonnances qui ont pour objet d’assurer l’inviolabilité des deniers publics et leur application régulière aux dépenses des services confiés aux Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations », archives CDC, 104-4 doc.
10 Antoine Madrolle, Traité de la sainteté du serment contre l’enseignement du parjure, Paris, E. Hauquelin, 1845, p. 65.
11 Jean-Claude Colfavru, « Le serment. De son importance politique pendant la Révolution », La Révolution française. Revue historique, 2, 1882, p. 970-982.
12 Ibid.
13 Constitution des 3-14 septembre 1791 qui impose le serment politique au chef d’État, au fonctionnaire public et au citoyen.
14 Jean-Yves Piboubès, Le serment politique au xixe siècle, thèse de doctorat, sous la direction d’Alain Corbin, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 2003.
15 31 août et 2 septembre 1830, Loi relative au serment des fonctionnaires publics, art. 1er.
16 Lettre du 5 septembre 1830 du ministre des Finances au directeur général de la CDC, archives CDC, 106-1 doc.
17 Extrait du procès-verbal de prestation de serment de MM. les Employés, 8 septembre 1830, archives CDC, M3 0520.
18 Gilbert Guillemot (1799-1876), ancien secrétaire général du ministère des Finances, membre du Conseil général du département du Puy-de-Dôme, nommé par décret du 3 avril 1848 à la direction des deux Caisses, mis à la retraite par décret du 27 novembre 1873, Conseiller d’État suspendu de ses fonctions avec tous les membres du Conseil d’État par décret du gouvernement de la Défense nationale, le 19 septembre 1870.
19 Extrait du registre des délibérations de la Commission de surveillance, séance du 14 novembre 1848.
20 Arrêté du ministère des Finances, 29 avril 1852, archives CDC, 106-1 doc.
21 Article 14 qui prévoit que « les ministres, les membres du Sénat, du Corps législatif et du conseil d’État, les officiers de terre et de mer, les magistrats et les fonctionnaires publics prêtent le serment ainsi conçu : Je jure obéissance à la Constitution et fidélité au Président », archives CDC, 106-1 doc.
22 Il continuera d’assumer les fonctions de conseiller d’État en service extraordinaire qu’il exerçait auparavant en qualité de secrétaire général du ministère des Finances. Le 30 juillet 1874, il est également nommé membre de la Commission administrative de l’œuvre de l’Instruction en faveur des Alsaciens-Lorrains demeurés français. Fabien Cardoni, Nathalie Carré de Malberg, Michel Margairaz (dir.), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2012, p. 641.
23 PV Commission de surveillance, séance du 31 décembre 1873.
24 Ibid.
25 Depuis 1945, tous les directeurs adjoint sont des administrateurs civils hors classe sauf Gilles Benoist, conseiller référendaire à la Cour des comptes (nommé directeur adjoint par arrêté du 3 avril 1989). La première femme directrice adjoint est Françoise Aspar (arrêté du 22 août 1989).
26 PV. Commission de surveillance, 31 mars 1888, prestation de serment de Labeyrie et séance du 23 mai 1900, prestation de serment de Albert Delatour.
27 La première médaille, de vermeil, portant la mention « M. Delatour, 1900-1925 », est remise à Albert Delatour (PV Commission de surveillance, séance du 24 avril 1925). Jean Watteau, qui quitte ses fonctions le 27 février 1953 pour laisser la place à François Bloch-Lainé, reçoit également une médaille (PV commission de surveillance, 27 février 1953).
28 Extrait de la délibération de la Commission de surveillance, séance du 29 mai 1847.
29 Ernst Kantorowicz, Les deux corps du roi. Essai sur la théologie politique au Moyen Âge, Paris, Gallimard, 1989.
30 Comte Merlin, « Serment », Répertoire universel et raisonné de jurisprudence, 4e éd., t. 12, éd. Garnery, octobre 1815, p. 490 et suiv.
31 Voir Michel-Henry Fabre, Le serment politique. Étude constitutionnelle : 1789-1941, thèse pour le doctorat, université d’Aix-Marseille, faculté de droit, 1941.
32 Extrait de l’article 3 de l’Acte constitutionnel n° 7 du 27 janvier 1941, dans Dominique Rémy, Les lois de Vichy, Paris, Romillat, 1992, p. 108-109.
33 Extrait de l’article 5, de l’Acte constitutionnel n° 7 du 27 janvier 1941, cité ibid.
34 Marc-Olivier Baruch, Servir l’État français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997.
35 Décret des 27 avril-25 mai 1791 sur l’organisation des ministères qui dit que « nul ne pourra entrer ou rester dans l’exercice d’aucun emploi sans prêter le serment civique ».
36 Le comte Beugnot, né en 1761 (mort en 1835) à Bar-sur Aube, lieutenant général du présidial de cette ville en 1788 est un ancien conseiller intime de Lucien Bonaparte. Louis XVIII, qu’il a suivi à Gand au moment des Cents-Jours, lui confia la direction générale de la Police, puis le portefeuille de la marine en 1815. Membre de la Chambre des députés, ministre d’État et membre de « notre conseil privé », il est nommé directeur général des deux Caisses par l’ordonnance du roi du 6 juin 1817 qui précisait que ses fonctions étaient gratuites. « Pour des raisons inconnues le Comte Beugnot avait demandé à n’entrer en fonctions que le 1er janvier 1818, et de ce fait, M. Dutremblay était autorisé par le Comte Corvetto “d’assurer jusque là l’intérim”. Le 23 décembre 1817, le Comte de Villemanzy, Président de la commission de surveillance, en présentant devant le Parlement la situation des Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations au 30 novembre 1817, faisait une déclaration indiquant que la Commission ne pouvait accepter la nomination du Comte Beugnot, la gratuité des fonctions de directeur général étant, selon elle, contraire à l’esprit des ordonnances des 28 avril et 23 mai 1816. Ce n’est que le 1er juillet 1818, que le Baron Pasquier, Préfet de la Sarthe, a été nommé Directeur général des Caisses en remplacement du Comte Beugnot “démissionnaire” », archives CDC, Liste des directeurs généraux de la CDC, DG, carton 4, boîte 1.
37 Homme de l’Ancien Régime, Dutremblay, né en 1745 à Paris, démissionnaire le 1er avril 1817, à l’âge de 73 ans, aurait souhaité voir son fils le remplacer à la tête des deux Caisses. Le comte Beugnot devait le remplacer. Il reste directeur par intérim jusqu’au 1er janvier 1818. Il est chargé également de la direction par intérim pendant les quatorze jours d’absence de Pasquier, président du collège électoral de la Sarthe, en 1819.
38 PV commission de surveillance, séance du 20 juillet 1818, prestation de serment de Jules Pasquier en qualité de directeur qui « jure d’être fidèle au Roi, d’obéir à la Charte constitutionnelle et aux lois du Royaume… etc. ». Il doit à nouveau prêter serment de fidélité « au Roi des Français, obéissance à la charte constitutionnelle et aux lois du Royaume » le 11 septembre 1830.
39 Cité par Michel-Henry Fabre, Le serment politique, op. cit., p. 122-123.
40 Imprimée à Paris par Henri Dupuy, rue de la Monnaie.
41 Hyde de Neuville, Pétition aux Chambres…, op. cit., Paris, impr. de H. Dupuy, 1833, p. 8-9.
42 Les Capitulaires sous le règne de Charlemagne prescrivent de couper la main au parjure.
43 Baron Massias, ancien chargé d’affaires de France près de la cour de Bade, résident consul-général à Dantzig (1807-1815), Moyen de rendre efficace le serment politique et, par là, d’assurer la stabilité de la charte et de la dynastie d’où dépendent le repos et la prospérité de la France, 1839, p. 3.
44 Ibid., p. 4.
45 Duc de Broglie, Vues sur le gouvernement de la France [1861], 2e éd., Paris, Michel Lévy frères, 1872.
46 Ibid., p. 357.
47 Ibid., p. 358.
48 Ibid., p. 359.
49 Alya Aglan, Philippe Verheyde, Michel Margairaz (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle. La Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1914, Genève, Droz, 2011.
Auteur
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Alya Aglan
Professeur d’histoire contemporaine, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, UMR Sirice.
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