Carte de la région de Veracruz en 1784, Archivo General de la Nación, Mapoteca, 3543, Mexico.

1 La structure provinciale de l’administration des finances imposa très tôt l’idée d’une indispensable surveillance que les distances et le personnel à surveiller – environ une dizaine de personnes de divers grades dans chaque service – rendait difficile à concrétiser. Aussi, à l’image des caisses royales elles-mêmes, les instances de contrôle se retrouvèrent-elles dans l’incapacité de remplir pleinement leur rôle. C’est pourquoi, par delà l’analyse des normes et des réglementations administratives, c’est à la réalité du fonctionnement des instances de surveillance qu’il faut aussi s’attacher. L’étude de leurs défaillances ouvre alors sur les mécanismes autant que sur les facteurs de paralysie du système de contrôle. Au-delà, c’est déjà une première réponse aux constats précédents sur l’importance et la généralisation des fraudes et des abus de pouvoir qu’il devient alors possible d’apporter.

La cascade des contrôles

2Avec le titre de surintendant des finances, le contrôle suprême de l’ensemble des différents services constituant l’administration des finances incombait au vice-roi. En vertu de cette compétence, il intervenait dans les matières les plus diverses concernant l’ensemble de ce secteur administratif. Il détenait au premier chef une compétence réglementaire, étant habilité à prendre toute mesure relative à son fonctionnement, quitte à nécessiter la confirmation ultérieure de ses décisions auprès du Conseil des Indes. Le rappel de cette responsabilité se retrouve dans toutes les instructions adressées aux vice-rois nommés aux Indes. Certes ces directives – documents par nature très dépendants de la conjoncture politique – accordent toujours une place importante aux problèmes du moment dont le Conseil pouvait avoir information. Cependant, toutes ne s’en attachent pas moins aux questions d’ordre général concernant le gouvernement des Indes. Dans ce cadre et bien que sans aucune exclusivité ni relever toujours d’un chapitre spécifique, la responsabilité de la vice-royauté dans le domaine financier se révèle omniprésente à la lecture de ce matériau1.

3La législation royale rappelle d’ailleurs ponctuellement, face à l’interventionnisme des uns et aux aspirations autonomistes des autres, la primauté vice-royale sur ces questions de réglementation administrative. La cédule royale adressée en mai 1691 à l’audience de Guadalajara, valant un sévère rappel à l’ordre, ne visait pas autre chose quand elle précisait :

« En este reyno, la administración y superintendencia de la Real Hacienda es del solo cargo del virrey de la Nueva España. »2

4Un demi-siècle plus tard, le comte de Fuenclara se trouvait pleinement dans l’exercice de ses prérogatives lorsqu’il exigeait des officiers royaux de Mexico, peu après sa prise de possession, un état des revenus de la Real Hacienda de la vice-royauté :

« para poder hacer juicio del estado de [la] Real Hacienda en esas provincias y manejar su producto con la economía que necesitan las présentes urgencias. »3

5Ce faisant, il se contentait d’appliquer les consignes reçues du marquis de la Ensenada, l’enjoignant de vérifier l’état des comptes adressés par ces officiers à la contaduría du Conseil4.

6Les vice-rois exerçaient ainsi pleinement leurs compétences réglementaires lorsqu’ils intervenaient directement dans le fonctionnement de la cour des comptes de Mexico. Tel le duc de Albuquerque qui, peu après son entrée en charge, s’étant déplacé au tribunal, constata que :

« no habiendo allado (sic) la claridad que prétendió saver, (...) se practicó en la conferencia que en esta materia se tubo al medio y forma que se podía elegir para reducir a claro método y breve inteligencia (...) para facilitar así la presentación de las quentas que no estaban como reconocimiento en la forma que se devia »...5

7Son analyse déboucha dans les mois qui suivirent, en accord avec les comptables de l’institution, sur la mise en place d’une nouvelle structure interne approuvée en avril 1660 par cédule royale6. Les exemples de ces interventions de la vice-royauté dans le fonctionnement de la cour des comptes, et plus largement dans celui de l’appareil administratif financier, abondent tout au long de la période considérée. Recevant souvent – prestige de l’autorité oblige – un accueil aussi compréhensible que soumis comme dans le cas précédent, elles ne s’en heurtèrent pas moins parfois à la colère des officiers concernés, parmi lesquels les comptables de la cour furent peut-être les plus déterminés.

8Le deuxième duc de Albuquerque put vérifier à ses dépens la vigueur de leur irritation au début du xviii^e siècle. En avril 1703 il publiait une ordonnance frappée sous le sceau du bon sens : il autorisait les comptables subalternes à vérifier eux aussi les comptes reçus par la cour et à ne plus se limiter à leur seul ordonnancement afin d’accélérer le travail de l’ensemble de l’institution. Si la motivation était louable, les comptables supérieurs renâclèrent à son application qui contredisait les textes législatifs et affaiblissait la hiérarchie interne7. Il en alla encore de même entre 1716 et 1733, période durant laquelle les vice-rois furent investis de la responsabilité de la lutte contre le retard dans la vérification des comptes. Forts de cette mission, les marquis de Valero et Casafuerte recrutèrent, organisèrent, réformèrent, décidèrent et imposèrent au tribunal tout un ensemble de mesures sans véritable concertation. Le résultat ne se fit pas attendre, l’ensemble de la cour se coalisant contre les auteurs des projets.

9De la même manière, les vice-rois détenaient un pouvoir de recrutement important à l’égard de l’ensemble de l’administration des finances. Ils désignaient seuls les intérimaires suppléant toute vacance de poste dans les caisses royales comme à la cour des comptes. De même, ils étaient les seuls à ordonnancer et à autoriser tout paiement que l’apport obligatoire du visto de la cour des comptes ne remit pas en cause8.

10Tout cela confirme la réalité de l’autorité vice-royale sur l’administration des finances. Le Conseil des Indes se souciait d’ailleurs des altérations ou des résistances auxquelles elle se heurtait parfois dans l’exercice de ses responsabilités. Il rappelait régulièrement les comptables à leur devoir d’obéissance. Bien plus, il s’inquiétait de l’ombre dont pâtissait cette suzeraineté, tout particulièrement lors des débarquements d’inspecteurs venus d’Espagne. A la veille de la nomination de Francisco de Pagave, les conseillers des Indes soulignèrent les inconvénients de cette commission en se fondant sur toutes les enquêtes menées depuis 1603, autant au Pérou qu’en Nouvelle-Espagne : leur principal inconvénient, indépendamment de leur inefficacité, résidait dans l’affaiblissement de l’autorité vice-royale9.

11Responsabilité suprême, droit de contrôle et pouvoir réglementaire plaçaient ainsi les vice-rois dans la position de conseiller auprès du Conseil des Indes pour tout ce qui concernait le fonctionnement de ce secteur vital de l’administration coloniale. Bien des décisions prises par ce Conseil faisaient suite à des mesures et à des rapports adressés de leur propre initiative par des vice-rois. Tel vice-roi – le comte de Galve en janvier 1690 – vient ainsi donner, dans une lettre recommandant un protégé pour l’obtention d’un office de finances, son sentiment sur la pratique de la vénalité des offices dans ce secteur administratif10. Tel autre – José de Sarmiento y Valladares en mai 1698 –, répondant à un appel pour obtenir des rapports circonstanciés et secrets sur l’impact des visites générales dans le fonctionnement administratif de la vice-royauté, relaye des informations secrètes fournies par l’évêque de Guadalajara en décembre 1692 qui répondait à une cédule royale de mai 1690. Juan de Santiago de León Garabito y analysait l’unique visite à laquelle il lui avait été donné d’assister en quinze ans de prélature dans cette ville. Fort d’exemples précis et souvent savoureux, il concluait à l’impact totalement négatif de ces enquêtes, spécialement lorsqu’elles étaient réalisées par un membre de l’audience responsable de la circonscription visitée. Si le rapport ne parvint au Conseil des Indes que près de six ans plus tard, le vice-roi qui décidait enfin de l’adresser suggérait de réformer radicalement les mécanismes de contrôles s’exerçant jusqu’alors sur l’appareil administratif colonial dans son ensemble. Pourtant, malgré les informations édifiantes contenues dans le dossier final, aucune mesure particulière concernant les visites générales ne fut décidée. Cependant, on ne peut éviter d’établir un lien entre l’ensemble des rapports de la même espèce reçus en réponse à la cédule royale de 1690 et la réticence marquée d’une partie des conseillers des Indes à l’organisation de nouvelles enquêtes de cette sorte comme le révèle les débats contradictoires qui eurent lieu avant la nomination de Francisco de Pagabe comme visiteur général de la Nouvelle-Espagne11.

12Le vice-roi exerçait enfin des compétences disciplinaires sur les officiers de finances, étant autorisé à décider de toutes mesures de contrôle ou de sanction à leur encontre. Il se fondait pour cela sur toute information lui parvenant, tout particulièrement sur les plaintes déposées contre les officiers et jugeait seul de la suite à donner. Généralement, cela se traduisait dans un premier temps par la mise sur pied de commissions d’inspection. Il s’agissait d’enquêtes au contenu très précisément délimité par un ordre de mission émanant du vice-roi. Le commissaire désigné ne pouvait alors s’extraire du champ d’action défini par ces consignes sans risquer d’être aussitôt dénoncé à son tour pour abus de pouvoir. Le vice-roi choisissait seul le commissaire chargé de l’enquête parmi trois profils professionnels possibles : un juge de l’audience, un comptable de la cour des comptes, enfin un fidèle de sa suite dont ces missions constituaient la principale source d’activité en Amérique12. La situation du moment et surtout la perception qu’il s’en faisait l’incitaient au choix de tel ou tel. Quant aux candidats à ces commissions, il n’était pas rare de les voir rivaliser entre eux dans l’espoir de la désignation recherchée13. Cependant, si le vice-roi disposait dans ce domaine d’une réelle marge de manœuvre14, il se devait aussi de considérer la teneur de l’affaire dénoncée. A partir de toutes les commissions dont nous avons retrouvé la trace pour les xvii^e et xviii^e siècles, la désignation d’un individu n’était jamais totalement étrangère à l’affaire signalée. S’il s’agissait de questions impliquant nécessairement une enquête judiciaire, l’élection se portait de préférence sur un juge de l’audience : seul ce choix permettait de lancer sans tarder la machine administrative contre les suspects. Si l’affaire concernait plutôt un aspect technique – tenue des comptes ou état des dépôts en caisse tout particulièrement – la désignation retombait de préférence sur un officier de la cour des comptes : le moindre soupçon de détournement de fonds dans un service de finances signifiait la nomination d’un comptable dépêché pour établir un corte de caja c’est-à-dire un bilan de la caisse en comparant les données portées sur les livres de compte aux dépôts existants15. Enfin, pour les commissions concernant tout autre aspect administratif d’ordre plus général, l’élection se faisait régulièrement au profit des proches des vice-rois. C’est ainsi que la commission de juez de guías affecté au port d’Acapulco retombait sur des fidèles du vice-roi en place16. C’était aussi le cas lorsqu’il s’agissait d’affaires concernant l’ordre public. Le vice-roi désignait alors un militaire de son entourage à la tête d’un petit détachement que l’on dépêchait aussitôt au devant des officiers royaux trop agités afin de rétablir l’ordre au plus vite17.

13Ainsi, à travers ses multiples possibilités d’intervention, le vice-roi au titre de surintendant exerçait-il la première responsabilité du contrôle de l’administration financière. Cependant, la diversité de ses domaines d’intervention contribuait à l’éloigner des réalités administratives immédiates. Son pouvoir détenu dans l’administration des finances, bien que réel, n’était utilisé que de manière irrégulière et ponctuelle. Il n’intervenait le plus souvent qu’au travers de la Junta de Hacienda, réunie sous sa présidence selon une fréquence hebdomadaire. La fonction institutionnelle de ce comité en faisait une sorte de gouvernement de l’administration des finances. S’occupant autant de la gestion quotidienne des finances que de l’élaboration des grandes orientations à suivre, il en avait aussi une fonction de surveillance lointaine mais attentive. Il se chargait aussi de prendre en première instance toute décision concernant son fonctionnement, tout particulièrement lors de conflits internes, avant l’arbitrage du roi ou de son Conseil des Indes. Cette Junta, regroupant les responsabilités de l’audience dans le domaine financier, du tribunal des comptes et du vice-roi lui-même, était en fait l’instance de direction effective et collective de la Real Hacienda en Nouvelle-Espagne. Sa composition en reflétait d’ailleurs la fonction. Aux côtés du vice-roi qui la présidait, siégeaient le doyen de l’audience ainsi que son procureur, deux membres de la cour des comptes de Mexico dont son doyen et deux officiers de la caisse royale de Mexico. Cette junte exerçait l’autorité suprême en matière d’administration des finances, étant préposé à veiller depuis Mexico au bon respect des normes administratives que lui-même se chargeait en bonne partie de définir18.

14Si le vice-roi détenait puis exerçait dans l’appareil administratif l’autorité suprême par le biais de la Junta de Hacienda, il n’en restait pas moins une instance souvent lointaine. La responsabilité immédiate de contrôle sur le fonctionnement quotidien de la Real Hacienda incombait à la cour des comptes installée dans la capitale de la vice-royauté. Il lui appartenait de vérifier les comptes de tous les services de finances, rubrique par rubrique, et par ce biais de surveiller au plus près les agissements de leurs officiers.

15Sa fondation remontait aux premières années du xvii^e siècle. Jusqu’alors, le contrôle des officiers des caisses royales revenait à un contador de la razón rattaché à l’administration centrale vice-royale après avoir relevé à partir de 1544 de l’audience elle-même19. Depuis la capitale, il se chargeait de vérifier les comptes expédiés par les diverses institutions financières et de centraliser les informations financières reçues par les vice-rois. Avec la croissance de l’appareil administratif, ce système fut rapidement atteint d’obsolescence. Dans la pratique, les contrôles disparurent progressivement laissant les responsables locaux libres de leurs mouvements. Cette situation incita à l’établissement de deux cours des comptes pour l’Amérique, l’une sise à Lima et l’autre à Mexico. Les ordonnances de fondation furent édictées pour les deux cours en 1606 et précisées en 160920.

16Dans l’exercice de leurs fonctions de contrôle, les comptables jouissaient d’une réelle souveraineté administrative aux prolongements juridictionnels importants. Personne ne pouvait réellement interférer dans leur compétence purement technique de vérification des comptes si ce n’était, à l’échelon supérieur, les comptables de la contaduría du Conseil des Indes : contrôle cependant distant s’il en fut. L’essentiel ne se situait cependant pas là. Il résidait dans la nature du pouvoir d’essence judiciaire inscrit dans la juridiction attribuée à l’institution. Leurs prérogatives judiciaires étaient d’ailleurs consignées dans la Recopilación de Leyes de Indias comme aimaient à le rappeler les membres du tribunal21. Ils détenaient ainsi le droit d’enquêter sur tous les officiers dont ils vérifiaient les comptes : citations à comparaître, interrogatoires, voire arrestations et détentions provisoires des suspects étaient autant de modes d’actions auxquels ils recouraient légalement. Ils disposaient à cette fin d’un alguacil mayor rattaché au tribunal des comptes. Bien que non juristes, ils se chargeaient également de l’enquête préalable à l’établissement de l’acte d’accusation en cas de fraude caractérisée ou simplement supposée. Ils veillaient enfin à la mise en place des poursuites contre les contrevenants reconnus coupables, toujours grâce au recours à leur alguacil mayor. Ils se chargeaient tout particulièrement de la mise en œuvre des mesures conservatoires dans l’attente d’un règlement définitif : saisies de biens, incarcérations et mises en accusation des suspects. Toutes ces mesures répressives n’étaient cependant pas assimilées en droit à de véritables sanctions ni à des jugements. Elles étaient conçues comme de simples moyens à la disposition des comptables pour récupérer les sommes dont le trésor royal considérait avoir été dépouillé. D’ailleurs, dans l’ultime étape du processus engagé, c’est-à-dire pour l’élaboration et la proclamation du verdict lui-même, les comptables se devaient de faire appel à un juge de l’audience chargé de dire le droit au vu des documents établis par la cour des comptes. Les comptables assistaient donc directement les juges de l’audience lors de l’établissement des sentences en première instance sans être véritablement maîtres de la décision. Situation qui concrétisait clairement, malgré toutes leurs revendications et leurs aspirations, l’infériorité et la dépendance des comptables de la cour des comptes vis-à-vis de l’audience de Mexico.

17Cependant, la défense de leur liberté d’action, tout particulièrement à l’égard des audiences, n’en resta pas moins un des premiers soucis des comptables de Mexico. A la manière des officiers des caisses royales, ceux de la cour des comptes veillèrent jalousement à la mise à l’écart de ces tribunaux dans l’exercice de leurs propres responsabilités. Pour concrétiser et maintenir cette autonomie, ils n’eurent de cesse de rendre effectif le titre d’audiencia de cuenta qui leur avait été attribué lors de leur fondation. Ainsi cherchèrent-ils tout au long de leur existence à obtenir l’égalité de dignité et de salaire avec les ministres des audiences, comme le prévoyaient d’ailleurs les ordonnances de création22. Cependant, l’application de cette égalité demeura bien difficile, en particulier pour ce qui était de la préséance. Comme le rappelait une cédule royale du 15 novembre 1748 :

« En los actos públicos, todos los tribunales forman cuerpos con el virrey y audiencia, sin diferencia ni separación de escaño, siguiéndose en los asientos y lugares según sus antiguedades y graduación. De suerte que después del último ministro que comprende la audiencia, deben entrar a sentarse los del tribunal de cuentas, bien concurra uno solo o dos o bien todos y bien sean proprietarios o honorarios. »23

18Quant aux salaires, les comptables n’obtinrent jamais, durant la période étudiée, l’égalité revendiquée (Tableau 1). Seul le régent de la cour des comptes reçut, durant la période d’existence de cette charge, une rémunération qui le plaçait au-dessus de la plupart des magistrats de l’audience. Bien que, comme les adversaires des cours des comptes aimaient à le dénoncer, ces questions matérielles et honorifiques aient toujours été au cœur des préoccupations des ministres de la cour des comptes, leur activité ne se limitait pas à elles. Ils jouaient un rôle important dans le contrôle et la régulation de l’appareil administratif des finances. Aussi est-il essentiel de connaître les moyens dont ils disposaient pour exercer leurs responsabilités administratives.

Tableau 1 Salaires des ministres et officiers de la cour des comptes de Mexico (1660-1780)

19Lors de leurs fondations au début du xvii^e siècle, les cours des comptes de Lima et de Mexico se virent attribuer trois comptables de cuentas, et deux ordenadores24, tous nommés exclusivement par le roi en son Conseil des Indes et sur proposition de sa chambre. Ces cinq comptables avaient alors en charge trois caisses seulement : Mexico, Veracruz et Zacatecas25. A ces ministres de rang supérieur s’adjoignait un alguacil mayor ayant droit de nommer un lieutenent et commandant une escouade de trois ou quatre alguaciles26. Enfin, chaque cour fut dotée d’un portero ou huissier, office de concession perpétuelle nommé jusqu’au milieu du xvii^e siècle par le président du Conseil des Indes avant d’être recruté à partir de 1654 par l’ alguacil mayor du tribunal27. Dès leur origine les instances de contrôle de l’administration financière disposaient de moyens humains importants par rapport aux charges leur incombant. Il en allait de même pour leurs responsabilités et leur prestige originels. Tout concourait donc à faire de ces tribunaux une sorte de troisième chambre de l’audience, aux côtés des chambres civiles et criminelles28, bien que totalement autonome des précédentes.

20La raison d’être des comptables consistait en la vérification annuelle des comptes transmis par les différentes caisses dont ils avaient la responsabilité et selon des tâches clairement distinctes en fonction des grades. Les ordenadores se chargeaient de la mise au clair et en ordre des comptes adressés par les officiers royaux, travail fort long et fastidieux. Une fois la ordenata réalisée, les comptes étaient soumis aux comptables de cuentas chargés d’en vérifier la justesse et qui y apposaient leur finiquito, indiquant que leur labeur technique était achevé. Commençait alors le second volet de leurs responsabilités : les poursuites contre tous ceux qui présentaient des comptes déséquilibrés. C’est à ce second aspect de leur travail que les comptables de cuentas attachaient le plus d’ardeur, tendant le plus souvent à négliger la partie technique et ardue de la vérification29. La double tâche des comptables supérieurs de la cour des comptes s’enrichissait de l’exercice de l’autorité sur leurs subalternes. Comme responsable de l’audience des comptes, ils en organisaient le fonctionnement intérieur selon le système des mesas associant un comptable ordenador, à qui l’on attribuait les comptes d’une caisse à mettre en ordre, à un comptable supérieur qui en vérifiait la justesse avant de les clore30. Ils répartissaient les comptes à chaque mesa, établissaient la réglementation interne du tribunal et contrôlaient la régularité du travail sous l’autorité du doyen des comptables supérieurs qui présidait l’institution. Son titre restait cependant largement honorifique, sa principale responsabilité résidant dans la présidence de la mesa mayor et dans sa participation à celle des archives. Il ne pouvait imposer seul la moindre décision, toutes résolutions devant être soumises à l’approbation des autres comptables supérieurs membres de cette mesa mayor.

21Très rapidement, dès le milieu du xvii^e siècle, la dotation originelle se révéla insuffisante, eu égard à l’augmentation considérable des tâches à accomplir. Le déséquilibre structurel ne cessa plus de se creuser entre la dotation en termes de postes de comptables et la croissance continue de la charge de travail, marquant le début d’une course poursuite sans fin. La disparité ne réussit jamais à s’effacer totalement durant la période étudiée, malgré les créations auxquelles, bien que réticent, dut consentir le pouvoir espagnol. Dès 1644, une troisième catégorie de comptables fut créée, à laquelle on donna le titre de resultas31 et porta le nombre des ministres de la cour à un total de sept. A l’origine, les nouveaux venus furent affectés à la vérification des comptes qui, faute de temps, n’avait pu être menée à terme depuis plusieurs années. Progressivement cependant, leurs responsabilités s’élargirent à la vérification de tous les comptes en général, déchargeant les comptables supérieurs de leurs dernières responsabilités techniques. A partir de cette époque, les comptables supérieurs se limitèrent à l’apposition du finiquito que eux seuls restaient habilités à inscrire une fois la vérification effectuée. Ils se consacrèrent donc pleinement et exclusivement à trois activités jugées par eux les plus nobles : les poursuites judiciaires, le bon fonctionnement interne de l’institution et la responsabilité de conseil aux côtés du vice-roi. Enfin l’ensemble des sept comptables était secondé par un maigre personnel subalterne placé sous sa responsabilité. Il comptait en tout et pour tout, au milieu du xvii^e siècle, deux officiers qualifiés de oficiales del libro32. Leur travail consistait essentiellement en un travail d’écriture et de rédaction des documents administratifs de la cour des comptes. Ils rédigeaient les doubles de tous les comptes auparavant mis en forme par les comptables afin de les adresser à la contaduría du Conseil. Ils effectuaient également tout le travail de secrétariat et fournissaient aux comptables les instruments nécessaires à leur travail33.

22Avec les créations de poste de 1644, la cour des comptes prit son visage définitif. Elle fut organisée autour de plusieurs mesas constituant chacune un microcosme de l’institution elle-même. Elles recevaient les comptes à ordonner et vérifier en provenance de diverses branches administratives. Chaque groupe comprenait des ordenadores et des resultas. Plusieurs mesas étaient ensuite placées sous l’autorité d’un comptable supérieur qui organisait et contrôlait leur travail. Ces mesas dites de cuentas se distinguaient de la mesa mayor qui, regroupant l’ensemble des comptables supérieurs sous la présidence de son doyen, constituait l’instance dirigeante de l’institution. Elle décidait notamment des poursuites à mener une fois les vérifications faites. Elle représentait le tribunal vis-à-vis de l’extérieur, s’exprimait en son nom et mandatait son doyen pour toute action auprès d’autres instances administratives. Elle réglait aussi tout ce qui relevait du fonctionnement interne de l’institution : constitution des mesas, distribution des comptes à vérifier, octroi des heures supplémentaires, distribution de sanctions... Son mode de fonctionnement – toute décision était soumise au vote – accentuait son caractère collégial. Tous ses membres y avaient les mêmes prérogatives, même si le plus ancien se voyait attribuer le titre honorifique de doyen. Elle devait enfin se réunir au moins trois fois par semaine afin d’exercer pleinement ses responsabilités34.

23Une dernière mesa, dite de memoria y alcances, se chargeait d’une responsabilité particulière. Son organisation avait été décidée par le vice-roi Albuquerque vers 1653. Selon ses propres dires, il s’agissait de donner au tribunal les moyens de son action en institutionnalisant une instance jusqu’alors informelle. Elle se voyait chargée d’assurer la récapitulation des documents reçus – ordres royaux, comptes à vérifier, rapports ou plaintes –, celle des comptes déjà vérifiés et dûment répertoriés, celle enfin des actions intentées et des rapports expédiés par l’institution. Elle constituait ainsi la mémoire vivante du tribunal en se chargeant du gouvernement de ses archives. Aussi fut-il décidé d’y affecter le doyen aidé de deux autres comptables désignés selon leur disponibilité et leur ancienneté35.

24Ultérieurement, la physionomie du tribunal ne fut plus profondément modifiée, si ce n’est par une augmentation du nombre de ses membres. Ces retouches, pour importantes qu’elles puissent apparaître, visèrent toujours à obtenir un accroissement du personnel, tout en limitant autant que possible la création de postes permanents supplémentaires. Ces derniers risquaient, aux yeux de la métropole, de multiplier dangereusement les dépenses de fonctionnement sans compensation significative dans son efficacité. Ainsi, depuis sa fondation au début du xvii^e siècle, les décisions concernant la dotation en personnel de la cour des comptes de Mexico naviguèrent-elles en permanence entre ces deux contraintes opposées : répondre au mieux aux obligations croissantes sans gonfler des dépenses de fonctionnement jugées toujours excessives.

25Au cours de la seconde moitié du xvii^e siècle, les augmentations successives doublèrent progressivement le nombre d’officiers titulaires, le portant à quatorze y compris son alguacil mayor36. En un demi-siècle, la pyramide catégorielle des officiers titulaires de l’institution s’était ainsi totalement inversée. Si le nombre des comptables supérieurs n’avait pas évolué, les officiers de resultas étaient passés à quatre et les ordenadores à six. A ce total s’ajoutaient toujours un ou deux officiers subalternes dits oficiales del libro, qualifiés non sans perfidie d’oficiales reales par les comptables37. La principale étape de la croissance du nombre de titulaires se situe en 1660, date à laquelle furent simultanément créés quatre postes supplémentaires, deux d’ordenadores et deux de resultas38. Enfin, les dernières créations de postes se situeraient entre 169639 et 1701, avant la réforme radicale de la Nueva Planta40. Si l’augmentation d’officiers titulaires peut sembler importante durant cette seconde moitié du xvii^e siècle, la croissance du personnel de la cour des comptes relève aussi du recours à des non-titulaires : à la veille de la réforme, la cour comptait quatorze titulaires contre autant non-titulaires. On trouvait en effet deux surnuméraires parmi les ordenadores, quatre parmi ceux de resultas, sept parmi les supérieurs et un officier du livre supplémentaire41.

26Ces surnuméraires, généralement acheteurs de leur charge, obtenaient l’assurance d’être un jour titulaires, une fois que tous ceux qui les précédaient dans l’achat leur céderaient la place. La position de surnuméraire n’interdisait cependant pas au bénéficiaire de travailler dans le tribunal s’il le souhaitait, ce qui lui permettait surtout de percevoir le salaire correspondant à son grade42. Là ne s’arrêtait cependant pas la présence du personnel non titulaire. Aux surnuméraires venaient s’ajouter tous ceux qui attendaient la libération d’une place quelle qu’elle fût. Ces candidats à une titularisation à venir – le plus souvent eux aussi acheteurs de leurs charges et baptisés futurarios – se pressaient par ordre d’ancienneté devant la porte du tribunal. Cependant, un nombre limité de postes, alors que la tentation était forte de multiplier ce pré-recrutement profitable pour une monarchie dans le besoin, ne leur garantissait nullement la possibilité d’obtenir un jour satisfaction. C’est donc un effectif bien plus important que celui des seuls titulaires qu’il faut prendre en considération pour mesurer la réalité de la croissance du personnel de la cour des comptes de Mexico. Toutes catégories confondues et durant les années les plus intenses de la vénalité des charges – entre 1660 et 1720 – titulaires, surnuméraires et futurarios constituèrent un groupe presque trois fois supérieur aux postes existants officiellement dans le tribunal devant les accueillir !

27La Nueva Planta imposée uniformément dans tout l’Empire par le nouveau monarque en 1701 ne marqua qu’une courte parenthèse dans l’inflation des non-titulaires. Le désordre et le retard dans le travail du tribunal prirent une telle ampleur qu’il sembla nécessaire d’accepter une entorse à la réforme. Dès novembre 1713, une nouvelle cédule royale autorisait à nouveau le recours aux surnuméraires, interdits auparavant, afin de résorber le travail en retard accumulé43. Aussitôt, dès 1715, l’effectif du tribunal se retrouvait à nouveau avec vingt-six ministres, c’est-à-dire le double de sa dotation sans compter l’alguacil mayor qui peut être considéré comme un vingt-septième ministre : il avait rang de comptable supérieur et pouvait siéger à leurs côtés44. A cette époque, le nouveau vice-roi marquis de Valero, s’appuyant sur une nouvelle cédule royale de juin 1715, décida de revenir à une gestion plus rigoureuse du recrutement de la cour des comptes, anéantissant le projet de 1713 et ses excès45. Dix années durant, partisans et adversaires de l’augmentation des postes s’affrontèrent, tant à Mexico qu’à Madrid. Finalement, en novembre 1726, une Nueva Planta fut une nouvelle fois décidée et appliquée avec fermeté et souplesse tout à la fois. Les surnuméraires furent exclus – reformados – et ne conservèrent qu’une priorité d’accès à un poste et se transformaient ainsi en futurarios. Cependant, compte tenu du désordre dans lequel le tribunal se trouvait, on décida parallèlement d’employer ces futurs titulaires comme auxiliaires pour une durée maximale de quatre ans46. Une dernière mesure limita la charge financière représentée par ces officiers supplémentaires tout en incitant les auxiliaires à l’efficacité maximale : ils seraient rétribués sur les sommes que leur travail permettrait de récupérer47.

28Ultérieurement, le nombre des postes de la cour des comptes de Mexico ne changea plus jusqu’en 1776, date à laquelle une nouvelle Nueva Planta fut proclamée48. Elle décidait une légère augmentation du nombre des titulaires avec surtout une redistribution interne des postes. Aux comptables supérieurs ramenés à trois, s’ajoutèrent six comptables dans chacune des deux autres catégories. Cette nouvelle répartition fixait aussi le nombre des subalternes, établissant la dotation globale en personnel à vingt49. Ces modestes retouches furent plus radicalement complétées au début des années 1780, quand différents projets de réforme de la cour des comptes virent le jour50. S’opposant au projet de suppression présenté par Pedro Antonio de Cosío en juillet 1782, le procureur Ramón de Posada y Soto réussit à convaincre le Conseil des Indes de l’utilité de l’institution qu’il présidait et de ses besoins en personnel. L’intense réflexion et les luttes d’intérêts menées une décennie durant sur le devenir de la cour des comptes de Mexico débouchèrent finalement sur le recrutement de vingt-quatre comptables supplémentaires en 1791. La seule innovation d’importance à signaler avant cette décennie agitée pour la cour des comptes de Mexico concerna la reconnaissance en 1755 des ministres remplaçants ne bénéficiant d’aucun statut. A l’instigation du vice-roi comte de Revillagigedo, on décida que ces intérimaires devaient constituer le vivier dans lequel se formeraient les futurs officiers de la cour. Aussi, afin de rendre plus attirante une situation jusqu’alors particulièrement précaire, furent créés quatre ou cinq postes de ministres dits de providencia. Non rémunérés, on leur garantissait un passage dans les différents services du tribunal comme autant d’étapes de formation. Celle-ci achevée, ils étaient aptes à prétendre à entrer de plein droit dans le tribunal51. En contrepartie de l’effort qu’ils consentaient, le tribunal s’engageait à les considérer comme prioritaires sur les postes vacants, recommandant leurs candidatures au Conseil des Indes. Cette nouvelle catégorie d’officiers devint ainsi tout à la fois un pré-recrutement et une garantie de formation pour les futurs ministres de la cour.

29Tout compte fait et mise à part la période de recrutement maximal de surnuméraires et de futurarios, déterminée davantage par la difficile situation financière de l’Espagne que par une véritable politique administrative en Nouvelle-Espagne, la dotation en postes affectés à la cour des comptes évolua fort peu. Depuis la fin du xvii^e siècle leur nombre resta bloqué à treize comptables et un alguacil mayor. Et ce n’est pas avant le dernier quart du xviii^e siècle que fut finalement décidée, après bien des hésitations, une augmentation sensible du nombre des comptables52. On imagine sans peine combien la non-prise en compte de la croissance de ses charges de travail put avoir d’impact sur le fonctionnement de la cour des comptes de Mexico. Car, si l’essentiel de son activité s’appliquait à contrôler des caisses royales de plus en plus nombreuses, elle ne se limitait pas à ces seules tâches. Rappelons que la cour avait aussi autorité sur les bureaux des rentes et monopoles royaux, affermés ou pas. S’y ajoutait enfin le contrôle des comptes d’institutions religieuses, tels les collèges royaux ou les fabriques de cathédrales. Chaque année, cela signifiait pour la cour des comptes la révision d’une quarantaine de comptes, certes d’inégale importance, auxquels s’ajoutaient ceux de la douzaine de caisses royales53.

30L’administration gérant les finances royales se trouvait donc placée sous le faisceau convergent, bien que parfois rival, de sévères regards inquisitoriaux. Ceux-ci n’étaient pourtant pas de trop pour parvenir à éviter des abus dont nous avons constaté la multiplicité. Malgré le handicap de la décentralisation caractéristique de la structure des finances royales en Amérique, on serait en mesure de considérer que cette cascade de contrôles aurait dû pouvoir venir à bout des pratiques délictueuses qui s’y incrustaient. Nous savons qu’il n’en fut rien. Quelle put être la part de responsabilité des institutions de contrôle elles-mêmes dans cette impuissance ? Existe-t-il des causes structurelles à cet échec ? Quel fut le regard porté par la métropole sur la situation ainsi créée ? Telles sont les questions auxquelles il faudra maintenant tenter de répondre, en s’intéressant tout particulièrement à l’impuissance de la cour des comptes de Mexico.

Une cour des comptes dans tous ses états

31Devant l’inefficacité des contrôles sur les officiers royaux, un coupable revient régulièrement sous la plume des responsables politiques et administratifs coloniaux : les délais nécessaires au tribunal pour assurer la vérification des comptes. Il est vrai que le constat que l’on peut faire dans ce domaine semble sans appel (Tableaux 2 et 3). Les données fournies par le tribunal lui-même illustrent un amoncellement spectaculaire de comptes non vérifiés, parfois pendant plusieurs décennies. Cependant, malgré des informations convergentes d’origines diverses et dont certaines proviennent de l’institution elle-même, on se doit de souligner les incohérences dans les données relevées. La situation de la caisse de Zacatecas devient ainsi un bon révélateur des variations parfois fortes que l’on peut rencontrer sur des périodes courtes.

32En 1702, le tribunal révèle que les retards la concernant ont commencé à s’accumuler depuis 1664 et que les travaux de vérification se trouvaient encore en 1699 « muy atrasados ». Or, en 1702, le retard n’est plus que de trois ans, délai qui fait figure d’exploit compte tenu de la situation générale. Comment expliquer un rétablissement si rapide ? Il faut rechercher la réponse dans l’intervention de l’un des officiers de cette caisse, Francisco de Luna. Promu sur un poste de comptable de la cour, il dut auparavant présenter ses comptes dûment vérifiés au Conseil des Indes pour obtenir la confirmation de sa mutation. Inquiet du retard dans le travail du tribunal, il prit l’affaire en mains et décida de faire procéder à la vérification des comptes à ses propres frais, en payant les heures supplémentaires nécessaires aux comptables de Mexico. Le rétablissement se révéla cependant n’être qu’un court répit : aussitôt après, le retard de vérification des comptes de cette caisse connut une nouvelle flambée. Cet exemple illustre combien les délais pouvaient être soumis à de fortes variations d’une caisse à l’autre et sur de courtes périodes, et ce pour des raisons ponctuelles ou conjoncturelles dont le plus souvent nous ignorons tout...

33Malgré la part d’aléas que recèle l’exercice, il n’en est pas moins possible de dessiner dans un premier temps la conjoncture des retards dans les vérifications de comptes. Si les comptables affirment bien, en août 1720, que le retard serait apparu dès 1628, le phénomène ne se transforma en réel problème qu’au cours de la seconde moitié du xvii^e siècle54. Pourtant, selon le procureur du Conseil des Indes en 1714, rien dans la correspondance des vice-rois ne laissait entrevoir la situation catastrophique existante55. A l’inverse, les rapports rédigés dans le cadre de la visite générale des finances de Nouvelle-Espagne couvrant les années 1660 et 1670, sont riches d’enseignement et offrent la possibilité de poser un diagnostic précis. L’un de ces enquêteurs, Gonzalo Sunrez de San Martín, concentra toute son attention sur la cour des comptes et insista sur ce qui, à ses yeux, en constituait le problème principal : les retards de vérification des comptes. S’appuyant sur les données concernant la caisse de Mexico, il établit un tableau précis de sa situation. Les derniers comptes reçus par le tribunal dataient de 1672. Par contre, les travaux de vérification alors en cours concernaient ceux de 1669. En d’autres termes, en 1674 et pour l’une des caisses les plus abondantes en ramos, le retard ne dépassait pas cinq ans56. Pour les comptes de la caisse plus périphérique de Campeche le retard, en 1682, n’était que de trois ans. C’est dire que jusqu’au cours des années 1670, les délais accumulés par la cour des comptes n’avaient rien d’insurmontables ni d’extravagants. Le juge Gonzalo Sunrez de San Martin lui-même, pourtant sévère avec le tribunal, considéra que des aménagements de détail suffiraient à venir à bout de difficultés présentées comme passagères57.

Tableau 2 Retards de la cour des comptes dans la vérification des comptes des caisses royales de Nouvelle-Espagne (1680-1760)

34Pourtant, trente ans plus tard, les retards de vérification des comptes avaient pris une ampleur considérable. En 1703, selon le comptable Sébastián de Imaz y Arbilaga, ils variaient de douze ans pour les comptes les mieux traités à quarante ans pour les autres58. A la même date, l’officier de la caisse de Mexico, José Fernández Canal, constatait que les retards atteignaient vingt ans pour certaines caisses59. Enfin un rapport de la cour des comptes offrait à son tour une information convergente dès 1698 : pour la seule caisse de Mexico, le retard moyen était de dix à douze ans60. Quant aux comptes des bureaux des rentes et monopoles royaux, leur traitement n’avait rien de très différent. En décembre 1710, les retards dans la vérification oscillaient entre seize années pour les comptes des azogues, trente ans pour le papier timbré et vingt deux ans pour les alcabalas61. L’accumulation du retard apparaît donc comme un phénomène récent dans l’histoire du tribunal de Mexico. Il s’amplifia au cours de la seconde moitié du xvii^e siècle selon un rythme de plus en plus rapide pour atteindre son apogée au cours des années 1700-1715. Durant cette dernière phase le retard moyen, malgré des écarts parfois sensibles, se situe au-dessus de dix ans (Tableau 4).

Tableau 3 Retards dans la vérification des bureaux spécialisés de finances de Nouvelle-Espagne (1660-1780)

35Cependant, les différences sensibles d’une caisse à l’autre laissent surgir trois profils correspondant à autant de situations. Certaines caisses ou services ne connaissaient que des retards restreints, nettement inférieurs à la moyenne générale. Cela est particulièrement vrai pour Veracruz dont on sait l’importance pour le commerce colonial ainsi que, à un moindre degré, pour ceux d’Acapulco. Les exigences administratives à l’égard de ces caisses vitales pour le fonctionnement de l’appareil colonial étaient, semble-t-il, suffisantes pour limiter le retard à environ cinq ans. On retrouve la même situation pour les comptes des bureaux des rentes royales de Puebla – ceux de l’alcabala et du tribut tout particulièrement. La réforme profonde imposée à ces services par Juan José de Veytia Linage, tout autant que son prestige, son autorité et son pouvoir ne sont probablement pas étrangers à la diligence de la cour des comptes à l’égard de ses services62. On ne peut cependant écarter totalement un second facteur non négligeable qui contribua à accélérer le processus de vérification : la modestie relative des comptes de cette ville autant que leur moindre complexité en facilitaient le contrôle. Un deuxième profil correspondrait aux caisses importantes dont la multiplicité et la complexité des rubriques accablaient les comptables. Ces caisses, telles Mexico ou Zacatecas, connaissaient des retards se situant autour de la moyenne générale. Enfin, les retards les plus importants, atteignant ou dépassant les vingt années, concernent les caisses périphériques ou secondaires des provinces du nord de la vice-royauté, comme Guadalajara, Guanajuato ou Sombrerete. La seule exception à cette règle résiderait dans la caisse de San Luis Potosí pour laquelle la vérification des comptes n’accusait que deux années de retard63.

36L’inégal retard de vérification des comptes s’applique aussi à la nature des comptes eux-mêmes. Dans une même caisse, selon la branche considérée, les retards pouvaient varier du simple au triple. Ainsi, mis à part le cas particulièrement original de Puebla, les comptes des revenus affermés connaissaient-ils souvent des retards beaucoup plus élevés. Ces constats laissent entrevoir combien les lenteurs dans le travail de la cour des comptes ne relevaient pas du seul hasard. En réalité, les comptables opéraient un véritable tri entre les services prioritaires – ceux intéressant directement la métropole – et ceux qui, trop lointains ou trop prolifiques en documentation et parfois les deux à la fois, offraient des justificatifs complaisants à leurs négligences.

37A partir des années 1720, le retard accumulé tendit à reculer régulièrement. Son éradication resta cependant soumise au recours à des mesures d’exception imposées à partir de novembre 172664. En six ans la disparition des délais accumulés antérieurement fut chose acquise. Après la suspension de ce plan d’urgence, en 1732, le tribunal réussit à maintenir des sursis raisonnables dans la révision des comptes se limitant à quelques années tout au plus. Cependant, si l’on ne retrouve plus immédiatement les ajournements de la période antérieure, la cour des comptes de Mexico se révéla toujours incapable de remplir pleinement ses obligations dans les termes convenus par la loi, c’est-à-dire la vérification des comptes reçus dans un délai ne dépassant pas six mois. Bien plus, avec le temps, les gains réalisés avant 1740 semblent disparaître au cours de la seconde moitié du siècle. Dans ses rapports sans concession sur la situation de la cour des comptes de Mexico au début des années 1780, le surintendant aux finances Pedro Antonio de Cosío insistait tout particulièrement sur l’importance du nombre des comptes non vérifiés. Il voyait là la preuve de l’inutilité d’un tribunal incapable de remplir ses tâches malgré l’augmentation récente de son personnel et concluait à sa nécessaire suppression65. Finalement, la réponse moins radicale apportée à la situation rencontrée permit d’améliorer sensiblement le problème, sans parvenir toutefois à le résoudre ni pleinement ni durablement66.

38La question des délais de vérification des comptes apparaît donc manifestement comme proprement structurel à l’institution, avec des conséquences incalculables pour l’ensemble de la Real Hacienda. Le procureur du Conseil des Indes en résumait en 1714 les effets néfastes dans une double perspective. Le non-respect des délais impartis à la cour des comptes empêchait la connaissance rapide des débits dont les officiers royaux s’étaient rendus coupables. Le retard aidant, ces déficits devenaient impossibles à recouvrir, les officiers concernés et leurs garants ayant bien souvent disparu. La lenteur des contrôles des comptes des institutions financières rendait, selon le procureur, toutes menaces de sanctions lointaines et hypothétiques, encourageant les officiers à :

« vivir y estar con aquel descuido en la buena quenta y razón de sus quentas hacienda juicio de que nunca llegase el caso de que se glosen ».67

39Comment expliquer alors une situation dont les responsables coloniaux se révélaient incapables de dégager le tribunal et dont pourtant l’importance n’échappait à aucun ? Pour les comptables eux-mêmes, la cause ne souffrait aucun doute, comme ils s’en expliquent à la moindre occasion auprès des autorités métropolitaines. Il existait selon eux un déséquilibre excessif entre les obligations de l’institution et son personnel68. L’argument, qui ne manque ni de force ni de réalité, est d’ailleurs parfois repris par d’autres, officiers royaux, vice-roi ou même procureur du Conseil des Indes qui, à tour de rôle, appuient de leur autorité les plaintes du tribunal dans ce domaine69. On ne peut cependant s’empêcher de constater que le retard maximal est précisément atteint durant la période correspondant à l’afflux massif de surnuméraires et à la présence des futurarios en attente d’un poste. Aussi, si l’on ne peut négliger totalement l’argument des comptables70, reste-t-il à considérer des explications annexes.

40Les comptables eux-mêmes, au détour d’un rapport, admettent parfois implicitement d’autres causes à la situation de leur institution. Ils dénoncent tout particulièrement les décisions estimées inopportunes des vice-rois qui, forts de leur autorité de tutelle, décrétaient et imposaient des mesures visant à améliorer l’avancement du travail. Ainsi, dans son souhait de voir résorbés les retards accumulés, le vice-roi Albuquerque imposa-t-il au tribunal lors d’un real acuerdo, la supression des doubles vérifications de comptes dites à quatre mains, concentrant l’effort du tribunal sur les plus anciens qui n’exigeaient, selon les normes en vigueur, qu’un seul comptable. Or les premiers portaient précisément sur les comptes des officiers en exercice. L’impact négatif de la mesure ne se fit pas attendre selon une dénonciation du tribunal en mai 1710. L’avancement des comptes anciens ne compensant pas l’accumulation des états expédiés par les différents services, le retard ne cessa de grandir avec pour conséquence que :

« Todos los ministros de Real Hacienda saben que sus cuentas no serán ordenadas en tiempo que personalmente les pase el perjuicio y componiéndose las fianzas que oficiales reales dan de hombres del comercio, no es recurso nada abonado para los alcanzes por lo insubsistente de estos caudales en este reino. »71

41Le même vice-roi décida, lors d’un autre real acuerdo en avril 1703, la suppression des mises en ordre des comptes afin d’utiliser les comptables, habituellement chargés de ce travail dans celui des bilans72. Bien qu’approuvée ultérieurement par le Conseil des Indes, cette mesure alourdit et ralentit le travail des comptables, eu égard la présentation généralement confuse des comptes reçus73. Ainsi des dispositions, parfois de bon sens mais ne prenant pas en compte la spécificité du travail demandé et généralement mal admises par les comptables eux-mêmes, contribuèrent-elles à aggraver une situation déjà fort compromise.

42Aux interventions extérieures venaient s’ajouter, selon les comptables, les retards avec lesquels les officiers royaux eux-mêmes adressaient leurs comptabilités. Pour la période 1690-1730, ces délais étaient généralement de deux à trois ans74. Il est donc clair qu’aux yeux des ministres de la cour des comptes de Mexico la responsabilité des retards ne pouvait leur être exclusivement imputée. Enfin, les comptables aimaient à rappeler les contraintes spécifiques auxquelles leurs rangs, leurs titres ou encore leurs fonctions les astreignaient. Disposant d’une compétence technique reconnue et somme toute peu courante, on recourait parfois à eux pour exercer des commissions ayant trait au domaine financier. Pontuellement même, on les chargeait de suppléer les officiers royaux défaillants et d’exercer comme officiers intérimaires. Le tribunal rappelle ainsi en novembre 1701 combien les residencias de vice-rois, de juges ou encore A’alcaldes mayores, combien les visites d’inspection et les commissions diverses signifiaient pour les comptables en obligations supplémentaires quasi permanentes75. Certes la loi spécifiait très clairement que ces ministres ne devaient sous aucun prétexte être retirés de leur tribunal et affectés, même temporairement, à ces missions. Cependant, malgré le rappel régulier de cette interdiction toujours en vigueur, le recours aux comptables de la cour des comptes resta une pratique courante à laquelle eux-mêmes se pliaient assez volontiers76.

43Il est d’ailleurs possible de mesurer le poids des obligations supplémentaires imposées aux comptables de la cour des comptes de Mexico au cours de certaines périodes et tout particulièrement durant les années 1700-1730, période coïncidant avec le retard maximal dans son travail. C’est ainsi que Juan José de Veytia Linage se trouvait depuis janvier 1697 en détachement à Puebla et y demeura vingt-cinq ans, jusqu’à sa mort en 172277. De même, en 1701, deux comptables furent affectés plusieurs mois durant à la residencia du juge Juan de Escalante y Mendoza78. Par la suite, après la visite générale menée par Prudencio de Palacios, nombreux furent les officiers royaux suspendus, au moins temporairement. Aussi, à partir de 1719, retrouve-t-on plusieurs comptables exerçant des remplacements dans les caisses royales : deux furent ainsi affectés à Acapulco et deux autres à Veracruz aux côtés de Andrés de Lisiaga, nommé surintendant de cette caisse. Ce dernier y avait été tout spécialement chargé de remettre en ordre une comptabilité particulièrement confuse79. Au début des années 1720, les prélèvements de ministres aux dépens du tribunal avaient été si fréquents qu’il ne restait plus en service à Mexico qu’un comptable de resultas et deux ordenadores80 ! Les années qui suivirent ne marquèrent nullement un retour à la normale. En 1722, deux comptables récemment recrutés, Joaquín Morales et Antonio Morales, présentés tous deux comme disposant de « alguna capacidad », furent mutés sur d’autres postes sans être immédiatement remplacés81. En 1726, lors d’une nouvelle suspension provisoire des officiers royaux de Mexico, deux remplaçants furent prélevés parmi les ordenadores du tribunal. Au cours de ces mêmes années, le comptable supérieur Gabriel Guerrero de Ardila fut régulièrement désigné par le vice-roi Valero à la tête de commissions qui l’éloignèrent du tribunal. Pendant deux ans il se chargea de la réception des galions de Manille et il participa plusieurs mois durant à l’expédition pour la conquête de la Sierra Gorda. Enfin, en juillet 1726, le comptable de resultas Simón de Carragal intégra le secrétariat viceroyal et se chargea des questions militaires82. Si l’on ajoute à ces absences forcées celles relevant des maladies, décès ou encore convenances personnelles83, on constate que le tribunal ne fut jamais au complet entre 1700 et 1730. Mieux même : son effectif officiel fut très régulièrement divisé par trois ou quatre ! Un tel absentéisme, aux origines diverses, contribua à l’émergence puis à l’aggravation du retard observé.

44On ne peut donc écarter totalement les arguments avancés par les comptables. Les modes de fonctionnement de l’ensemble de l’appareil administratif – pressions et interventions extérieures, manque de moyens et de personnels, légèreté avec laquelle les officiers expédiaient leurs bilans – contribuèrent au premier chef au désordre interne. Mais il y a plus. Avec les comptables, on doit admettre que les dysfonctionnements tenaient aussi aux responsabilités de l’institution et de ses ministres. De par le rôle dévolu au tribunal, de par le prestige, l’importance et le pouvoir de ses juges comparables en bien des points aux membres des chambres civiles ou criminelles des audiences, les sollicitations les plus diverses leur étaient adressées. Progressivement, face à une montée régulière de leurs responsabilités qui satisfaisait d’ailleurs leur désir d’affirmation vis-à-vis de leurs rivaux des audiences, les comptables se trouvèrent dans l’incapacité de répondre avec satisfaction à toutes les exigences imposées. Pour eux, les difficultés rencontrées à la cour des comptes de Mexico provenaient en dernière analyse de sa fonction au sein du système administratif.

45Cependant, on ne peut se contenter de ce seul regard, aussi perspicace soit-il, porté par les ministres de la cour sur leurs propres difficultés. Leurs explications reviennent à responsabiliser les seules interventions imposées de l’extérieur à une institution incapable de se défendre. Doit-on se satisfaire de cette interprétation unilatérale ? Plus globalement, ces usages néfastes auxquels les comptables se pliaient d’ailleurs volontiers quand ils ne les sollicitaient pas, exercèrent-ils seuls les effets pernicieux dénoncés ? Un simple constat permet de nuancer l’analyse des comptables : vingt ans plus tard, alors que le retard dans les vérifications était pratiquement résorbé, l’organisation du tribunal n’avait pas été radicalement modifiée. Les absences étaient toujours nombreuses comme le montre le tableau dressé en décembre 1753. Les comptables de resultas Cayetano de Vian Rodriguez, Esteban Rodriguez de Santa Cruz, Fernando Ruano de Arista et Juan José de Urueña étaient absents pour raisons médicales comme l’atteste le médecin du tribunal du protoniedicato au début de l’année 1754. Selon lui, les trois premiers d’entre eux se trouvaient dans un état « insatiable e inábile ». Seul le dernier, certes impotent, pouvait encore rendre quelques menus services, en travaillant chez lui, pratique que le règlement du tribunal interdisait formellement. Trois autres comptables se trouvaient de leur côté en mission, l’un comme officier royal intérimaire à Guanajuato, le second à la tête d’une visite d’inspection, le troisième ayant été nommé à la tête d’une commission84. Quant au recrutement d’officiers supplémentaires, il n’y avait été recouru que ponctuellement. Aussi est-il nécessaire de prendre en compte des regards extérieurs, afin d’obtenir un éclairage additionnel sur une institution prestigieuse mais peu efficace.

46En premier lieu, cela nous amène alors à considérer les divers problèmes internes dont la cour n’aimait pas toujours faire état. Des blocages entre les différents services du tribunal ralentissaient, quand ils ne le paralysaient pas, son travail. Lors de sa promotion au poste de régent du tribunal, le comptable Andrés de la Peña oublia la solidarité de corps et s’empressa de dresser en octobre 1707 un tableau particulièrement cru de la situation85. Le mode de fonctionnement très strictement hiérarchisé et d’une rigidité absolue souffrait de la moindre absence. Les différentes mesas se trouvaient ainsi régulièrement paralysées par l’absence de tel ou tel, obstacle aggravé avec l’abandon du travail des ordenadores décidé dans les années antérieures. Ces derniers se retrouvèrent exerçant les fonctions de leurs supérieurs sans en avoir ni titre, ni responsabilité ni indemnité, mécontentant tout le monde pour des raisons exactement inverses. Le climat régnant dans le tribunal se détériora rapidement. Les tensions catégorielles s’aiguisèrent, alimentant les polémiques et distrayant tout un chacun de ses obligations. Les subordonnés supportaient de plus en plus mal l’autorité de leurs supérieurs. Quant à ces derniers, ils voyaient dans toute réclamation des subalternes, aussi insignifiante fût-elle, un esprit de rébellion insupportable.

47L’attitude du comptable supérieur Juan Bautista de Mendrice, dans le contexte certes particulier d’une inspection, trahit la mésentente régnant à la fin des années 1670. Chargé par le visitador Gonzalo Sunrez de San Martin de réaliser un audit sur sa propre institution, il fut amené à s’exprimer sur trois revendications des comptables de resultas et des ordenadores. Celles-ci portaient sur la suppression du livre des amendes internes considéré comme non statutaire sauf à en étendre l’application à tous ; l’abrogation de la pratique consistant à empêcher les retardataires de prendre leur poste de travail pour la journée en fermant les portes, signifiant la perte de la rémunération d’une journée de travail ; la suspension du pliego de mesa qui permettait à tout moment de connaître l’activité précise de chacun des comptables. Tout en reconnaissant que certaines de ces demandes étaient en réalité fort anciennes, il ne les en assimilait pas moins à un :

« grave exceso y desacato cometido por los ministros subordinados a los señores contadores del tribunal »86.

48Pour lui, elles témoignaient de la présence d’un esprit rebelle n’acceptant aucune règle ni autorité parmi les subalternes. Il établissait certes des différences entre les comptables anciens, les plus compétents selon ses dires, et les nouveaux venus qui avaient dirigé le mouvement de protestation. Il n’en concluait pas moins en insistant sur la nécessité de tout faire pour éradiquer des comportements dangereux pour le bon fonctionnement de la cour des comptes. Joignant la mesure disciplinaire à l’injonction administrative, il imposait à ceux qu’ils considéraient comme les meneurs, une amende de 200 ps. chacun87.

49Les tensions étaient d’autant plus vives que le système des promotions internes fonctionnait mal, tout particulièrement jusque dans les années 1720. Vénalité des charges aidant, un comptable pouvait brutalement se retrouver sous les ordres d’anciens subalternes avec la sensation de frustration qui en découlait. Les sentiments exprimés en juin 1685 par Pedro Vidal de Fuentes, comptable de resultas le plus ancien dans ce grade depuis de longues années, révèlent la fracture profonde séparant les diverses catégories. Avec autant de rancœur que de désappointement, il décrivait le climat régnant dans l’institution, dépeignant le mépris dont l’abreuvaient certains de ses supérieurs et dénonçait les :

« desaires que padece pues oy son contadores mayores algunos que siendo oficiales reales les apremió el suplicante a dar sus cuentas y fiscalizó en ellas de donde se origina la enemiga que le tienen y pareciéndoles no necesitan ya de que adbierlan los yerros de sus falta de experiencia.»88

50Les affrontements catégoriels se compliquaient de rivalités interminables au sein d’un même corps. Les comptables supérieurs refusèrent longtemps l’idée que le régent pouvait ne plus être leur égal. Les deux premiers titulaires de cette charge eurent ainsi à subir de nombreuses attaques de leurs anciens collègues, tout en ne se privant d’ailleurs pas de regarder ces derniers avec morgue89. Ces mêmes rivalités existaient parmi les autres catégories, notamment pour obtenir le rattachement à telle mesa plutôt qu’à telle autre. Seule l’intervention de la junta du tribunal, voire de celle d’Hacienda présidée par le vice-roi, assurait le retour à l’ordre90. De tels conflits, qui ne dépassaient généralement pas le cadre interne, prenaient une toute autre ampleur lorsqu’il s’agissait de se faire reconnaître une promotion briguée par un rival. Certains de ces affrontements durèrent ainsi des années et durent attendre la décision du Conseil des Indes pour être réglés91. Chaque étape de ces multiples conflits, en imposant des mesures contradictoires avec les décisions précédentes, bouleversait les affectations avec des conséquences inévitables sur le fonctionnement du tribunal.

51D’autres blocages, aux conséquences plus graves pour le tribunal, trouvaient leur origine dans le déroulement des carrières. Les étapes de la vie professionnelle des comptables n’étaient soumises à aucun contrôle sérieux, qu’il s’agisse de la formation, du recrutement, des promotions ou de l’accès à la retraite. C’est là un constat qui revient régulièrement, et dont les responsables de la cour des comptes eux-mêmes ne niaient pas la réalité. En 1679, deux comptables supérieurs établirent ainsi un lien entre le mauvais fonctionnement du tribunal et la faible compétence de nombreux ministres92. Plus crûment encore, le régent Andrés de la Peña dénonçait chez ses collègues leur incapacité à dépasser le simple aspect technique de leur travail et à appréhender plus globalement les questions relatives à la Real Hacienda93. Cette incompétence affectait indifféremment tous les ministres sans exclure les comptables supérieurs ou les régents eux-mêmes. C’est ainsi que le deuxième régent Nicolás Rivera de Santa Cruz n’avait, aux dires de ses subalternes, aucune compétence pour assurer la direction de l’institution. Il est vrai que sa carrière ne plaidait pas en sa faveur. Il débuta en 1705 comme corrégidor de Huarochiri, dans la vice-royauté du Pérou. En juillet 1711, il s’achetait le titre de régent de la cour des comptes de Mexico au prix de 5 000 doblones et prenait son poste en novembre. Victime de l’application en 1716 du décret de Nueva Planta de 1713, il se retrouva à la recherche d’une nouvelle affectation. Après plus d’un an d’attente et de négociation, il obtint la présidence de l’audience de Guadalajara en novembre 1717, eu égard à la somme versée en 1711. Il n’exerça cependant sa nouvelle charge que vingt-deux mois : prenant son poste en octobre 1724, il en était radié pour cause d’abus en août 172 694. C’est dire combien cette brève mais non pour autant discrète carrière révèle un talent fort peu prédisposé à la chose administrative. En moins de sept ans de travail effectif en Nouvelle-Espagne, il avait réussi l’exploit de soulever contre lui la colère des deux services administratifs qui lui avaient été confiés. De fait, si l’on s’attache à sa gestion de la cour des comptes, elle révèle des ignorances graves. Il ignorait tout du fonctionnement habituel de la cour et oubliait de remplir nombre de ses obligations. Par contre, il cherchait à imposer au tribunal un style personnel, refusant l’idée d’une co-responsablité avec les comptables supérieurs. Il se voulait ainsi l’unique responsable de la mesa mayor, ne consultant ses membres de droit que lors des votes95.

52L’incompétence des comptables relevait parfois de raisons purement physiques, dues à l’âge, qui les empêchait d’exercer sans pour autant être remplacés. Enfin, certains ministres n’exercèrent jamais réellement leur profession du fait de leurs handicaps physiques. Guillermo de Tovar, aveugle, obtint ainsi une mise à la retraite en octobre 1702, après dix-sept ans d’occupation d’une charge de comptable supérieur sans avoir jamais vérifié le moindre compte. Il n’en arracha pas moins le bénéfice d’un demi-salaire à titre de pension, mesure tout à fait exceptionnelle pour l’époque96. Ainsi, l’absence d’une véritable retraite accessible à tous, tout autant que l’inexistence de contrôles dans le recrutement lestèrent-ils le tribunal de véritables poids morts, amoindrissant encore davantage une efficacité déjà bien modeste.

53Le mauvais fonctionnement de la cour des comptes venait enfin du comportement irresponsable de ses officiers. L’absentéisme pour convenances personnelles atteignait tout particulièrement des proportions très importantes. Tout au long de la période, cette dénonciation revient à la manière d’un leitmotiv sous la plume de tout un chacun : responsables se plaignant de leurs subordonnés, vice-rois, juges ou visiteurs dénonçant des habitudes de travail fort peu édifiantes, procureurs et membres du Conseil des Indes rapportant des informations à leurs yeux inadmissibles, comptables enfin protestant contre les libertés prises par leurs collègues à l’égard des obligations collectives. L’assiduité des uns et des autres semble ainsi exceptionnelle : retards quotidiens, absentéisme récurrent pour motifs les plus variables allant de la maladie à la nécessité de veiller sur son-hacienda lointaine lors de tels ou tels travaux, sorties fréquentes durant les heures de travail sans autorisation et sous des prétextes les plus divers. De telles attitudes étaient tellement généralisées qu’en 1709, un seul parmi tous les ministres arrivait à l’heure à son travail97 ! Selon le régent, auteur de ce rapport, tous ses efforts pour imposer une plus grande assiduité s’étaient révélés vains. S’il avait obtenu du vice-roi l’autorisation d’installer une horloge, il se désespérait de ne pas disposer des moyens nécessaires à son acquisition98...

54De tels comportements encouragèrent une réflexion sur les horaires et les contrôles imposés aux comptables afin d’améliorer une situation désastreuse. Selon les membres de l’institution, seules leurs obligations quotidiennes trop lourdes les incitaient à prendre de telles libertés. Les durées de travail journalières inscrites dans la Recopilación de leyes de Indias prévoyaient une présence quotidienne de trois heures le matin entre huit et onze heures, exceptés dimanches et jours fériés, auxquelles s’ajoutaient trois après-midi par semaine entre quinze et dix-sept heures soit une assiduité de vingt-quatre heures99. C’était précisément l’horaire de l’après-midi qui gênait tout particulièrement les comptables. Arguant du « desacomodo de las oras y el destemple del pais » ainsi que du précédent créé par le tribunal du Saint-Office depuis 1660, ils demandèrent en juin 1690 le report de cette obligation sur l’horaire du matin. Malgré l’appui du vice-roi favorable à la mesure, l’opposition du procureur de l’audience empêcha la Junta de Hacienda de trancher dans le sens voulu par le tribunal. Quant au Conseil des Indes consulté, il pencha pour le maintien du statu-quo100.

55Les comptables ne se contentèrent pas de la décision imposée et, à la première occasion, remirent la question à l’ordre du jour. Finalement, peu après sa prise de pouvoir, le nouveau vice-roi duc de la Conquista réussit à emporter la décision dans le cadre d’une Junta de Hacienda. Le nouvel horaire se maintint jusqu’en 1753, date à laquelle le comte Revillagigedo décida l’abrogation de la mesure101. Un nouveau débat s’ensuivit opposant le vice-roi, peu sensible aux demandes du tribunal, et ce dernier représenté par son régent Juan Chrisostomo Barroeta. Le vice-roi s’abrita derrière l’autorité du Conseil des Indes, seul habilité selon lui à trancher en cette matière et lui renvoya le dossier102. Au sein du Conseil lui-même, la question entraîna de longs débats internes : si le procureur adhérait aux arguments du régent, ses collègues les rejetaient. Finalement, la décision promulguée en 1756 par cédule royale, imposa le retour au travail de l’après-midi103, horaire qui se maintint jusqu’à la fin du siècle104.

56S’il nous est difficile de mesurer effectivement l’impact de l’horaire sur le fonctionnement du tribunal, le constat fait par le régent Andrés de la Peña en 1709 semble accablant sur ce qui est des responsabilités des comptables eux-mêmes. Comme il le signale non sans une certaine perfidie à l’égard de ses collègues, le retard de vérification ne concernait que les comptes vus durant les heures d’ouverture de la cour. Par contre, quand il s’agissait des vérifications comptabilisées en heures supplémentaires et payées comme telles, la régularité en était bien mieux assurée105. Or, comme l’avouent les comptables, ces heures supplémentaires représentaient des revenus considérables dont ils se souciaient de garder la maîtrise106. En d’autres termes, l’efficacité du travail des comptables était proportionnelle au bénéfice personnel qu’ils en obtenaient...

57Face à de telles difficultés de fonctionnement dont nul n’ignorait ni l’existence ni la persistance, quelle en était la perception des autorités métropolitaines ? Les informations dont elles disposaient s’abreuvaient toutes à la même source : les multiples rapports adressés par d’autres responsables administratifs, vice-rois, visiteurs, juges voire officiers royaux. Tous ceux qui, à des titres les plus variés, avaient à se plaindre de la cour des comptes et qui ponctuellement se trouvaient en position d’exercer une quelconque autorité ou pression sur le tribunal, multiplièrent dénonciations et mises en causes. A travers leur correspondance administrative, ils offraient alors une vision particulièrement négative du tribunal des comptes de Mexico. Il n’empêche : l’unanimité de tous ceux qui à des titres divers furent chargés d’évaluer la qualité du travail fourni par la cour des comptes ne laisse cependant pas d’intriguer. Volonté de mettre en avant la difficulté et l’ampleur de leur action correctrice devant des désordres difficiles à corriger ? Désir de magnifier les quelques résultats qu’ils escomptaient obtenir dans l’espoir d’une récompense future ? Règlement de comptes vis-à-vis d’une institution trop jalouse de son autonomie et acceptant toujours fort mal la présence de ces censeurs ? Toutes ces explications possèdent chacune leur part de vérité dans les attitudes fort sévères des divers inspecteurs qui eurent à juger de la situation de la cour des comptes de Mexico. C’est en particulier ce que révèle le déroulement de la visite menée par Pedro Domingo de Contreras entre 1728 et 1732. Dans le cadre de la dernière visite générale de l’administration des finances avant celle confiée, un demi-siècle plus tard, à José de Gálvez, ces diverses motivations interférèrent manifestement les unes sur les autres dans le comportement de l’inspecteur et finalement pour sa plus grande confusion107. C’est dire que le Conseil des Indes n’était pas dupe des rapports systématiquement alarmistes ou accusateurs dont il était régulièrement nourri comme en témoigne le sort réservé aux propositions des censeurs les plus sévères. Il n’ignorait rien des rivalités poussant les uns à dénoncer les autres, allant parfois jusqu’à condamner des initiatives inspirées à ses yeux plus par vengeance que par un souci de rénovation de l’appareil administratif. En mars 1715 notamment, alors que Francisco de Pagave était tombé en disgrâce, la sévérité de la réponse du Conseil des Indes à ses propositions de réformes est à l’image de la radicalité du projet proposé :

« Estas proposiciones son nocivas y perjudiciales al interés de la Hacienda Real y son por lo tanto a despreciar. »108

58Aussi, sans nier l’existence de difficultés bien réelles, la métropole avait-elle plutôt tendance à en minimiser la portée tout en jouant sur les rivalités savamment entretenues, garantes pour elle d’informations régulières quoiqu’excessives. Telle fut bien l’attitude de la contaduría du Conseil des Indes en 1727, face aux nombreux rapports accusateurs expédiés par le marquis de Casafuerte alors que la Nueva Planta venait à peine d’être réimplantée. Elle dénonça chez ce dernier une tendance à noircir un tableau peu brillant en augmentant indûment le montant de la dette imputable aux comptables. Elle insistait tout particulièrement sur la cause réelle de ces dettes, qu’elle attribuait bien plus aux constantes modifications appliquées depuis une vingtaine d’années dans le fonctionnement du tribunal qu’aux ministres eux-mêmes. Se fondant notamment sur la situation des caisses et des contadurías les plus sévèrement jugées lors des contrôles antérieurs, elle constatait que leur fonctionnement décrit comme chaotique n’avait en rien empêché une augmentation sensible de leurs revenus109. Surtout, références précises à l’appui, elle montrait comment un retard présenté initialement comme abyssal110 était en réalité en cours de résorption111.

59Ainsi, les structures de contrôle pesant sur les caisses royales de Nouvelle-Espagne, malgré leur importance, leurs attributions étendues et leurs dotations en moyens d’actions divers, ne réussirent-elles jamais à empêcher des excès dont tout un chacun, de Madrid à Mexico, connaissait l’ampleur. L’impuissance des institutions veillant au bon respect des normes administratives, et notamment celle de la cour des comptes, résultait sans doute de moyens humains insuffisants, mal employés et soumis à de nombreuses pressions. Elle naissait aussi des vives tensions prévalant entre les diverses composantes de la cour des comptes, facteurs de blocages les plus divers. Elle provenait enfin de l’irresponsabilité même de nombre de comptables, prompts à négliger leurs obligations professionnelles pour satisfaire leurs exigences personnelles.

60C’est dire la diversité d’origines des perturbations affectant l’appareil administratif financier colonial. Elles affligeaient dans un premier temps les instances de contrôle de l’administration des finances et se répercutaient aussitôt sur les échelons inférieurs régionaux. Cette situation générale incite à élargir la recherche des causes profondes des errements administratifs au-delà de la seule administration elle-même. Toutes les analyses menées jusqu’ici confirment notamment combien les dysfonctionnements du tribunal des comptes relèvent d’explications bien plus complexes que ne voulaient l’admettre les principaux intéressés eux-mêmes, comptables, juges, enquêteurs ou vice-rois. Conflits de préséances, présence d’une litanie de futurarios acheteurs de leurs charges ou rivalités d’accès à des promotions démontrent l’attrait exercé par ces offices de finances sur et dans la société coloniale. A un autre niveau, la situation rencontrée dans chacune des caisses royales de la vice-royauté illustre la présence de difficultés semblables. En dernière analyse, l’institution financière pâtissait de vives contradictions qui, au-delà d’un simple fonctionnement bureaucratique aléatoire et conflictuel, réfléchissaient celles de la société coloniale environnante. Le pragmatisme modéré des autorités métropolitaines renvoie alors à cette perception d’une spécificité américaine ne pouvant se résoudre par la seule répression à laquelle d’aucuns les encourageaient pourtant vivement. Pour saisir cette spécificité de la réalité administrative américaine, il devient alors nécessaire d’abandonner le terrain exclusif des aspects institutionnels et fonctionnels et aborder celui des hommes chargés de l’exercice du pouvoir dans le domaine financier de la Nouvelle-Espagne. C’est par l’étude des origines, de la formation et du recrutement de ces officiers de finances, par celle des relations tissées avec leur environnement social et leurs extensions métropolitaines que l’on peut mieux cerner les causes profondes des dysfonctionnements observés. Au-delà, c’est par rapport à une prise de conscience précoce et une perception aiguë de la part la métropole d’une réalité coloniale spécifique qu’il faut aussi considérer les réponses apportées tout au long du siècle afin de résoudre les difficultés rencontrées dans un domaine administratif vital à la stabilité impériale.

Détail du titre de nomination de Francisco de Cuervo y Valdès comme officier de finances de Guadalajara en juin 1695. AGI, Audiencia de México, leg. 1972.