La stratégie de Jules Ferry dans le vote des lois scolaires
The strategy of Jules Ferry in the passage of education acts
p. 245-251
Résumé
An analysis of voting for the Education Acts of 1879 and 1886 is presented to illustrate the strategie response of Jules Ferry to specifie institutional, political and parliamentary circumstances. Rather than introduce a single, major, bill he preferred to present a series of minor ones, beginning with the one most likely to have an easy passage. Consequently the moment for discussion of each issue could be selected : after a propitious poll, distanced from legislative matters. This « time serving » delay is counterposed to Radical impatience, to Paul Bert rashness. It resulted in the timely passage of bi/ls while conservative opposition seemed deprived of any strategy, merely blocked into total contestation.
Texte intégral
1 Dans le mouvement qui a entraîné la majorité républicaine installée au pouvoir depuis 1877 à consacrer tant d’énergie à l’instruction publique, on connaît la part prise par Jules Ferry. Il suffit d’évoquer le serment de ses jeunes années, qu’il révéla au public dans son discours de la salle Molière en 18701. Ce n’était pas un mouvement de surface, comme l’attestent les sources constantes et anciennes où ont puisé la pensée et la sensibilité des républicains : l’exemple révolutionnaire, Condorcet, Quinet, le positivisme. Le triomphe, d’autre part, en 1872, de la pétition lancée par la Ligue de l’enseignement pour l’instruction gratuite et obligatoire, puis laïque, montre l’ampleur d’aspirations partagées par une grande fraction de la société française, tant est grande la confiance qu’on place alors dans les vertus de l’instruction, vue comme un moyen d’affranchissement, voire de régénération et d’ascension sociale.
2Sans retracer une histoire déjà faite tant de fois2, il paraît digne d’intérêt de montrer pourquoi, pour le vote des lois scolaires, au regard du caractère fondamental et prioritaire qu’avaient les projets républicains dans ce domaine, s’est appliquée une politique « opportuniste » au sens premier du terme, d’évoquer les conditions de cette procédure et d’en distinguer, s’il se peut, les conséquences. Aussi convient-il de décrire brièvement le paysage institutionnel et les divers courants politiques en présence, seule-explication du changement survenu dans la stratégie républicaine.
3Les élections d’octobre 1877 ont donné une confortable majorité aux républicains sur le parti conservateur : près de 400 députés, par le jeu des invalidations, contre environ 1403. Cette victoire est renforcée par les élections sénatoriales en janvier 1879. Désormais, la majorité est aussi acquise aux républicains dans la Haute assemblée. Moins d’un mois plus tard, la démission de Mac-Mahon, l’élection de Grévy leur assurent la maîtrise du régime.
4Ils ne tardent pas à se diviser. A gauche, les radicaux, une centaine alors, s’étendent du groupe des intransigeants, avec Clemenceau, au groupe parlementaire de la gauche radicale, plus modéré. Certains radicaux adhèrent même à l’Union républicaine de Gambetta. Le centre-gauche, qui pouvait apparaître comme l’arbitre des majorités en 1877, s’affaiblit aux élections de 1881. Il reste important au Sénat, encore qu’il sorte diminué du renouvellement par tiers de 1882. Quant aux républicains de gouvernement, ils sont eux-mêmes partagés entre les deux courants de la gauche républicaine (Grévy et Ferry) et de l’Union républicaine. La droite est également fragmentée : depuis la mort du prince impérial, les bonapartistes sont divisés. Les royalistes le sont aussi. La faiblesse parlementaire du parti conservateur s’accentue avec les élections sénatoriales et les législatives de 18814.
5Dans le principe, il n’existe pas de désaccord au sein des républicains sur la politique scolaire à conduire. Par un constant effort d’interprétation du passé depuis un siècle, les républicains se placent dans la continuité de l’œuvre révolutionnaire de laïcisation de l’État et de la société. La laïcité de l’école apparaît comme un élément essentiel de cet affranchissement progressif. Une revanche est à prendre sur le terrain scolaire. Les républicains veulent détruire la loi Falloux (15 mars 1850) qui leur apparaît comme une étape décisive de la mainmise cléricale sur l’école. Aussi rêvent-ils d’une loi en quelque sorte symétrique, qui embrasse tous les aspects de l’instruction publique, les autorités et les principes qui la régissent, le statut des maîtres, l’organisation de l’enseignement et des écoles5.
6Comme ministre de l’Instruction publique depuis février 1879, Ferry doit cependant agir dans une double tension : la guerre que lui fait d’une part la droite, comme au tenant des idées républicaines sur l’école, et l’opposition tenace que d’autre part ne lui ménagent pas les radicaux. Sans cesse talonné par leurs accusations, il est pour eux le temporisateur, l’homme qui enterre les projets. Cette opposition va jusqu’à entraver directement l’œuvre du ministre : ainsi lors du rejet par la Chambre de l’article 2 de la loi de 18826.
7Dès son arrivée au ministère. Ferry se trouve confronté à l’énorme projet républicain7. Ce monument résulte d’une proposition initiale déposée par le radical Barodet le 19 mars 1877, retardée par la dissolution, déposée à nouveau le 1er décembre 1877. Mais le projet est bientôt victime de ses ambitions et de son gigantisme. Après un travail de deux ans, la Commission de la Chambre, présidée par Paul Bert, qui s’est penchée sur le texte de Barodet, l’a transformé et complété. Elle produit alors, en 1879, une proposition de 109 articles qui embrasse l’entière législation de l’enseignement primaire en France. Quand même n’existeraient pas les raisons d’opportunité alléguées par Jules Ferry pour détacher successivement plusieurs pans du texte, les pesanteurs et les nécessités du travail législatif peuvent laisser présager de grandes lenteurs pour aboutir au vote.
8Un texte doit en effet être adopté, article par article, puis dans son ensemble, par la Chambre. Il subit ensuite la même procédure au Sénat. Au cas où des modifications résulteraient d’amendements, il est soumis en seconde lecture à la Chambre, et ne peut être promulgué comme loi que si la Chambre l’adopte alors sans modification. Ainsi en est-il du projet dans son dernier état. Voici dans quels termes Jules Steeg, rapporteur à la Chambre, le présente le 7 juin 1886 :
Une maturation de neuf années, plusieurs commissions, plusieurs rapports, trois laborieuses et brillantes discussions, l’active collaboration de plusieurs ministres, une cinquantaine d’amendements à la Chambre, une centaine d’amendements au Sénat, quarante séances parlementaires, en voilà plus qu’il ne faut pour écarter tout reproche de précipitation8.
9Si le projet initial se trouve rejeté tout à fait à la fin de la série formée par les lois scolaires républicaines, c’est qu’entre-temps Ferry, sensible à l’opportunité parlementaire, a obtenu de Paul Bert, toujours président, et de la Commission la disjonction de certains développements qui deviennent alors des projets de loi distincts. Ainsi explique-t-il à la Chambre le 23 décembre 1880 :
La commission a sacrifié au gouvernement l’unité de son projet ; et il était permis certes d’apporter en cette matière un certain amour-propre d’auteur. Frappée des raisons parlementaires que je lui ai données, raisons que, assurément, le temps qui s’écoule vérifie tous les jours, la commission a consenti à partager son travail9.
10De toute urgence, dès mars 187910, a été détaché le projet sur les Conseils universitaires. La proposition unique se trouve d’autre part divisée en trois parties, conformes aux trois principes de gratuité, obligation et laïcité qui se placent en tête des revendications républicaines. De son propre aveu11, Ferry voulait disjoindre obligation et laïcité. Il se rendit cependant à l’insistance de la Commission et de Paul Bert qui faisait valoir les liens étroits entre les deux notions.
11Déposés le même jour, 20 juillet 1880, les projets sur la gratuité et l’obligation eurent un cheminement inégal. Le premier, la gratuité étant entrée largement dans les mœurs, passa sans trop d’encombre, mais demanda plus de temps que la loi sur les écoles normales. Comme le prévoyait Ferry, ce fut le second, à cause de l’adjonction de la laïcité, qui connut le parcours le plus délicat : guerre des amendements, va-et-vient entre les deux Chambres, entrecoupé d’épisodes politiquement confus, comme cette coalition de la droite, de l’extrême-gauche et des partisans du radicalisme de la Commission qui amena en décembre 1880 le rejet de l’article 2 sur les conditions dans lesquelles pourrait être dispensée l’instruction religieuse12.
12Le texte revint en juillet 1881 devant la Chambre qui refusa de prendre en considération les modifications introduites par le Sénat. Il était impossible de le reporter devant le Sénat avant les élections législatives. Celles-ci furent un grand succès pour l’Union républicaine et les républicains en général (457 sièges au lieu de 384). Ferry se retira, considérant que les pouvoirs du gouvernement avaient expiré avec l’ancienne Chambre13. Se place alors l’épisode du « grand ministère » de Gambetta le 14 novembre 1881, avec Paul Bert à l’Instruction publique. A la chute de Gambetta le 27 janvier 1882, Ferry redevient ministre de l’Instruction publique dans le cabinet Freycinet. Trois semaines auparavant, le renouvellement par tiers du Sénat avait fait perdre encore 24 sièges aux conservateurs. C’est en mars que le projet revient devant le Sénat. L’amendement de Jules Simon fut cette fois rejeté, sans que fût mis un terme à la politique d’obstruction caractérisée par une avalanche d’amendements14. Enfin voté le 23 mars, le projet devenait la loi du 28 mars 1882.
13Votées les lois sur la gratuité, l’obligation et la laïcité des programmes, les dispositions de la proposition de 1879 restées en suspens furent reprises par deux propositions de loi, l’une de Paul Bert, l’autre de Jules Ferry, toutes deux de février 1882. Au nom de la Commission, Paul Bert rend son rapport en juin 1882. Le débat ne s’ouvre pourtant à la Chambre que dix-sept mois plus tard ; il s’interrompt au bout de deux séances, le 15 novembre 1883. Le retard est dû à l’engorgement des travaux parlementaires, au changement de ministère. L’interruption a pour cause le désaccord entre la commission de l’enseignement et celle du budget15. La discussion se rouvre le 19 février 1884. Menée rondement, elle aboutit au vote par la Chambre un mois plus tard. Las, le Sénat, en raison de la proximité des élections municipales, laisse dormir le texte. Le rapporteur envisagé par la commission sénatoriale, Ribière, vient à mourir, en juin 1885. Aux élections législatives, peu de professions de foi se réfèrent explicitement à la laïcisation du personnel enseignant16. Les élections passées, Paul Bert et ses amis, très chauds partisans de cette mesure, estiment le début de législature propice à l’adoption d’un tel texte. Le ministre René Goblet s’entend avec le nouveau rapporteur pour l’inscription à l’ordre du jour du Sénat en janvier 1886. Au fil de deux délibérations, en tout vingt-cinq séances, éclate l’impuissance des droites à faire aboutir leurs amendements, mais aussi le déclin de l’influence de républicains modérés comme Bardoux, Léon Say, Jules Simon. Légèrement remanié, le texte revient alors devant la Chambre. Dans de telles conditions, on comprend que le rapporteur à la Chambre ait adjuré celle-ci de voter sans modifications un projet si longuement remanié et examiné17.
*
14Cette évocation de la série des lois scolaires suggère quelques remarques. Tout d’abord le travail législatif apparaît lourd. Il impose une discipline. Il donne l’avantage à celui qui, comme Ferry, sait faire usage du terrain, sentir ce qui peut être obtenu à un moment donné des Chambres, en raison de leurs majorités respectives, mais aussi du moment de la législature. Le cas de la loi de 1882 est particulièrement clair à cet égard. Devant le conflit entre la Chambre et le Sénat, le ministre laisse mûrir le projet, attend le renforcement de majorité qu’il escompte, et que lui apportent successivement les élections aux deux Chambres.
15Ici se manifeste la différence de sensibilité entre des républicains en somme assez proches par les vues de politique générale comme Jules Ferry et Paul Bert. Le second, hardi réformateur, anticlérical sans prudence et sans nuance, se rapproche des radicaux qui veulent tout de suite faire entrer dans les textes et dans les comportements la politique de laïcisation qu’ils ont réclamée depuis tant d’années et promise à leurs électeurs. Plus homme de gouvernement, tacticien plus froid, Jules Ferry arrive à faire prévaloir une démarche sans doute moins rectiligne, qui sacrifie le goût des belles architectures d’ensemble, mais qui en définitive gagne du temps pour les projets qui suscitent le moins d’opposition.
16 Deuxième observation : aussi important que le travail législatif ou presque, s’est effectué parallèlement un très important travail réglementaire, qui s’est exercé dans le même sens, pour exécuter la loi, parfois pour la devancer et la préparer. C’est le cas des écoles normales supérieures de l’enseignement primaire, Fontenay et Saint-Cloud, respectivement fondées, dans un premier temps, par décret et par arrêté. C’est le cas aussi des décrets sur les congrégations non autorisées en mars 1880, conçus comme une issue au rejet de l’article 7 par le Parlement.
17Troisièmement : au fil de très longs débats, furent parfois évoquées, tantôt par le ministre, tantôt par ses adversaires, des comparaisons avec des législations scolaires étrangères. Ces comparaisons tournent généralement court. Non qu’elles soient dépourvues de fondement : souvent le ministre les utilise au départ pour montrer ce qui pourrait se faire. La raison d’une sorte d’imperméabilité à l’exemple étranger paraît donc résider ailleurs, à la fois dans le fait qu’il est invoqué surtout à des fins polémiques, et dans la spécificité de la situation française, dans la manière dont les droits de l’État, en France, s’affirment depuis la Révolution contre ceux que l’Église estime être les siens. Ni les républicains ni leurs adversaires n’estiment en somme que la France puisse vraiment prendre exemple sur l’étranger. Celui-ci sert donc tout au plus d’illustration, à l’appui d’une démonstration.
18La droite d’autre part apparaît privée de stratégie. Elle prend une attitude blessée et comme rétractée. Les hésitations et les réticences du centre-gauche pourraient encore, dans un premier temps, lui permettre d’espérer quelques victoires ponctuelles, sur des articles précis des projets en discussion. Mais sa politique désespérée de protestation globale, son impuissance à concevoir un système de séparation de l’Église et de l’école autre que catastrophique, l’amènent à perdre le peu de crédit parlementaire qu’elle pourrait encore avoir. Elle se refuse à distinguer entre lutte antireligieuse et instauration de la neutralité, à prendre en somme Ferry au mot.
19La dernière observation porte sur l’efficacité de la démarche finalement adoptée. Le sacrifice de l’architecture primitive, au bénéfice de celle-ci, a-t-il nui en quoi que ce soit au contenu que voulaient promouvoir Paul Bert et ses amis ? On pourrait comparer avec les lois constitutionnelles de 1875 qui ont donné naissance au régime le plus durable, à la différence des nombreuses constitutions françaises, d’allure tellement plus imposante, qui les ont précédées. Mieux encore, à leur image les lois scolaires ont fondé une institution qui a duré cent ans. Elles régissent encore, en gros, notre école élémentaire et même, dans une certaine mesure, nos collèges. Mais le parallèle avec les lois de 1875 ne peut être que superficiel. Souples, courtes, peu explicites, les lois constitutionnelles étaient susceptibles de bien des interprétations. Elles avaient été d’ailleurs voulues telles. Tandis que les lois qui portent le nom de Jules Ferry, auxquelles on peut ajouter la loi Goblet, leur complément nécessaire, forment un système, fixent jusqu’au détail, constituent un véritable code. Qu’elles n’aient pas été votées en bloc leur a donné sans doute plus de solidité, car elles ont été ainsi votées à leur heure. L’édifice a gagné de ce côté ce qu’il a perdu en élégance. Paul Bert avait donc tort de crier à l’émiettement législatif.
Notes de bas de page
1 J. Ferry, De l’égalité d’éducation. Conférence populaire, Paris 1870, 29 p. ; cf. P. Robiquet, Discours et opinions de Jules Ferry, Paris 1893-1898, t. I.
2 Notamment par L. Capéran, Histoire contemporaine de la laïcité française, Paris 1957- 1961, 3 vol., et tout dernièrement par P. Chevallier, La Séparation de l’Église et de l’École : Jules Ferry et Léon XIII, Paris 1981.
3 Cf. J.-M. Mayeur, Les Débuts de la Troisième République, 1871-1898 (Nouvelle histoire de la France contemporaine), Paris 1973, p. 47.
4 Ibid., p. 95 et suiv.
5 Cf. L. Capéran, op. cit., t. II, pp. 22-30 : « Les projets scolaires et la méthode de Ferry ».
6 L’article 2 avait pour objet de donner une solution légale à la question de savoir comment l’enseignement religieux, qui ne serait plus donné par l’instituteur, pourrait être donné par les ministres des cultes aux élèves des écoles publiques. Le gouvernement laissait aux autorités locales la faculté d’accorder aux ministres des cultes l’accès des locaux scolaires, en dehors des heures de classe. La commission imposait une clause restrictive : il fallait, pour pouvoir octroyer l’autorisation, que les écoles fussent distantes d’au moins deux kilomètres des édifices religieux. Par suite d’une coalition des extrêmes, la Chambre rejeta l’article 2 en décembre 1880.
7 Plusieurs recueils relatifs aux documents parlementaires concernant la genèse de cette loi furent publiés au fil des années, qui vont du premier rapport de Paul Bert à 1886. Le dernier recueil : La loi de l’enseignement primaire. Recueil de documents parlementaires relatifs à la discussion de cette loi à la Chambre des députés (Session extraordinaire de 1886), Paris 1886, 308 p., donne à la fois les ultimes débats et une vue d’ensemble de ce qui a précédé, grâce au rapport de Jules Steeg.
8 Ibid., p. 8.
9 P. Robiquet.op. cit., t. IV, p. 134.
10 L. Capéran marque le caractère symbolique de la date où Ferry déposa ses projets relatifs au Conseil supérieur et à la liberté de l’enseignement supérieur : 15 mars, vingt-neuvième anniversaire de la loi Falloux (op. cit., t. I, p. 134).
11 P. Robiquet, op. cit., t. IV, p. 134.
12 Cf. page 246, note 3. Cinq ans plus tard, Ferry regrettait encore dans une lettre à un ami, que l’esprit de secte ait abouti à l’interdiction des locaux scolaires à l’enseignement religieux (lettre au Dr Bard, 5 décembre 1885 Lettres, Paris 1914, p. 387-388).
13 P. Robiquet, op. c/t., t. IV, p. 204-205.
14 Robiquet se contente à peu près, pour cette dernière étape, de citer les interventions de Jules Ferry, par souci d’éviter, dit-il, étant donné les tentatives multiples d’obstruction, de « fastidieuses redites ».
15 C’est ce dernier point que Robiquet désigne comme principal responsable du retard : « la formidable dépense qu’eût entraînée la réalisation de la proposition Paul Bert, effraya la commission du budget » (op. cit., t. IV, p. 421).
16 Comme l’observe L. Capéran.op. cit., t. III, p. 188.
17 De fait, L. Capéran peint, face à la droite « obstinée dans l’obstruction », une gauche « agacée et trépidante » lors de la dernière discussion à la Chambre (ibid., p. 204).
Auteur
-
Françoise Mayeur
Université de Lille-III (France)
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