1Au cours de recherches menées sur la production de l’espace urbain en Afrique centrale, j’ai été étonné par l’ubiquité des intermédiaires. Leur présence était tellement générale que, lors de la rédaction de la thèse qui synthétisait ce travail, j’évoquais constamment ces hommes de l’ombre. A tel point que, lorsque je dus écrire le chapitre les concernant, je m’aperçus que tout avait été dit précédemment ; j’en abandonnais donc le projet. Cet article contribuera donc à réparer une lacune.

2Quand ? Pourquoi ? Qui ? Comment ? La démarche tendant à présenter et à comprendre le rôle des médiateurs dans les processus fonciers et constructifs en vigueur dans six grandes villes d’Afrique centrale devrait permettre de voir plus clair dans les rapports entre logiques étatiques et pratiques populaires. Les intermédiaires constituent en effet le lien inévitable entre deux formes de logiques apparemment inconciliables.

3Quand les intermédiaires agissent-ils ? A tout moment. Dans les mécanismes de production d’espaces, les intermédiaires sont tout d’abord actifs au moment du lotissement : pour inciter un chef coutumier à céder ses terres, pour aider à la matérialisation des parcelles, pour réorganiser un tracé mal engagé par un lotisseur inexpérimenté, pour aider à la vente des terrains. Ensuite, de nombreux citadins ont recours à eux dans la recherche d’un terrain ou d’une maison, mais aussi pour dénicher des sacs de ciment en période de pénurie, ou des matériaux de construction moins chers que dans le commerce. Le médiateur intervient aussi, de temps en temps, pour faciliter une démarche administrative délicate, comme la régularisation d’une acquisition faite en dehors des normes légales. Quand les autorités engagent une opération systématique d’urbanisme, les intermédiaires sont omniprésents. En effet, les multiples conflits qui surgissent alors nécessitent de patientes négociations individuelles dans lesquelles ils excellent. Ainsi, lors des déguerpissements, pour modifier les limites du périmètre, pour résister le plus longtemps possible ou pour être indemnisé ; ou bien pendant les restructurations, pour détourner la rue qui nécessiterait la destruction de la maison, ou pour obtenir le maintien sur les lieux au détriment des voisins (Mbuji-Mayi). Dans ces circonstances difficiles, le citadin ressent la nécessité d’utiliser les services d’une personne plus influente que lui-même. Cette liste des interventions des médiateurs n’est pas exhaustive. Car, lorsque l’intermédiaire assoit son pouvoir de manière plus permanente et bénéficie d’un certain charisme, il peut alors agir directement sur les règles en vigueur dans un quartier, une ville ou un Etat.

4Pourquoi l’intermédiaire joue-t-il dans la ville africaine un rôle aussi diversifié ? Les raisons de cette omniprésence sont variées et peuvent être classées par ordre de complexité croissante.

5L’intermédiaire sert d’abord à faciliter les démarches à des citadins qui n’ont pas une connaissance suffisante de la ville. Les « commissionnaires » (parce que payés à la commission) de Kinshasa font office d’agents immobiliers, mais peuvent aussi être sollicités pour l’achat d’une voiture, d’un réfrigérateur, ou de tout autre objet de valeur. Il n’est pas surprenant que le phénomène des commissionnaires soit particulièrement développé à Kinshasa : la capitale du Zaïre, avec trois millions d’habitants, est de loin la ville la plus peuplée de l’Afrique centrale, et donc celle dont la connaissance est le plus malaisée pour ses hôtes. Pourtant, les médiateurs ne répondent pas à un simple besoin de commodité, mais aussi à des nécessités plus impérieuses. Une de ces nécessités est d’ordre financier : de multiples filières, basées sur l’amitié, la famille ou l’ethnie, permettent d’abaisser les coûts de l’auto-production de la maison. Mais, surtout, l’intermédiaire s’offre pour aider le citadin dans l’inextricable imbroglio de procédures particulièrement complexes.

6Ainsi, le médiateur fait la jonction entre des logiques différentes, loi, coutume et pratiques populaires, dont il a une certaine connaissance. Le commissionnaire kinois effectue ainsi pour le compte de son client diverses démarches administratives. De même, certains intermédiaires, bien introduits auprès de plusieurs instances, établissent-ils un lien entre un chef coutumier et un bureau officiel.

7Le rôle du médiateur ne se borne pas à concilier l’inconciliable. Il agit aussi comme interprète d’une logique donnée : la loi constitue alors son terrain favori. Trop complexe, rédigée dans une langue de bois incompréhensible à l’immense majorité des citoyens, la loi est incapable de prendre en compte les changements survenant dans une société très mouvante. Les lacunes de la législation fournissent une grande liberté d’action à ceux qui la connaissent, mais plus encore les lacunes de la pratique administrative quotidienne, incapable de respecter à la lettre les règles officielles, par manque de moyens financiers ou intellectuels. L’exemple caractéristique est celui des pratiques entourant la notion de l’inattaquabilité du « certificat d’enregistrement » (nom zaïrois du titre immobilier). Juridiquement inattaquable à partir du moment où il a été délivré par le Conservateur, le certificat d’enregistrement fait l’objet, au cours de son établissement, d’innombrables fraudes que la loi camoufle dès sa parution. Des réformes ont été décidées – mais avec beaucoup de retard – pour redonner quelque crédit au document central de la législation foncière. Mais les nouvelles dispositions ont été immédiatement contournées par de bons connaisseurs des textes.

8Le médiateur utilise ensuite non pas seulement les failles de la législation, mais le contenu même des textes. S’il le peut, il sait mettre à profit les rigidités légales pour retarder, parfois indéfiniment, l’avancement d’une procédure. L’intervention d’un haut personnage, un échange de services ou le plus souvent une certaine somme d’argent, permettent de débloquer la situation et, dans des cas exceptionnels, de faire aboutir les démarches de manière extrêmement rapide. L’interminable procédure d’attribution des documents fonciers, conçue pour entourer l’immatriculation d’un terrain du maximum de précautions, sert essentiellement à « arroser » l’ensemble des bureaux et des personnels des divisions zaïroises des Affaires Foncières. Pour débrouiller une situation extrêmement complexe, un intermédiaire est nécessaire entre le particulier et le service. Plus généralement, chaque fonctionnaire peut être considéré comme un intermédiaire, puisqu’il est médiateur entre la loi et la pratique quotidienne. Quand l’intermédiaire est accusé de fraude, il lui est facile d’invoquer l’erreur involontaire due à une mauvaise interprétation d’une législation trop complexe.

9Enfin, mais cela est réservé à un petit nombre, le médiateur agit sur le contenu des textes ou des règles observées de manière consensuelle dans un espace donné. A Libreville, le chef du quartier Diba Diba, quartier soudé dans une résistance commune aux menaces de déguerpissement, impose des conditions d’installation et de bon voisinage à ses administrés. A un niveau plus élevé, la Cour Suprême congolaise sut retarder la publication de la loi foncière et la modifier dans un sens favorable aux intérêts particuliers de ses membres. On dit que le Président Mobutu envisagea l’élaboration d’un nouveau Code de la Famille à la suite de difficultés qu’il rencontra lors de la récupération d’un héritage.

10Qui sont les intermédiaires ? L’exposé des types d’interventions suggère certaines conditions nécessaires pour pratiquer une médiation.

11L’intermédiaire doit d’abord posséder des moyens d’action, mais surtout la compréhension de deux systèmes de pensée au moins. Mais existe-t-il un système de pensée dont la maîtrise permette mieux que les autres l’éclosion d’intermédiaires ? Les cultures négro-africaines font une grande place aux phénomènes de médiation entre les vivants et les Ancêtres par le truchement de forces magico-religieuses. De plus, différents niveaux de connaissance de celles-ci stratifient la société. Les diverses coutumes pourraient donc constituer le vivier idéal d’où sortiraient les intermédiaires dont l’Afrique a besoin. L’art ancestral de la palabre, de la négociation, explique certainement en partie l’importance que détiennent aujourd’hui les intermédiaires. Toutefois, l’ambiance urbaine a considérablement affaibli la prégnance des coutumes, non pas tant dans la vie du groupe restreint que comme référence pour l’organisation de la société et de l’espace urbains dans leurs totalités. La coexistence de coutumes partiellement contradictoires en un même lieu en est une des causes. Mais surtout, le pouvoir des Anciens a été vivement contesté par des couches modernistes de la population : pouvoir rarement combattu de front, plus généralement d’abord reconnu pour être par la suite plus facilement manipulé. Ainsi, à Mbuji-Mayi (Zaïre), ville presque exclusivement luba, les pouvoirs coutumiers ont été court-circuités et rapidement mis au pas par une élite elle-même luba, qui connaissait parfaitement la tradition ethnique locale.

12Ainsi, les intermédiaires actuels sont rarement issus des spécialistes de la coutume. De même, les pouvoirs consensuels, observables par exemple dans les quartiers nouvellement créés et vivifiés par une mentalité pionnière, n’ont qu’une importance limitée. De plus, le temps fait apparaître des difficultés et érode le charisme des meneurs.

13Aujourd’hui, en revanche, la connaissance – même très partielle – de la loi et des pratiques qui en découlent, est essentielle en milieu urbain. « Grâce » à leur hermétisme, loi et pratiques administratives sont le goulot d’étranglement principal de la connaissance de la ville. Elles sont la clef du pouvoir moderne, et celle de la ville, parce qu’elles constituent les outils qui structurent le plus efficacement le milieu urbain et ce, malgré la médiocre adéquation entre les textes et leur application. En effet, la loi fonde les pouvoirs qui, en dépit de déficiences évidentes, dominent la ville africaine : l’administration, les armes, l’information, l’argent. Il n’est donc pas étonnant que les intermédiaires soient de manière privilégiée des fonctionnaires, et que ces derniers élaborent les stratégies les plus complexes.

14Ainsi, dans les pratiques d’acquisition du sol, les intermédiaires les plus talentueux sont logiquement les géomètres. Interprètes des textes dans leur application sur le terrain, ils savent utiliser leur connaissance du milieu, leurs relations, les imprécisions de la loi, les déficiences de la pratique administrative, comme la méconnaissance du système par la population citadine. Les procédés les plus spectaculaires ont été rencontrés au Zaïre, tout spécialement à Kinshasa. Seuls les géomètres sont capables de maîtriser une situation extrêmement complexe, en tous cas beaucoup plus capables que leurs supérieurs directs, fréquemment mutés et ignorants du terrain. Ces derniers ont donc peu de prise sur leurs subordonnés, et peuvent même se retrouver à leur merci. Ainsi, les géomètres kinois savent confectionner des dossiers truqués et les soumettre à la signature d’un de leurs chefs ; inconscient du danger, incapable de faire par lui-même les vérifications nécessaires, celui-ci commet une grave erreur qui lui fait perdre son poste. Jouissant d’une grande liberté de fait, les géomètres se sont approprié le plan cadastral, que l’on consulte à leur domicile, et ils savent à l’occasion accaparer un terrain. Dans le dédale du service des Affaires Foncières, ils jouent contre rémunération et à l’aide de pots-de-vin le rôle de médiateurs pour le compte de particuliers.

15Pourtant, le géomètre n’est pas seul. L’un d’entre eux, du Cadastre de Libreville, avait remarqué, lors de ses déplacements, un terrain libre très bien situé, dans le prolongement du boulevard triomphal Omar Bongo. Il soumit un dossier à la procédure normale, et quelques jours plus tard, l’arrêté d’attribution sortait... au nom du ministre signataire ! L’homme politique est un intermédiaire important. De ses nombreux contacts, il tire une information étendue. De plus, il est en connivence avec la loi, qui réserve aux hauts fonctionnaires un privilège d’observation de mécanismes d’un haut intérêt économique. Ainsi, au Gabon, les dossiers d’attribution des terres passent en Conseil des Ministres. Et lorsqu’une parcelle fait retour au Domaine, elle est presque toujours réaffectée avant publication officielle de la vacance. Au Zaïre, le principe de « totalisation » réserve la signature des contrats à un responsable de niveau d’autant plus élevé que le total des superficies détenues par l’individu est lui-même important. En dernière instance, le Président de la République contrôle directement l’accroissement de la fortune foncière des détenteurs les plus gros. Plus discret que le géomètre, l’homme politique est le principal médiateur de la ville africaine.

16Le fonctionnaire, l’homme politique, n’agissent pas seulement dans le cadre de leurs professions, à supposer qu’une limite puisse être tracée de manière sûre. Un sous-produit du métier est la constitution d’un vaste réseau de relations, source essentielle de l’information, et donc du pouvoir, dans la ville africaine. Ainsi, la majorité des « commissionnaires » kinois sont d’anciens fonctionnaires de divers horizons, souvent licenciés dans le cadre d’une politique d’assainissement des finances publiques. Mais certains exercent encore leur métier d’origine, du moins dans un premier temps, en attendant de constituer un réseau d’amitiés suffisamment large.

17La liste précédente est notoirement insuffisante. Parfois, un agriculteur, un chef coutumier ou quelqu’un de sa parenté, et même un « aventurier », peuvent devenir de brillants intermédiaires. Maîtriser – un peu – la loi et les pratiques administratives ne constitue une condition ni nécessaire ni suffisante. D’autres qualités sont exigées. La première d’entre elles est la débrouillardise. L’ « article 15 », véritable clef de la compréhension du Zaïre, ne dit-il pas : « Débrouille-toi, tu es chez toi ! » ? La seconde, liée à la première, est l’art du bluff. Car l’art de faire croire que l’on dispose d’un pouvoir est lui-même un pouvoir. La ville africaine recèle d’innombrables exemples. Le géomètre de Mbuyi-Mayi marchande avec les habitants du quartier le tracé des rues à créer au lieu d’appliquer le plan approuvé par ses supérieurs. Le délégué de tel chef coutumier de Brazzaville vend pour son propre compte des lots réservés à son mandant. Le citadin audacieux construit sur terrain d’autrui, ou sur la chaussée, ou même sur une bretelle de voie ferrée (Kinshasa). Les craintes magico-religieuses elles-mêmes sont parfois mises à profit pour extirper un profit très matériel. Ainsi le chef coutumier kinois, qui convainc le Gouverneur de respecter les rites ancestraux (et pour cela de lui payer le terrain), ou les « prophètes » de Mbuyi-Mayi qui font prospérer de fructueuses affaires commerciales sous couvert de la direction d’une secte. La débrouille, le bluff, donnent l’avantage à celui qui connaît la ville et en sait la complexité.

18Comment agissent les médiateurs ? De la description précédente transparaît l’idée d’un éparpillement de la fonction d’intermédiaire dans la ville africaine, chacun agissant en faveur et au détriment de ses protégés, de ses clients ou de personnes crédules. Et de fait, l’individualisme est une dimension incontestable de la fonction. Pourtant, le médiateur accroît son pouvoir s’il est capable de s’agréger d’autres intermédiaires. Mais les risques sont nombreux, et la relation doit reposer soit sur la confiance soit sur la subordination. Trois exemples montreront des formes de solidarité issues d’une conception moderne et urbaine de la société.

19Les commissionnaires de Kinshasa n’agissent pas seuls. Etant donnée leur faible envergure, ils seraient incapables de dénicher rapidement un acheteur pour une maison qui leur est proposée. Le commissionnaire appartient donc à un réseau extrêmement vaste, constitué de cercles successifs, d’abord des amis commissionnaires en qui il a toute confiance, ensuite l’ensemble de ses collègues qu’il prospecte à l’occasion. La liste de maisons que détient le commissionnaire reflète donc les affaires qui lui ont été directement proposées, mais aussi celles qui sont parvenues à d’autres officines et qu’il a ajoutées à sa propre liste. Des règles précises prévoient la répartition des commissions entre ceux qui ont participé à la réception et à la conclusion d’une affaire. Les conflits ne semblent pas très nombreux entre commissionnaires ; spécialistes de la médiation, ils savent effectuer les enquêtes adéquates en cas de doute sur l’honnêteté d’un collègue. La solidarité des commissionnaires repose donc sur une origine commune (la fonction publique) et un vif sentiment de complémentarité.

20Les « réseaux » kinois relèvent d’une autre logique. Il s’agit tout d’abord d’une politique clandestine. Plusieurs fonctionnaires, appartenant à des services divers, se mettent d’accord pour faire comme s’ils menaient ensemble une procédure officielle complexe, et ceci dans un but de détournement. Un exemple survenu en 1984 : des employés, travaillant dans les services du Portefeuille, des Affaires Foncières et de l’Armée, s’entendirent pour faire sortir du patrimoine de l’Armée cinq villas. Ensemble, ils représentaient la totalité des services associés dans la procédure officielle de sortie des biens d’Etat du domaine public. Ils simulèrent la procédure, utilisant les papiers à en-tête, imitant les signatures des supérieurs. Aucun lien familial ou ethnique ne rapprochait les membres du groupe. Constitué lors de menus échanges de services, le réseau devait pouvoir être disloqué entièrement dès l’acquisition et la revente des villas. En prévision d’un échec, un bouc émissaire était désigné. Le seul fonctionnaire de rang supérieur appartenant au réseau (un officier) devait, dans ce cas, mettre à profit son influence pour faire libérer celui-ci. Seul l’intérêt lie les membres du réseau kinois.

21 Moins fugitives sont les relations régissant la fonction publique. Le Président de la République tient le rôle de choix : « La parole du Président a force de loi », dit-on au Zaïre, illustrant le pouvoir discrétionnaire de celui-ci. Mais s’il contrôle la loi, le Président tente aussi de domestiquer le pouvoir coutumier, en nommant des chefs à certaines instances qu’il préside, en adoptant pour lui-même certains attributs du pouvoir (la toque de léopard, la canne, pour le Président Mobutu). Ayant annihilé les contre-pouvoirs potentiels, jouant sur la loi, le charisme ou l’accusation de corruption dans une société où les pratiques de détournement sont pourtant très prégnantes, le Président de la République détient non seulement le pouvoir, mais aussi l’unique contre-pouvoir efficace. Il est, en effet, le dernier recours pour celui qui se sent lésé, et les hagiographes gabonais voient en lui le « Grand Makaya d’Honneur », tandis que ses collaborateurs appartiennent tous au groupe réprouvé des « mamadou », méprisants à l’égard du petit peuple des « makaya ». Chaque responsable tend à agir de même. L’administration apparaît donc sous la forme d’une pyramide sociale, où les possibilités de médiation décroissent vers le bas, et où des techniques issues de la coutume et transposées dans un contexte nouveau permettent, à défaut de l’existence de structures étatiques efficaces, de conforter les hiérarchies sociales modernes.

22Il m’a semblé qu’un des moyens privilégiés pour répondre à la question initiale de ce colloque était d’observer l’action de ceux qui se situent à la charnière entre logiques étatiques et pratiques populaires. Le résultat ne manque pas d’étonner : non seulement les fonctionnaires occupent l’essentiel de la place, mais les plus puissants d’entre eux dans la hiérarchie officielle tiennent les premiers rangs. Ainsi, la médiation entre les tenants du pouvoir d’Etat et la masse des citadins serait assurée de manière privilégiée... par les premiers. Juges et arbitres ! Cet accaparement de la médiation remet en cause la signification de celle-ci dans la ville africaine.

23Le processus prend son origine dans la culture africaine, qui attache une grande importance à la médiation. La communauté tient en estime celui qui contribue à l’émergence du consensus, jugé préférable à tout autre mode de décision. Le chef est souvent choisi parmi ceux qui maîtrisent le mieux cette technique. Chef lui-même, mais dans un cadre moderne, le responsable d’Etat ne peut laisser à autrui cette fonction essentielle. Mais la culture africaine n’entre pas seule en compte. La présence d’un repoussoir (l’Etat anonyme, la bureaucratie, l’entourage, la société multinationale...), même créée de manière artificielle, permet au chef de se placer en position médiane, et de se poser en défenseur du peuple. Cette attitude est humaine, plus qu’africaine. Les subordonnés eux-mêmes finissent par intégrer cette manière de voir : souvent, ne dit-on pas d’un chef qu’il n’est pas mauvais mais qu’il est mal entouré ?

24Société de médiateurs, le milieu urbain l’est encore plus que le village, puisque la multiplicité des règles en vigueur fait qu’aucune n’y est fixée définitivement. L’intermédiaire tient donc le vrai pouvoir et cette dualité de fonctions est source d’une fondamentale ambiguïté. L’intermédiaire est spécialiste de la complexité, mais il a tendance à l’accentuer pour renforcer son pouvoir ; lubrifiant de la société, il a aussi tout intérêt à gripper celle-ci ; médiateur, il est aussi accapareur. Tout se passe comme si l’action des intermédiaires – notamment des plus puissants d’entre eux – tendait à aggraver l’écart existant entre les réalités et la loi et à maximiser les conflits qu’ainsi ils pourront seuls résoudre par la suite. Capable de jouer sur les deux tableaux, champion de l’incertain, l’homme politique utilise la médiation-prédation comme instrument de pouvoir.

25La ville africaine manquerait-elle de vrais médiateurs ? Une telle affirmation tiendrait du paradoxe. L’impossibilité pour les hommes politiques de maîtriser toute la complexité qu’ils ont contribué à créer, l’incertitude qui préside à l’exercice des pouvoirs, permettent elles-mêmes la pratique du bluff à tous ceux qui sont capables d’en jouer. Le véritable lubrifiant ne serait-il pas dans la complexité de la situation, parce qu’elle permettrait à chacun de devenir médiateur en quelque chose ? La ville ne serait-elle pas à la disposition des plus audacieux ?