1Ce texte traite des défis posés à l’Etat équatorien par l’émergence d’un acteur social et politique qui cherche à se faire une place autonome fondée sur l’identité ethnique : les Indiens. Nous nous limiterons dans cette publication à une approche schématique du problème.

2Deux faits majeurs ont marqué les années 70 en Equateur : l’un, relativement rapide ; l’autre, l’émergence liée à cette même modernisation de courants et d’organisations ethniques dans les diverses régions de la Sierra et de l’Amazonie. Placer cette dernière problématique à un niveau d’importance comparable à ce qu’ont été les impacts du boom pétrolier (1974-1982) n’ aurait pas de sens, si elle ne concernait le tiers environ de la population du pays.

3L’image des Indiens en tant qu’acteurs politiques autonomes restera cependant brumeuse dans ces années là. Pour certains, notamment les syndicalistes, les partis et mouvements de gauche, ces Indiens n’étaient autres que des paysans pauvres1, dont le salut ne pouvait passer que par l’accession à la terre (par le biais de la réforme agraire). D’un point de vue plus politique, ces secteurs y voyaient une importante force de réserve vouée à fortifier un mouvement populaire, voire à soutenir un éventuel mouvement révolutionnaire. L’Etat, les classes dominantes et une bonne partie des couches moyennes montantes préféraient voir dans la population indienne un secteur marginal dont la revendication « naturelle » ne pouvait être autre que son intégration à la société globale par l’intermédiaire des politiques publiques et de la planification.

4La notion de secteur marginal recouvrait en fait un univers social multiforme où les Indiens et les populations pauvres de Guayaquil et Quito notamment venaient en première place. L’amalgame permettait cependant d’entretenir politiquement une hétérogénéité sociale qui, tout en témoignant du retard économique, rendait difficile la gestion politique de la société, si bien que deux dictatures militaires couvrent à peu près la décennie.

5La modernisation impulsée précisément par ces deux gouvernements militaires, permettra une légère modification dans la structure de l’emploi, surtout en direction de l’administration, du commerce et des services. L’essor pétrolier s’achève prématurément, vers 1982-1983, marquant un frein à ce processus. Le secteur « traditionnel » de l’économie est encore très fort : l’agriculture paysanne, l’artisanat, le commerce informel, les emplois domestiques, etc., occupent encore deux tiers de la population active2.

6Les années qui suivent sont celles de la stagnation économique (croissance industrielle proche de zéro en 1987, secteur d’exportation traditionnelle en crise), de l’augmentation de l’emploi précaire et du chômage. La notion d’ « emploi informel » fait son entrée en scène.

7Le développement industriel du pays est tronqué par l’arrivée de la crise, empêchant l’élargissement d’une classe ouvrière qui reste faible et hétérogène ; ceci affaiblit, à son tour, le mouvement syndical lequel est, par ailleurs, peu articulé au système politique national. De ce fait toute négociation sociale devient difficile, aléatoire, voire impossible, si elle ne passe pas par une intervention autoritaire de l’Etat. Celui-ci en a pris acte, ainsi que du poids numérique de la population marginale, rurale et urbaine, s’appliquant à entretenir un équilibre délicat entre patronat, travailleurs salariés et marginaux3.

8Ainsi, en dépit d’une considérable aggravation de la situation sociale à partir de 1983, le gouvernement Roldós Hurtado (1979-1984) a pu terminer normalement son mandat. Alors que dans son programme, ce gouvernement avait inscrit les Indiens dans la catégorie de population marginale, le président Roldós a su ouvrir le premier aux organisations ethniques la voie de la négociation directe avec l’Etat4, et ce n’est pas son moindre mérite personnel que de s’être rendu compte de l’entrée en scène de ce nouvel acteur politique et de lui avoir accordé une certaine légitimité publique.

I. Revitalisation ethnique au niveau local et regional

9Cette entrée des Indiens dans l’espace public est liée à un processus d’importance majeure au sein des sociétés ethniques à savoir le passage d’une phase de revitalisation identitaire au niveau local, voire régional, à une phase où l’expression politique de l’ethnicité cherche à s’articuler au système politique national.

10Des changements importants s’étaient effectivement opérés dans les mentalités, les comportements et les capacités des Indiens, par leurs contacts avec les agents publics et privés présents sur le terrain à partir des années 1964-1965. L’action de la Mission Andine (programme international pour l’intégration des communautés), la mise en route de la réforme agraire officielle, la décision de l’Eglise catholique (premier grand propriétaire foncier du pays) de se dépouiller de ses haciendas au bénéfice des travailleurs, les multiples initiatives organisationnelles soutenues par l’Eglise et les mouvements politiques et syndicaux, tout ceci est parvenu à casser, en un laps de temps étonnamment court, l’ancien régime de domination en terre indienne. Ainsi, l’hacendado exproprié perdait non seulement une grande partie de ses terres, mais avec elles son pouvoir politique sur les huasipungueros (travailleurs asservis) et autres travailleurs agricoles. De son côté, l’Eglise renonçait à sa condition de guide idéologique et spirituel. Si bien que le Teniente politico (représentant de l’Etat dans les localités) perdait les associés qui lui permettaient d’affirmer son autorité discrétionnaire.

11Cette sorte de « vide du pouvoir » qui s’installe à la campagne dans les années 70, va attirer d’autres acteurs et notamment les syndicats, l’administration agricole, les secteurs réformistes de l’Eglise catholique, les églises protestantes. Leur enjeu commun est la création d’un nouvel encadrement à l’intention de la population indigène. Cependant, les Indiens avaient, eux aussi, leur mot à dire. Dans la seconde partie de la décennie, lorsque sur le terrain la revitalisation identitaire bat son plein, une lutte intense se développe au sein des organisations entre une tendance à l’autonomie ethnique vis-à-vis des agents extérieurs non indigènes et les partisans d’accorder le rôle dirigeant aux appareils classistes.

12A l’aube des années 80 les organisations à vocation ethnique sont déjà nombreuses : une trentaine sont présentes au Congrès des organisations indigènes de Sucúa en 1981. Les frais de la confrontation entre l’orientation ethniciste des luttes et les partisans d’un mouvement paysan de type classiste vont être payés en premier lieu par les organisations paysannes les plus importantes du pays, à savoir la FENOC (Fédération Nationale des Organisations Classistes) et la FEI (Fédération Indigène de l’Equateur), la première d’orientation catholique de gauche, la seconde d’orientation communiste, et qui vont perdre la plupart de leurs bases indigènes ainsi que leur représentativité au plan national.

13A la chaleur de ce débat, ethnie versus classe, est né dans la Sierra l’ECUARRUNARI (« Réveil de l’indien équatorien »), organisation que ses fondateurs voulaient plus proche des Indiens, voire exclusivement indienne. A l’intérieur de cette nouvelle structure le débat entre les deux lignes trouvera son prolongement obligé, avec des alternatives diverses et contradictoires5. Son bilan général vers 1982 n’est pas du tout convaincant à l’égard de l’unification organisationnelle des groupes quechua. En fait, il s’est avéré que l’unification politique des multiples ethnies était beaucoup moins une question de structures que de construction d’une identité politique nationale.

II. Unification organisationnelle et construction d’une identité politique nationale

14Au début des années 80, le courant ethnique semblait être bien ancré dans la plupart des organisations éparpillées sur les territoires indigènes. Celles-ci ne pouvaient, nonobstant, en rester là et devaient nécessairement affronter le défi du passage des stratégies identitaires basées et expérimentées dans les territoires ethniques à une stratégie d’ensemble sur le plan national. La structuration d’un mouvement indien de portée nationale apparaît ainsi à l’ordre du jour entre 1982 et 1984. La CONACNIE (Coordination Nationale des Nationalités Indigènes de l’Equateur) est un ballon d’essai lancé en 1982, dont l’action sur deux ans démontrerait l’intérêt de mener plus loin les formes d’unification nationale. La CONAIE (Confédération des Nationalités Indigènes de l’Equateur) est née en 1984, précisément dans ce but. L’existence même d’une structure à vocation nationale comme la CONAIE pose la question de la construction d’une identité politique qui dépasse les identités ethniques parcellaires. Il est évident qu’une identité politique indienne ne peut être acquise automatiquement du simple fait de l’existence de mouvements identitaires locaux et c’est pourquoi un large processus de « socialisation politique » doit avoir lieu. Pour l’instant, il semble que ce processus indispensable prend surtout la forme d’une forte « politisation » ou « conscientisation » idéologique, dans le sens entendu par la gauche marxiste latino-américaine. Le principe d’une expression pluraliste de l’ethnicité, qui est aux origines mêmes de la CONAIE, se ressent d’une part de l’absence d’un nombre non négligeable d’organisations, parmi lesquelles celles d’obédience protestante et, d’autre part, d’une politique trop conquérante de la part de la tendance classiste, aujourd’hui dominante au sommet de l’ECUARRUNARI.

15Parallèlement aux efforts organisationnels, une formule identitaire de combat s’est fait jour dans les années 80 : celle des nationalités indiennes. Cette formule semble concentrer et l’idée et la revendication politique de l’altérité, installée, sinon au dessus des différences sociales ou autres, du moins ailleurs et certainement en première ligne.

16Cette revendication de la nationalité des peuples indigènes avait pris dans une première phase la forme d’une lutte pour le respect des cultures aborigènes ou vernaculaires et la sauvegarde des nationalités indigènes ; elle n’avait pas rencontré d’obstacles majeurs auprès de la classe politique équatorienne qui l’incorporait volontiers à la panoplie des formules du jargon habituel. La revendication restant sur le plan culturel, la responsabilité de l’Etat et des hommes politiques étant sollicitée surtout à propos d’éducation, d’alphabétisation bilingue et de soutien aux cultures ethniques, aucun enjeu démesuré ne semblait être en cause. La preuve : les deux gouvernements centristes-populistes de cette décennie ont assumé sans hésitation, sinon en totalité, au moins partiellement, les demandes culturelles des nationalités.

17Dans une seconde phase, on assiste au mariage de la notion de valeurs culturelles avec celle de territorialité des nationalités. Cette dernière signifie-t-elle un dépassement des revendications « pour la terre » ? Peut-être. Le thème a, en tout cas, plus d’une version pour les indigènes : certains y trouvent encore les territoires ancestraux, d’autres y voient le support essentiel de tout projet de ce qui reste construction sociétale autre, enfin, il y a ceux enclins à l’identifier tout simplement au terroir communautaire.

18Le langage et la portée des revendications ont donc considérablement changé : les Indiens veulent aujourd’hui négocier avec l’Etat la reconnaissance constitutionnelle des nationalités, l’approbation de statuts territoriaux, la représentation indigène au sein des institutions de l’Etat, etc.6

III. Une situation inédite pour l’État

19L’émergence politique indienne crée ainsi une situation entièrement nouvelle dans l’articulation des Indiens à la société blanco-métisse et à l’Etat : de la subordination traditionnelle, de la résistance et du « réveil », les Indiens sont en passe de constituer une force de proposition : se sentant porteurs d’un projet de société « alternatif », ils veulent participer aux grandes décisions politiques. Cela, bien entendu, ne va pas sans contradictions et pratiques politiques hétérogènes.

20Le chemin parcouru jusqu’à présent par les Indiens a conduit à un bouleversement complet des anciennes médiations politiques (Eglise catholique, latifundiaires, syndicats, partis politiques) et, pour la première fois depuis très longtemps, l’Etat équatorien se trouve face à face avec « ses » Indiens. Il est de plus en plus appelé à négocier directement avec les leaders indigènes à la tête des organisations ethniques.

21Le problème de l’Etat dans cette période de crise n’est pas celui de se désengager vis-à vis de la question indienne, puisque jamais il ne s’y est investi avec des moyens considérables, mais celui de s’engager dans une voie qui, au souhait des leaders Indiens, devrait faciliter leur autonomisation politique. Or, la dynamique sociale et politique indienne est très rapide et l’Etat, mal armé pour affronter la nouvelle situation qui vient questionner profondément sa propre logique, surtout au plan juridico-constitutionnel, peut parfaitement être pris de vitesse dans une conjoncture globale où les possibilités de rupture ne sont pas à écarter, tant sont inquiétantes la crise économique et la crise sociale. Pour l’instant, il n’existe pas de sujet ethnique dans la jurisprudence équatorienne, l’Indien et les affaires le concernant n’étant pas l’objet de codification ou de traitement particulier. Bien que la constitution politique fasse mention de la langue quechua et autres langues aborigènes comme « faisant partie de la culture nationale », le fait incontestable est que les codes les plus importants réglant la vie sociale, économique et politique, négligent complètement la réalité multi-ethnique du pays et ne font mention d’aucun sujet spécifiquement indien. Ceci est valable non seulement pour la loi des Comunas – réglant la vie des communautés depuis 1937 – mais également pour le Code Civil, pour la loi concernant le régime municipal et provincial, pour la loi électorale, et pour beaucoup d’autres.

22La loi des Comunas est le seul corpus juridique du pays ciblant, bien que de façon déguisée, la population indienne. Moyennant du temps, de la patience et de l’habileté de la part des indigènes, ce corpus légal allait devenir relativement utilisable pour la survie des communautés, mais cela correspond à une période aujourd’hui révolue. Abandonnant un comportement traditionnellement rétif, les Indiens font preuve d’une pratique politique plutôt « constructive », en ce sens qu’ils parient sur les possibilités de perfectionnement de l’Etat équatorien. La loi des Comunas a servi, elle a également vieilli, sa modification est de grande urgence, mais cela ne peut masquer la nécessité de légiférer également à propos des autres échelons où s’exprime aujourd’ hui la capacité politique des Indiens.

IV. Une nouvelle législation pour les comunas ?

23Un consensus assez large semble se dessiner à la fin des années 80 en ce qui concerne l’urgence de légiférer dans le but d’instituer formellement un sujet juridique indien. On ne peut en dire autant à propos des contenus, des échelons ou niveaux de traitement de la question ou des démarches et procédures qu’il convient de suivre. Par ailleurs, passer de ce consensus d’opinion à la prise d’engagements politiques permettant de mettre en marche une dynamique législative ayant des possibilités d’aboutir, s’avère fort difficile.

24Les trois gouvernements couvrant la décennie ont décidé, cependant, de rester discrètement à l’écart de toute initiative en ce domaine. Ils ont opté pour une politique du coup par coup, préférant les petites ouvertures institutionnelles et les mesures ponctuelles chaque fois que les pressions et les demandes indiennes se faisaient sentir (ouverture de bureaux ministériels à l’intention des Indiens, lancement de programmes éducatifs notamment). Les initiatives de légifération viennent donc des Indiens eux- mêmes, de secteurs d’opposition au pouvoir en place et enfin d’hommes politiques de bonne volonté.

25Ainsi, deux projets de modification de la loi des Comunas ont été débattus au Parlement : l’un, présenté en 1981 par la Commission du Travail et des Affaires Sociales sous la forme de nouvelle loi des Comunas, et l’autre présenté en 1982, comme une modification de l’ancienne loi dans le cadre d’une nouvelle législation agraire. Ces deux initiatives n’étaient pas dépourvues d’intérêt concernant le premier échelon de la réalité ethnique d’aujourd’hui’mais, voulant s’attaquer à une multiplicité de détails, ces textes offrent des lacunes sur des points importants, abondent en contradictions et laissent presque intacte la manière discrétionnaire avec laquelle les organismes de tutelle abordent les affaires indiennes.

26En fait, l’intérêt principal est moins de s’attaquer à la loi existante entièrement ou d’y introduire pour la refaire d’innombrables modifications, que de la compléter et de l’actualiser en vue de doter, une fois pour toutes, les diverses instances de la Comuna (Cabildos, Assemblée, Commissions) d’une entière responsabilité légale qui les habilite à traiter largement et dans tous les domaines en tant que personnes juridiques de plein droit, à pouvoir négocier avec des agents institutionnels et privés de tous ordres, à engager des projets économiques, à créer des entreprises, etc. Or, ce point fondamental n’est explicite dans aucun des deux projets discutés au Parlement.

27Le sort de ces deux initiatives a été inégal : l’un, celui de la Commission du Travail et des Affaires Sociales, ayant eu l’approbation du Parlement, a subi un veto présidentiel, l’autre, n’ayant pas obtenu l’approbation des congressistes, est passé aux archives. Mais celui qui a été approuvé a servi cependant à une opération inattendue : le gouvernement conservateur des années 1984-1988 a récupéré sous forme de décret présidentiel une disposition du texte ayant trait précisément à la dissolution et liquidation de Comunas en situation précaire.

V. Légiférer pour les nationalités indigènes

28Laissant la Comuna de côté comme cadre de référence, un autre projet a fait son entrée au Parlement en 1985. Initiative du Parti Socialiste Equatorien, il s’agit d’un projet de loi sur les « nationalités indigènes ». C’est une démarche qui se situe sur un autre plan d’analyse, car le texte postule la participation des ethnies indiennes, en tant que telles, à la vie institutionnelle et politique de l’Equateur. Fondée sur une vision relativement actualisée des sociétés indiennes, acceptant l’idée du droit à la différence et reconnaissant dans les organisations ethniques des partenaires valables, cette démarche vise un cadre légal « permettant aux Indiens l’organisation, l’exercice de la représentation et la direction de leurs instances autonomes »7.

29Mais, en dépit de cette déclaration de principe très large, l’approche que ce texte fait de l’exercice de la politique par les Indiens, reste limitée : il s’agit de la création, à l’intention des Indiens, de canaux d’accès à l’institutionnalité de l’Etat, telle qu’elle existe. Les organisations ethniques trouveraient leur légitimation par une présence de droit aux divers échelons de l’administration et des organismes autonomes. Cette participation serait également garantie au sein des conseils de direction ou de gestion des programmes de développement économique et autres mis en place dans les zones de peuplement indigène. Cette participation à l’institutionnalité ne peut, bien évidemment, qu’être très minoritaire et a priori l’on peut imaginer que la voix indigène n’y sera que symbolique. En tout cas, le poids indien dans les décisions sera moindre que celui accordé aux travailleurs dans certaines expériences latino-américaines de participation populaire.

30Toutefois, ce dessein participationniste ne laisse pas indifférents les dirigeants Indiens : certains le voient avec sympathie, d’autres avec un œil critique pour en signaler la portée limitée (on parle de « présence fantoche »), d’autres, enfin, mènent la critique plus loin et préféreraient une réforme constitutionnelle qui règlerait du même coup la reconnaissance des nationalités, la participation aux institutions et la représentation (proportionnelle à la population) aux instances d’élection populaire.

31En dépit de cette orientation unilatérale, ce projet qui n’a pas non plus abouti, pose clairement la question de l’existence d’autres niveaux de traitement juridique du problème indigène, tout en s’attaquant à l’échelon national. Si bien que la principale Confédération indigène du pays (CONAIE) a repris à son compte la plupart des idées fortes de ce texte dans l’élaboration d’un projet de loi sur les nationalités, dont le contenu a été discuté et approuvé à l’occasion du deuxième congrès de l’organisation tenu à Cañar en novembre 1988. Ce texte indigène insiste, pour sa part, sur l’échelon intermédiaire quand il met en avant la revendication juridique d’un statut territorial pour les différentes nationalités.

32Si la discussion sur les différentes formulations auxquelles donne lieu la revendication nationalitaire des Indiens reste ouverte au sein des organisations ethniques et des secteurs politiques qui sympathisent avec la cause indienne, le silence du gouvernement social-démocrate du président Borja et son manque d’initiative sur le plan juridico-constitutionnel est inquiétant. Et pourtant, la dernière élection présidentielle, remportée par le candidat social-démocrate en 1988, avait laissé face à face deux candidatures qui ont marginalisé les extrêmes politiques en insistant beaucoup plus que sur le traditionnel clivage « oligarchie / peuple », sur les formules qui permettraient « l’accès politique du peuple » aux efforts nationaux pour surmonter la crise et pour changer les conditions d’exploitation8.