La reconstruction des partis socialistes en Europe
p. 101-128
Note de l’éditeur
AN Fia 3251. S’agissant de l’épuration, André Philip estime, lors de la séance du 25 janvier 1945 du comité directeur de la SFIO, que « la grande cause de tout le malaise réside dans les lenteurs et l’arrêt de l’épuration », ajoutant toutefois dans le même élan que, « à la base du malaise, il y a les difficultés économiques et financières ».
Texte intégral
1Le peu d’années qui ont séparé la défaite du nazisme de la guerre froide ont été des années-clefs pour le socialisme européen. En 1945, son rayonnement et son influence contrastaient fortement avec l’affaiblissement extrême qui était le sien au début de la guerre. De grands espoirs lui étaient permis dans des sociétés bouleversées par la guerre, hantées par le souvenir de la crise des années trente, qui aspiraient à des changements sociaux rompant avec le conservatisme libéral. Le socialisme pouvait désormais entrer « dans la salle des machines ». Mais il fut amené à le faire dans un tout autre contexte que celui de l’Entre-deux guerres. Le monde issu de la guerre était dominé par les Etats-Unis et l’URSS qui délimitèrent rapidement leurs zones d’influence. La plupart des Etats européens devaient faire face aux tâches immenses de la reconstruction alors qu’ils avaient perdu une part importante de leurs moyens dans le conflit. Les partis socialistes se sont ainsi trouvés dans des positions fortement contrastées selon, d’abord, leur situation géographique, sous influence américaine ou sous celle de l’Union Soviétique, selon qu’ils étaient dans des pays qui avaient connu ou non l’occupation, qu’ils appartenaient à des pays vainqueurs ou vaincus, selon que la démocratie représentative ait été ou non rétablie, selon qu’ils devaient affronter ou non un Parti communiste important... Ces variables principales amènent à distinguer bien sûr entre les partis d’Europe de l’Ouest et d’Europe de l’Est, qui perdirent rapidement toute autonomie et disparurent avec la guerre froide. Elles amènent aussi à considérer à part le cas des partis espagnol et portugais qui demeuraient clandestins sous des dictatures maintenues. Une étude commune peut donc être menée avec quelque profit pour les seuls partis socialistes d’Europe occidentale, qui, dans des régimes démocratiques, malgré des différences parfois importantes, ont été confrontés à un problème de même nature, la définition d’un socialisme ne pouvant plus exister principalement par ses intentions mais, maintenant, par ses politiques concrètes.
Gouverner en démocratie
2Le rétablissement rapide de l’influence des partis socialistes est le premier fait qui frappe. Elle s’analyse sur les plans électoral, militant et gouvernemental. Les premières élections libres en 1945 et 1946 ont permis de mesurer la représentativité socialiste presque partout en hausse par rapport à l’avant-guerre : en Grande-Bretagne, 48 % des voix en 1945, contre 38 % en 1935 ; en France, 24 % contre 20,5 % en 1936 ; en Belgique, 32,4 % contre 32 % en 1939 ; aux Pays-Bas, 28 % contre 22 % en 1936 ; en Norvège, 41 % contre 42,6 % en 1936 ; en Suède, 46,7 % (en 1944) contre 45,9 % en 1936 ; en Suisse (en 1947) 26 % contre 24 % en 1939 ; en Irlande 11,5 % contre 10 % en 1938. Seuls les partis finlandais et danois ont connu des chutes électorales, 33 % en 1945 pour le parti danois contre 43 % en 1939, 25 % en 1945 pour le parti finlandais contre 40 % en 1939. Ils ont été pénalisés par leur politique de collaboration avec l’Allemagne, au Danemark jusqu’en 1943, le gouvernement refusant alors les exigences allemandes, particulièrement concernant les juifs danois, en Finlande presque jusqu’à la fin de la guerre. Il est à noter, cependant, que ces deux partis demeurèrent les deux premières forces électorales de leurs pays. Pour l’Allemagne, précisément en République Fédérale, les premières élections n’eurent lieu qu’en 1949, le SPD, bien que devancé par la CDU, y obtint 29 % des voix alors qu’il n’en recueillait que 20,4 % en 1932. Les effectifs militants connurent également une progression dans la plupart des cas. En prenant l’année 1946, le fait apparaît clairement : en Grande-Bretagne, 3 300 000 adhérents collectifs et 645 000 adhérents directs contre 2500 000 et 217 000 en 1942 ; en France 350 000 adhérents contre 275 000 en 1938 ; en Italie 860 000 contre 216 000 en 1920 ; aux Pays-Bas 194 000 contre 80000 en 1939 ; au Danemark 500 000 contre 206 000 en 1942 ; en Suède 558 000 contre 487 000 en 1940 ; en Norvège 200 000 contre 176 000 en 1938 ; en Autriche 500 000 contre 650 000 en 1932 ; en Allemagne 700 000 contre 1 million en 19311. Mais, la nouveauté pour les partis socialistes tient dans l’étendue de leurs responsabilités gouvernementales. Après les élections de 1945 et 1946, les socialistes étaient au pouvoir, seuls, en Grande-Bretagne et en Norvège, en Suède, avec le soutien du Parti communiste jusqu’en 1951, ils l’exerçaient en coalition, en France, en Italie, dans les pays du Benelux, au Danemark, en Autriche, en Finlande et en Suisse. Ils n’ont été dans l’opposition qu’en Irlande, en République Fédérale d’Allemagne après les élections de 1949.
3Les raisons de cette influence accrue des partis socialistes se trouvent évidemment dans les conséquences du conflit mondial. La défaite des fascismes a été d’abord ressentie comme une victoire des démocraties. Le rôle de l’URSS dans la coalition alliée apportait certes une part d’ambiguïté. Mais, en 1945, elle bénéficiait fortement de la légitimité de l’antifascisme et elle se réclamait elle-même des principes démocratiques. En dehors de la péninsule ibérique, les institutions parlementaires ont été partout rétablies. Or, c’est l’avancée des régimes autoritaires qui, avant-guerre, avait bloqué la progression des partis socialistes. Les cas de l’Espagne et du Portugal le démontraient encore. Cependant, les populations attendaient, désormais, à côté de la citoyenneté politique, la reconnaissance de droits sociaux. Les années 1930, en effet, avaient largement discrédité le libéralisme et apparaissaient comme un cauchemar qu’il ne fallait plus revivre. L’idée que les patronats avaient été souvent une aide pour le fascisme et le nazisme était un sentiment également répandu. Surtout, la guerre et les résistances avaient rapproché les classes moyennes et les classes populaires qui toutes avaient souffert. L’heure était d’autant plus à la solidarité que la reconstruction demandait l’effort de tous. Ainsi, l’idée que l’État ait à exercer désormais des responsabilités majeures était peu contestée en 1945.
4Tout cela a créé un contexte favorable pour des partis qui avant-guerre avaient proposé et, parfois, commencé de mettre en œuvre, un projet de « démocratie sociale ». Les idées dominantes, en 1945, étaient en large part les leurs. Si les socialistes n’ont pas joué le plus grand rôle dans la résistance européenne, nombreux furent les militants qui y prirent part, de manière personnelle dans les divers mouvements ou dans des groupes socialistes plus identifiés. Les partis clandestins participèrent tous aux débats programmatiques qui préparèrent la fin de l’occupation. En Grande-Bretagne, la participation des travaillistes au gouvernement d’Union nationale leur donna la légitimité gouvernementale qui leur manquait après les deux échecs de l’entre-deux guerres. En Suède, pays neutre, les sociaux-démocrates furent continûment au pouvoir même s’ils élargirent leur coalition gouvernementale. Accordés, ainsi, avec les sentiments dominants de la période et en situation électorale favorables, les socialistes ont partout aisément accepté les responsabilités du pouvoir. Cette fois, ils ne l’ont pas fait, comme en 1914, au nom de « circonstances exceptionnelles », ou parce qu’ils ne pouvaient pas faire autrement. Ils ont revendiqué leur vocation à gouverner. Ces années de l’après-guerre ont ainsi constitué une étape décisive dans l’intégration des partis socialistes dans leurs sociétés nationales. Le choix de la démocratie parlementaire avec ses règles s’imposa de fait. La facilité avec laquelle les coalitions furent acceptées le démontra – alors que pour Otto Bauer elles ne devaient être qu’exceptionnelles. Il faut voir que la guerre et les résistances ont levé les dernières équivoques socialistes sur l’acceptation de la démocratie politique et de la Nation. Avant-guerre, même s’il y avait une part importante de rhétorique, un grand nombre de socialistes entendaient conserver une sorte d’extériorité par rapport aux systèmes politiques qu’ils définissaient avant tout par leurs caractères économiques. Les ailes gauches des partis socialistes, particulièrement dans l’Europe du Sud, relativisaient l’importance de la démocratie et partageaient finalement la critique communiste de la « démocratie bourgeoise ». De leur côté, des courants révisionnistes avaient été fortement contaminés par la montée des idées autoritaires et antiparlementaires. Marcel Déat, en France, et Henri de Man, en Belgique, pour ne pas parler d’Oswald Mosley, en Angleterre, avaient montré une fascination pour un « État fort ». Ces hésitations et ces contradictions n’ont plus eu cours après 1945. La lutte contre le nazisme a fortement réévalué les valeurs de l’humanisme, qui avaient été présentes dès l’origine dans le socialisme démocratique, mais qui pouvaient se heurter à un marxisme orthodoxe. La défense de la démocratie et du pluralisme n’allait plus être contestée. Les libertés démocratiques étaient un préalable intangible. Ces années ont amené également les partis socialistes à revendiquer pour eux-mêmes l’idée nationale. Les controverses sur les principes d’une défense nationale ne pouvaient plus avoir de sens. Persuadés qu’ils étaient en mesure de réformer leurs sociétés, les partis socialistes ont tendu à s’assimiler à l’État-nation. Les partis socialistes se définirent donc nettement comme démocrates et nationaux.
Une volonté identitaire
5Cette intégration visible dans les systèmes politiques aurait pu amener une transformation des partis socialistes, dans leurs structures et dans leurs doctrines. Pouvaient-ils, en effet, conserver les caractères qui avaient été définis dans des périodes où ils étaient relativement ou parfois totalement isolés ? La question a été posée explicitement. Des socialistes, d’abord, qui avaient réfléchi aux faiblesses des partis d’avant-guerre, voulaient inscrire davantage le socialisme dans la société et aller explicitement au-delà de son caractère ouvrier. Dans plusieurs pays, ensuite, plus particulièrement en France et en Italie, là où les mouvements de résistance avaient mêlé des hommes et des femmes d’origines diverses et de confessions religieuses différentes, des appels se firent entendre pour créer des mouvements nouveaux, dépassant les clivages anciens, réunis par les valeurs de l’humanisme, tournés vers l’avenir. Dans une autre perspective, orientée vers les communistes, la Résistance avait donné le goût de l’unité et la nostalgie d’un mouvement ouvrier unifié. En Italie et en France, l’hypothèse fut envisagée à la fin de l’année 1944 et dans les premiers mois de 1945.
6Mais pour l’essentiel, les socialistes ne choisirent ni l’une ni l’autre voie. Il est frappant de constater que, dans la plupart des cas, ils reconstruisirent leurs partis à l’identique ou ne menèrent pas de réforme majeure là où les partis n’avaient pas été interdits. L’attachement aux traditions et à l’organisation l’explique pour une part. Les socialistes qui avaient choisi la résistance avaient combattu pour leurs valeurs et ils espéraient les voir triompher. Les adhérents – plus nombreux – qui s’étaient mis en retrait, ont vu souvent dans la défense de leurs partis un point de ralliement et une manière d’effacer un abandon. Cependant, le facteur qui rend le plus compte d’une volonté identitaire a sans doute tenu à l’évolution du système partisan, avec, d’un côté la concurrence accrue du communisme, et de l’autre, la présence renforcée de la démocratie chrétienne. Le communisme, en effet, n’a jamais atteint une influence plus grande en Europe que dans ces années de l’immédiat après-guerre. Il est certes demeuré très faible en Grande-Bretagne, en Suisse et en Irlande, faible aussi en Autriche et dans la partie occidentale de l’Allemagne, mais pour un temps, il a réalisé entre 10 à 12 % des voix dans les pays Scandinaves, en Belgique et en Hollande, surtout il s’est affirmé durablement à un haut niveau électoral, en Italie, en France et en Finlande. Le communisme était donc un rival redoutable pour les socialistes, car il ajoutait alors à sa légitimité révolutionnaire une légitimité résistante, appuyée sur le prestige de l’URSS qui avait pris une part prépondérante à la défaite de l’Allemagne. D’un autre côté, alors que les droites étaient momentanément affaiblies, les partis démocrates chrétiens, en Allemagne et en Autriche, en France et en Italie, en Belgique et en Hollande, ont conquis une influence nouvelle. Cette situation, dans les pays où elle existait, a beaucoup fait pour donner aux socialistes la conviction que l’autonomie de leurs partis était une nécessité.
7En quelques mois, les tentations d’un rapprochement durable avec les communistes furent écartées partout sauf en Italie. Le Parti socialiste italien d’unité prolétarienne, en effet, sous la conduite de Pietro Nenni qui avait rejoint les communistes dans les brigades de partisans, maintint une étroite unité d’action avec le Parti communiste malgré les tensions croissantes en Europe et au-delà des ruptures du printemps de 1947. Mais il le fit au prix d’une scission avec son aile droite. Ailleurs, la confrontation l’emporta, soit dès 1945, comme en Allemagne, où Kurt Schumacher refusa avec force la fusion proposée par les communistes, qu’ils imposèrent dans la zone soviétique, et comme en Autriche, où Karl Renner privilégia une coalition avec le Parti populaire pour tenir à l’écart les communistes, soit, au printemps 1947 comme en France et en Belgique. Presque partout, aussi, les socialistes furent amenés à rejeter un élargissement à d’autres forces qui remettrait en cause leur identité. Le seul cas de rénovation a concerné les Pays-Bas où l’ancien parti social-démocrate a fusionné avec un parti radical libéral et un petit parti chrétien progressiste pour fonder un nouveau Parti du Travail afin de dépasser la segmentation confessionnelle qui limitait son essor. Ailleurs, il en alla différemment. Les socialistes n’ont pas repoussé l’idée même d’une ouverture, mais ils l’ont entendu essentiellement comme un recrutement pour élargir leur influence. C’est le sens de la fameuse phrase de Kurt Schumacher prononcée lors de la première conférence nationale du SPD en octobre 1945 :
« Dans ce parti, il y a place pour ceux qui viennent mobilisés par l’esprit du Manifeste communiste comme pour ceux qui sont mués par l’esprit du Sermon sur la Montagne »2
8Mais il présida à la renaissance d’un parti inchangé dans ses structures, fortement centralisé, dirigé par une bureaucratie de permanents, pour la plupart membres du Parti avant 1933, attachés à la tradition, qui a cantonné les élus des régions et des villes à la périphérie du Parti. L’évolution fut de même nature en France où la priorité fut donnée à la reconstruction du parti. Même les dirigeants les plus sensibles aux insuffisances de l’avant-guerre, Léon Blum et Daniel Mayer, n’ont pas envisagé réellement la fondation d’un mouvement de type travailliste qui aurait remplacé et élargi la SFIO. Comme le disait Léon Blum en mai 1945 :
« Il faut que nous montrions tout à la fois que nous sommes toujours le Parti socialiste, le même Parti socialiste, et que nous sommes en même temps un Parti socialiste renouvelé, rajeuni, transformé. »3
9Dès l’automne 1945, après les résultats décevants des élections législatives, toute perspective d’une refonte organisationnelle fut écartée, la construction d’une nouvelle majorité au congrès d’août 1946, derrière Guy Mollet, renforça le repli de la SFIO sur elle-même.
10Cette attitude s’est retrouvée dans la définition des principes doctrinaux. La conviction que le capitalisme ne pouvait pas résoudre les problèmes de l’après-guerre explique qu’il n’y ait pas eu de révision de la doctrine malgré quelques tentatives. L’examen des nouveaux programmes montre une réaffirmation des valeurs et notamment du marxisme dans les partis du continent. Ainsi, le parti néerlandais, un an pourtant après sa refondation, reprenait les éléments fondamentaux de la théorie marxiste, la lutte des classes, le rôle de la classe ouvrière, la condamnation de la propriété privée des moyens de production. En Autriche, où une coalition avec le parti populaire venait d’être mise en œuvre, le programme de 1926, défini par Otto Bauer, était repris. Le SPD a été reconstitué sur la base du programme de Heidelberg arrêté en 1925. C’est en Italie et en France que les partis socialistes affichèrent le plus leurs principes marxistes originels et leur caractère de parti ouvrier. Toute révision doctrinale fut repoussée. Léon Blum, malgré tout son prestige, ne put faire accepter une révision modérée pour donner au parti français la doctrine de sa nouvelle position. Le congrès d’août 1946 marqua la reprise de l’identité socialiste traditionnelle. La majorité unitaire en Italie repoussa les propositions du courant réformiste qui plaidait pour une rénovation profonde du Parti. Les partis nordiques n’avaient pas la même révérence vis-à-vis du marxisme. Mais, par rapport à l’avant-guerre, les programmes ont connu une radicalisation. Les danois, surtout, mais aussi les norvégiens et les suédois, se prononçaient pour une économie planifiée, la démocratie dans l’entreprise et d’importantes réformes sociales. En Angleterre, le Parti travailliste, dans le manifeste électoral qui l’amena à la victoire, Faisons face à l’avenir, dessinait le cadre d’une économie mixte. Mais, dès cet après-guerre, ce rappel d’une orthodoxie doctrinale allait de pair avec la réévaluation profondément ressentie des valeurs humanistes. La confiance en la démocratie pluraliste ne fut plus jamais mise en cause. Les socialistes la pensaient tout à fait compatible avec leur volonté de transformer leurs sociétés nationales.
Un capitalisme social
11Il y a eu évidemment plusieurs politiques socialistes selon la situation des pays, notamment l’importance des destructions, la présence ou non des armées alliées, les rapports de forces politiques, les traditions nationales et les héritages idéologiques. Mais une volonté commune a été à l’œuvre, redéfinir les rapports entre l’État et l’économie, donner à l’Etat, directement ou indirectement, le pouvoir de faire prévaloir l’intérêt général et la responsabilité de garantir des droits sociaux pour tous4.
12Les nationalisations n’ont pas été les réformes les plus importantes pour la vie quotidienne des européens. Selon les cas, elles n’ont pas eu le même sens ni la même efficacité5. Mais, elles étaient la mesure qui mettait en cause la propriété privée des moyens de production et d’échange et qui, par là, permettait de caractériser la portée socialiste de ces politiques de l’après-guerre.
13En Angleterre, où ils disposaient d’une majorité parlementaire absolue, les travaillistes ont réalisé un ensemble imposant de nationalisations. De 1946 à 1949, 20 % de l’économie britannique passa entre les mains de l’Etat : la Banque d’Angleterre, les houillères, les télécommunications, l’aviation civile, l’électricité et le gaz, les chemins de fer, les transports routiers, les installations portuaires. La sidérurgie fut nationalisée seulement en 1951. Si la nationalisation des houillères fut vécue comme une victoire sociale dans la mesure où elles étaient le lieu par excellence de la lutte sociale, et si la sidérurgie a nourri une controverse politique avec les conservateurs, toutes les autres furent accueillies comme des mesures de rationalisation de l’économie britannique. Le pragmatisme, en effet, a marqué la politique travailliste. Les indemnisations furent importantes. Les conseils d’administration eurent une large autonomie de gestion. Le gouvernement n’imposa pas un contrôle public sur les mouvements de capitaux. Il laissa la plupart des directions d’entreprise à l’ancien encadrement. Surtout, il n’a pas défini de stratégie industrielle pour le nouveau secteur public, ni tracé un plan d’ensemble pour l’économie. Les sociaux-démocrates norvégiens n’ont pas fait des nationalisations une priorité, car les transports et les télécommunications étaient déjà sous le contrôle de l’État. Ils y ont ajouté cependant la sidérurgie, l’électricité et, surtout, ils ont mis en œuvre tout un ensemble de conseils de planification et de comités de production. En revanche, la reconstruction n’emprunta pas la voie des nationalisations en Belgique, en Hollande et au Danemark, pays dirigés par des coalitions, mais se fit sur la base d’un partenariat entre le patronat et les syndicats, par un système de compromis institutionnalisés, comme en Hollande avec la création d’une Fondation du travail en 1950. Les sociaux-démocrates suédois avaient inscrit des mesures de nationalisation dans leur programme de 1944, mais ils ne les mirent pas en application et privilégièrent la démocratisation des entreprises6.
14Les réformes de structure figuraient aussi au programme des partis autrichien et allemand. Mais la situation dans les deux pays n’était pas la même. La création d’un vaste secteur public fit l’objet d’un consensus national à l’Autriche. La préoccupation principale a été de créer une propriété autrichienne pour que les entreprises-clefs ne fussent pas considérées comme des biens allemands pouvant être confisqués. Les États-Unis approuvèrent cette démarche alors que l’Union Soviétique la condamna ! Ces nationalisations ont été mises en œuvre par les deux grands partis de la coalition gouvernementale et les responsabilités ont été largement déléguées aux « Chambres professionnelles », patronales et syndicales7. En Allemagne, en 1945, le SPD avait demandé tout un ensemble de nationalisations. Il défendait le principe d’une économie planifiée. Les Américains opposèrent leur veto et entraînèrent les anglais dans ce refus. Les syndicats, toutefois, virent leur rôle reconnu. Le SPD ne put obtenir que l’insertion dans la Loi Fondamentale d’un article acceptant le principe des nationalisations. Mais, en 1949, l’heure des nationalisations était passée.
15La France et l’Italie sont les deux pays où les partis socialistes avaient donné le plus d’importance aux nationalisations. Toutefois en Italie, le fascisme avait déjà créé un important secteur public qui fut seulement consolidé, notamment par la création de l’Institut pour la reconstruction industrielle regroupant les participations de l’État dans la sidérurgie, l’électricité, les télécommunications, l’armement et la banque. Mais le poids dominant de la Démocratie Chrétienne, les divisions socialistes et les ambiguïtés communistes n’ont pas permis d’établir une stratégie cohérente. Les entreprises nationalisées ont été prises dans un système de patronage qui a laissé peu de place à la démocratie ouvrière. Le consensus initial et la cohérence ont été plus forts en France. Le programme du Conseil National de la Résistance engageait les partis. En deux vagues, l’une punitive en 1944 et 1945, l’autre plus construite de 1946 à 1948, l’État s’assura le contrôle de secteurs-clefs de l’économie. Avec la loi de 1946 sur les comités d’entreprises et l’instauration du Commissariat au plan la même année, les moyens d’une maîtrise de l’économie étaient donnés. La SFIO avait envisagé initialement les nationalisations comme des socialisations. Mais, contre le PCF et les communistes dominants dans la CGT, elle défendit effectivement une conception dirigiste donnant le pouvoir à l’État. Les divisions politiques s’accusant, la politique du secteur public devint plus imprécise.
16Ce panorama européen montre que les nationalisations n’ont pas été cette transition vers le socialisme que souvent les programmes annonçaient. Et ce, avant même que l’entrée dans la guerre froide ne produisît ses effets. Il est à noter, de ce point de vue, que la planification de l’économie a été peu mise en œuvre. Et là où elle l’a été, comme en France, sous l’impulsion de Jean Monnet, qui n’était pas socialiste, elle a été pensée dans la perspective d’un partenariat entre le secteur privé et le secteur public8. Les nationalisations ont renforcé la puissance publique. Mais elles ont été essentiellement un instrument pour la modernisation du capitalisme. Elles n’ont pas permis une réelle démocratie ouvrière. D’ailleurs, les syndicats, tout particulièrement dans les pays sociaux-démocrates et en Angleterre, n’ont pas poussé en ce sens. Ils ont préféré conforter leur rôle revendicatif.
17Ce qui l’a, en fait, emporté dans les priorités et l’action des partis socialistes ont été les réformes sociales. Le mouvement de constitution d’un État social était en cours depuis le dernier tiers du xixe siècle. Mais l’après-guerre a connu les généralisations de la protection sociale. Les conservateurs n’ont pu s’y opposer. Les socialistes ont été vus comme les plus aptes pour promouvoir les réformes sociales. Le débat sur la portée des réformes sociales en régime capitaliste n’a pas repris. Elles ont été perçues comme des éléments de socialisme qui devaient être étendus pour rendre les populations les plus indépendantes possibles par rapport au marché.
18La politique travailliste britannique fut la plus aboutie. Les idées d’origine étaient pourtant celles d’un libéral, William Beveridge, exprimées dans les deux rapports de 1942 et 1944. Mais elles furent appliquées avec énergie par le gouvernement travailliste et le ministre des Affaires sociales, Aneurin Bevan. En trois années, de 1945 à 1948, six grandes lois bouleversèrent le régime social de l’Angleterre. Dès 1946, le National Insurance Act établissait un régime général d’assurance couvrant le chômage, la maladie, les accidents, la maternité, le décès, le veuvage. Un texte particulier organisait l’assurance contre les accidents du travail. La même année, aussi, un Service National de Santé posait le principe de la gratuité des soins médicaux et plaçait les médecins sous le contrôle d’un Bureau de Santé. En 1948, deux textes, l’un sur l’enfance en difficulté, l’autre sur l’aide à toutes personnes en détresse parachevaient l’édifice. Une même contribution, financée par l’État, couvrait tous les risques. A cet ensemble, vint s’ajouter une politique active du logement, mettant en place un système de subventions pour les constructions municipales et un effort d’aménagement du territoire. Cette politique entraîna une réforme de la fiscalité pour favoriser la progressivité. La politique française a eu une ampleur semblable même si les principes ont différé. Le Conseil National de la Résistance avait annoncé « un plan complet de sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence dans tous les cas où ils seront incapables de se les procurer par le travail ». Les deux ordonnances d’octobre 1945 ont rattaché toutes les anciennes assurances à un organisme unique et ont assujetti tous les salariés à la Sécurité sociale qui couvrait les risques sociaux les plus importants. Le financement était effectué par des prélèvements sur le revenu du travail – et non par l’impôt comme en Angleterre –, les caisses étaient gérées par les partenaires sociaux – et non directement par l’Etat –. Toute l’unification annoncée ne se réalisa pas, la généralisation ne fut effective que pour les allocations familiales.
19Des mesures de même nature ont été prises peu à peu dans les différents pays. Mais, en Italie, l’action fut le fait de la démocratie chrétienne. Dans les pays Scandinaves, le processus fut continu. Ces années ont vu jeter les bases d’une conception audacieuse de l’État-Providence qui, cependant, ne prit toute sa force que dans les années 1950. En 1948, en Suède, une loi sur les retraites prévoyait une couverture universelle obligatoire sans exigibilité de moyens. Le financement provenait d’un impôt proportionnel aux revenus. Un système d’allocations familiales, universel, obligatoire, administré par l’Etat, fut institué, d’abord en Norvège, puis en Suède et au Danemark. La politique publique du logement fut importante en Suède et en Norvège. Sans avoir encore un caractère systématique, cette politique établissait un « modèle redistributif institutionnel » faisant partie intégrante de la société9.
20Ainsi, lorsqu’ils ont exercé des responsabilités gouvernementales, les socialistes n’ont pas cherché à abolir le capitalisme, comme le montre la manière dont les nationalisations ont été réalisées, le peu de volonté planificatrice, la faiblesse de la démocratie industrielle. Ils ont principalement donné des moyens à l’État d’être le garant du bien-être général. Ils ont largement fait porter leur effort sur les réformes sociales qui limitaient les conséquences du marché pour les individus. L’œuvre de cette période a finalement contribué à réconcilier la démocratie et le capitalisme en établissant un double compromis, entre l’État et le marché, entre le capital et le travail.
Problèmes et difficultés du socialisme européen
21Les partis socialistes ont incontestablement joué un rôle important dans les années de l’immédiat après-guerre. Mais, avant même le tournant du printemps 1949, les limites de leur influence apparaissaient. Elles tenaient à la réalité du rapport des forces politiques, au poids de l’hégémonie américaine et aux divisions du socialisme européen.
22En effet, le socialisme ne dominait seul dans aucun pays. Là où il était au pouvoir, il n’atteignait nulle part la majorité des suffrages. Et, en dehors de la Grande-Bretagne et de la Scandinavie, il n’était pas la force principale. Dans plusieurs pays, il représentait une force importante mais moyenne (cf. supra). La péninsule ibérique demeurait dirigée par des dictatures. Dans la plupart des pays, il appartenait à des coalitions politiques qui réduisaient les marges de manœuvre, comme en Autriche, dans les pays du Benelux, en France ou en Italie, ou en Suisse et en Finlande. Pris, souvent, entre des partis démocrates-chrétiens, qui regroupaient des électorats de droite momentanément en déshérence, et des partis communistes, qui revendiquaient pour eux la légitimité ouvrière, les partis socialistes manquaient de moyens pour remodeler la politique européenne selon leurs vues.
23Le poids de l’hégémonie américaine a été sensible dès 1945. Le plus puissant pays capitaliste du monde était non seulement présent militairement, il détenait une part des ressources nécessaires à la reconstruction européenne10. La politique américaine privilégiait l’organisation d’un monde ouvert dans lequel les échanges seraient aussi peu entravés que possible par des pratiques protectionnistes restrictives. Représentant 75 % du capital mondial investi et 66 % de la capacité industrielle mondiale, les États-Unis avaient un intérêt majeur à la reconstruction rapide des économies européennes, mais à leurs conditions. Les accords de Bretton Woods ont assuré de fait le rattachement de l’Europe Occidentale à la zone dollar. Les pays, particulièrement comme la Grande-Bretagne et les pays Scandinaves, qui dépendaient fortement des exportations pour l’équilibre de leurs balances des paiements, avaient nécessairement une latitude d’action diminuée. Ainsi, quand le président Truman interrompit brutalement l’accord « Lend lease » en août 1945, le gouvernement travailliste dut mener de difficiles négociations pour éviter la banqueroute et dut accepter la réduction de la préférence impériale et la libéralisation du commerce. Les accords Blum-Byrnes de 1946 se sont inscrits dans la même logique. Il était dès lors difficile pour les gouvernements socialistes de concilier les contrôles étatiques avec une économie internationale ouverte.
24Cette contrainte avait d’autant plus de force que les partis socialistes européens ne possédaient pas de politique internationale commune. Cela se traduisait ainsi dans les rapports avec le communisme et avec l’URSS. Une opposition entre les partis sociaux-démocrates et les partis socialistes d’Europe du Sud apparaissait nettement. Les premiers excluaient toute alliance avec les partis communistes. Kurt Schumacher avait reconstruit le SPD sur une ligne anticommuniste déterminée. Les socialistes autrichiens ont voulu l’isolement du Parti communiste. Les travaillistes britanniques manifestaient la même fermeté. Aux Pays-Bas et en Norvège, aucune alliance n’était envisagée, en Suède, toutefois, le Parti social-démocrate acceptait le soutien parlementaire du petit Parti communiste. En revanche, les partis socialistes, français et italien, dans leurs majorités respectives, manifestèrent leur attachement à des alliances avec les communistes. Mais cela n’induisait pas mécaniquement la même attitude vis-à-vis de l’URSS. La Finlande, pour des raisons géographiques, et l’Autriche, occupée militairement, proclamaient leur neutralité. La Suède et la Suisse prolongeaient leur choix neutraliste d’avant-guerre par un commun accord des partis. Les socialistes italiens évitaient de critiquer l’URSS pour maintenir leur alliance avec le Parti communiste, alors que la SFIO manifestait une grande méfiance vis-à-vis de Moscou, et ce, même après le changement de majorité du Congrès d’août 1946.
25Cette géographie traduisait l’influence des réalités nationales. Le fond des oppositions, en effet, tenait à ce que les partis socialistes avaient nettement embrassé les intérêts nationaux. Le Parti travailliste voulait maintenir le rôle mondial de la Grande-Bretagne. Il privilégiait, pour ce faire, le maintien du Commonwealth. En Europe, il voulait exercer une influence sans bâtir de relations coopératives étroites avec la France et, encore moins avec l’Allemagne. Il refusa ainsi jusqu’en 1947 l’intégration du SPD dans le premier regroupement du socialisme international renaissant11. Il était appuyé en cela par le parti italien. Le SPD, qui ne voulait pas revivre les années de la République de Weimar, voulait être un parti pleinement national. Il rejetait la division de l’Allemagne et était amené à revendiquer le maintien de la Sarre dans le territoire et à ne pas reconnaître la frontière Oder-Neisse. Les socialistes Scandinaves étaient peu impliqués dans la politique européenne. La SFIO, en 1943, avait adopté l’idée d’une Europe unie. Avec les partis hollandais et belge, elle était favorable à une coopération européenne. Mais elle craignait avant tout la renaissance d’une puissance allemande et elle était attachée au maintien de l’influence coloniale de la France. Il n’est donc pas surprenant qu’aucune stratégie d’ensemble du socialisme européen ait pu se dessiner.
26Le conflit entre l’Est et l’Ouest allait affecter les partis socialistes pour une longue période. Le débat autour du plan Marshall fut l’occasion de la rupture. Trois dates et trois événements l’ont rythmé : mai et juin 1947, avec le renvoi des ministres communistes en France, en Italie et en Belgique, septembre 1947, avec la création du « Kominform », et février 1948 avec le « coup de Prague ». Le Parti socialiste italien fut le seul à refuser volontairement le plan Marshall (et à suivre le PCI dans l’opposition au gouvernement d’Alcide De Gasperi). Le Parti finlandais ne le rejeta que sous la pression soviétique. Tous les autres partis l’acceptèrent donnant ainsi une influence encore plus grande aux États-Unis. Cependant, dans un premier temps, ils espérèrent pouvoir mener une politique spécifique entre les États-Unis et l’URSS. La notion de « troisième force internationale » fut ainsi avancée par la SFIO et défendue particulièrement par Léon Blum. Mais cela demeura un discours que ne soutenait pas une réelle volonté politique. Le gouvernement Attlee ne pouvait pas faire face seul aux engagements en Grèce et en Turquie. Ernest Bevin mit fin rapidement aux velléités de « troisième force »12. Surtout, le « coup de Prague » rendant sensible la menace soviétique, a affaibli grandement la tendance neutraliste. Lorsqu’en 1949, le Pacte de l’Atlantique Nord fut conclu, sept des douze gouvernements signataires étaient dirigés par des socialistes ou comprenaient des partis socialistes dans les coalitions qui les constituaient. Le Parti italien fut exclu du Comité de défense socialiste international (COMISCO). Il en est allé de même pour le courant socialiste espagnol mené par Juan Negrin. La Suède, la Finlande et l’Autriche demeurèrent neutres. Le SPD ne niait pas la nécessité d’une défense atlantique, mais condamna une situation qui consacrait la division de l’Allemagne. En même temps, par l’effet même du conflit entre l’Est et l’Ouest, le Parti allemand fut réintégré dans le socialisme européen.
27Les conséquences de la guerre froide ont été évidemment importantes. La division du monde s’est surimposée à la division de la gauche, elle l’a durcie et figée pour de longues années. Les rapports de force, tant internationalement que souvent nationalement, en furent modifiés. La prédominance des États-Unis fut renforcée. Dans plusieurs pays, les droites reprirent de l’influence et les coalitions gouvernementales évoluèrent en conséquence. Le Parti socialiste italien rejoignit le PCI dans l’opposition. La rupture du « tripartisme » en France fit place à la « troisième force » où la SFIO n’eut plus qu’une influence limitée. L’effacement d’une perspective de « troisième voie » entre l’Est et l’Ouest fut mal ressentie dans les ailes-gauche des partis socialistes. Dès novembre 1947, le groupe « Keep left », en Grande-Bretagne, avec Barbara Castle et Richard Crossman, réclamait une politique extérieure plus autonome13. L’extrême gauche de la SFIO, derrière Yves Dechezelles, fit scission.
28Cette perte d’influence des partis socialistes a été accentuée dans les mêmes années par les difficultés des politiques gouvernementales socialistes. De fortes tensions inflationnistes, en effet, se sont manifestées dans des économies fragiles dépendant toutes, à des degrés divers, des importations en provenance des États-Unis. Le retour contraint à la libre convertibilité de la livre sterling a provoqué une grave crise financière en Angleterre pendant l’été 1947. Une crise de même nature toucha les pays Scandinaves et les Pays-Bas. Des revendications salariales furent à l’origine des grèves dures du printemps et de l’automne 1947 en France. Les partis de nature social-démocrate au pouvoir ont appliqué à peu près la même politique : en prenant le plus possible appui sur les syndicats, ils ont mené une politique des revenus pour réduire les déficits. En Grande-Bretagne, Stafford Cripps, Chancelier de l’Échiquier, bloqua les salaires et contint la demande par un strict contrôle budgétaire et fiscal. L’austérité toucha les dépenses de santé et remit en cause la gratuité totale des remboursements. Le gouvernement suédois dut négocier avec les syndicats deux années de modération salariale de 1948 à 1950. Tous les gouvernements, d’une manière ou d’une autre, ont éprouvé la difficulté de tenir un équilibre entre les salaires, les prix et la stabilité des monnaies. La conjonction de ces politiques avec la lassitude dans les populations des disciplines et des pénuries de l’après-guerre, explique les déconvenues électorales de plusieurs partis socialistes à la fin de la période. Les travaillistes britanniques, après une trop courte victoire en 1950, ont perdu les élections générales de 1951. La SFIO, cette même année, a choisi de demeurer dans l’opposition après les élections législatives. En 1948, le Parti du travail hollandais a quitté la coalition gouvernementale, et, en 1950, les chrétiens sociaux belges ont remporté une majorité électorale absolue. Au début des années 1950, le socialisme demeurait un pouvoir seulement dans l’Europe du Nord et en Autriche.
29Incontestablement, les partis socialistes européens ont assumé un rôle nouveau au cours des quatre années qui ont séparé la défaite du nazisme de l’entrée dans la guerre froide. Ils ont conquis une réelle légitimité et se sont imposés comme une composante majeure du système politique issu de la guerre dans les pays où la démocratie avait été rétablie. L’acquis de la période ne se limite pas là. La mise en place d’un État social, sous une forme ou sous une autre, auquel les socialistes ont fortement contribué, a permis la réalisation des réformes qui, avant la guerre, constituaient le « programme minimum » de tous les partis européens. Mais les économies occidentales sont demeurées de nature capitalisme, d’un capitalisme certes réformé et régulé par l’État, mais aussi d’un capitalisme modernisé, appuyé sur la puissance libérale américaine. Il est frappant qu’il n’y a pas eu, pendant ces quatre années, de réflexion approfondie dans les partis socialistes sur cette évolution. Les tentatives de révision doctrinale ont été rares et ont eu peu d’écho. Cela tient à deux raisons principales. Les partis socialistes, d’abord, ont été, pour l’essentiel, reconstruits ou ont continués sur des bases assez traditionnelles. Ils n’ont pas mis en cause leurs structures de manière notable – hors le cas des Pays-Bas ils n’ont que peu renouvelé leurs cadres dirigeants – la SFIO est le parti qui finalement a fait l’effort le plus important avec l’épuration de 1944. Ensuite, ces armées ont été un moment où l’action a primé. Le renouvellement s’est réalisé dans la pratique, par les choix concrets qui ont été mis en œuvre, choix politiques, avec l’acceptation de la démocratie libérale et des coalitions gouvernementales, choix économiques, avec la priorité donnée aux réformes sociales et le peu de conviction planificatrice, choix de politique internationale, avec l’entrée dans l’atlantisme pour la plupart des partis. Le temps des interrogations est venu après. Ce fut dans les années 1950 que les socialistes européens ont tenté de répondre à la question que Clement Attlee posait dans sa préface aux Nouveaux Essais Fabiens : « où allons-nous maintenant ? ».
Caricatures de Mad représentant les trois composantes du tripartisme par leurs symboles et leurs leaders. En haut, Maurice Thorez (PCF) ; au centre, Daniel Mayer (SFIO) ; en bas, Maurice Schumann (MRP) dans l’hebdomadaire Le Hérisson, 13 juin 1946.

30Le terrain constitutionnel a été bien balisé, essentiellement par des juristes, depuis la première thèse de droit sur le sujet, écrite à chaud14, jusqu’aux travaux récents de Jean-Éric Callon, qui vient de rendre disponibles Les projets constitutionnels de la Résistance15, complétant ainsi la monographie qu’avait consacrée Diane de Bellescize au Comité général d’études16. De même, nous ne saurions, même rapidement, traiter de l’épuration, sur laquelle il reste d’ailleurs encore beaucoup à écrire. Enfin – nous en aurons terminé avec la longue énumération de ce que nous ne dirons pas ici – la question de la répartition des pouvoirs à la Libération a donné lieu d’abord à la thèse et au livre importants de Charles-Louis Foulon, et a fait l’objet (total ou partiel) de pas moins de trois colloques – à savoir la communication due à René Rémond lors de celui consacré en 1974 par le CNRS à La Libération de la France17, avec celui organisé en 1989 sous les auspices de l’IHTP18, enfin avec les travaux de Bayeux, en octobre 1994, sur Le rétablissement de la légalité républicaine19. Pas question de les paraphraser...
31Rappelons-le pourtant, tous ces sujets – Constitution, épuration, ravitaillement, partage des pouvoirs – sont centraux ; de fait, ils réapparaîtront dans notre propos, mais celui-ci se veut centré sur la place spécifique qu’occupèrent les socialistes dans l’État, conçu plus comme appareil administratif que comme structure constitutionnelle. Pour traiter de ces mois où les événements allaient vite, une approche chronologique s’impose : très classique, elle distinguera la phase de préparation au pouvoir, qui se joue essentiellement à Alger, de la phase de l’après-débarquement jusqu’au départ du général de Gaulle, date qui correspond également, à quelques jours près, à la disparition d’une figure-clé de la période, Adrien Tixier. On se demandera en conclusion si le Parti socialiste ne s’est pas trouvé, s’agissant de la question de l’État, en porte-à-faux entre les revendications des fonctionnaires, strate importante de son électorat, et la volonté de quelques-uns de ses dirigeants – en vérité peu nombreux – de voir sensiblement évoluer le fonctionnement de l’État.
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32Passons rapidement sur la part prise, dans la construction de la France Libre comme contre-État, par nombre de résistants proches de la mouvance socialiste. La question est en effet assez bien connue, grâce notamment aux travaux menés par le regretté Hervé Bastien20. Félix Gouin fut président de la section « réforme de l’Etat » de la « Commission chargée de réfléchir aux problèmes de l’après-guerre », tandis qu’André Philip, commissaire à l’intérieur et au Travail, anima à partir de sa création, en octobre 1942, la « Commission de débarquement »– avant d’en céder en mai 1943 la responsabilité à Henri Queuille.
33Gouin et Philip, tous deux membres du Parti socialiste, furent ainsi à l’origine des premières réflexions – de moyen terme pour le premier, d’application immédiate pour le second – relatives à la forme que devait prendre l’État de la France libérée. Dès mars 1943, une première série de travaux est ainsi diffusée, posant les bases des textes destinés à régir les grands problèmes institutionnels de l’immédiat après-guerre : administration des territoires libérés, rétablissement de la légalité républicaine, épuration et répression de la collaboration. Mais ils ne furent pas les seuls. Parmi les destinataires des documents émanant de la commission de débarquement figuraient aussi Pierre Laroque, Pierre Tissier et Georges Boris. Ce dernier est bien connu, directeur avant-guerre de l’antimunichoise Lanterne, collaborateur passé et futur de Pierre Mendès France et, à Londres, directeur au commissariat à l’intérieur, où il était chargé des relations avec la Résistance intérieure.
34Les deux maîtres des requêtes au Conseil d’Etat Pierre Tissier et Pierre Laroque étaient aussi très associés à ces travaux : le premier, qui comptait parmi les tout premiers compagnons du général de Gaulle, avait été nommé secrétaire général à la coordination21, tout en se voyant confier, à la fin d’octobre 1942, l’étude des questions administratives au sein de la commission ; le second siégeait au sein de cette commission en tant que responsable22 de la section militaire d’études administratives (SMEA), chargée de l’organisation de la liaison administrative auprès des armées alliées.
35Lors du colloque de Bayeux, Hervé Bastien avait souligné l’hostilité de ces « républicains de tradition » qu’étaient Queuille, Cassin ou Giaccobi aux réformes de structure proposées par les socialistes les plus avancés – tels Philip ou Moch23. Cette hostilité est constante tant sur le plan économique, autour notamment de la socialisation des entreprises les plus importantes, que sur le plan institutionnel, les socialistes proposant des projets de Constitution très hétérodoxes aux yeux d’une mouvance inspirée par le radicalisme24. Elle existait aussi sur les questions administratives. Citons simplement les positions prises par Philip dès décembre 1943, puis amplifiées en juillet 1944, sur le recrutement des fonctionnaires. Faisant écho à la Résistance intérieure, qui rappelait que « ce n’est ce n’est pas à l’École des Sciences po que se sont recrutés groupes francs et FTP »25, le commissaire aux relations avec l’Assemblée et aux études26 estimait « [qu’]on ne saurait tolérer plus longtemps le mode actuel de formation [dans les grands corps] qui aboutit à confier les postes directeurs de l’administration à une minorité de jeunes gens [...] recrutée dans un milieu de haute bourgeoisie »27.
36Dans le même temps, le commissariat à l’intérieur abattait un travail considérable pour être prêt lorsqu’arriverait une échéance jugée proche. Pierre Bloch, délégué-adjoint, secondait efficacement un d’Astier dont c’est un euphémisme de dire qu’il était plus politique qu’administratif. On ne peut qu’être impressionné par la diversité, la complexité et les enjeux des problèmes brassés simultanément, comme en témoigne, à titre d’exemple, ce télégramme évoquent, à l’attention de d’Astier alors à Londres, la liste des sujets traités lors de la seule journée du 6 décembre 1943 :
« Organisation secrétariat général se poursuit. Direction personnel budget comptabilité dispose encadrement complet. Direction affaires administratives non encore pourvue mais deux chefs de service nouveaux ont été désignés. Le service législatif est constitué et rattaché directement à secrétariat général.
Activité législative soutenue : préparation primo textes étendant à Corse nombreuses mesures concernant dommages de guerre et reprise économie secundo textes concernant victimes lois d’exception. Plusieurs études en cours sur épuration administrative et remaniement municipalités d’Algérie. M.B... proposé pour préfet 3e classe et membre Conseil provisoire du contentieux.
Le texte sur l’épuration a été à nouveau ajourné ; sommes en présence d’un contre-projet de Mayer. Avons conférence demain de Menthon, Mayer et moi-même pour nous mettre d’accord.
Texte sur commissaires de la République est prêt. Le projet d’ordonnance relative à la création d’une nouvelle Assemblée consultative et d’un gouvernement provisoire m’a été transmis par Tissier. Attendons votre retour pour mettre à l’ordre du jour ces différents projets.
Le Comité de la Libération doit discuter mercredi des problèmes musulmans.
Prière nous donner éléments d’information sur l’exécution de Maurice Sarraut. Prévenez-nous date exacte votre retour. Voyage Général à Constantine toujours samedi 11. »28
37Que ce soit un ancien député socialiste qui signe ce texte révèle-t-il pour autant une spécificité socialiste dans la reconstruction de l’État républicain ? On peut en douter.
38En effet, non seulement il existait de réelles divergences, d’ordre politique, entre socialistes londoniens – qu’on pense aux positions respectivement prises par Gouin, Brossolette et l’équipe fondatrice du groupe Jean-Jaurès29 – mais encore, comme le rappelait Jean-Louis Crémieux-Brilhac dans sa récente synthèse sur les socialistes ralliés au gaullisme, « dès qu’il est associé à l’œuvre de la France libre, chacun œuvre individuellement »30.
39Sous l’égide d’un Blum complètement rallié au Général31, les socialistes associés aux organes de commandement du contre-État en cours de construction nous paraissent devenus au moins des gaullo-socialistes, pour ne pas dire des socialo-gaullistes.
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40Adrien Tixier, ministre de l’intérieur depuis septembre 1944, l’un des quatre socialistes siégeant dans le premier gouvernement de la France libérée, peut aussi être qualifié de « socialo-gaulliste ». Il vouait une admiration absolue au chef de la France Libre32, les deux hommes partageant en outre une ferme volonté de rétablir l’ordre, en même temps que la légalité républicaine. Ordre républicain certes – on verra Tixier lutter avec acharnement pour limiter le recours à l’internement administratif dont certains préfets auraient volontiers fait un substitut facile aux procédures judiciaires d’épuration – mais ordre sans concession33.
41« Aucune péripétie, écrivait le général de Gaulle dans ses Mémoires, n’altère l’égalité d’âme du ministre de l’intérieur », décrit pourtant quelques lignes plus loin comme « harcelé par les sommations des vengeurs ou [...] par les adjurations de certaines catégories qui voudraient que l’autorité n’apprît rien et oubliât tout »34. Egalité d’âme, mais aussi inflexible rigueur qu’exhale encore, un demi-siècle plus tard, les nombreuses archives conservées de ses seize mois passés place Beauvau.
42Le ministre de l’intérieur entendait bien être le maître de l’administration territoriale, s’attachant d’abord à rétablir entre le centre et les deux niveaux de représentation du pouvoir d’État, commissaires de la République et préfets, non seulement les communications mais aussi l’exercice d’une autorité indiscutablement jacobine. Le ministre porta d’abord le fer contre les prétentions des organisations résistantes, strictement fidèle en cela à la fois à la ligne définie par le chef du gouvernement et aux positions du Parti socialiste : assistant à la première séance du comité directeur du Parti reconstitué, le 13 novembre 1944, Tixier plaida, contre Philip mais en accord avec le reste du comité – notamment Defferre qui dénonçait déjà « la démagogie communiste qui sévit au sein des CDL »–, pour que les préfets puissent faire leur métier sans avoir à rendre des comptes à la Résistance. Celle-ci, poursuivit d’ailleurs Tixier quelques semaines plus tard, « occupe au gouvernement une place qu’elle n’est pas capable de conserver, son programme n’[étant] qu’un panneau électoral »35.
43Ainsi donc, tout logiquement, le ministre de l’intérieur n’eut de cesse de protéger commissaires de la République et préfets contre les sollicitations des comités départementaux et locaux de la Libération, sollicitations qu’il jugeait souvent abusives mais auxquelles il lui semblait que ses représentants se pliaient souvent trop facilement. « Faire respecter l’autorité de l’État », « ne pas tolérer d’ingérences », voire « ne pas céder à la menace » étaient des expressions courantes sous sa plume. Parmi tant d’autres, retenons sa conclusion face à une protestation, que lui transmettait l’épouse de Daniel Mayer, d’un comité local de libération s’élevant contre la révocation d’un sous-préfet :
« Je suis résolu à ne pas subordonner mes décisions à l’influence de multiples organismes locaux qui font constamment pression sur moi pour conserver des préfets et sous-préfets qu’ils dominent. »36
44L’intéressé était puni pour sa passivité face à l’enlèvement et à l’exécution par les FFI de prisonniers qu’ils estimaient trop légèrement condamnés. La défense de l’autorité de l’État passait en effet par le respect des décisions prises par les instances régulières : ministres, tribunaux et, en dernier recours, chef du gouvernement, détenteur du droit de grâce.
En ce début de 1945, comme il venait de s’en expliquer devant l’Assemblée consultative provisoire, Tixier se donnait trois priorités : « l’organisation d’une épuration vigoureuse et rapide de l’administration publique, l’organisation d’une répression sévère de la collaboration avec l’ennemi, le rétablissement progressif des institutions de la démocratie républicaine. »37
45Si cette dernière expression se référait plus à l’organisation politique de l’Etat – remise en place des conseils généraux, organisation des élections, questions constitutionnelles – qu’à son appareil administratif, on ne peut pour autant conclure qu’Adrien Tixier se désintéressait du fonctionnement de l’État.
46Et encore moins de celui de son ministère. L’une des dernières demandes de ce ministre infatigable – « encore plus dur pour lui que pour les autres » selon l’expression de l’un de ses anciens collaborateurs38 – concernait, quelques jours avant l’intervention chirurgicale dont il ne devait pas se rétablir, l’application de la réforme de la fonction publique au ministère de l’Intérieur39. Il fut un anti-corporatiste absolu, souhaitant faire entrer du sang neuf dans la fonction publique et constatant avec indignation « que la bureaucratie se défend et qu’elle est plus préoccupée de ses intérêts que de la réorganisation rapide de l’administration publique »40.
47Son second directeur de cabinet41, Pierre Tissier, déjà évoqué, n’était pas en reste ; il avait proposé un projet de réforme du Conseil d’Etat – dont il était membre – qui en aurait signifié la quasi-disparition42. Et lorsqu’un haut fonctionnaire du ministère, lui aussi issu du Conseil d’État, crut bon de s’opposer au projet de Michel Debré de créer une École nationale d’administration qui recruterait également les membres des grands corps, une annotation de Tissier barra toute la marge : « Non ! Mauvais esprit de corps »43.
48Il reste que le ministre de l’intérieur, surchargé de travail44, ne pouvait à lui seul compenser ce qui apparaît comme un manque d’intérêt du Parti socialiste pour les questions liées à la réforme de l’État. Tout se passe comme si, dans l’action politique d’hier, et donc dans la mémoire collective d’aujourd’hui, ce parti avait laissé le champ libre aux deux pôles envers lesquels il n’eut de cesse de se positionner à la Libération, le gaullisme – avec Michel Debré, agissant comme chargé de mission auprès du Général et réorganisant la fonction publique – et le communisme, le statut des fonctionnaires d’octobre 1946 (qui n’est que juridiquement le premier45) étant de la responsabilité officielle de Maurice Thorez. En effet, sur ces questions, les quelques voix qui se firent entendre à l’époque dans la mouvance socialiste n’émanaient pas du premier cercle : c’étaient celles, par exemple, de deux personnalités a priori très différentes, Paul Grunebaum-Ballin46, président de section au Conseil d’État, et André Ferrat, entré en 1937 au Parti socialiste après son exclusion du PCF pour trotskysme47. Les deux hommes tombaient d’accord pour tirer les conclusions les plus radicales de la critique, presque unanime, des anciennes élites en proposant la suppression des grands corps de l’État, à commencer par l’inspection des finances et le Conseil d’Etat.
49Mais les hommes susceptibles de relayer leurs propositions depuis l’intérieur du Parti se trouvaient marginalisés. Philip, dont la préface au livre de Ferrat constituait une forme de manifeste visant à pousser la réforme de l’administration bien au-delà de la seule création de l’ENA, n’était plus membre du gouvernement, le Général ayant estimé que « [s]es bouillantes aptitudes s’accommod[ai]ent mal du cadre administratif »48. Il avait d’autant moins de chances d’être entendu – face au projet « sorti tout armé du cerveau et des travaux de [...] Michel Debré »49 – que de Gaulle restait obnubilé par les diplômes50. Moch, quant à lui, restait inemployé et s’en plaignait51.
50Le reste du Parti semble s’être désintéressé de la question, si l’on en juge par les procès-verbaux des séances du comité directeur, pratiquement muet sur le sujet, ou par les brochures de propagande réalisées à l’occasion des élections : alors que le manifeste adopté lors du congrès de Paris, en novembre 1944, évoquait encore le « rétablissement de l’autorité de l’État »52, l’index du document de septembre 1945 intitulé Arguments socialistes, qui se présente comme un « aide-mémoire destiné à armer les candidats et les propagandistes du parti », ne comprend d’entrée ni à « administration », ni à « fonction publique », ni même à « État »53.
51En 1946 pourtant, dans le bilan intitulé Les socialistes, animateurs de la Constituante, rédigé en vue des élections du 2 juin, on parle, et assez longuement, des fonctionnaires54. Pour évoquer le soutien apporté à la mi-décembre 1945 par le Parti socialiste aux revendications salariales des agents de l’État, organisés en un « Cartel des services publics ». Le refus du chef du gouvernement d’augmenter sensiblement les traitements conduisit les syndicats de fonctionnaires – où étaient influents deux socialistes, Laurent et Neumeyer – à agiter des menaces de grève, auxquelles de Gaulle répondit par des menaces de sanctions. L’appui apporté par les socialistes aux fonctionnaires55 fit craindre pour la pérennité du gouvernement, n’eût été la position extrêmement conciliante prise par les communistes appelant les fonctionnaires à la responsabilité pour les dissuader de faire grève.
52L’épisode laissa néanmoins des traces et fut sans doute à l’origine du départ du Général, plus immédiatement provoqué par le débat de la fin de l’année sur les crédits militaires. Si la défense, essentiellement économique, des fonctionnaires fut ainsi utilisée par les socialistes comme arme politique, c’est bien évidemment parce que, comme l’écrira quelques mois plus tard le directeur de cabinet de Le Troquer, successeur de Tixier, « le Parti socialiste a[vait] [...] intérêt à prendre dans toute la mesure du possible la défense d’une classe où il a[vait] toujours trouvé des soutiens fervents et efficaces. »56
53Au-delà de l’interrogation, qui dépasse le cadre de notre propos, sur le malaise d’un parti qui ne sut comment concilier son appartenance au gouvernement avec ses aspirations proprement politiques57, on ne peut qu’être surpris par le décalage entre l’importance des responsabilités assumées par des socialistes dans le contre-État de Londres et d’Alger et le peu d’intérêt du Parti, après la Libération, pour le renouvellement en profondeur de l’appareil d’état.
54Le paradoxe n’est qu’apparent, ou plutôt il est ambigu. Tout dépend en effet de ce que l’on entend sous le terme « reconstruire l’État » : s’il s’agit de questions constitutionnelles – et plus encore du mode de scrutin – tout le monde a son mot à dire, et les socialistes de 1943-1946 ne firent pas exception. S’agissant de la réforme du fonctionnement même de l’Etat, le silence est nettement plus assourdissant : au trop-plein succède le vide.
55La tendance est certes de toutes les époques. Ajoutons que les circonstances de la Libération plaçaient d’autres priorités sur l’agenda de l’action gouvernementale. Réformes de structure et nécessité de faire vivre un pays ruiné et toujours en guerre occupaient les esprits et les heures des dirigeants – et les socialistes ne faisaient pas exception : qu’on pense à Lacoste, chargé de la production industrielle, ou aux trois socialistes qui se succédèrent sans parvenir à résoudre le si difficile problème du ravitaillement58.
56Pour autant, et sans vouloir généraliser à l’excès, on peut se demander si l’histoire de la relation des socialistes à la réforme de l’État n’est pas celle des occasions manquées. Ni le Front populaire, malgré ses bonnes intentions, ni le Parti socialiste de la Libération – on espère l’avoir montré –, ne voulurent ou ne purent s’aventurer très loin sur des sujets qui, de facto, demeurèrent au cours du siècle l’apanage de gouvernements de droite, de Raymond Poincaré à Alain Juppé, via André Tardieu et Gaston Doumergue. Situation d’autant plus surprenante que ce Parti est sociologiquement et politiquement proche des fonctionnaires, et pétri d’idéologie de service public. A moins, plus prosaïquement, que cette proximité même ne soit à la source de ses réticences...
Illustrations extraites du fascicule de propagande « Français ! Vous allez voter... SOCIALISTE parce que... ». Archives de l’ours.

Notes de bas de page
1 Richard Katz et Peter Mair, Party organizations. A data Handbook, London Sage Publications 1992 et Hans Daalder et Peter Mair, Western European Systems. Continuity and change, London, Sage, 1980.
2 Cité in Joseph Rovan, Histoire de la Social-Démocratie allemande, Paris, Le Seuil, 1978, p. 235.
3 Léon Blum, Les devoirs et les tâches du socialisme, Paris, Éditions de la Liberté, 1945, p. 5.
4 T.H. Marshall, Citizenship and Social Class and other essays, Cambridge, Cambridge University Press, 1950.
5 Antoine Prost (dir.), « Les nationalisations d’après-guerre en Europe occidentale », Le Mouvement social, n° 137, janvier-mars 1986.
6 Malcom B. Hamilton, Démocratie socialism in Britain and in Sweden, London, Macmillan, 1988.
7 Bernd Marin, Die pazitatische Kommission aufgekliiter Techno-Korporatismus in Osterreich, Vienne, Internationale Publikationen, 1982.
8 Andrew Schonfield, Modem Capitalism : the changing balance of public and private power, Oxford, Oxford University Press, 1969.
9 Gastd Esping-Andersen, Politis against markets : the Social Démocratie road to power, Princeton, Princeton University Press, 1985.
10 Gérard Bossuat, L’Europe occidentale à l’heure américaine – 1945-1952, Bruxelles, Éditions Complexe, 1992.
11 Guillaume Devin, L’Internationale socialiste, Histoire et sociologie du socialisme international (1945 – 1990), Paris, FNSP, 1993, p. 19-51.
12 Peter Weiler, British Labour and the cold War, Stanford, Stanford Universitv Press, 1988.
13 Richard Crossman, « L’avenir du travaillisme », in Nouveaux Essais Fabiens, Paris, Editions Ouvrières, 1952.
14 Fresnette Ferry Le problème constitutionnel et l’opinion publique en France de 1940 à 1946, Faculté de Droit de l’Université de Paris, 1947.
15 La Documentation française, 1998.
16 Les Neuf sages de la Résistance, le Comité général d’études dans la clandestinité, Paris, Plon, 1979.
17 René Rémond, « Les problèmes politiques aux lendemains de la Libération », in Comité d’histoire de la Seconde Guerre mondiale, La Libération de la France, Paris, Editions du CNRS, 1976, p. 815-834.
18 Actes publiés par Philippe Buton et Jean-Marie Guillon sous le titre Les pouvoirs en France à la Libération, Paris, Belin, 1994.
19 Parmi les nombreuses contributions publiées dans les actes de ce colloque (Le rétablissement de la légalité républicaine, Bruxelles, Éditions Complexe, 1996) qui concernent le sujet évoqué ici, on retiendra notamment celle de Jean Massot, « L’installation du gouvernement d’unanimité nationale et de l’Assemblée consultative », p. 389-423.
20 Depuis sa thèse de l’École nationale des Chartes, Henri Queuille à Alger ou la République en exil août 1943-août 1944, 1988, jusqu’à l’édition critique, qu’il cosigna avec Olivier Dard, du Journal de Guerre d’Henri Queuille, Paris, Plon, 1995. On doit également à Hervé Bastien d’avoir rendu à nouveau disponibles ces instruments essentiels que sont les collections du Journal officiel de Londres et d’Alger.
21 Seul membre du Conseil d’État à se mettre dès juin 1940 au service du général de Gaulle, dont il devint chef d’état-major. Le gouvernement de Vichy l’exclut du Conseil d’État et le déchut de sa nationalité française.
22 Arrivé à Londres le 14 avril 1943 (Voir ses Souvenirs, Au service de l’homme et du droit. Souvenirs et Réflexions, Association pour l’histoire de la sécurité sociale, 1993, p. 133), il indique le 14 juin être appelé à remplacer Tissier comme secrétaire général à la coordination, le 14 juillet prendre la tête a un « service militaire d’études administratives », le 30 août que « [son] travail à l’organisation des Civil Affairs prend tournure », le 14 avril 1944 enfin abandonner « avec soulagement le secrétariat général à la coordination » (ibid., p. 145, 149, 155, 171).
23 « Les ’hommes d’Alger’ : quelle idée de la République ? », dans Le rétablissement de la légalité républicaine, op. cit., p. 93.
24 Voir notamment celui présenté par Jules Moch dans Éric Callon, Les projets constitutionnels de la Résistance, op. cit., p. 122-146.
25 Franc-Tireur, n° 35, 14 juillet 1944, cité par Henri Michel et Boris Mirkine-Guétzevitch, Les idées politiques et sociales de la Résistance, Paris, PUF, 1954, p. 261-262.
26 Philip avait laissé en novembre 1943 le portefeuille de l’intérieur à Emmanuel d’Astier, premier pas vers sa sortie du gouvernement provisoire, effectif après son retour en France.
27 « Élaboration d’un programme d’action pour le lendemain de la libération de la France. Texte présenté par M. Philip », 18 décembre 1943, AN Fia 3817. Voir aussi, sous la même cote, une note non signée (mais vraisemblablement due à Philip) du Il juillet 1944 proposant la création d’une école d’administration publique.
28 Pierre-Bloch à d’Astier, 6 décembre 1943, AN Fla 3816.
29 Voir par exemple la thèse de Guillaume Piketty, Itinéraire intellectuel et politique de Pierre Brossolette, IEP de Paris, 1997, notamment le § « Double jeu », t. II, p. 686-693.
30 Jean-Louis Crémieux-Brilhac, « Les combattants socialistes de la France Libre », in Guidoni Pierre et Verdier Robert, Les socialistes en résistance, op. cit., 1999, p. 77.
31 Notamment sous l’influence de Georges Boris. On lira pour s’en convaincre sa lettre à Blum du 22 juin 1942, citée dans Georges Boris, Servir la République. Textes et témoignages, Paris, Julliard, 1963, p. 298-303.
32 Tançant vertement un commissaire de la République qui s’était permis de critiquer l’usage fait par le chef du gouvernement provisoire de son droit de grâce, Tixier souligna que « depuis juin 1940, Le (la majuscule est dans le texte) général de Gaulle, chef du gouvernement, a donné au peuple français et au monde entier des preuves incontestées, non seulement de son courage et de son patriotisme, mais de son sens des responsabilités nationales et de sa clairvoyance », 18 janvier 1945, AN Fla 4713.
33 Ce n’est évidemment pas un hasard si le chapitre des mémoires de Charles de Gaulle (Mémoires de Guerre, Le Salut, Paris, Plon, 1959) consacré à la politique intérieure à la Libération s’intitule « L’ordre ».
34 Op. cit., t. III, p. 145.
35 Comité directeur du Parti socialiste SFIO, 25 janvier 1945.
36 Lettre à Cletta Mayer, 24 janvier 1945, AN Fla 4713.
37 Débat de politique générale, Assemblée consultative provisoire, 27 décembre 1944.
38 Ce qui n’est pas peu dire, quand on constate la vigueur coutumière des notes de Tixier aux membres de son cabinet et aux directeurs du ministère.
39 Note au directeur du personnel, 13 janvier 1946, AN Fla 3246.
40 Note au même, 29 janvier 1945, AN Fla 4713.
41 Le premier fut Claude Bouchinet-Serreulles.
42 Ce texte a été publié par Guy Thuillier, La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, Paris, Economica, 1987.
43 Note du chef du service de la législation au directeur du cabinet du ministre, 3 mai 1945, AN Fla 3246.
44 Il s’en plaint à de très nombreuses reprises dans sa correspondance, AN Fla 4713 à 4721.
45 Historiquement le second, après celui promulgué par l’État français le 14 septembre 1941. Mais ce dernier fut abrogé par les textes portant rétablissement de la légalité républicaine.
46 Qui publia en 1945, aux éditions du Sagittaire, ses Vœux pour la Quatrième République écrits durant l’Occupation.
47 Il avait achevé avant la guerre sa vigoureuse critique du fonctionnement de l’État, qui ne fut publiée qu’en 1945 par Gallimard sous le titre La République à refaire. André Philip, membre comme lui de la fédération du Rhône, en rédigea la préface. De manière significative, cette préface est signée « André Philip, professeur a la Faculté de Droit de Lyon ».
48 Mémoires de guerre, Paris, l’Édition du livre de poche, t. III, p. 10.
49 Ibid., p. 322. On peut, malgré les compliments du Général, trouver à ce projet des antécédents, comme le reconnaît le principal intéressé, Michel Debré, Trois républiques pour une France, Paris, Albin Michel, 1984, p. 364.
50 Voir Arnaud Teyssier, « Le général de Gaulle et la création de l’ENA », Espoir, n° 103 : « 1945-1995, II, de Gaulle et la réforme de l’État », juillet 1995, p. 31-37, spécialement p. 35.
51 Comité directeur du 6 février 1945, où il répond à Tixier qu’il avait été proposé par le Parti, mais partout rejeté. Ce n’est qu’en novembre 1945 que Moch entrera au gouvernement, comme ministre des Travaux publics. Il est vrai que ses projets mystico-technocratiques étaient difficiles à appréhender, et souvent mal reçus. Sur tous ces sujets, voir la thèse d’Éric Méchoulan, Jules Moch, un socialiste dérangeant, op. cit.
52 Interventions de Pierre-Bloch, Defferre, Moch et surtout Philip, in Jules Moch, Le parti socialiste au peuple de France, Paris, Éditions de la Liberté, 1945, p. 127-128.
53 On y trouve seulement « Administrations locales dans la France d’outre-mer » et « Fonctionnaires (limite d’âge des) (1936) », Jules Moch, Arguments socialistes, Paris, Éditions de la Liberté, (septembre) 1945.
54 Les socialistes, animateurs de la Constituante, Paris, Éditions de la Liberté, 1946.
55 Voir les propos très fermes tenus à la mi-décembre 1945 par Philip devant l’Assemblée consultative provisoire, rapportés dans Les socialistes, animateurs de la Constituante, op. cit., p. 12-14.
56 « La question des fonctionnaires », note s.d. [juillet 1946] signée R. Jurgensen, AN Fla 3252.
57 La lecture des procès-verbaux du Comité directeur est à cet égard tout à fait éclairante. La question du retrait des ministres d’un gouvernement présenté comme n’ayant ni programme ni cohérence y est évoquée presque à chaque séance. Sur la question des relations entre les socialistes et le général de Gaulle, on se reportera au compte rendu, très significatif, que fait Daniel Mayer devant le comité directeur de l’entretien que lui a accordé, le 2 février 1945, le chef du gouvernement provisoire.
58 Successivement Ramadier, Pineau et Tanguy-Prigent. Sur ce sujet si délicat, Tixier fit également entendre sa différence, en s’opposant en octobre 1945 à la décision de supprimer la carte de pain, qu’il fallut rétablir à l’extrême fin de l’année, ce qui provoqua une émotion considérable. Le ministre de l’intérieur ne se fit pas faute de rappeler alors à Tanguy-Prigent et à Auriol sa position antérieure, en demandant que chacun prenne ses responsabilités, lettres du 9 janvier 1946, AN Fia 3250.
Auteur
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Alain Bergounioux
Historien. Inspecteur général de l’Éducation nationale.
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