Droit constitutionnel et/ou institutions politiques. Pour sortir de la réserve d’indiens

1Au milieu des années cinquante, les constitutionnalistes confrontés à une remise en cause de plus en plus vive de leur discipline1 avaient dû accepter, après un long travail de lobbying de certains de leurs collègues, comme Maurice Duverger ou Georges Vedel, que le cours de « Droit constitutionnel » en première année de droit s’intitule désormais « Droit constitutionnel et institutions politiques ». Cette modification d’intitulé était l’une des marques de l’installation de la science politique dans les facultés de droit. La fin du xx^e siècle aura vu la disparition de la mention « institutions politiques » pour désigner cet enseignement. Aujourd’hui, les rares politistes qui interviennent encore dans cette matière (mais aussi, il faut le noter, certains de leurs collègues publicistes) doivent se battre pour que le droit constitutionnel enseigné en première année ne se limite pas à des analyses de contentieux constitutionnel, tandis que la doctrine la plus influente (en particulier auprès des jeunes enseignants-chercheurs en droit public) fait aujourd’hui table rase de tous les acquis de la science politique avec une sorte de jubilation aux accents revanchards2. Il n’est pas très important de dire ici pourquoi et comment nous en sommes arrivés là, sauf à noter que cette évolution est un excellent « analyseur » d’une transformation des conceptions de l’action publique et de ses modes de légitimation depuis un demi-siècle, depuis la crise du langage juridique comme mode d’action public dans les années d’après-guerre et aux débuts de la V^e République3 jusqu’au célèbre slogan triomphaliste des années quatre-vingt selon lequel la politique serait désormais « saisie par le droit »4.

2Il n’est pas question ici de méconnaître l’importance des mutations qu’a connues le droit constitutionnel depuis vingt ans5 – et qui oblige assurément à en modifier l’enseignement – et les politistes, de façon plus générale, ne sont pas indifférents face à ce que l’on désigne aujourd’hui, sous réserve d’inventaire, comme une « juridicisation » du politique6. Reste que la part congrue faite aux institutions politiques dans les enseignements de première année (et la tendance à la disparition de l’analyse comparée des régimes politiques, faute de temps dans un programme qui enfle à la mesure du développement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel) peut s’analyser comme une véritable régression intellectuelle et... pédagogique7. On rétorquera à cela que la science politique occupe aujourd’hui une place reconnue en premier cycle de droit, sous la forme par exemple d’un cours d’introduction à la sociologie politique. Mais, au-delà de la situation très inégale des universités sur ce plan, ce constat ne change rien au fait que les questions institutionnelles (institutions politiques et administratives d’ailleurs) font partie du périmètre de notre discipline et que les dimensions institutionnelles de la vie politique ne sauraient se résumer au contentieux constitutionnel ou à une forme quelconque de « positivisme » juridique. Que les constitutionnalistes français aient trouvé dans la jurisprudence constitutionnelle les moyens d’établir plus solidement les fondations de leur discipline n’offusquera personne. Que ce renouveau – au demeurant contesté dans les rangs même des juristes8 – se paie de ce qui peut s’apparenter à une censure académique de l’étude des aspects proprement politiques des jeux constitutionnels dans l’espace public est en revanche très préoccupant.

3Cette situation est d’autant plus préoccupante que la tentation est grande aujourd’hui, chez les jeunes politistes, de jeter le bébé avec l’eau du bain et de laisser en friche cette province mal-aimée et marginalisée que constituent ce que l’on désignera, faute de mieux, comme les « études institutionnelles ». Les politistes qui persévèrent à affirmer la nécessité et la légitimité intellectuelles d’une approche de science politique en la matière se trouvent de la sorte bien souvent enfermés dans une forme moderne de réserve d’indiens, vestige d’un héritage disciplinaire dénié par les uns (les publicistes), dédaigné par les autres (les politistes). Cette inconfortable position ne doit bien sûr pas uniquement à l’histoire croisée de la science politique et du droit ; elle est le lot commun des spécialistes de sciences sociales lorsqu’ils s’intéressent aux objets « juridiques ». Comme l’a noté très justement Louis Assier-Andrieu, « qui écrit sur le droit [dans les sciences sociales] doit passer sous des fourches caudines semble-t-il épargnées aux autres sphères du savoir ». Au sociologue des religions, on n’impose guère d’examen de foi, pas plus qu’on ne suspecte l’anthropologue du politique d’intérêts politiciens. À propos du droit, il en va autrement. La pression est paradoxale. Pour en parler, il faut être juriste, mais le traiter en juriste attire le doute sur la scientificité de ce qui est dit. Les « juristes » dénient à qui ne l’est pas de pouvoir s’exprimer utilement sur le droit. Les « sociologues » récusent ces discours entachés d’idéologie professionnelle et se défient de ceux, parmi leurs collègues, qui s’approchent trop de ce champ sulfureux. Ce genre de querelle tribale, où l’argument le plus clair est « tu n’es pas des nôtres », peut prêter à sourire. Elle exprime toutefois quelque chose de plus que la concurrence naturelle des corporatismes académiques et témoigne de ce que le droit ne se laisse pas facilement dompter par les sciences du social »9.

4On ne réglera pas ici, en quelques lignes, la question effectivement très difficile de la façon dont les sciences sociales peuvent se saisir des objets juridiques10. Plus prosaïquement, nous voudrions souligner que ce serait une erreur de limiter au contenu des cours de droit constitutionnel ce défi qui se pose à la science politique en tant que discipline. Car en réalité le problème se pose bien en amont, au niveau de la formation des futurs enseignants-chercheurs. Force est en effet de constater que les différentes instances de recrutement et de gestion des carrières (CNU, Comité national du CNRS, commissions de spécialistes dans chaque université) se désintéressent presque totalement de cette question, que les maquettes des diplômes de science politique n’accordent qu’une part congrue aux études institutionnelles (et, dans les universités de province, faute de combattants en quelque sorte, s’en remettent aux publicistes locaux pour assurer ces enseignements), que les doctorants travaillant sur les institutions politiques et administratives sont extrêmement rares. Le résultat est que nous ne faisons pas aujourd’hui le poids face aux juristes mais aussi, et c’est essentiel, au regard des travaux qui se font à l’étranger. Il n’y aura donc de solution au problème qui nous occupe que dans une prise de conscience de l’ensemble de la discipline et dans l’encouragement volontariste (par exemple sous la forme d’allocations de recherche fléchées) à monter des projets de recherche permettant de donner des fondements théoriques et empiriques solides à une analyse proprement politiste des institutions politiques et administratives.

5Reste qu’il faut fixer un cadre, même minimal, à cette entreprise de reconquête intellectuelle de la friche des études institutionnelles. Comme je l’ai déjà indiqué ailleurs11, il faut assumer un héritage mais aussi s’en démarquer. Notre héritage, c’est notre autonomie intellectuelle et disciplinaire vis-à-vis du droit public, qui a été conquise de haute lutte notamment sur le terrain des études institutionnelles (et qui demeure, il est vrai, parfois fragile dans les universités de province). Mais les temps héroïques de la conquête de notre autonomie étant désormais loin de nous, il ne s’agit plus de reproduire des querelles vieilles d’un demi-siècle et de ne penser l’analyse des institutions qu’en termes de concurrence avec l’approche juridique. Autrement dit, il est absolument nécessaire de nous démarquer d’un discours identitaire – certes utile en son temps – sur l’aveuglement des juristes, qui réduit notre programme scientifique à la dénonciation du juridisme.

6Dans les années cinquante soixante, si on lit par exemple Maurice Duverger, la rupture avec le droit consistait en une affirmation selon laquelle une constitution ne décrit pas la réalité du fonctionnement de la vie politique mais sert à masquer des rapports de force ou de domination. Dans cette perspective, la science politique doit démasquer, démystifier, désacraliser. C’est assurément une vision des choses et un programme scientifique qui ont beaucoup vieilli. L’analyse des institutions – sous l’influence sans doute de la diffusion de schèmes « constructivistes » dans la science politique – ne saurait se limiter aujourd’hui à une posture qui postule d’entrée l’irréalité ou l’artificialité des catégories de l’entendement juridique, qui ne saisit ces dernières qu’à travers leur fonctionnalité supposée. Bien au contraire, la tâche du politiste est de réfléchir aux conditions (mais aussi aux limites) de l’efficace de la mise en forme constitutionnelle de la compétition politique, aux processus au terme desquels les positions institutionnelles autorisent ceux qui s’en réclament à se livrer légitimement à des pratiques sans encourir le risque d’être accusés d’imposture ou d’arbitraire, aux conceptions du pouvoir (ou de la démocratie) enfermées dans des relations institutionnelles stabilisées, aux systèmes de raisons et de croyances qui équipent l’action dans les institutions, aux configurations (au sens de Norbert Elias) qui structurent les usages des institutions et dans lesquelles ceux-ci prennent sens.

7On le voit, il ne s’agit ni d’ignorer ni de nier la nouvelle positivité du droit constitutionnel revendiquée aujourd’hui par les juristes. Il s’agit même de la décrire, dans tous ses aspects de technique juridique, mais en insérant cette positivité juridique dans une réflexion sur les mécanismes d’institutionnalisation d’un ordre politique. Ce qui suppose d’analyser les mécanismes par lesquels des schémas institutionnels (on entend par là une combinaison de règles de conduites attendues, de hiérarchies de positions, de principes de classement, etc.), prétendant décrire un univers de pratiques très éloignées du sens commun, peuvent être vécus (bien qu’inégalement) non seulement comme utiles mais aussi comme nécessaires à la vie en société, aboutissant ainsi à une fonctionnalisation (par les acteurs intéressés) des institutions. Autrement dit, il s’agit de comprendre le pourquoi et le comment d’une transformation de ces schémas institutionnels en structures de coordination, le plus souvent tacite, des pratiques, des attentes ou des jugements sur l’action dans l’espace politique. Ce qui débouche nécessairement sur une approche compréhensive, cherchant à restituer les significations de l’action pour les personnes qui y sont engagées, et donc à la fois sur une sociologie et une anthropologie des institutions. Si rupture il y a avec les catégories de l’entendement juridique, elle réside alors justement dans la distance prise avec cette fiction constitutive du droit selon laquelle le droit existe hors de la parole qui lui donne son autorité et sa légitimité, selon laquelle le droit prend sens hors des configurations sociales et politiques qui accordent à certains la capacité de manier légitimement des universaux, de prescrire pour la généralité, selon laquelle, enfin, le droit existe indépendamment de ses usages. Pour le dire de façon plus ramassée, et un peu différente, la rupture avec les schèmes juridiques réside dans l’accent mis sur l’historicité (et donc, d’une certaine façon, la contingence) de la fonctionnalisation des institutions.

8D’où l’importance, de ce point de vue, du comparativisme. Il est inutile d’être trop long sur ce sujet. La tradition sociologique a depuis fort longtemps mis l’accent sur l’analyse comparative comme substitut à l’expérimentation et comme mode de construction des objets de science, et l’anthropologue Clifford Geertz a très justement rappelé dans une belle formule que l’intérêt premier de toute approche comparative est de rétablir « le sentiment que les choses pourraient très facilement être autres qu’elles ne sont, ce qui n’est pas la même chose que de dire qu’elles pourraient être n’importe quoi »12. Sans méconnaître les difficultés mais aussi les faux-semblants du comparativisme13, il nous semble absolument nécessaire que le programme d’analyse politiste des institutions que l’on vient d’esquisser s’inscrive dans une perspective comparatiste. Mais quel comparativisme ? Il ne s’agit pas bien sûr de nier le caractère heuristique d’un comparativisme synchronique, mais il est sans doute plus fécond, de notre point de vue, de privilégier une analyse comparative diachronique, qui permet de tenir simultanément deux objectifs intellectuels essentiels. Le premier est de montrer qu’en dépit de l’apparente permanence des substantifs qui les désignent, les constructions institutionnelles (Constitution, présidence de la République, Parlement, etc.) font l’objet d’usages variés, d’investissements de sens fluctuants, d’attentes divergentes selon les périodes. Ce qui permet d’introduire à un travail sur les processus de fonctionnalisation de ces constructions institutionnelles. Le second objectif que permet d’atteindre cette forme de comparativisme est la mise à jour d’invariants structuraux dans les processus de formalisation constitutionnelle des activités politiques ou publiques. Il n’est par exemple pas indifférent pour l’analyse des institutions que l’on puisse décrire de la même façon le travail des légistes médiévaux dans l’établissement de l’institution du « Lit de Justice », celui des légistes de Vichy dans la formalisation de l’« État français » et celui des légistes libéraux de la fin du xx^e siècle dans l’érection d’un « État de droit européen ». De ce point de vue, le développement actuel des travaux de socio-histoire du politique14 est d’un grand secours, tant sur le plan des méthodes mises en œuvre et des matériaux collectés que sur celui du renouvellement des interrogations problématiques. L’analyse des institutions pourrait être ainsi le lieu privilégié d’un rapprochement encore plus poussé entre l’histoire et la science politique.

9Puisque nous venons d’évoquer l’hypothèse d’un rapprochement disciplinaire, allons encore plus loin. Chacun sait que l’un des problèmes de la science politique actuelle est celui des « cumulativités séparées ». Nous avons aujourd’hui des petites communautés de spécialistes de telle ou telle question qui affinent leurs outils dans leur coin, qui élaborent des modèles d’analyse de plus en plus sophistiqués, avec comme résultat une balkanisation des savoirs et des concepts. Si l’analyse des institutions a pour seule ambition de se renforcer comme sous-discipline, elle est alors condamnée à rester une petite province marginale d’un empire éclaté. Cela signifie qu’il n’y a pas de salut (savant) dans le nombrilisme sous-disciplinaire auquel la dynamique du développement de la science politique semble actuellement nous pousser, mais qu’il faut au contraire chercher à articuler systématiquement l’analyse des institutions politiques avec d’autres pans de notre discipline : l’analyse des politiques publiques, l’analyse des mobilisations collectives, l’analyse de la constitution et des formes prises par le métier politique, etc. De telles articulations ne se feront pas toutes seules. Cela suppose de faire fructifier ensemble des acquis de la discipline qui semblent parfois très éloignés. Cela suppose d’investir intellectuellement dans ces croisements de problématiques. C’est à ce prix que l’analyse des institutions ne sera plus seulement une réserve d’indiens. Et pour marquer cette insertion renouvelée dans la science politique (dans son ensemble), pourquoi ne pas débaptiser l’analyse des institutions pour parler dorénavant de « gouvernement » ? Pour une fois le vocabulaire du français de la Renaissance rejoindrait le jargon international anglo-saxon et l’analyse des institutions dirait réellement ce qu’elle fait : en mettant au jour le travail de fonctionnalisation des constructions institutionnelles, en étudiant ceux qui sont en mesure d’imposer des principes d’action ou des structures de préférences objectivées dans des institutions, en réfléchissant aux effets de légitimation de la domination que produit la codification des pratiques politiques, elle se donne pour objet la question du pouvoir. Et cette question intéresse, au premier chef, tous les politistes.