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Les identités européennes au XXe siècle

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Robert Frank

La place et le rôle des petits pays en Europe

Gilbert Trausch

Full text

1En 1998, un colloque sur « Le rôle et la place des petits en Europe au xxe siècle » a été organisé par le Centre d’études et de recherches européennes Robert Schuman à Luxembourg. Dix-huit communications y ont été présentées, abordant les problèmes les plus divers que les petits pays ont eu à affronter dans l’Europe du xxe siècle.

2Une introduction générale a présenté les petits États dans le système européen du xixe et du xxe siècle. Le cadre en a été formé par les grands congrès de 1815 (Vienne) et de 1919 à 1920 (Versailles, Saint-Germain, Trianon et Sèvres). Dans l’après-Seconde Guerre mondiale, c’est la guerre froide, avec dans son sillage d’un côté l’OTAN et la construction européenne (Communautés et Conseil de l’Europe), de l’autre le pacte de Varsovie et le Comecon, qui offre le nouveau cadre dans lequel les petits États pensent évoluer. Leur survie en tant qu’État n’est plus guère menacée, car les deux blocs antagonistes veillaient alors à la sécurité de leurs membres et par là assuraient aussi celle des petits États qui par une politique de neutralité ne s’alignaient pas.

3Les petits États ont toujours été tentés par une politique de neutralité avec l’espoir d’échapper par là à une alliance qui aurait fatalement entraîné leur satellisation par un grand voisin. Il y a dans l’histoire des petits États plusieurs types de neutralité : celle librement choisie (ex. Pays-Bas, Suède), celle imposée par les traités internationaux (ex. Belgique, Luxembourg), celle imposée par les circonstances politiques (ex. Finlande, Autriche). Le colloque a largement abordé cette question par une série de case studies, soit des États (Belgique, Luxembourg, Suisse, Autriche, Hongrie, Albanie, Pays baltes, Finlande), soit des groupes d’États (Benelux, groupes d’Oslo).

4Le petit État n’est pas seulement petit par la taille mais encore par la perception des grands. Ainsi a été étudiée l’attitude de la Grande-Bretagne face aux pays nordiques, ainsi que celle de la France face aux pays du Benelux.

5Les petits États sont solidement ancrés dans l’histoire de l’Europe, et ce, de la fin du Moyen Âge jusqu’à nos jours. Le xxe siècle leur a offert des perspectives très contrastées. Les grandes puissances d’avant 1914 n’avaient que peu d’estime pour eux. Puis, les régimes totalitaires n’hésitèrent pas à les violer. Au contraire, la construction européenne, d’abord limitée à l’Europe occidentale, puis constituant un horizon d’attente aux pays d’Europe centrale et orientale après 1989, leur a offert des perspectives encourageantes. L’état de droit qui règne à l’intérieur de l’Union européenne, pleinement accepté par les grands est, en définitive, leur seule garantie.

6Les travaux du groupe étudiant les petits États se limitent au cadre géographique de l’Europe, dans une optique historique, pour une raison très simple : la définition même du projet met au cœur de la problématique les prises de conscience européenne et les solidarités diverses qui en découlent.

Le petit État, objet d’études

7Les petits pays ont attiré l’attention et l’intérêt des chercheurs, ainsi que des publicistes, tout au long du xxe siècle, mais avec des intensités et des rythmes très variés : peu avant la Première Guerre mondiale, un peu plus dans l’entre-deux-guerres, et avec un regain très net à partir des années 1960-1970 pour deux raisons. D’abord parce que les tentatives diverses d’unir les États européens à travers les Communautés européennes et l’Aele mettent en évidence l’existence et le rayon d’action des petits États. Ensuite, parce que la décolonisation donne naissance à de nombreux États dont la plupart sont rangés dans la catégorie des petits, voire des très petits pays. Inclure les nouveaux petits États d’Afrique, d’Asie orientale et d’Océanie dans l’étude aurait dépassé les possibilités du groupe. Compte tenu des grandes disparités entre ces États et ceux de l’Europe il n’était pas sûr qu’on puisse arriver à des rapprochements significatifs.

8Il va de soi que l’étude des petits États doit se faire dans une approche comparatiste. Les monographies consacrées à l’histoire d’un petit État donné n’ont pas manqué. Elles sont en général le fait d’historiens originaires du pays étudié et de ce fait souvent rédigées dans des langues peu accessibles. L’approche telle qu’on l’entend ici concerne l’étude du petit État dans sa qualité de petit État, avec ses traits caractéristiques. La comparaison permet de dégager les points communs ainsi que les différences, avec le plus souvent la volonté de classer les petits pays selon certains critères, parfois avec l’intention d’aboutir à une théorie générale des petits États. Cette dernière optique, celle de la théorisation, a surtout tenté les juristes et les politologues et accessoirement les économistes et les sociologues. Si on trouve les juristes plutôt dans la première moitié du xxe siècle, les politologues dominent les études sur les petits pays dans la seconde. Conformément à la méthodologie de leur discipline, ils ont privilégié l’élaboration de schémas théoriques susceptibles d’analyser et de comprendre la politique des petits pays dans une vue d’ensemble. À titre d’exemple, un politologue américain, R.-L. Rothstein, pense que le comportement des petits États au cours de la guerre froide et leur décision de se rallier à l’un des deux blocs n’offrent que peu d’intérêt pour une approche théorique (has little theorical interest), car ils n’avaient à l’époque aucune véritable alternative.

9Les historiens ne voient pas les choses de la même façon, parce que le stimulant théorique est moins fort chez eux. Ils ne sont pas très nombreux à faire précéder l’exposé de leurs recherches de constructions théoriques et bien plus rares encore sont ceux qui arrivent à lier de façon convaincante les réflexions théoriques aux réalités mouvantes de l’histoire. Basant leurs recherches sur une large documentation patiemment dépouillée, ils sentent bien que ce qui est vrai pour telle région de l’Europe à un moment donné ne l’est pas forcément pour telle autre. Mais, en même temps, ils sentent aussi que sans une réflexion plus générale, ils risquent de se noyer dans la masse de leur documentation et de lire le passé au ras des événements.

10Le débat sur la définition du petit État est utile parce qu’il provoque et affine la réflexion sur sa nature et son rôle, mais tourne en rond dès qu’on vise à trouver une définition globale, susceptible d’établir des critères applicables à tous. Toutes les solutions proposées ont leurs faiblesses dès qu’elles prétendent insérer le petit État dans une typologie. De plus, les économistes et les politologues n’analysent pas le petit État en termes comparables. Les premiers mettent l’accent sur l’étendue du territoire et la population comme paramètres du classement du petit État tandis que les seconds mettent l’accent sur le rôle que ces paramètres permettent au petit État de jouer sur l’échiquier international. On a ajouté à ces critères le produit national brut ou le revenu national ou encore le volume du commerce international, ainsi que la puissance militaire, tous critères plus au moins quantifiables. On y joint souvent des critères qualitatifs, tels l’influence du petit État sur les pays voisins, ainsi que sa cohésion sociale et culturelle.

11Les difficultés apparaissent dès qu’on chiffre les critères quantifiables. S. Kuznets place la barre démographique à 10 millions d’habitants, tandis que D. Vital distingue les États développés, pour lesquels il place la ligne de partage entre 10 et 15 millions, des États en voie de développement, pour lesquels il élève la masse critique à 20-30 millions. On sent ce que ces chiffres ont d’arbitraire et que de tout autres chiffres ne seraient pas moins plausibles.

12Dans le cas de l’adhésion des petites puissances au bloc system après 1945, l’historien donne la priorité à « la recherche sur le terrain », c’est-à-dire à l’étude précise des différents pays. Il n’y découvre aucun déterminisme de quelque nature que ce soit (géographique, démographique, économique, politico-culturel, etc.) qui permettrait d’aboutir à des lois servant à élaborer une théorie générale explicative. Prenons le cas des pays nordiques.

13Il est vrai que la Finlande n’avait guère le choix. Elle devait louvoyer entre les deux blocs dans une neutralité bienveillante pour son puissant voisin, l’URSS. Il ne pouvait être question pour elle de rejoindre l’Otan. Les trois autres pays nordiques disposaient, en revanche, d’une liberté de choix. Certes, il n’était pas question pour eux d’entrer dans la mouvance soviétique. Deux d’entre eux, la Norvège et le Danemark, optent pour l’entrée dans l’Otan, la Suède pour la neutralité. Cette dernière aurait pu se décider pour l’alliance atlantique et les deux premiers pour la neutralité. La Norvège et le Danemark, sans doute échaudés par leur implication dans la Seconde Guerre mondiale malgré eux, ont cherché dans une alliance une sécurité que la neutralité n’avait pu leur assurer. Mais il n’y avait là aucune pression irrésistible. La Suède, qui avait échappé à toutes les guerres du xixe et de la première moitié du xxe siècle, croyait pouvoir continuer à faire confiance à sa politique de neutralité. En comparaison, les pays du Benelux n’avaient guère de choix. Malgré leur statut de neutralité, ils ont été les victimes d’une agression allemande, deux fois même en ce qui concerne la Belgique et le Luxembourg. Les buts poursuivis par l’Otan, plaisamment comprimés dans la formule to keep the Americans in, the Russians out and the Germans down, leur convenaient très bien, notamment la dernière assertion.

Une définition empirique

14De toutes ces considérations résulte une évidence : la catégorie des petits États offre un éventail tellement large que toute théorisation perd en utilité. Le Benelux réunit trois pays avec 16 millions d’habitants pour les Pays-Bas, 10 millions pour la Belgique et 440 000 pour le Luxembourg. D’après les critères démographiques évoqués plus haut par Kuznets et Vital, les Pays-Bas seraient – à la limite – un grand pays, à moins qu’on n’introduise une catégorie intermédiaire, entre les petits et les grands, les États moyens, tandis que la Belgique et le Luxembourg passeraient pour des petits États. Ajouter à la démographie le critère spatial ne facilite pas les choses. Les Pays-Bas ne représentent que 40 % de la superficie de l’Islande mais leur population vaut 61 fois celle de l’île. Si l’on fait entrer le critère de la densité (habitants par km), on arrive à établir entre les deux pays une ligne de partage claire sans avancer dans le débat, car il y amaints pays à forte densité qui n’en sont pas moins des petits pays.

15Les historiens n’ont pas grand-chose à gagner à ces discussions sur la définition du petit État, sinon à renforcer leur conviction qu’il faut travailler au cas par cas, c’est-à-dire sur la base d’une documentation aussi large et diversifiée que possible. On pense à une définition empirique, c’est-à-dire qui demande à être vérifiée à chaque occasion, dans chaque cas d’espèce, mais qui a l’avantage d’être simple voire simpliste : est un petit pays celui qui est vu comme tel par les autres. Prenons un exemple pour illustrer. En 1991, nous avons participé à une réunion de travail hollando-luxembourgeoise au ministère des Affaires étrangères à La Haye. À cette occasion le Premier ministre néerlandais Rud Lubbers, sur le point de quitter ses fonctions, disait à propos de son pays : nous nous demandons s’il est le plus grand des petits pays ou le plus petit des grands pays. Mieux vaut poser la question autrement : comment les grands pays voient-ils les Pays-Bas ? Un épisode de la construction européenne nous aidera à mieux comprendre.

16Au cours du premier semestre de 1991 le Luxembourg a exercé la présidence tournante des Communautés européennes. Période agitée sur le plan international à cause de la guerre du Golfe et des premiers signes de dislocation de la Yougoslavie. La présidence luxembourgeoise s’est attachée surtout à élaborer un nouveau traité européen, celui qu’on appellera par la suite le traité de Maastricht. Très consciente de ce que le Luxembourg est un petit pays, la diplomatie luxembourgeoise n’a pas envisagé d’imprimer à ce traité une empreinte propre. Elle consulta ses onze partenaires pour dégager un consensus sur le contenu du traité. Face aux divergences de vues, un accord ne pouvait se faire que sur le plus grand dénominateur commun. De ce fait, le projet présenté par la présidence luxembourgeoise ne pouvait guère être enthousiasmant. Aussi l’accueil réservé par les diverses instances européennes fut-il sévère. Le Parlement européen le traita de non paper.

17Le dossier a été ensuite géré par la présidence néerlandaise. Celle-ci, convaincue que les Pays-Bas étaient un grand pays, essaya de donner au projet un cachet néerlandais dans un sens assez fédéral. Erreur de jugement ! Les grands n’apprécient pas beaucoup ce comportement et le projet néerlandais fut rejeté haut la main. Il fallait de toute urgence sera battre sur le non paper luxembourgeois qui, quelque peu amendé, donna naissance au traité de Maastricht. Les Pays-Bas ont beau avoir16 millions d’habitants, pour les grands (la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne), ils sont classés parmi les petit pays et traités comme tels.

18Un autre exemple pour illustrer l’approche de la perception par autrui. En 1974, le Professeur O. de Raeymaeker a publié un livre collectif sous sa direction sur Small Powers in Alignment (Louvain). L’ouvrage est consacré au Portugal, à la Turquie et à la Grèce, au Danemark, à la Norvège et l’Islande, la Belgique, à la Hollande et au Luxembourg. Il nous a avoué que l’ambassadeur de Turquie à Bruxelles avait protesté auprès de lui, arguant que son pays n’était pas une petite puissance.

19Les petits États sont des pays faibles au plan militaire. Face à l’attaque d’un grand pays, ils ne font pas le poids, mais selon les moyens de défense qu’ils se sont donnés et l’état d’esprit de leur population, ils peuvent opposer à leur agresseur plus qu’une résistance symbolique. Si en 1940 l’armée hollandaise a capitulé au bout de cinq jours et l’armée belge après deux semaines, la Finlande a tenu en échec pendant de longs mois l’armée soviétique (1939-1940). Parfois, le petit État, par la volonté affichée de se défendre, peut dissuader un grand voisin de l’attaquer à condition que son intégrité territoriale ne constitue aucune menace pour ce dernier.

20L’Allemagne hitlérienne pouvait se permettre d’épargner la Suisse mais non la Belgique. Dans le cas de la première, elle a estimé que le jeu n’en valait pas la chandelle.

La multiplication des petits États

21Les grandes puissances ont facilement vu dans la faiblesse militaire des petits pays un danger pour leur propre sécurité quand, par leur position géographique, ceux-ci risquaient de constituer des couloirs d’invasion. En 1912-1914, la presse française dénonça « la trouée de Luxembourg » et, en 1915, Georges Clemenceau lança une violente diatribe contre les petits pays, en l’occurrence la Belgique et le Luxembourg, qu’il rendait responsables de l’avancée si rapide de l’armée allemande. Les grands voient volontiers dans l’existence des petits États une source d’ennuis et leur accordent tout au plus a nuisance value. Au début du xxe siècle, avant la Grande Guerre, beaucoup d’observateurs voyaient en eux un anachronisme.

22Et pourtant, à bien des égards, le xxe siècle européen, bien qu’il n’ait pas toujours été clément pour eux, peut aussi être qualifié de siècle des petits États. Par là il s’insère encore dans la longue tradition, pour laquelle la langue allemande a créé l’expression de Kleinstaaterei, qui marque l’Europe de la fin du Moyen Âge jusqu’à la Révolution française. Le xixe siècle procède aux grandes concentrations fatales à la plupart des petits États sur la base du principe des nationalités qui, ironie de l’histoire, donne au xxe siècle naissance à nombre de petits États.

23L’engagement des puissances de l’Entente et surtout des États-Unis en faveur du droit des peuples entraîna une multiplication des petits États en 1919-1920 : Pologne, Hongrie, Tchécoslovaquie, les trois pays baltes et la Finlande ; une disparition (Monténégro) et la transformation territoriale de certains États : Autriche-Hongrie en Autriche et Hongrie, et Serbie en Yougoslavie. À l’exception de la Pologne, tous ces États peuvent être qualifiés de petits. Alors que l’Europe semble s’orienter vers une plus grande concentration jusqu’en 1914-1918, elle a commencé à se morceler après la Grande Guerre.

24L’impulsion donnée au lendemain de 1918 par les grandes puissances victorieuses à la réorganisation de l’Europe sur la base du principe des nationalités marque notre continent jusqu’à nos jours et n’est, sans doute, pas encore arrivée à son terme. L’impossibilité de tracer des frontières conformes à toute la diversité ethnique rend inévitable la présence d’importantes minorités nationales dans la plupart des nouveaux États dont le comportement en États-nations provoque de grandes tensions internationales. Le commerce international s’en trouva également affecté quand après la crise de 1929 le protectionnisme gagna du terrain. Aristide Briand, dans son mémorandum de 1930, constatait les désavantages de la nouvelle organisation :

« Or, le danger d’un tel morcellement se trouve encore accru du fait de l’étendue des frontières nouvelles (plus de 20 000 km de barrières douanières) que les traités de paix ont dû créer pour faire droit, en Europe, aux aspirations nationales ».

25La multiplication des petits États était plutôt vue comme un inconvénient. Seul le respect des règles du droit international pouvait garantir leur survie. Quand ce respect se perdit, plusieurs d’entre eux disparurent entre 1938 et 1940 : l’Autriche, la Tchécoslovaquie, l’Albanie et les Pays baltes. L’après-Seconde Guerre mondiale vit le rétablissement de ces petits États, Pays baltes exceptés qui restèrent incorporés dans l’Union soviétique. Aucun nouvel État ne fut créé sinon la République démocratique allemande au statut international longtemps contesté et qu’on aurait des scrupules à considérer comme petit État. La guerre froide, après 1947, consolida le statu quo.

26Fort logiquement, celui-ci est remis en question après l’écroulement des régimes communistes en 1989 et la dissolution de l’Union soviétiqueen 1991 : les aspirations nationales, jusqu’alors figées dans l’affrontement des deux blocs, se réveillent et s’expriment avec force. Les pays baltes retrouvent leur souveraineté nationale, née de la paix de Brest-Litovsk(1918). Deux États sortis des traités de 1919 éclatent à leur tour : la Tchécoslovaquie qui donne naissance en1992 à la République tchèque et à la Slovaquie, tandis que la Yougoslavie éclate en une multitude d’États : Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine ; ce qui reste de l’ex-Yougoslavie (Serbie et Monténégro) est à son tour menacé d’éclatement, et le statut du Kosovo reste incertain, même après la guerre de 1999.

27Le nombre des États européens a considérablement augmenté au xxe siècle. Du début à la fin de ce siècle, il est passé de 21 à 38, essentiellement au profit des petits États qui sont passés de 14 à 29. Le nombre croissant de petits États est dû moins à la bonne volonté des grandes puissances qu’à l’éclatement de certains États à composition multiethnique (Autriche-Hongrie, Union soviétique, Tchécoslovaquie et Yougoslavie), dont les parties constitutives ont pu invoquer le droit des peuples. Le mouvement n’est sans doute pas arrivé à son terme : certains États pourraient disparaître (par ex. Bélarussie), d’autres pourraient naître (parex. Monténégro).

  • 1 Sont laissés de côté, outre la Turquie, les États du Caucase ainsi que le Liechtenstein, Monaco, An (...)

28Évolution du nombre des États souverains en Europe au xxe siècle1

291914 : 7 grands et moyens États, 14 petits États = 21

301921 : 9 grands et moyens États, 19 petits États = 28

311949 : 10 grands et moyens États, 17 petits États = 26

322000 : 9 grands et moyens États, 29 petits États = 38

33La frontière entre petits et grands États est fluctuante sinon floue. Selon les critères retenus, certains États pourraient figurer dans l’une et l’autre catégorie. C’est sans doute pour cette raison qu’on a parfois introduit la catégorie des États moyens, mais au fond cela ne fait que déplacer la difficulté, car il est toujours délicat de trancher dans le vif.

34La même difficulté se présente dans la catégorie des petits États. Les trois pays unis dans le Benelux, on l’a dit, ont des dimensions bien différentes. Tous les trois sont classés petits États. Si la Belgique est un petit État, le Luxembourg ne doit-il pas être qualifié de très petit État ? Entre la Belgique et le Luxembourg se situent d’autres petits États : l’Estonie avec 1,5 million d’habitants pour 45 000 km2, la Slovénie avec 1,9 million d’habitants pour 20 000 km2, la Lettonie avec 2,6 millions d’habitants pour une surface deux fois celle de la Belgique, l’Irlande avec 3,5 millions d’habitants pour 69 000 km2 et le Danemark avec 5,1 millions d’habitants pour 43 000 km2, c’est-à-dire trois fois moins d’habitants que les Pays-Bas pour un territoire équivalent.

35On peut penser que, dans ce groupe, le Luxembourg occupe une place à part et qu’il vaut peut-être mieux le comparer avec des pays comme Chypre (700 000 habitants pour 9 250 km2) et Malte (350 000 habitants pour 316 km2), d’ailleurs tous les deux sur le point d’entrer dans l’Union européenne. À l’intérieur du groupe des petits pays, ces trois formeraient le groupe des très petits États, en somme des micro-États. En allemand, on distingue le kleine Staat du Kleinstaat.

36Au-dessous des très petits États, on trouve une série d’entités qui n’exercent pas toutes les activités de l’État en règle : le Liechtenstein (160 km2, 27 000 habitants), Saint-Marin (61 km2, 23 000 habitants), Monaco (1,5 km2, 27 000 habitants), Andorre (465 km2, 43 000 habitants) et le Vatican (44 ha, 1 000 habitants). Ils n’agissent guère en tant que tels sur l’échiquier international, à l’exception du Vatican qui est un cas à part. Leur entrée dans l’Union européenne comme membre à part entière n’a jamais été envisagée. On les a parfois traités d’États-confettis, mais ils ont derrière eux une longue histoire.

L’Union européenne face aux petits pays

37On le sent confusément, plus que la superficie, c’est le nombre des hommes qui entre en ligne de compte comme principal critère de classement. Mais c’est un critère qui demande à être manié avec prudence.

38L’Union européenne – et, avant elle, les Communautés européennes – est confrontée à ce problème. Elle groupe actuellement quinze États d’importance très inégale, allant des 440 000 Luxembourgeois aux 81 millions d’Allemands. Dix nouveaux États dont l’éventail va des 350 000 Maltais aux 39 millions de Polonais sont candidats.

39Les négociations aboutissant à la Communauté européenne du charbon et de l’acier avec le traité de Paris (18 avril 1951) ont retenu le principe de l’égalité de tous les pays membres. Égalité en droit s’entend, non en puissance, ni en influence. L’égalité veut que tous les pays membres soient présents dans les institutions : la Haute Autorité, plus tard la Commission ; le Conseil des ministres ; l’Assemblée commune, plus tard le Parlement européen ; la Cour de Justice. Égalité par la présence, mais avec une pondération distinguant les grands et les petits pays selon des critères plus ou moins démographiques.

40À la Commission européenne, tous les pays disposent d’un commissaire, les grands – cinq avec l’Espagne – de deux. Tous les petits, du Luxembourg aux Pays-Bas, sont logés à la même enseigne.

41Au Conseil des ministres joue une pondération graduée. Sur un total de 86 voix, la majorité qualifiée est fixée à 62 voix. La pondération va du Luxembourg avec deux voix aux quatre grands (Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie) avec chacun 10 voix. L’Espagne, qui par le nombre des commissaires figure parmi les grands, est décalée à 8 voix. Les 20 millions d’habitants que l’Espagne a en moins par rapport à la France ou le Royaume-Uni n’expliquent pas tout, car malgré un surplus de 23 millions sur la France et le Royaume-Uni, l’Allemagne n’a pas plus de voix au Conseil que ces deux pays. Ici des facteurs politiques (souci d’un certain équilibre) l’ont emporté sur le poids démographique.

42Une évidence s’impose : les grands ne peuvent imposer leur volonté aux petits car, même avec l’Espagne, ils n’arrivent qu’à 48 voix. Pour arriver au seuil des 62 voix, il leur faut l’appui d’au moins trois petits pays. Le fait que certaines questions particulièrement sensibles (politique étrangère, sécurité, fiscalité, immigration, etc.) exigent un vote unanime donne à tout pays membre, même au plus petit, un droit de veto.

43À première vue, ce droit de veto accorde aux petits pays un pouvoir exorbitant. Comment arriver un jour, à 27, à une décision unanime ? Chaque élargissement est évidemment de nature à rendre pareille décision plus difficile. La pratique à 15 n’a pas bloqué le système. D’abord, parce que le nombre des questions soumises au vote à majorité qualifiée a beaucoup augmenté. Ensuite, parce que les petits pays savent manier le veto avec prudence. Un petit État peut bien s’opposer seul à une décision du Conseil des ministres, mais ne peut guère maintenir longtemps cette attitude s’il n’arrive pas à s’assurer des alliés.

44Au Parlement joue également une pondération démographique. Alors que, jusqu’à la réunification (1991), l’Allemagne avait le même nombre de députés que la France, le Royaume-Uni et l’Italie, elle en a 12de plus depuis lors. L’éventail est très large, allant des 6 députés du Luxembourg aux 99 de l’Allemagne en passant par les 15 de l’Irlande, les 16 du Danemark et les 31 des Pays-Bas.

45Le poids démographique joue, mais, appliqué strictement, il écraserait les petits et les réduirait au rôle de figurants, ce qui était largement leur sort avant 1945. Dans tout système (con)fédéral, fondé sur l’État de droit, il faut des correctifs qui jouent forcément au bénéfice des petits. Jamais dans l’histoire de l’Europe les petits pays n’ont joui de garanties aussi effectives pour leur survie. Face à ces avantages décisifs, les abandons de souveraineté qu’ils consentent pèsent peu. Cette conjoncture si favorable, les petits la doivent également à l’OTAN, même ceux qui tout en étant dans l’Union sont en dehors du pacte militaire. Il n’est pas étonnant que les petits pays de l’Europe centrale et orientale se soient pressés à la porte d’entrée.

46Le poids des petits États dans les Communautés européennes ne peut se comprendre qu’à la lumière de l’histoire. Six pays ont négocié le traité fondateur de l’Union européenne le 18 avril 1951 : trois grands (France, Allemagne et Italie) et trois petits (Benelux). Sur les questions institutionnelles et notamment sur leur présence dans les organes constitutifs, ces trois petits pays ont su adopter un front uni. Ils ont en particulier imposé à Jean Monnet, qui n’en voulait pas, la création du Conseil des ministres qui allait devenir la contrepartie nationale de la Haute Autorité supranationale. La place généreuse faite à ces trois pays résulte aussi de l’approche choisie par Monnet pour unir les pays de l’Europe occidentale : il s’agissait de charbon et d’acier ; or, la Belgique et le Luxembourg étaient des producteurs sidérurgiques dont le poids dépassait (alors) celui de l’Italie.

47Puis, les Communautés européennes passèrent de 6 à 15 membres. Il y avait 3 petits face à 3 grands en 1951, et 10 petits face à 5 grands en1995. Ceux-ci ont fini par trouver la part des petits exorbitante. La pondération faisait que la Belgique et les Pays-Bas ou le Portugal et la Grèce avaient le même nombre de voix que les grands, à commencer par la puissante Allemagne. Certains ont commencé à évoquer le spectre de la dictature des petits. S’y ajoute maintenant la perspective de l’élargissement vers l’Europe centrale et orientale. Sur les 12 pays candidats, 11doivent être considérés comme petits pays.

48Au-delà d’un changement institutionnel en faveur des grands, ceux-ci sont tentés par le recours à un directorat au sein duquel seraient prises les décisions concernant certains domaines pour ainsi dire réservés. Les grands ont cependant du mal à se définir comme groupe, comme le montre l’invitation que le Premier ministre anglais adressa au Chancelier fédéral et au Président français pour un sommet à trois à Londres (5 novembre 2001). Les protestations vigoureuses des Premiers ministres italien et espagnol, initialement laissés de côté, leur ont valu une invitation, tandis que le Premier ministre néerlandais s’est tout simplement invité lui-même, convaincu que les Pays-Bas méritent de faire partie du groupe des grands, même s’ils n’en sont que le plus petit membre.

Le traité de Nice et la Convention

49Sur le plan institutionnel, les grands pays ont voulu, au sommet de Nice de décembre 2000, redresser la barre en proposant une nouvelle pondération au Conseil des ministres, tant pour les pays membres que pour les 12 pays candidats, évidemment à leur propre avantage. Cela ne pouvait cependant se faire qu’avec le consentement des petits États, car un changement de traité se fait à l’unanimité. Or les petits n’avaient aucune envie de se sacrifier. D’où de pénibles marchandages et un laborieux compromis qui, tout en diminuant le poids des petits par rapport aux grands, leur fait encore une belle part (traité de Nice).

50Dans une Union élargie à 27 membres, le total des voix au Conseil des ministres passe de 87 à 342. Cet accroissement spectaculaire permet d’augmenter le nombre de voix de tous les pays, mais de façon inégale : les petits doublent, les grands triplent. La majorité qualifiée exige toujours un certain nombre de voix, dont le seuil sera fixé en fonction du nombre des nouvelles admissions. Nouveauté révélatrice, la démographie fait officiellement son entrée : tout État membre peut demander qu’on vérifie si la majorité qualifiée en voix correspond au moins à 62 % de la population totale de l’Union. En cas de constat négatif, le vote n’est pas validé. C’est une solide garantie pour les grands pays car, sur les chiffres de 1996, etpour l’Union de 15 membres, cela ferait 231 millions d’habitants.

51Une évidence : le poids démographique se fait plus lourd, mais ne doit pas être le seul critère, même entre grands. La France et le Royaume-Uni ont la même pondération (29 voix) que l’Allemagne alors que celle-ci comprend 23 millions d’habitants de plus chacun d’eux. Ce sont des soucis d’équilibre qui caractérisent cette arithmétique, car depuis les origines des Communautés la France et l’Allemagne étaient à parité. Le poids considérable des petits États, même après Nice, apparaît bien à travers l’exemple du Benelux. Avec 26 millions d’habitants ces trois pays disposent de 29 voix (13 pour les Pays-Bas, 12 pour la Belgique ; 4 pour le Luxembourg), autant que la France avec ses 58 millions, elle-même, à son tour, largement sur-représentée par rapport à l’Allemagne.

52Les calculs sont faits pour éviter un affrontement entre grands et petits. Les cinq grands (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie et Espagne) à eux seuls ne peuvent atteindre la majorité qualifiée. Un front uni des petits pourrait l’emporter au vote, mais il lui manquerait les 62 %de la population totale de l’Union. Ces calculs de pondération sont des comptes d’apothicaire et opposent parfois les petits entre eux. À Nice, les Pays-Bas ont invoqué leur poids démographique (16 millions) face à la Belgique (10 millions) pour revendiquer une pondération plus lourde. Rompant avec une vieille tradition beneluxienne qui voulait que les deux pays aient la même pondération, les Pays-Bas ont obtenu une voix de plus, sur un total de 235.

53Nice a également adopté une nouvelle répartition des sièges au Parlement européen. Ici les critères démographiques, sans être absolus, sont davantage respectés. Sauf l’Allemagne qui garde ses 99 députés, tous les pays membres voient le nombre de leurs députés diminuer pour faire de la place aux 172 sièges prévus pour les 12 pays candidats. Pour les petits pays, le rapport entre pondération et nombre de députés n’est pas toujours le même. Dans une Europe élargie, le Luxembourg, Chypre, l’Estonie et la Lettonie ont chacun 4 voix au Conseil des ministres et 6 députés à Strasbourg, à l’exception de la Lettonie qui a droit à 8 députés. Les pays voient facilement dans le nombre de députés européens une affirmation de fierté et de prestige nationaux, car des députés européens sont plus visibles que des voix de pondération. On peut sans peine calculer pour chaque pays le nombre d’habitants par député européen et constater des différences qui peuvent paraître démesurées. Elles ne le sont qu’aux yeux des pays très centralisés (France, Grande-Bretagne) mais paraissent normales aux pays à structure fédérale (Allemagne, Belgique). De toute façon, par rapport à l’Allemagne, tous les autres pays sont sur-représentés. L’Allemagne a actuellement un député pour 826 717 habitants, la France pour 669 717 habitants, l’Espagne pour 613 154 habitants, l’Irlande pour 239 413 habitants et le Luxembourg pour 68 833 habitants. Une application stricte des critères démographiques donnerait pour l’ensemble de l’Europe des Quinze un député pour 595 306 habitants et réduirait la présence des petits pays au Parlement européen à la portion congrue.

54L’enjeu est d’importance, et cette problématique de la place des petits États dans l’Union européenne a hanté les discussions au sein de la Convention pour l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing. Le projet de Constitution touche à certains points qui leur tiennent à cœur. Ils se sont résignés à la suppression de la présidence tournante semestrielle du Conseil européen, excellente occasion pour accentuer leur visibilité et faire leur promotion. Le remplacement de la pondération au Conseil par la double majorité – celle des États et celle de la population fixée à 60 % – ne leur pose pas de problème. La réduction de la Commission, en revanche, a suscité de leur part une opposition décidée, surtout des nouveaux membres qui, à part la Pologne, sont tous des petits pays. Depuis les origines des Communautés européennes (1950), les petits pays ont occupé dans la Haute Autorité-Commission une place à part entière. Ils la considèrent comme un acquis institutionnel.

55Il n’appartient pas à l’historien de dire l’avenir, mais tout laisse prévoir à l’heure actuelle (octobre 2003) que l’opposition des petits pays sera payante. Leur poids et leur influence dans une Commission pléthorique sont-ils pour autant mieux garantis ?

56On notera toutefois que sur la composition de la Commission les petits pays n’ont pas présenté un front uni, les trois pays du Benelux s’étant ralliés au projet de la Convention. Tout comme les grands États, les petits ne font pas toujours la même analyse de leurs intérêts à court et à long terme.

L’exemple du plus petit

57Le Luxembourg offre un bel exemple de l’insuffisance des critères de population et de superficie pour déterminer le rang d’un petit pays. Sur le plan géographique, il est situé au cœur de l’Europe occidentale, entre la France et l’Allemagne. Si cette situation a été longtemps un handicap en le plaçant en plein dans le champ des tensions franco-allemandes (18401945), il est devenu avec la réconciliation franco-allemande et la construction européenne un atout. S’y ajoute la volonté traditionnelle des Luxembourgeois de participer simultanément à la sphère linguistique et culturelle des deux grands voisins.

58Le Luxembourg est aussi devenu un pays économiquement développé – surdéveloppé aux dires de certains – et ce, dès le dernier tiers du xixe siècle, grâce à la découverte de riches gisements de fer et la mise en place d’une puissante sidérurgie. Le développement de la place financière de Luxembourg à partir des années 1960 vient conforter un phénomène en cours. En 1950, lors des négociations pour le plan Schuman, le Luxembourg possédait déjà le niveau de vie le plus élevé des six pays fondateurs des Communautés européennes. En 1994, pour le PIB (en SPA = standard de pouvoir d’achat), le Luxembourg caracole en tête des statistiques avec 26 979, le Danemark occupant la seconde place (19 143) et la Grèce étant la lanterne rouge (10 561). On notera que les quatre premières places de l’Union sont occupées par des petits pays, suivis par l’Allemagne et la France. La petite taille peut être favorable à une bonne gestion. Le petit État économiquement développé est normalement handicapé par l’étroitesse du marché intérieur. La perspective d’un grand marché commun lui ouvre de belles perspectives.

59Le petit État a un intérêt évident à s’intégrer dans des ensembles plus vastes à condition que ses droits d’État et ses intérêts vitaux soient sauvegardés. En d’autres termes, il doit avoir voix au chapitre. À travers une organisation internationale, il peut se hisser à un niveau supérieur, dépassant celui que sa taille (démographie et espace) lui permettrait normalement d’atteindre. Le Luxembourg a pu le faire à travers le Benelux qui lui a donné, à partir de 1944, une grande visibilité. Le Benelux a été une extraordinaire entreprise de promotion pour les trois pays.

60Il est évident encore que le poids du Luxembourg est fonction du nombre des États membres dans la Communauté ou l’Union européenne. Sa présence est constitutive de l’ensemble. Dans l’Europe des Six, son poids est non négligeable. Il tend à diminuer avec les élargissements successifs. Dans l’Europe des Quinze, il ne peut avoir le poids qu’il avait aux origines des Communautés. Dans une Union à 27 il aura du mal à émerger. La formation d’un noyau dur à l’intérieur d’une Union très élargie, dans lequel il retrouverait les membres fondateurs, serait à son avantage.

61Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le Luxembourg a tenu à être présent dans toutes les nouvelles organisations (ONU, Unesco, OECE, Conseil de l’Europe, OTAN, etc.). C’est surtout la création des Communautés européennes qui lui a offert une chance inouïe qu’il a su saisir avec détermination. Le choix du charbon et de l’acier par Jean Monnet pour unir les Européens a joué en sa faveur. L’importance de son industrie sidérurgique lui a assuré une place à part entière dans les organes politiques de la CECA et les rouages de la nouvelle administration européenne. À partir de 1952, sa capitale est devenue siège des nouvelles institutions. Le Luxembourg a su défendre son siège européen à côté de Strasbourg et de Bruxelles. Il est devenu très visible sur le plan international par les institutions européennes implantées à Luxembourg. La Cour de justice dit le droit européen et pendant trois mois par année les Conseils des ministres se réunissent dans sa capitale. Le Luxembourg est toujours un petit pays, mais a su se procurer, selon les dires d’un politologue anglais, influence without power.

Notes

1 Sont laissés de côté, outre la Turquie, les États du Caucase ainsi que le Liechtenstein, Monaco, Andorre, Saint-Marin et le Vatican. La Roumanie est classée pays moyen à partir de 1921, la Yougoslavie en 1921 et 1955. La RDA, qui disparaît en 1990, est également classée moyen État en 1955.

© Éditions de la Sorbonne, 2004

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