1Au cours des dix dernières années, le processus de développement rural dans le Nord-Est brésilien a été marqué par une activité croissante des ONG stimulée par l’accroissement progressif des sphères de décision collectives.

2A ce processus participent des entités ayant les activités les plus diverses, comme :

• des ONG internationales destinées à promouvoir des activités au niveau local et régional ;
• des ONG qui agissent directement auprès de communautés et groupes locaux, en tant qu’entités d’assistance technique ou coopératives de production et de consommation, et
• des entités qui représentent des catégories d’activité spécifiques, comme les syndicats, coopératives, pôles syndicaux et fédérations de travailleurs ruraux.

3Ce travail présente les nouvelles relations qui émergent entre des ONG d’assistance technique, la Banque mondiale et l’Etat, en prenant comme référence le récent processus de reformulation du Programme d’Appui au Petit Producteur – PAPP –, appuyé par la Banque mondiale. Parmi les sources d’information utilisées se trouvent une recherche de l’auteur sur le profil des ONG qui agissent dans le domaine rural du Nord-Est brésilien, des documents des ONG, du gouvernement brésilien et de la Banque mondiale définissant leur position au nouveau programme.

L’expérience récente de développement rural de la banque mondiale

4Augmenter la productivité de la petite agriculture en apportant de l’aide au développement rural sous différents aspects a été une partie de la stratégie débutée en 1973 par le président de la Banque mondiale de l’époque, Robert Mac Namara. La décision de concentrer l’aide dans la transformation de l’agriculture des pays du Tiers-monde allait laisser des marques profondes sur la scène socio-économique et environnementale de ces pays au long des décennies 1970 et 1980.

5Selon une évaluation récente de la Banque mondiale sur les résultats des projets de développement rural financés par la Banque entre 1965 et 1986, en termes généraux, les investissements, spécialement en infrastructure, auraient bénéficié à un nombre significatif d’agriculteurs du Tiers-Monde. Cependant, au niveau des projets, les objectifs ambitieux définis dans les documents politiques (policy papers) se trouvaient très souvent, loin d’être atteints.

6Parmi les conclusions extraites de cette évaluation, nous soulignerons quelques aspects.

7Des programmes de développement rural ont été excessivement orientés à partir de l’offre (supply-driven), négligeant la participation des bénéficiaires potentiels dans l’identification, la formulation et l’implantation des projets. Une telle manière d’agir "du haut vers le bas" renforce le climat de paternalisme et de dépendance à partir duquel les demandes et expectatives des bénéficiaires sont concentrées exclusivement sur ce que les gouvernements sont capables d’offrir. Bien que soit reconnue l’importance d’une plus grande participation des bénéficiaires dans la conception et l’administration des projets, il est admis que des formes d’organisation imposées par la Banque ont échoué.

8Des processus de planification et d’évaluation de programmes de développement rural auraient besoin d’être redéfinis, de manière à mieux utiliser les études sociologiques pour évaluer les caractéristiques et le potentiel des bénéficiaires.

9La pérennisation des bénéfices provenant des projets a soulevé des problèmes. L’échelle des projets devrait être plus petite, incluant une utilisation plus extensive de projets pilotes afin de faciliter l’apprentissage à partir d’expériences.

10En l’absence de politique macroéconomique adéquate, les stratégies de développement rural basées sur des projets isolés se sont révélées une erreur. En particulier, l’importance des prix et des taux de change comme déterminants des conditions économiques des producteurs a mis longtemps à être reconnue comme une question qui nuisait à la stratégie du développement rural.

11La définition d’une stratégie pour un développement rural qui considère la différenciation existante entre région et pays aurait pu déboucher sur des prêts moins importants. Cependant, cela aurait conduit à des projets bien plus réussis et plus stables, spécialement en Afrique.

12Dans le cas spécifique du Brésil, l’action de la Banque mondiale dans le domaine du développement rural a débuté en 1974 avec le Polonordeste. D’après l’évaluation de la Banque mondiale, le programme a souffert des conséquences d’une structure administrative très complexe, avec des systèmes de planification et d’évaluation orientés du haut vers le bas. Les projets n’ont pas réussi à convaincre les agriculteurs d’adopter l’ensemble des mesures techniques proposées par les services de promotion rurale à cause des coûts ou des risques qu’elles comportaient. Pour le traitement de ces projets il a été établi une seconde génération de projets – le PAPP –, concentrés dans des régions de potentiel agricole et avec un nombre limité de composantes prioritaires. Parmi ceux-ci se trouve une composante destinée aux petits projets productifs et d’infrastructure.

Le PAPP comme stratégie de développement rural

13Le PAPP – Programme d’appui au Petit Producteur du Nord-Est – a été installé en 1986 à partir de l’expérience du Polonordeste. A la différence de ce dernier, le PAPP excluait les investissements en éducation, santé et infrastructure. Comme la centralisation de l’administration et de la planification était identifiée comme le principal obstacle du Polonordeste, on a attribué aux Etats les fonctions qui relevaient auparavant de la Sudene, en tant qu’agence régionale de développement, des agences d’Etat (unités techniques ou UT) assumeraient alors la principale responsabilité dans la formulation et l’exécution de politiques de développement rural. Quoique la décentralisation du programme vers les Etats puisse avoir apporté des avantages administratifs, d’un autre côté il n’y a plus eu de stratégie générale pour le secteur rural de la région dans son ensemble. En l’absence de coordination entre les Etats, les aides ont alors été diluées en de multiples expériences non soutenues, dont le succès ou l’échec est devenu principalement dépendant de l’intérêt et de la capacité individuelle des gouverneurs (OED, 1991). Au niveau de la participation d’entités non gouvernementales dans le programme, des commissions ont été installées au niveau régional et des Etats avec la participation de représentants de syndicats de travailleurs ruraux et de coopératives. La fonction de ces organismes, néanmoins, était limitée à l’émission d’avis sur les plans opératifs annuels proposés par des unités techniques d’états.

14Les résultats du PAPP ont été évalués par la Banque mondiale en 1991, au milieu de la période prévue pour le projet. D’une façon générale, les résultats ont été jugés assez inférieurs aux prévisions, tant du point de vue des réalisations que du point de vue financier. Sur le plan financier, à peine 25 % du budget (438 millions de dollars US) auraient été appliqués par les 10 Etats du Nord-Est (incluant une partie du Minas Gerais) jusqu’à septembre 1991, contrairement aux 58 % (996 millions US) prévus au niveau du projet.

L’action des ONG dans l’agriculture du Nord-Est

15A partir des années 70, l’expansion de l’activité des ONG a été considérable dans le milieu rural du Nord-Est brésilien. On calcule que près de 80 entités s’occupent aujourd’hui d’activités les plus variées, parmi lesquelles nous pouvons distinguer :

• la recherche de technologies appropriées pour les petits producteurs et les communautés rurales ;
• l’enseignement spécifique pour enfants et adultes avec entretien d’écoles orientées vers la diffusion de technologies appropriées à l’agriculture ;
• les recherches socio-économiques et la production d’une banque de données sur les questions rurales. La production de textes de programmes simplifiés et de programmes de radio pour la divulgation aux agriculteurs ;
• la formation d’organisations de producteurs et la formation en techniques agricoles et en méthodes d’administration ;
• le conseil aux syndicats et associations de petits agriculteurs pour les questions juridiques et de travail ;
• la formation de leaders syndicaux ;
• le conseil aux agriculteurs au niveau de l’élaboration de petits projets et de l’utilisation de ressources provenant d’ONG nationales et internationales ;
• l’élaboration de plans de conduite agro-écologiques pour les municipalités et les zones de colonisation.

16Pour développer ces activités, les ONG étudiées disposent d’un corps technique de près de 8 personnes permanentes pour chaque entité (en moyenne), la plupart d’entre elles de niveau universitaire. Ce corps technique est caractérisé par une formation théorique conventionnelle, continuellement actualisée et recyclée par le contact direct avec les petits agriculteurs.

17Les bailleurs de fonds typiques de ces activités ont été les ONG internationales. Cependant, nous avons observé ces dernières années une augmentation de la participation d’ONG dans les programmes publics, en particulier celui dénommé APCR – Programme d’Appui à de Petites Communautés Rurales –, un composant du PAPP. On observe aussi une demande croissante de la part des mairies pour un conseil aux municipalités sur des questions liées au développement rural.

ONG et programmes de développement rural dans le Nord – Est

18Bien que croissante, la participation d’ONG d’assistance technique dans des programmes publics de développement rural est restée encore faible et assez problématique. Des résultats préliminaires d’enquêtes portant sur 32 ONG de conseil et d’assistance technique montrent la position de ces entités quant au travail à réaliser dans avec ces programmes.

Sur l’expérience de travail avec le gouvernement

19Plusieurs points méritent d’être soulignés :

• le travail au niveau de projets donne une illusion de croissance, qui prend fin lorsque le financement se tarit et que les projets sont interrompus ;
• des programmes comme le PAPP génèrent des expectatives parmi les communautés que le programme est incapable de satisfaire ;
• les programmes ne peuvent pas garantir la pérennité des activités réalisées ;
• les financements offerts aux communautés sont, en général, insuffisants et arrivent en retard. Au lieu de résoudre les problèmes, les projets créent une dépendance à l’égard du gouvernement ;
• les projets rendent difficile l’auto-gestion parce qu’ils renferment des ensembles de données technologiques difficilement maîtrisable ;
• le coût élevé des projets publics empêche que ceux-ci difficilement maîtrisables atteignent un grand nombre de communautés ou leur apportent des solutions permanentes ;
• le clientélisme intéressé prédomine dans les programmes publics ;
• le grand nombre d’intermédiaires existant entre les programmes et les communautés devient gênant au niveau de l’efficacité de chacun et réduit les ressources disponibles pour les projets communautaires ;
• l’action de l’Etat a été dirigée vers la cooptation des dirigeants et la diminution des luttes des travailleurs ruraux.

Sur les relations des programmes avec les ONG

• les promesses non tenues et le manque de contrôle des ONG sur le cycle des projets porte atteinte à la crédibilité des institutions non gouvernementales qui collaborent sur ces projets ;
• en général, des ONG se sont engagées dans les programmes sans que le gouvernement fournisse les fonds suffisants, le résultat étant qu’une bonne partie des activités est financée par les propres ONG ;
• la discontinuité des programmes de la part du gouvernement a fait que les ONG courent le risque d’augmenter leurs structures techniques et administratives, compromettant leur stabilité en tant qu’institutions.

Sur la relation idéale entre ONG et programmes de développement rural

• les ONG devraient discuter les formes d’action en relation avec les programmes publics. Dans le cadre de l’ouverture politique actuelle, cette relation devient de plus en plus viable et souhaitable ;
• les programmes publics devraient être une façon de rapprocher agriculteurs et communautés des ressources financières nécessaires à leurs besoins ;
• les programmes de développement devraient être orientés vers des communautés ayant atteint un niveau minimum d’organisation ;
• les agences gouvernementales devraient considérer les ONG comme des partenaires, respectant leurs formes d’organisation et de travail ;
• les ONG pourraient faciliter la communication entre les programmes publics et les agriculteurs, mobilisant les communautés, divulgant des informations et orientant les bénéficiaires quant aux critères d’action des programmes ;
• pour que les ONG puissent collaborer effectivement aux programmes publics, il est nécessaire qu’elles participent à la formulation de propositions et des critères d’action des programmes ;
• la constitution, par les programmes publics, de conseils de gestion ou de consultation avec la participation d’ONG serait fortement souhaitable et garantirait la transparence des propositions d’activité publique.

Développement rural et participation dans le contexte du nouveau PAPP

20Au début de ce texte, nous avons un tableau des difficultés rencontrées par les politiques de développement rural de la Banque mondiale pour atteindre des niveaux minimum d’efficacité et de légitimité envers les communautés rurales du tiers-monde. Dans la majorité des cas, les critiques concernent les processus utilisés par les divisions opérationnelles de la Banque pour l’acheminement des projets vers les gouvernements emprunteurs. Une hypothèse, pouvant encore être améliorée, consisterait à avancer qu’une bonne partie des problèmes techniques récemment observés dans des projets de développement rural sont relatifs à la résistance de secteurs techniques de la Banque elle – même à altérer les processus traditionnels d’avancement des projets de développement. L’altération des processus internes a été proposée dans un effort d’augmenter le niveau de participation populaire dans les projets de la Banque, et ceci depuis trois ans (Bhatnagar Williams, 1992).

21Selon des évaluations de la Banque mondiale, la résistance des secteurs opérationnels à accroître la participation des bénéficiaires dans les projets serait en rapport avec des convenances liées au propre cycle des projets. L’accumulation de projets laisserait peu de temps pour la considération des leçons tirées d’expériences antérieures ou d’autres pays. Convaincre les gouvernements que les projets de développement rural pourraient apporter des résultats rapides pour les économies nationales a aussi été un argument important. Ceci laisserait peu de temps pour que les projets soient convenablement préparés et évalués. Il n’a presque jamais été prévu d’accorder du temps pour tester les technologies proposées, organiser les agriculteurs et entraîner les techniciens pour les projets (OED, 1988).

22Le processus de reformulation du PAPP, dont une partie est achevée depuis peu, semble confirmer les vérifications du milieu de la dernière décennie. Le processus de redéfinition du programme a été réalisé en deux mois à peine, à travers des négociations secrètes entre la Banque mondiale et de hautes autorités gouvernementales. Les entités non gouvernementales ont été exclues du processus de négociation sans la moindre explication officielle. Les ONG ont donc installé un forum parallèle pour accompagner le processus et présenter leur contribution.

23La non considération de l’opinion de la société civile et des techniciens du gouvernement lui-même a été la principale caractéristique du récent processus de reformulation du PAPP. Pour les techniciens brésiliens prenant part au projet, la reformulation du PAPP a signifié l’abandon d’une pratique de consultation de la société civile qui semblait préfigurer une nouvelle tendance dans les relations entre le Tiers-monde et la Banque mondiale.