Les agricultures Brésilienne et Argentine face au Mercosur1 et aux politiques d’ajustement
p. 69-78
Texte intégral
1Le processus de création du Mercosur est susceptible de modifier les facteurs de la compétitivité des agricultures brésilienne et argentine. La double pression des politiques d’ajustement et de la libéralisation des échanges provoquera une remise en cause des niveaux et des formes de protection agricole et industrielle, surtout au Brésil, qui peuvent améliorer à terme les capacités de pénétration sur les marchés agricoles et agroalimentaires internationaux sans garantie automatique de voir satisfaits les besoins alimentaires nationaux.
Le Mercosur : conflits et complémentarité.
2Les accords d’intégration signés en 1986 entre le Brésil et l’Argentine, qui se prolongent dans la perspective de création d’un marché commun depuis le 20 mars 1991, Traité d’Asunción, peuvent-ils permettre de modifier en profondeur les facteurs de la compétitivité des deux pays ? Est-ce que le programme d’intégration engagé entre les deux pays est en mesure de leur permettre de surmonter certaines de leurs difficultés liées à l’ajustement en cours ? Quant au secteur agricole, quels sont les produits sur lesquels il y aurait complémentarité ou conflit ? et comment pourrait être modifié le système alimentaire national de chaque partenaire ?
3La réponse aux deux premières questions doit être nuancée ; quant à la troisième et à la quatrième nous les aborderons plus tard, car, dans l’immédiat, le processus d’intégration, qui se révèle une tâche ardue et de longue haleine, génère autant de conflits et de difficultés qu’il n’en résout.
4Nous allons évoquer sommairement les enjeux de ce processus, les progrès enregistrés et les difficultés majeures.
5L’importance relative du Mercosur en Amérique latine est illustrée par quelques chiffres :
il représente 60 % de la superficie totale de l’Amérique latine, 45 % de sa population et 50 % de son produit brut. C’est un marché qui compte près de 200 millions d’habitants avec un produit intérieur brut supérieur à 450 milliards de dollars ;
les échanges intra – zone ont été de 4,3 milliards en 1990, 6,3 en 1991 (+45 %), dont 43 % relèvent des échanges réciproques Argentine-Brésil, et près de 7 milliards en 1992.
6En Amérique latine, le Mercosur constitue une région agroexportatrice par excellence. Du total des exportations agricoles de l’Amérique latine en 1989, 53 % provenaient des 4 pays du Mercosur, qui représentaient 85 % des exportations de viande, 93 % de blé, 99 % de soja et 90 % de céréales. La production agricole et agroalimentaire demeure une source irremplaçable des revenus d’exportation. Entre 1980 et 1988, elle a apporté entre 45 et 50 % des exportations totales des pays du Mercosur. Dans le cas de l’Argentine, les exportations agricoles et agroalimentaires représentent 75 % de l’ensemble des exportations et au Brésil, elles répondent des 40 % d’excédent obtenu par le commerce extérieur.
7L’importance des agroindustries est donnée par leur participation dans l’économie : en Argentine, l’agriculture et les industries d’aval représentent 36 % du PIB ; au Brésil, les agroindustries représentent 11 % de la valeur ajoutée de l’industrie manufacturière.
8La part du Brésil dans le total du commerce argentin passe de 8 % en 1975 à 14,1 % en 1989. La place de l’Argentine dans le commerce brésilien est beaucoup plus faible puisque environ 3 % des importations brésiliennes sont d’origine argentine et pour les exportations brésiliennes l’Argentine ne représente que 2 à 3 %. En 1988, le Brésil était le 4ème marché pour l’Argentine et son premier fournisseur tandis que l’Argentine occupe la 6ème place comme marché d’importation pour le Brésil et la 7ème place comme fournisseur.
La structure des échanges
9La perte de compétitivité de l’industrie argentine pendant ces quinze dernières années s’est traduite dans la structure du commerce réciproque. En 1989, sur les 20 premiers produits d’exportation de l’Argentine à destination du Brésil, plus de la moitié étaient d’origine agricole tandis que dans les exportations brésiliennes vers l’Argentine, 6 produits industriels représentaient plus de 70 %. Depuis 1986, et jusqu’à 1992, c’est surtout l’augmentation des exportations argentines qui contribue à la croissance des échanges : le taux moyen de croissance était de 38,3 % ; une augmentation spectaculaire intervient en 1989, avec un taux de 79,4 %, largement expliquée par l’entrée en vigueur des nouveaux protocoles des produits alimentaires.
10Il y a sans doute de fortes marges pour le développement des échanges agricoles du fait d’une certaine complémentarité entre les productions tropicales (café, cacao, canne à sucre) du Brésil et celles de climat tempéré (blé, maïs, orge et viandes) de l’Argentine pour lesquelles le Brésil est déficitaire et détient une demande potentielle très large.
11Ainsi, la source de création de commerce la plus importante toucherait des produits qui sont fortement protégés au Brésil.
12Cette complémentarité au niveau agricole est illustrée par la forte poussée des échanges depuis l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1989, du Protocole n° 22 concernant les industries alimentaires. Le total échangé entre le Brésil et l’Argentine fait un bond spectaculaire de 122 % profitant largement à l’Argentine, dont les exportations de ses produits ont enregistré un taux de croissance de 253 %, et ont contribué d’une manière significative à renverser le solde bilatéral devenu favorable à ce pays en 1989 (de 400 millions de dollars), excédent qui s’est confirmé en 1990 (700 millions) et en 1991 (150 millions). Les asymétries dans les politiques de change et les divergences de conjoncture redonnent un solde en faveur du Brésil de 1,4 milliard de dollars en 1992.
13Ainsi, dans le processus d’intégration, le Brésil apparaît comme un associé demandeur de produits agricoles, ce qui pourrait donner lieu à un renforcement de la spécialisation des deux partenaires.
14Néanmoins, cette alternative ne va pas de soi, de fortes résistances à un désengagement de l’Etat au Brésil concernant la politique de protection et d’aides se font jour ; en particulier, des conflits sociaux importants provenant des petits et moyens producteurs pourraient éclater à la suite de la libéralisation du commerce.
15La libéralisation commerciale devrait remettre en cause la politique de subventions et d’aides à la production pratiquée au Brésil sur un certain nombre de produits : le blé, les pommes, l’ail. Cependant, le Brésil ne semble pas vouloir abandonner sa production de blé et ses producteurs. Certes, le Gouvernement Collor va amorcer une privatisation progressive de la commercialisation interne du blé mettant en place un système de protection aux frontières et garantissant les niveaux des prix de soutien. En outre, malgré les protestations des partenaires du Mercosur, des subventions sur le crédit ont été allouées régulièrement ; en particulier, un paquet d’aides diverses aux producteurs fut décidé en novembre 1991 et, quelques mois plus tard, en mars 1992, les minoteries furent autorisées à importer du blé subventionné en provenance des Etats-Unis.
16Le processus d’intégration peut constituer une chance pour ces pays à la fois pour surmonter les difficultés de conjoncture liées aux programmes d’ajustement en cours et aussi pour augmenter la compétitivité respective en créant des synergies et en dépassant les limites des modèles protectionnistes du passé. Car la mise en oeuvre d’un marché unique ouvert au monde extérieur leur impose un effort de rationalisation sur la base de critères de performance, d’avantages comparatifs et d’économies d’échelle, tant au sein de la zone que vis-à-vis des pays tiers.
17Parallèlement, une convergence des politiques économiques s’amorce, chacun des pays membres poursuivant des politiques d’inspiration libérale : privatisation, ouverture commerciale, dérégulation, qui visent à faire disparaître le déficit public et à restaurer les grands équilibres. Or, si l’orientation est similaire, le rythme dans l’ajustement est fort différent et le Brésil est loin des progrès acquis dans les trois autres pays. Ainsi, dans le court terme, les accords dans le Mercosur pourraient devenir un facteur de stabilisation et de rationalisation des économies internes. Cependant, la stabilisation macroéconomique de l’ensemble ne serait pas suffisante. Il faudrait une convergence plus large au niveau des tarifs publics, de la fiscalité et des politiques sectorielles, de transport, etc., puisque de fortes disparités, des distorsions et de nombreuses asymétries subsistent.
18Il y a deux sortes d’asymétries :
tout d’abord, celles qui relèvent des facteurs structurels : le poids de l’économie, de l’industrie et du commerce extérieur du Brésil dépasse largement celui des trois autres pays ;
s’il est vrai que l’agriculture brésilienne est plutôt sur la défensive et tributaire de la protection de l’Etat, l’industrie profite de la libéralisation commerciale pour prendre des parts de marché chez ses voisins et compenser ainsi le rétrécissement des débouchés internes dus à la récession. La puissance de l’industrie brésilienne profite aussi des asymétries de conjonctures et de gestion macroéconomique divergentes : un taux de change sous-évalué, des lignes de crédit à taux bonifié et la survivance d’une politique de tarifs publics à bas prix grâce aux subventions qui concernent les combustibles, le transport, l’électricité, etc. Des distorsions multiples à la concurrence se font jour dans le contexte d’un espace de libre-échange assez avancé ; l’abaissement des tarifs s’étant réalisé déjà à la hauteur de 65 % du niveau de départ.
19En outre, au fur et à mesure que la zone devient un espace de libre-échange, les asymétries qui demeurent au niveau des politiques de taux de change, des marchés financiers et de la fiscalité acquièrent une importance particulière.
20Les problèmes de change restent, dans cette perspective, le principal obstacle à la réalisation d’une véritable union douanière. Etant donné les décalages existants dans les régimes monétaires en vigueur dans les deux principaux pays, il n’est pas réaliste de concevoir dans l’immédiat la création d’une zone monétaire ; la dollarisation est presque complète en Argentine, tandis qu’au Brésil, la Banque centrale finance toujours les déficits publics et contrôle les marchés de change.
21Conscients des multiples distorsions engendrées par les asymétries micro et macroéconomiques, qui constituent autant de sources de conflits et d’entraves au processus d’intégration, les pays partenaires du Mercosur ont dressé, en juin 1992 (Accord de Las Lenas, en Argentine), une liste comprenant plusieurs chapitres dont l’objectif est de les recenser et de formuler des politiques pour les supprimer pendant la période de transition allant jusqu’en janvier 1995.
22En ce qui concerne le tarif extérieur commun, il a été arrêté en juin 1993 pour être appliqué à partir de 1995 ; il sera uniformisé entre 0 et 20 % avec une liste de produits d’exception qui bénéficieront d’un tarif de 35 % jusqu’à la fin de la décennie. Avec l’entrée en vigueur du tarif extérieur commun, une politique commerciale commune sera adoptée.
23Il y a certes des interrogations sur l’accomplissement strict des échéances, mais elles ont été jusqu’à présent respectées. Les progrès sont bien minces au niveau des deux autres volets prévus dans les accords d’intégration, qui sont la convergence des politiques macroéconomiques et l’adoption des politiques sectorielles communes.
24L’intégration pourrait oeuvrer dans le sens du renforcement des spécialisations relatives des deux pays, ce qui conduirait à remettre en cause, au Brésil, la politique volontariste qui a été poursuivie dans le secteur agroalimentaire. Des conflits semblent ainsi inévitables, Puisque le Brésil a développé la production de certains produits traditionnellement importés d’Argentine alors que la compétitivité/prix de ces derniers est toujours supérieure.
25L’intégration devra leur donner une plus grande force de négociation, une autosuffisance plus importante par des produits essentiels diminuant la dépendance vis-à-vis du reste du monde ; enfin, une coopération scientifique renforcée est prévue, qui devrait leur permettre d’accéder aux progrès technologiques en cours dans plusieurs domaines.
L’agriculture face aux politiques d’ajustement
26Depuis le début des années 80, le Brésil et l’Argentine ont développé, pour faire face à leurs engagements internationaux, des politiques d’ajustement structurel. Leurs impacts ont été différents sur la compétitivité agricole et agro-alimentaire dans les deux pays.
27Au Brésil, la politique s’infléchit face au rationnement du crédit, à l’augmentation de son coût et aux difficultés qui s’accumulent sur les marchés internationaux. Les prix de soutien acquièrent un rôle plus important, ainsi que les mécanismes correcteurs classiques (recours au stockage et aux importations stabilisatrices). La compétitivité est dès lors conditionnée par le niveau réel de ces prix de soutien, mais aussi par le coût croissant du transport et du fonctionnement des infrastructures de commercialisation et d’acheminement des produits, gravement endommagées par le manque de moyens pour leur entretien. Dans ce contexte, le taux de change devient le facteur clef.
La politique agricole brésilienne face aux chocs macro-économiques
28Les années 80 sont marquées par une très forte instabilité. Pas moins de 12 changements majeurs dans la politique salariale ont pu être dénombrés depuis 1980 pour faire face à l’évolution de l’inflation. Les divers plans de stabilisation – plans "orthodoxes" (1981-83), plan Cruzado (1986), plan Bresser (1988), plan d’"été" (1989), plan Collor – ont eu des durées de vie de plus en plus courtes.
29Pour la seule année 1986, avec le plan Cruzado qui démarre en février et s’achève en novembre, après les élections, trois politiques macroéconomiques ont été successivement menées et autant de politiques agricoles, notamment de crédit. C’est l’année "folle" et elle sera d’ailleurs sanctionnée par une baisse de 7,5 % de la valeur ajoutée réelle agricole, heureusement compensée par un tout aussi inhabituel taux de croissance de +14,7 % (+16,6 % pour les productions végétales) l’année suivante. Extraordinaires fluctuations dont on peut imaginer les répercussions sur les revenus des producteurs et leurs décisions d’investissement !
30Pourtant, paradoxalement, la production agricole poursuit sa croissance au cours des années 80. La pénurie d’aliments de base annoncée par certains ne se produit pas.
31La politique des prix garantis au niveau des producteurs se consolide dans ces années – là. Certes, une grande incertitude existe sur la manière dont sont mesurés les phénomènes qui permettent de définir la politique de prix minima. Plusieurs indicateurs ont servi tour à tour d’indexateurs : taux des bons du Trésor Public, indice des prix payés par les agriculteurs pour leurs intrants (en 1987). Depuis 1988, les prix minima sont fixés directement en unités indexées, OTN en 1988, BTN à partir de 1989.
32Globalement, un écart s’est creusé entre l’évolution des prix de soutien et les prix de marché, source d’une intervention croissante de l’Etat. Ainsi, au cours des années 80, les acquisitions du gouvernement (AGF) s’accroissent en moyenne de 334 % sur la période, alors que les crédits de commercialisation (EGF) n’augmentent que de 84 %.
33Les gouvernements brésiliens successifs ont cherché à limiter les effets négatifs du rationnement du crédit et des tendances à l’accélération de l’inflation en mettant en place un système d’indexation des prix payés aux agriculteurs. Bien entendu, la question centrale était de savoir comment, à la fois, indexer les éléments de coûts, éviter une hausse excessive des prix alimentaires et maintenir la compétitivité externe du secteur. Cette politique était d’autant plus difficile à mener que l’inflation s’accélérait en plusieurs occasions, débouchant sur des situations où les prix relatifs perdent toute signification.
34L’épisode du plan Cruzado montre bien toute la difficulté et les enjeux de ces politiques. Un très faible accroissement du pouvoir d’achat des bas revenus – en mars 1986, le salaire minimum a augmenté en valeur réelle d’environ 5 % et s’est stabilisé pendant quelques mois – a suffi pour élargir dans des proportions importantes les marchés intérieurs des produits agricoles et agro-alimentaires et a entraîné du même coup une chute importante des surplus exportables. En 1986, les exportations de viande de volaille ont ainsi diminué de 18 %, et leur consommation s’est accrue de 118 %. Une évolution identique s’est produite pour l’huile de soja et bien d’autres produits. Au total, ce sont près de 2 milliards de dollars qui ont été "soustraits" de l’exportation cette année-là.
35Ainsi, il y a bien un rapport étroit au Brésil entre la compétitivité externe de l’agriculture et du complexe agro-alimentaire et la dynamique du marché intérieur qu’une répartition plus équitable du revenu permettrait d’élargir dans des proportions considérables.
36En réalité, l’ajustement de la politique agricole a bien lieu. La politique de prix garantis prend en partie le relais de la politique de crédit. Les programmes spéciaux, tant pour l’agriculture que pour l’agro-industrie, avec l’aide de la Banque mondiale et du Japon, assurent un complément de ressources non négligeable.
Ajustement et pression fiscale sur l’agriculture en Argentine
37Après 1976, avec l’ouverture de l’économie, les taxes à l’exportation sont supprimées ; or, le secteur agricole devait quand même être pénalisé par l’existence d’un retard de change très important. Avec la crise ouverte au début de la décennie 1980, qui se traduit par l’aggravation du déséquilibre des finances publiques, l’Etat va à nouveau recourir aux taxes à l’exportation et, ponctuellement, à un taux de change spécial, un "dollar vert", pour drainer des ressources vers le Trésor et la Banque centrale.
38Cependant, il s’agit désormais moins d’une politique industrialiste que d’une gestion fiscale liée à la crise de régulation entraînée par le fardeau de la dette publique externe et interne.
39Dès 1986, l’Etat est contraint de diminuer les prélèvements face à l’amorce d’une conjoncture défavorable sur le marché mondial de grains. En outre, l’approfondissement du processus d’ajustement de l’économie argentine, dans un contexte marqué par des tensions hyperinflationnistes et une forte dollarisation, a installé une politique monétaire très restrictive, ce qui suppose un crédit cher et rationné. Devant s’autofinancer, le secteur agricole pouvait difficilement supporter à nouveau une taxation d’environ 40 % de son produit brut.
40De leur côté, les autorités argentines ne pouvaient pas compter indéfiniment, pour approfondir le processus d’ajustement, sur les rentrées fiscales prélevées sur l’activité agricole.
41Le problème qui s’est posé est celui de la suppression de l’impôt sur les revenus d’exportation dans le cadre d’une refonte globale de la fiscalité appliquée au secteur agricole. Le problème fut abordé par paliers successifs par le Gouvernement élu en 1989, intégrant la réforme fiscale et l’assainissement drastique des finances publiques, auxquels se sont attaqués les plans d’ajustement mis en oeuvre entre 1989 et 1992.
42Le 19 mai 1990, le Gouvernement annonce la baisse des taux sur le blé de 15 % à 9 % et promet une réduction d’un point supplémentaire pour chaque accroissement de 250 000 hectares au-delà des 6,5 millions d’hectares emblavés attendus. Il s’agit là d’une nouveauté qui consiste à lier le niveau des taxes à la réponse de l’offre des producteurs. Le 4 août, le Ministère de l’Economie diminue encore les taxes de 50 % sur les cultures d’été (maïs, soja, sorgho et tournesol) et abandonne ainsi l’équivalent de 160 à 170 millions de recettes fiscales ; ce taux passe à 13 % pour le soja et de 17 % à 8 % pour le maïs.
43Le 15 Août 1990, le Gouvernement autorise le fonctionnement d’un marché à terme "en dollar". Certes, les transactions à terme se négociaient déjà en dollars, mais elles étaient honorées en australes, entraînant un risque de change très élevé.
44Dans la période janvier-mars 1991, en moyenne, les taxes à l’exportation étaient de 8 % pour le maïs, 5 % pour le sorgho, 13 % pour le soja et le tournesol, 7 % pour les sous- produits de ces deux derniers et nulles pour le blé. Au mois d’avril 1991, le Gouvernement propose à l’ensemble des organisations de producteurs agricoles la signature d’un "pacte fiscal". Ce compromis fait partie du nouveau programme lancé au mois de mars 1991 qui établit la convertibilité interne entre l’austral et le dollar.
45Le Gouvernement propose d’abolir les taxes à l’exportation sur les produits agricoles et les sous-produits. Leur rétablissement ne pourrait désormais intervenir qu’à la suite d’une loi votée par le parlement. Il décide aussi l’ouverture d’une ligne spéciale de crédit en dollars au taux du marché international en faveur des petits et moyens agriculteurs.
46Les organisations agricoles s’engagent de leur côté à préconiser auprès de leurs adhérents l’observation stricte de leurs obligations fiscales (TVA, impôt sur les actifs et paiement des cotisations sociales).
47Il ne restait alors que des taxes de 6 % sur les exportations de graines de soja et de tournesol et ceci pour continuer à assurer une rentabilité différentielle en faveur de l’industrie des huiles ; elles ont été réduites en octobre 1992 à 3,5 %, et la taxe résiduelle de 1,5 % en faveur de la recherche agronomique a été éliminée.
48La politique d’ajustement a ainsi peu à peu supprimé la discrimination vis-à-vis du secteur agricole d’exportation ; cependant la pression fiscale globale n’a pas diminué pour autant. La nécessité de préserver l’équilibre budgétaire, suite aux compromis internationaux assumés lors de la consolidation de la dette extérieure, seul gage pour maintenir la stabilité monétaire, oblige l’Etat à augmenter la collecte d’impôts s’attaquant à l’évasion et supprimant de nombreux régimes d’exemptions fiscales.
49Pendant la campagne 1991 – 92, les organisations agricoles ont insisté à plusieurs reprises sur le caractère insupportable de la "triple imposition" sur l’activité, représentée par l’impôt fédéral sur le capital social des sociétés, l’impôt sur le foncier provincial et des taxes spécifiques au niveau municipal.
Conclusion
50En conclusion, la double pression des politiques d’ajustement et de la libéralisation des échanges provoquera une remise en cause des niveaux et des formes de protection agricole et industrielle dans les deux pays : baisse du soutien à certaines productions au Brésil (blé) diminution de la taxation du secteur des grains en Argentine. Mais les asymétries demeurent et des conflits apparaissent que la négociation tente de réduire. La signature de protocoles préfigure-t-elle la mise en place d’institutions chargées de régler les conflits et de coordonner les politiques ? Le développement des échanges réciproques sera encouragé, mais qu’en sera-t-il sur les marchés des pays tiers ? Y a-t-il un risque d’exclusion des petits et moyens producteurs dans cette course à la compétitivité ? Avec quel coût social et avec quel niveau de satisfaction des besoins alimentaires nationaux ?
Notes de bas de page
1 Accord d’intégration économique entre le Brésil, l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay.
Auteurs
-
Guillermo Hillcoat
Maître de conférences, IEDES-Université de Paris I.
-
Jean-Pierre Bertrand
Chercheur, INRA, Paris.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Enfermements. Volume II
Règles et dérèglements en milieu clos (ive-xixe siècle)
Heullant-Donat Isabelle, Claustre Julie, Bretschneider Falk et al. (dir.)
2015
Enfermements. Volume III
Le genre enfermé. Hommes et femmes en milieux clos (xiiie-xxe siècle)
Isabelle Heullant-Donat, Julie Claustre, Élisabeth Lusset et al. (dir.)
2017
Se faire contemporain
Les danseurs africains à l’épreuve de la mondialisation culturelle
Altaïr Despres
2016
La décapitation de Saint Jean en marge des Évangiles
Essai d’anthropologie historique et sociale
Claudine Gauthier
2012
Enfermements. Volume I
Le cloître et la prison (vie-xviiie siècle)
Julie Claustre, Isabelle Heullant-Donat et Élisabeth Lusset (dir.)
2011
Du papier à l’archive, du privé au public
France et îles Britanniques, deux mémoires
Jean-Philippe Genet et François-Joseph Ruggiu (dir.)
2011
Figures de femmes criminelles
De l’Antiquité à nos jours
Loïc Cadiet, Frédéric Chauvaud, Claude Gauvard et al. (dir.)
2010
