La paysannerie européenne entre réforme de la PAC et accord du GATT
p. 33-48
Texte intégral
1En déconnectant l’agriculture européenne des marchés mondiaux, en abritant les exploitations agricoles derrière les "filets de sécurité" représentés par les organisations communes de marché (OCM), la politique agricole commune (PAC) a représenté une formidable assurance contre les risques liés aux fluctuations brutales de prix qui caractérisent les marchés agricoles. Elle a permis une progression régulière des revenus agricoles.
2La voie suivie par l’agriculture européenne, sans être ni universelle ni exclusive, notamment parce que la protection assurée par la PAC restera un privilège de pays riches, montre cependant les capacités très importantes de développement auxquelles peut prétendre une économie paysanne pour peu que les conditions économiques, politiques, sociales, techniques et financières de sa croissance soient réunies. Que ce soit en termes de production ou d’exportation, l’Europe des Quinze, avec ses 8 millions d’exploitations cultivant 130 millions d’hectares, est au coude à coude avec la première puissance agro-alimentaire mondiale, les Etats-Unis. Fortement hétérogène dans ses structures, ses moyens de production et ses résultats économiques (la dimension moyenne des exploitations va de 5 hectares en Grèce à 30 hectares en France et 70 hectares en Grande-Bretagne), l’agriculture est restée très majoritairement familiale. Les salariés agricoles, en forte diminution, ne représentent que 5 % des 16 millions d’actifs agricoles (mais 17 % du travail fourni en agriculture car de nombreux actifs familiaux ne travaillent pas à plein temps). Cette agriculture paysanne, intégrée au marché et fortement capitalisée, a fait les preuves de ses capacités d’ augmenter la production, qui a quasiment doublé en trente ans avec une population active divisée par deux dans la même période.
3 Mais cette politique n’a pas eu que des effets positifs. L’exode agricole qui s’accélère dans une Europe qui compte aujourd’hui 20 millions de chômeurs, des mécanismes d’aide coûteux qui tendent à accentuer les inégalités de revenu agricole, une dégradation de l’environnement qui tient autant à la concentration des productions dans les régions intensives qu’à leur abandon dans les zones marginalisées, des effets de dumping des exportations subventionnées sur le marché mondial qui handicapent les producteurs du Sud... font partie des conséquences négatives de la PAC qui ont conduit à sa réforme en 1992.
4Après avoir rappelé les grands principes de la PAC et ses principaux résultats, nous chercherons à évaluer les conséquences des réformes récentes de la politique agricole et des règles du commerce international sur les producteurs agricoles européens. Le cadre d’évolution du monde agricole européen semble assez bien défini par la réforme de la PAC en 1992, l’accord du GATT de 1994, la marche vers la monnaie unique à l’horizon 2000 et l’intégration à moyen terme de six pays de l’Europe de l’Est (PECO) ; de nombreuses inconnues subsistent, qui tiennent autant à l’évolution de la situation économique et politique des États européens qu’à celle des grands marchés agricoles mondiaux. Si les exploitations les plus compétitives, céréalières notamment, devraient pouvoir poursuivre leur insertion sur les marchés internationaux libéralisés, il n’en est pas de même pour une grande partie de la paysannerie européenne qui se sent menacée par les évolutions actuelles (baisse des prix agricoles et restriction des subventions à l’exportation, perspectives d’évolution des aides directes, notamment). Ces exploitations cherchent aujourd’hui à valoriser de nouvelles fonctions (productions alimentaires de qualité, aménagement des territoires et protection de l’environnement, développement de nouvelles activités commerciales ou touristiques, ...) leur permettant d’assurer leur pérennité tout en répondant à des demandes sociales croissantes. Y aura-t-il place demain pour ces deux types d’agricultures, et comment les gérer au mieux des demandes et des besoins de la société ?
La paysannerie européenne dans sa diversité
5Bien que la politique agricole reste la plus importante des politiques européennes (le budget de la PAC avec 36 milliards d’écus en 1995 représente encore la moitié des dépenses communautaires), le poids du secteur dans l’économie va en se réduisant. L’agriculture n’emploie plus que 6 % de la population active communautaire en 1990 contre 21 % en 1960 et ne représente plus que 2,3 % du PIB. Cette faible valeur ajoutée est largement due à la forte baisse relative des prix agricoles européens (de l’ordre de 50 % en 20 ans) qui tend à annuler sans cesse les gains de productivité. A titre de comparaison, les industries agro-alimentaires, avec 1 % de la population active, produisent 3,2 % du PIB. Ainsi le niveau du PIB agricole n’est pas réellement représentatif de l’importance économique du secteur. L’agriculture concerne dans la Communauté -en tant que secteur fournisseur de produits agricoles et alimentaires et consommateur de biens et services- environ 15 % de l’économie. Son importance stratégique doit également être appréciée au niveau de l’aménagement et du développement des territoires ruraux qu’elle met en valeur.
Baisse de l’emploi agricole et forte pluriactivité
6La chute de l’emploi agricole est générale dans la Communauté tout en étant plus marquée là où il était initialement le plus important, et elle s’accélère, passant d’un rythme annuel de -3 % (moyenne 1973/1991) à un rythme de -4,3 % dans la période 1991-1994.
7Le mouvement d’élimination des unités de production les moins compétitives correspond à des mécanismes complexes de différenciation économique et sociale de la paysannerie que nous ne développerons pas ici (voir l’article de J.-C. Kroll). Remarquons cependant que la poursuite de ce mouvement est largement inscrite dans la démographie agricole puisque, sur les 8,2 millions de chefs d’exploitation, plus de 4 millions ont plus de 55 ans dont près de la moitié n’ont pas de successeurs. Les jeunes chefs (moins de 35 ans) ne sont que 700 000, 9 % du total. L’Europe perd actuellement 200 000 exploitations par an et 400 000 travailleurs agricoles. La plupart des terres libérées servent à l’agrandissement de ceux qui restent agriculteurs.
8La pluriactivité est très répandue dans la Communauté et touche un chef d’exploitation sur trois. Dans un cas sur deux l’agriculture est l’activité secondaire du chef d’exploitation.
9Le travail à temps partiel s’observe également chez les autres actifs qui travaillent sur les exploitations. De ce fait, l’activité des 17 millions d’actifs agricoles équivaut à 8 millions d’emplois à temps plein dont 83 % sont des actifs familiaux. Le salariat agricole représente une part plus importante des travailleurs dans les pays du Sud (27 % en Espagne, 17 % en Italie) du fait des cultures spéciales (fruits, légumes, vignes), ainsi qu’au Royaume-Uni (39 %) du fait des grandes structures de production.
Structures, productions, revenus
10Le modèle agricole européen dominant reste celui de l’exploitation familiale en propriété (pour les deux tiers de sa superficie) et de faible dimension (une quinzaine d’hectares). Mais les moyennes sont trompeuses car les structures agraires (superficies et capitaux mis en œuvre) restent très inégales, que ce soit entre l’Europe du Nord où l’agriculture est fortement capitalisée et l’Europe du Sud où les micro-exploitations dominent, ou à l’intérieur même de la plupart des Etats, où de grandes propriétés côtoient des exploitations de subsistance. Globalement, 50 % des exploitations cultivent moins de 5 hectares et la plupart de ces petites structures sont menacées à terme, sauf lorsqu’elles sont très intensifiées (en production de vin, fruits et légumes notamment). Seulement 1,4 million d’exploitations (17 % du total) dépassent 20 hectares, mais elles cultivent les trois quarts de la SAU communautaire.
11En 1991, la valeur de la production agricole communautaire atteint 206 milliards d’écus (1 écu = 6,80 FF = 1,3 $ US en 1991). La France assure près du quart de cette production, suivie par l’Italie, l’Allemagne et l’Espagne dont la production croît rapidement. Les productions animales dominent au Nord et les productions végétales au Sud. Chaque catégorie représente la moitié du produit agricole communautaire. Les niveaux de production et de revenu des exploitations sont fortement corrélés à leurs dimensions économiques (niveau du foncier et du capital d’exploitation). Ainsi 80 % de la production agricole finale est fournie par environ 20 % des exploitations. La concentration des revenus agricoles (et des soutiens publics dus à la PAC) est du même ordre de pourcentage.
12La Communauté utilise deux indicateurs pour apprécier les revenus agricoles : la valeur ajoutée nette par unité de travail agricole (VAN/UTA), qui représente la productivité nette du travail, et le revenu de l’exploitation par UTA familiale (RE/UTAF) qui, en retranchant les salaires, les fermages et les frais financiers, permet de mieux apprécier le revenu réel des exploitants. La VAN/UTA croît de 1,9 % par an depuis 15 ans. L’augmentation, qui concerne tous les pays sauf l’Italie (– 1,8 % par an), dépasse 3 % par an en Irlande, en Espagne, en France et au Luxembourg et est inférieure à 1 % au Portugal et au Royaume-Uni. Les disparités de revenus entre les États, entre les régions et entre les systèmes de production pratiqués sont très élevées. Les extrêmes vont de 1 à 15 entre la moyenne des revenus des agriculteurs portugais, les plus pauvres de la Communauté, et la moyenne des revenus des agriculteurs des Pays-Bas, les plus riches. Les élevages les plus intensifs, laitiers et hors sol, ainsi que les grandes exploitations céréalières et les exploitations viticoles, obtiennent les revenus les plus élevés, alors que les systèmes d’élevage bovin ou ovin plus extensifs, surtout pratiqués dans les zones de montagne et défavorisées, présentent les revenus les plus faibles.
13La pluriactivité des ménages agricoles, qui touche davantage les petites exploitations, atténue les disparités de revenu. Mais le manque de données harmonisées concernant les revenus extérieurs à l’agriculture ne permet pas d’en faire une évaluation fine au niveau communautaire. On sait par exemple qu’en France ces revenus, constitués des salaires, retraites, transferts sociaux, revenus de placement ou revenus fonciers, correspondent à 40 % du revenu disponible des ménages agricoles. Compte tenu du caractère indissociable de la famille et de l’entreprise agricole en Europe (l’exploitation représente encore dans la très grande majorité des cas la mise en valeur d’un patrimoine familial), ces revenus extérieurs jouent un rôle très important pour viabiliser des structures faiblement compétitives.
La PAC et sa réforme
14Lors de l’instauration de la PAC en 1962, le principal objectif de la Communauté à six était d’atteindre l’autosuffisance alimentaire pour les grands produits (céréales, viande, vin, lait). Il ne s’agissait absolument pas de faire de l’Europe une grande puissance agro-exportatrice, ce qu’elle est devenue dans les années 1980 grâce aux mécanismes de soutien des prix intérieurs et aux subventions à l’exportation. Les autres objectifs de la PAC étaient d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de stabiliser les marchés et de garantir la sécurité des approvisionnements à des prix raisonnables pour les consommateurs. Les trois principes de base du marché commun sont l’unicité des marchés (libre circulation des produits agricoles entre les États membres), la préférence communautaire (priorité à l’écoulement des productions communautaires) et la solidarité financière (les coûts de la PAC sont supportés en commun, ce qui amène certains Etats – comme l’Allemagne- à dépenser davantage qu’ils ne reçoivent).
15La Communauté a développé peu à peu de nouvelles politiques agricoles et rurales qui dépassent largement la simple organisation des marchés. La politique socio-structurelle prend forme à partir de 1972 avec les aides à l’investissement dans les exploitations (plan de développement), puis les aides à l’installation des jeunes agriculteurs et la pré-retraite à 55 ans. En 1975, un ensemble de mesures spécifiques (d’aides directes au revenu et de soutien aux investissements) concerne l’agriculture des zones de montagne et défavorisées. Plus récemment, un ensemble de mesures agri-environnementales sont décidées, orientation confirmée par la réforme de la PAC. Cependant, l’ensemble des mesures agricoles socio-structurelles et environnementales ne dépassent pas 10 % du budget agricole de la Communauté, dont l’essentiel est consacré au soutien des prix et des marchés jusqu’à la réforme de la PAC en 1992.
16Victime de sa réussite, la PAC a commencé à coûter de plus en plus cher au contribuable européen et à s’attirer les foudres des grands pays agro-exportateurs, au premier rang desquels les Etats-Unis. Il est vrai que le système de soutien illimité de certains marchés agricoles présente de nombreux effets pervers et aboutit à des gaspillages. Par exemple, la viande bovine mise à l’intervention était achetée 20 F/kg au producteur et congelée pendant 4 ans (coût de 70 F/kg) avant d’être revendue 8 F/kg en Afrique ou en Amérique latine (alors que le prix mondial était de l’ordre de 12 F/kg), déstabilisant du même coup les filières d’élevage dans les pays du Sud. Ce système en outre ne profite qu’à une minorité d’agriculteurs. L’accroissement des dépenses communautaires, qui passent de 20 milliards d’écus en 1985 à 34 milliards en 1992 (dont 55 % correspondent à des interventions sur les marchés intérieurs et 35 % au soutien des exportations vers les pays tiers), l’importance des stocks à cette date (30 millions de tonnes de céréales, 800 000 tonnes de viande bovine), la croissance prévisible de la production et des excédents qui dépriment les marchés mondiaux, la pression du Cycle de l’Uruguay pour limiter les soutiens à la production agricole et aux exportations communautaires, tout concourt à une refonte de la PAC.
17La PAC a plusieurs fois été modifiée dans les années 1980 mais, à part la mise en place des quotas en 1984 qui ont permis de réduire la production laitière, les résultats ont toujours été limités. La réforme de la PAC décidée en 1992 concerne les céréales, les oléo-protéagineux et la viande bovine, soit 23 % de la valeur de la production agricole communautaire. Ses objectifs sont essentiellement la réduction de la production et la stabilisation des dépenses agricoles. La réforme, étalée sur trois années, est fondée sur la baisse des prix garantis (de 35 % pour les céréales et de 15 % pour la viande bovine), le gel des terres en fonction du niveau des stocks (15 % des superficies en céréales et oléo-protéagineux sont gelées en 1993) et la mise en œuvre d’aides compensatrices liées à la taille des exploitations (superficie et nombre d’UGB).
18Le calcul des aides est fondé sur le nombre d’hectares cultivés en céréales et en oléo-protéagineux et sur le nombre de bovins détenus. La réforme s’apparente donc à un renforcement du soutien au capital des exploitations, d’autant que les indemnités ne sont pas plafonnées (contrairement aux États-Unis)1. On aurait pu imaginer d’autres systèmes d’aide soutenant davantage le travail agricole, avec comme priorité économique et sociale le maintien du maximum d’actifs agricoles sur des exploitations moyennes (voir les réflexions du groupe de Ceillac en 1993). Nous soulignions dès 1992 que les modalités du nouveau soutien tendraient à accélérer l’agrandissement des exploitations au détriment de l’emploi (G. Bazin, J. – C. Kroll, 1992).
19La nouvelle PAC cherche à réduire brutalement la production céréalière (par le gel des terres) à limiter les dépenses d’intervention (par la baisse des prix intérieurs) et de subvention des exportations (par la baisse du niveau des restitutions entre prix intérieur et prix mondial), enfin à stabiliser le budget du FEOGA sur la base de quotas de primes attribués à chaque État qui les répartit ensuite entre les producteurs concernés.
Rapide bilan des trois premières années de la réforme : effets "recherchés" et effets "pervers"
20Après trois années de montée en puissance des aides compensatrices, la réforme de la PAC atteint, en 1996, son rythme de croisière. Sachant que ses effets sont loin d’être stabilisés et que notre connaissance des résultats reste très partielle, on peut cependant chercher à en dresser un premier bilan au niveau macro-économique, d’une part, et au niveau micro-économique, d’autre part. Prenons garde cependant qu’il est difficile de séparer des évolutions conjoncturelles qui peuvent modifier certains résultats de la réforme à court terme (évolution des prix et des rendements, fluctuation des monnaies, tensions sur les marchés, notamment) des effets plus structurels de la nouvelle politique qui ne pourront être vraiment appréciés qu’à moyen terme (horizon 2000).
Des effets macro-économiques conformes aux prévisions
– Diminution de la production en céréales et viande bovine
21Si on prend 1991 comme année de référence, le gel de 4,6 millions d’hectares en 1993 et de 5,9 millions d’hectares en 1994 a permis de stabiliser la production a un peu plus de 160 millions de tonnes. La forte baisse des prix intérieurs des céréales en 1993 (-25 %) a stimulé leur utilisation dans l’alimentation animale2. Alors que la consommation animale de céréales européennes régressait d’un million de tonnes par an, elle augmente de 6 millions de tonnes en 1993, ce qui réduit d’autant l’excédent exportable. Le maintien d’un volume important d’exportations de céréales a permis de dégager les stocks qui sont tombés à moins de 10 millions de tonnes fin 1995. Si la superficie céréalière se stabilise autour de 33 millions d’hectares avec un rendement qui ne dépasse pas 53 q/ha, l’objectif fixé par la Commission (175 millions de tonnes en 2000) devrait pouvoir être tenu.
22La consommation de viande bovine, concurrencée par les viandes blanches à plus faible coût, diminue régulièrement (de l’ordre de 100 000 tonnes par an en Europe) pour atteindre 7,7 millions de tonnes en 1991, alors que la production augmente dans les années 1980 pour atteindre 8,7 millions de tonnes en 1991, année de forte crise de surproduction. Entre 1991 et 1993 la production baisse de 1 million de tonnes, car les producteurs conservent leurs animaux pour se créer des références (droits à prime). En 1994 les stocks ont quasiment disparu. Mais la production reprend (8,3 millions de tonnes prévues par la Commission en 1997) alors que la consommation poursuit sa baisse et des difficultés sont à prévoir sur ce marché.
– Le budget agricole stabilisé
23Le budget du FEOGA passe de 27,3 à 37,7 milliards d’écus entre 1989 et 1993 (+38 %), mais les dépenses se stabilisent en 1994 et 1995, premiers exercices comptables de la réforme. Les nouvelles aides directes liées à la réforme (12,5 milliards d’écus en 1994, 16 milliards en 1995 et 20 milliards prévus en 1996, soit la moitié du budget agricole à la fin de la réforme) sont compensées par la diminution des aides transitant par le marché (intervention, stockage, exportation). Il ne faut pas s’attendre à une baisse du budget agricole communautaire dans l’avenir, mais l’évolution des dépenses est aujourd’hui bien encadrée par les quotas de primes répartis entre les États.
Revenus agricoles en hausse et adaptation rapide des producteurs
24Les producteurs agricoles européens ont bénéficié en 1993 et 1994 d’une bonne conjoncture des marchés céréaliers et bovins. Les prix des céréales et de la viande bovine ont baissé moins fortement que prévu alors que les indemnités compensatoires étaient calculées sur l’hypothèse de prix bas. Il s’en est suivi une hausse des revenus de 0,5 % en 1993 et de 5,7 % en 1994, pour des raisons largement conjoncturelles dont rien n’indique qu’elles vont durer (particulièrement pour le marché de la viande bovine). Cette hausse des revenus a été plus forte dans les systèmes animaux que dans les systèmes de grande culture, ce qui a permis de réduire légèrement les disparités moyennes de revenu entre les régions céréalières de plaine et les régions d’élevage de montagne (G. Bazin, A. Blogowski, P. Boyer, 1996).
25Comme on pouvait s’y attendre, la réforme a accéléré la course à l’agrandissement des exploitations de grandes cultures, qui ont bénéficié de la libération des terres due à la mise en place de la préretraite à 55 ans en agriculture au niveau communautaire. En France, par exemple, les exploitations céréalières se sont agrandies de 10 % en 2 ans, alors que l’installation de jeunes agriculteurs s’effondrait (7 000 installations par an en 1993 au lieu de 13 000 dans les années 1980) et que la baisse du nombre d’exploitations s’accélérait (– 4 % par an depuis 1992). L’amélioration des revenus correspond donc également au fait que le montant des aides est partagé entre un nombre de plus en plus réduit d’exploitations agricoles qui tendent à concentrer le foncier et le capital d’exploitation3.
26Il y a lieu de s’interroger sur les effets, toujours plus négatifs pour notre société, d’une politique agricole qui continue à privilégier le capital plutôt que l’emploi dans la conjoncture de crise économique et sociale actuelle de l’Europe. En ce sens, la réforme de la PAC ne constitue nullement une rupture avec les mécanismes antérieurs de différenciation économique de la paysannerie et d’élimination des moins compétitifs (processus qui pouvait se justifier en période de plein emploi mais qui représente aujourd’hui une forme d’exclusion sociale). Elle va au contraire accélérer l’agrandissement des exploitations, qui vont chercher à acquérir des droits à produire (surfaces en céréales et oléo-protéagineux, quotas laitiers, primes bovines et ovines, ...) pour augmenter leur revenu. Or, le fait que la grande majorité des droits à produire s’échange avec le foncier va dans le sens de la concentration foncière et de l’accroissement, à terme, des inégalités en agriculture.
L’accord du GATT : des contraintes supplémentaires pour l’agriculture européenne
27La réforme de la PAC et les négociations au GATT ont été deux dossiers étroitement liés : un accord au GATT constituant l’objectif prioritaire attendu de la réforme. L’accord commercial, dont l’application s’échelonne entre 1995 et 2000, comporte trois niveaux de contraintes pour l’agriculture européenne : la réduction des soutiens, la réduction des volumes exportés, l’ouverture de son marché intérieur. Les engagements à l’horizon 2000 portent sur :
- la réduction du montant global des soutiens à l’agriculture de 20 % par rapport à la période 1986-1988 ;
- la réduction des exportations subventionnées de 21 % en volume (pour chaque produit) par rapport à la période 1986-1990 et la réduction en valeur de 36 % des soutiens budgétaires aux exportations ;
- la transformation des restrictions à l’importation (prélèvements variables, contingents...) en équivalents tarifaires fixes eux-mêmes soumis à une baisse de 36 % ;
- l’ouverture d’un accès minimum au marché intérieur (importations à droits de douane réduits) correspondant à 5 % de la consommation de l’UE.
28La progressivité de la mise en œuvre de l’accord du GATT ne facilite pas l’analyse de sa compatibilité avec la réforme de la PAC. La plupart des modélisations (Mahé, Guyomard, 1993) concluent à une bonne compatibilité à court terme (1997). Mais le diagnostic s’avère beaucoup plus difficile à l’horizon 2000 en raison des incertitudes qui pèsent à moyen terme sur de nombreux paramètres (évolution de la consommation intérieure, situation des marchés et des prix agricoles mondiaux, notamment).
29La réduction de 20 % des soutiens n’est pas une contrainte à partir du moment où les aides directes issues de la réforme de la PAC en sont exclues, au même titre que les "deficiency payments" américains. Dans ces conditions, la baisse des prix communautaires conduit à un montant global des soutiens sous la nouvelle PAC estimé à 57 milliards d’écus, inférieur au plafond de 61,2 milliards d’écus autorisé au GATT. De la même manière, les engagements d’accès minimum au marché intérieur ne paraissent pas devoir remettre en cause la préférence communautaire à court terme, mais leurs effets à l’horizon 2000 seront différents selon les produits. Concernant les viandes et certains produits laitiers, cette ouverture d’un accès minimum pourrait s’accompagner d’une augmentation des flux d’importation, contribuant à déstabiliser des marchés fragiles et à tirer les prix communautaires vers le bas. C’est la réduction des exportations subventionnées qui est sans conteste la mesure la plus contraignante, particulièrement pour la France, premier exportateur de la Communauté. En 2000, les exportations subventionnées de l’Europe devront baisser de plus de 30 % pour les céréales, les viandes et les fromages par rapport à 1991.
30De nombreux exploitants agricoles appartenant aux secteurs les plus exportateurs de la Communauté sont donc menacés d’une réduction de leur production, à moins qu’une remontée durable des cours mondiaux ne leur permette d’exporter sans subvention. Ainsi, l’excédent de céréales non exportables avec des subventions en 2000 pourrait être compris entre 0 (simulation de la Commission) et 7 millions de tonnes (simulation de la profession), selon les hypothèses d’évolution des rendements et de reconquête du marché intérieur des céréales. L’excédent serait supérieur à 400 000 tonnes en viande bovine. Des ajustements de la politique agricole à ces nouvelles contraintes du GATT s’imposeront. Ils pourront prendre des formes multiples : augmentation du gel des terres, quotas de production, limitation des rendements en céréaliculture, réduction du nombre de primes vaches allaitantes et bovins mâles, exportation des surplus de production au prix mondial... La réforme de la PAC ne restera donc pas longtemps en l’état. Les deux problèmes majeurs que sont la maîtrise des productions et la répartition des soutiens publics restent posés à moyen terme.
Quelles perspectives pour la paysannerie européenne ?
31La réforme de la PAC et l’accord du GATT constituent donc un cadre de plus en plus contraignant pour l’évolution de l’agriculture européenne, des régions agricoles qui la constituent et des catégories paysannes qui la composent. Certes, les perspectives ne sont pas les mêmes pour toutes ces catégories. Elles dépendent d’abord du niveau des revenus agricoles, c’est-à-dire essentiellement de la dimension économique des unités de production et des soutiens publics auxquels elles peuvent prétendre. Elles dépendent ensuite des modalités d’insertion des exploitations dans des filières agro-alimentaires plus ou moins rémunératrices (grands marchés banalisés, marchés d’appellations protégées, produits de terroir, produits biologiques, ...). Elles dépendent enfin de la manière dont pourront être rémunérées les nouvelles fonctions et les nouveaux services que la société attend de son agriculture de demain.
32Tous ces problèmes sont liés. Ils ne concernent pas seulement la production de biens alimentaires, mais également la protection de l’environnement, le développement du monde rural et l’aménagement du territoire européen dans le respect de sa diversité. Nos réflexions sur l’avenir s’articuleront sur le fait que le modèle productiviste de développement agricole qui a prévalu depuis l’après-guerre en Europe ne peut plus aujourd’hui assurer la croissance de la majorité des exploitations ; qu’il faut donc rechercher les voies plurielles de développement d’une agriculture différente, multifonctionnelle, répondant aux demandes croissantes de "consommation" d’espaces et de produits de qualité ; enfin, qu’il s’agit d’un problème de société qui appelle un débat politique, car il engage l’ensemble des citoyens européens à long terme.
Le blocage du modèle productiviste de croissance agricole
33La réforme de la PAC met en évidence l’obsolescence du modèle productiviste en annulant toute possibilité de croissance dans la plupart des grandes productions maintenant encadrées par des droits à produire (lait, viande bovine et ovine, céréales, oléagineux, vin, sucre). Ce modèle n’est pas réellement remis en cause dans la plupart des exploitations qui le pratiquent avec succès (quoique les nouvelles normes de pollution risquent d’entraîner la réduction des productions hors sol dans certaines régions). Il ne permet plus par contre aujourd’hui ni d’installer des jeunes, ni d’assurer le développement des exploitations petites et moyennes, les plus nombreuses dans la Communauté.
34D’un point de vue macro-économique, le raisonnement productiviste fondé sur la nécessaire restructuration des exploitations afin d’accroître la compétitivité du secteur et d’accéder à la parité de revenu est devenu totalement inadapté au contexte de croissance du chômage et de stagnation de la demande alimentaire actuelle. Nous ne sommes plus au début des années 1960, dans une situation de pénurie de travail et de déficit de la balance agro-alimentaire. Tout emploi perdu dans l’agriculture représente potentiellement un chômeur supplémentaire et on en compte 20 millions dans la Communauté4. D’avantage encore que les problèmes d’abandon des territoires, qui resteront très localisés (on peut maîtriser l’essentiel du territoire européen avec 1,5 million d’exploitations, elles occupent déjà 80 % de la SAU), ce sont la destruction des emplois agricoles, les atteintes à l’environnement et au patrimoine naturel, la place de plus en plus réduite de l’agriculture dans le monde rural qui justifient depuis longtemps un changement de politique agricole.
Pour une agriculture durable, multifonctionnelle et intégrée au développement local
35Le schéma suivant montre quelques voies différenciées de développement des exploitations agricoles européennes. Ces voies sont déjà mises en pratique par de nombreuses exploitations qui recherchent et expérimentent de nouvelles solutions. Souvent situées dans des situations naturelles ou structurelles difficiles, ces exploitations sont contraintes de le faire pour survivre. Les solutions trouvées, plus ou moins originales, sont majoritairement fondées sur la valorisation du patrimoine et des ressources locales, qu’elles soient productives, touristiques, environnementales ou culturelles. Ces expériences à l’initiative des agriculteurs et de leurs associations sont parfois soutenues par les politiques de développement rural et notamment par l’intermédiaire des fonds structurels communautaires (20 milliards d’écus par an jusqu’en 1999). Les alternatives au modèle productiviste sont fondées sur la pluriactivité des ménages agricoles, la diversification des productions, la valorisation de la qualité, la transformation à la ferme ou dans des petits ateliers collectifs, la vente directe et enfin la rémunération d’activités de service (agri-tourisme), d’entretien ou de valorisation du patrimoine naturel (agri-environnement, ...). Cet ensemble d’activités permet de viabiliser de petites exploitations dans toutes les régions de la Communauté et particulièrement dans les régions de montagne, économiquement les plus marginalisées (G. Bazin, B. Roux, 1992).
Quelles voies de développement possibles pour la paysannerie européenne ? Régression du nombre d’exploitation de l’ordre de 3 % par an (6 millions d’exploitations prévues en 2 000 dans l’UE à 15)

Ces voies ne sont pas exclusives et peuvent être combinées selon les possibilités qui se présentent à l’exploitant et à sa famille dans le contexte régional
36Il ne faut cependant pas mythifier les possibilités de développement offertes par la diversification des activités de l’agriculture et par la reconnaissance marchande de ses fonctions environnementales. Ces activités auront besoin, pour leur développement, d’une politique agricole et rurale renouvelée où les aides ne seront plus distribuées uniquement en proportion de la production agricole ou du capital d’exploitation ; une politique davantage différenciée en fonction des régions et des catégories paysannes que l’on souhaite maintenir. La réduction des inégalités de développement agricole qui en résulterait serait favorable à l’emploi, car elle permettrait de maintenir davantage d’actifs mieux répartis sur l’ensemble du territoire. Mais cet objectif remet en cause la répartition actuelle des soutiens à l’agriculture communautaire, qui concentre les moyens dans les régions et les exploitations déjà les plus favorisées. Il oblige à réviser les règles de transfert des droits à produire (qui s’échangent actuellement majoritairement avec le foncier) en les réservant aux petites exploitations et aux régions les plus défavorisées. Cet objectif nécessite également d’accroître les moyens de la politique agri-environnementale communautaire (1 milliard d’écus par an actuellement). C’est d’ailleurs l’ensemble des soutiens publics directs (20 milliards d’écus en 1996) qui devrait être lié à des exigences écologiques (limitation des chargements animaux, des engrais et des pesticides notamment), compte tenu du degré de pollution des nappes phréatiques des grandes plaines européennes.
37C’est en conjuguant politique agricole, politique environnementale et politique de développement rural que l’Union Européenne doit chercher à maintenir le maximum d’actifs, notamment dans les zones rurales les plus défavorisées où l’agriculture reste souvent la dernière et la seule activité.
Bibliographie
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Notes de bas de page
1 Ainsi une exploitation de grandes cultures de 300 hectares dans le Bassin Parisien perçoit des indemnités compensatrices de l’ordre de un million de francs en 1995 qui constituent l’essentiel de son revenu. Consciente que de tels niveaux d’aides individuelles sont de plus en plus difficiles à justifier dans la conjoncture économique et sociale de l’Europe, la Commission étudie actuellement des modalités de distribution plus équitable des aides.
2 La Communauté importe chaque année 50 millions de tonnes d’aliments du bétail, l’équivalent de la production de 12 millions d’hectares.
3 Ainsi, en France, on estime que 39 000 exploitations sur 770 000 (5 % du total) toucheront plus de 250 000 F. d’aides directes par exploitation en 1995 (380 000 F. par exploitation en moyenne) et concentreront 15 milliards de francs, soit le tiers du montant total des aides directes à l’agriculture française (Ministère de l’agriculture, 1995).
4 Entre 1979 et 1993, en France, le nombre d’actifs agricoles baisse de 675 000 équivalents temps complet, alors que le nombre de chômeurs augmente de 1,5 million. Cela ne signifie pas que les actifs qui ont quitté l’agriculture sont devenus chômeurs (les 3/4 sont des retraités) mais que des postes de travail ont été supprimés, alors que leur maintien, avec une politique adaptée, aurait pu limiter la croissance du chômage.
Auteur
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Gilles Bazin
Chargé de recherche
Département d’Économie et Sociologie Rurales Institut National de la Recherche Agronomique
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