1Au cours de la période 1945-1962, les structures de la Défense sont en perpétuelle mutation : on ne dénombre pas moins de vingt-cinq réformes, ... une tous les huit mois en moyenne affectant soit l’organisation ministérielle, soit le haut commandement.

2Il ne peut être question d’entrer ici dans le détail de ces réformes. Mais un aperçu synthétique permet de comparer deux modèles de commandement radicalement opposés l’un à l’autre : l’un, fondé sur l’extrême dilution des responsabilités, l’autre sur l’extrême concentration du pouvoir. Le premier correspond à la Quatrième République, l’autre aux périodes au cours desquelles le général de Gaulle a été au pouvoir : 1945-1946 d’une part, et 1958-1962 d’autre part.

L’organisation de la Défense sous la Quatrième République

3L’organisation de la défense au niveau ministériel qui devait prévaloir sous la Quatrième République a été mise en place dès la formation du premier gouvernement de ce régime ; elle a été conçue pour des raisons tout à fait empiriques et même accidentelles, mais elle correspondait tellement à la nature de la Quatrième République qu’elle n’a été que très peu remise en question par la suite.

4Elle ne découle pas de la Constitution. L’article 47 de celle-ci, qui tendait à renforcer l’autorité du président du conseil au sein de l’état, confiait au contraire au chef du gouvernement toutes les responsabilités en matière de défense. Son alinéa 3 était ainsi rédigé : « Le président du conseil assure la direction des forces armées et coordonne la mise en œuvre de la Défense nationale », cependant que l’article 33, relatif aux attributions du Président de la République, disait de celui-ci qu’il « prend le titre de Chef des Armées ».

5Mais lors de la formation du premier gouvernement fondé sur cette Constitution – le gouvernement Ramadier en janvier 1947 – une difficulté surgit concernant la répartition des portefeuilles : les communistes, qui formaient, avec le M.R.P. et la S.F.I.O., l’une des trois principales composantes de la majorité gouvernementale, émirent la prétention de disposer d’un des trois grands ministères : l’Intérieur, les Affaires étrangères ou les Armées. Comme on ne pouvait sans péril pour nos alliances ou nos libertés leur remettre les deux premiers, il fallait leur donner les Armées ; mais devant l’inquiétude extrême manifestée par le M.R.P., Ramadier trouva une solution élégante : il y aurait un ministère de la Défense et il serait donné à un communiste, mais aussi trois secrétariats d’état correspondant à chacune des trois armées ; et ces trois secrétariats d’état seraient confiés à d’autres partis : la Guerre à un M.R.P., la Marine à un Indépendant, l’Air à un Radical. Le ministre communiste de la Défense recevrait délégation du président du conseil et « coordonnerait » l’action des trois secrétaires d’état, n’ayant lui-même autorité directe que sur la direction des poudres et le service cinématographique des Armées. Le M.R.P. accepta cette solution ; le Parti Communiste aussi, et Ramadier en fut tellement satisfait qu’il posa aussitôt la question de confiance sur la composition de son ministère, donnant ainsi naissance à la coutume de la double investiture qui faussait le mécanisme constitutionnel imaginé pour renforcer la présidence du conseil1.

6Néanmoins cette structure correspondait si parfaitement au souci des partis de la Quatrième de se surveiller les uns les autres qu’elle fut maintenue dans les gouvernements suivants. Elle leur fut imposée à la fois par la commission de la Défense nationale du Palais-Bourbon qui, pour mieux assurer son contrôle, exigeait du président du conseil qu’il délègue ses attributions militaires, et par la nature du régime, dans lequel le gouvernement ne devait son existence qu’à des coalitions changeantes de partis « condamnés à voter ensemble » tout en n’étant d’accord sur rien. Elle permettait en effet un partage des responsabilités de la défense et – plus concrètement de la conduite des guerres coloniales entre ces partis. Quatre personnalités politiques, appartenant toutes à des partis différents, se partageaient le pouvoir de décision2. Et pour faire bonne mesure en ce qui concernait les théâtres d’opérations, on créa même au sein du gouvernement une cinquième instance responsable : un ministre des États associés pour la conduite des affaires d’Indochine, un ministre « résidant » pour les affaires d’Algérie ; ce ministre avait un état-major particulier et des attributions militaires qui variaient d’un gouvernement à l’autre. Chacun de ces ministres et secrétaires d’état représentait son parti de façon à ce que rien ne soit décidé qui n’ait l’accord de celui-ci3.

7Quant au haut-commandement sous la Quatrième République, il est, lui aussi, collégial : à la tête des armées, il y a le Comité des chefs d’état-major, qui réunit les chefs d’état-major de l’armée de Terre, de la Marine et de l’armée de l’Air sous la présidence du plus ancien d’entre eux, et qui est chargé à la fois de la répartition des crédits entre les trois armées et de l’approbation des plans opérationnels présentés par les commandants en chef des théâtres d’opérations4.

8Le résultat de cette organisation, c’est certes le partage des responsabilités, mais également la paralysie du pouvoir. Il faut l’accord de tous les partis pour agir ; mais cet accord est impossible. Concernant l’Indochine, le M.R.P., animé par un fort sentiment anti-communiste et financé par la banque d’Indochine, est partisan d’une reconquête totale du pays ; les Socialistes, au contraire, estiment nécessaire de négocier avec le Vietminh, mais veulent le faire en position de force ; les Indépendants et les Radicaux sont divisés entre ces deux positions. Concernant l’Algérie, les Indépendants et les Républicains sociaux sont favorables à l’Algérie française, les Socialistes sont pour la pacification, suivie d’élections puis d’une négociation avec les représentants élus ; le M.R.P. souhaite au contraire une négociation immédiate avec le F.L.N.

9En principe, les désaccords entre les ministres sont réglés au sein du Comité de la Défense nationale, présidé, officiellement, par le Président de la République, en pratique par le président du conseil. Mais celui-ci, dont le rôle principal dans ce régime est de maintenir l’unité de la coalition sur laquelle repose son cabinet, doit se garder de mécontenter l’un des partis de celle-ci. Aussi se garde-t-il de poser la question des buts de la guerre. Quand le commandant supérieur du théâtre d’opérations indochinois interroge le gouvernement sur la stratégie qu’il doit mettre en œuvre, et qui est conditionnée par les buts politiques poursuivis – puisque la stratégie est précisément la projection de la politique sur le terrain – ou bien il reçoit des ordres contradictoires – et c’est Cao-Bang – ou bien il ne reçoit pas de réponse, comme c’est le cas du général Navarre qui pendant sept mois supplie le gouvernement de lui dire s’il doit défendre le Laos, et qui finalement supportera seul la responsabilité de la défaite de Diên Biên Phu.

10En ce qui concerne l’Algérie, la situation sera pire. Certes, lorsqu’il y avait envoyé le contingent, Guy Mollet avait réagi contre la dilution des responsabilités ; il avait maintenu la structure traditionnelle : un ministre de la Défense, trois secrétaires d’état pour les trois armées et un ministre résidant, mais avait exigé que le ministre radical de la Défense renonce pour l’Algérie à ses responsabilités en faveur du secrétaire d’état socialiste à la Guerre ; et le ministre résidant lui-même, Robert Lacoste, était socialiste. Ainsi la S.F.I.O. monopolisait-elle les responsabilités. Mais après la chute de Guy Mollet, les partis se partagèrent à nouveau celles-ci : ainsi, dans le cabinet Félix Gaillard (novembre 1957-mai 1958), le ministre de la Défense est un Républicain social (Chaban-Delmas), les secrétaires d’état sont l’un socialiste, le second M.R.P., le troisième Indépendant. Quant au ministre résidant, Robert Lacoste, qui est également socialiste, il n’a pas en principe dans ce gouvernement, d’attributions militaires ; mais il n’en est que plus à l’aise pour faire des déclarations fracassantes à l’encontre de la Tunisie quand il va visiter les corps de troupes... De plus, les ministres n’ont pas confiance dans les états-majors ; ils reprochent à ceux-ci de ne rien comprendre à la nature « révolutionnaire » de la guerre que mène le F.L.N. Ils préfèrent les jeunes officiers, ardents partisans de « l’action psychologique », dont ils s’entourent. Les cabinets militaires sont pléthoriques : celui de Chaban comprend soixante-douze officiers, dont douze visitent en permanence les unités sur le terrain, dans les « popotes », court-circuitant les états-majors. Le résultat, ce sera Sakhiet Sidi Youssef : depuis longtemps, le commandement a demandé au ministre de la Défense l’autorisation d’exercer un droit de suite contre les rebelles qui réalisent des coups de main contre nos forces à partir du territoire tunisien ; la discussion sur ce point a achoppé parce que le ministre s’oppose à ce que ce droit de suite soit exercé à l’aide de moyens aériens. Mais quand Robert Lacoste vient, lors d’une visite sur le barrage, menacer Bourguiba de représailles terribles s’il persiste à laisser l’A.L.N. libre de ses mouvements, c’est l’aviation qui intervient, le 8 février 1958, et fait quatre-vingts morts dans le village tunisien de Sakhiet.

11Face aux contradictions du pouvoir, l’armée a choisi la politique qu’elle entend appliquer sur le terrain. Trois mois plus tard, elle ira plus loin en imposant un autre pouvoir.

L’organisation de la Défense mise en place par le général de Gaulle

12Peut-être vais-je vous surprendre, mais si l’on veut trouver la manière dont de Gaulle conçoit, sur un mode idéal, l’organisation générale de la défense et les rapports entre le pouvoir civil et l’armée, ce n’est pas dans les structures mises en place sous la Cinquième République qu’il faut chercher.

13Contrairement à la légende qu’il s’est appliqué lui-même à accréditer parce que cela lui permettait ensuite d’en interpréter le texte à sa guise, de Gaulle n’est pas l’auteur principal de la Constitution de 1958. Soucieux avant tout de remporter lors du référendum du 28 septembre un succès populaire qui fasse oublier les conditions de son retour au pouvoir, il a dû s’accommoder des exigences de Guy Mollet et Pierre Pflimlin qui concevaient d’une façon très différente de la sienne la fonction présidentielle et le statut du Premier ministre5. Ce n’est qu’ensuite, avec son pragmatisme coutumier et grâce au soutien du peuple, qu’il a pu remodeler les institutions de la Cinquième République pour les faire coïncider tant bien que mal avec l’organisation idéale qu’il souhaitait pour l’état en général et pour la Défense en particulier.

14Mais cette organisation idéale de la Défense, il l’avait définie bien avant, alors qu’il était encore président du gouvernement provisoire, dans un décret daté du 4 janvier 1946, deux semaines avant son départ pour la « traversée du désert ». Précédé d’un très long exposé des motifs, par lequel il invite le futur parlement à en reprendre les dispositions dans une loi, ce décret apparaît un peu comme le testament que de Gaulle laissait à la Quatrième et dont celle-ci ne devait évidemment faire aucun cas.

15L’organisation qu’il met en place est fondée sur deux principes : l’unité du commandement politique ; l’unité du commandement militaire. L’unité du commandement politique se traduit par le fait que le président du gouvernement provisoire préside, en tant que tel, à la définition par le gouvernement de la politique de défense, et met lui-même en œuvre cette politique, en tant que ministre de la Défense nationale, avec le concours d’un ministre des Armées et d’un ministre de l’Armement, tous deux chargés simplement de la gestion des forces.

16L’unité du commandement militaire se traduit par la mise en place d’un chef d’état-major de la Défense nationale, chargé de préparer les décisions militaires du chef du gouvernement et de veiller à leur exécution. Il est responsable de l’élaboration de la doctrine militaire et donne son avis sur les textes présentés par les ministres des Armées et de l’Armement à la signature du président du gouvernement provisoire. La fonction est confiée au général Juin.

17Lorsqu’il revient au pouvoir en juin 1958, de Gaulle reste fidèle à ce mode d’organisation : dernier président du conseil de la Quatrième République, il se réserve expressément le titre de ministre de la Défense nationale, et confie à un « technicien », Pierre Guillaumat, le ministère des seules Armées ; les secrétaires d’état sont supprimés. En février 1959, l’unité du commandement militaire sera rétablie avec la nomination du général Ély comme chef de l’état-major général de la Défense nationale doté des mêmes attributions que Juin en 1946 et, en outre, de celles qui découlent de la conception élargie de la défense apparue vers 1947 et qui intègre la coordination des secteurs civils intéressés.

18Mais l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 perturbe ce schéma en ce qu’elle introduit une dualité au plus haut niveau du pouvoir politique. A la tête de l’état, il y a désormais deux hommes : le Président de la République que la Constitution reconnaît comme « chef des armées », et le Premier ministre dont elle fait le « responsable de la Défense nationale ». Œuvre de Michel Debré, et inspirée par la conception parlementaire qui a présidé à l’élaboration de la Constitution, l’ordonnance du 7 janvier 1959 fait du Premier ministre le véritable ministre de la Défense nationale, responsable de l’emploi des forces, et assisté d’un ministre des Armées pour leur gestion. La conception gaullienne de l’organisation de la défense s’impose certes ; mais paradoxalement, elle marginalise le Président de la République dont l’ordonnance se borne à rappeler qu’en tant que Chef des Armées, il préside les conseils de Défense, attributions qui étaient déjà celles de Vincent Auriol et de René Coty sous la Quatrième...

19En fait, cette ordonnance manque de réalisme politique. Le Président de la République étant le général de Gaulle et les circonstances étant celles de la poursuite de la guerre d’Algérie, elle ne sera pas appliquée. L’expression « Chef des Armées » n’a pas, pour le général de Gaulle, ni pour les militaires, le même sens que pour les politiques et les juristes : pour ceux-ci, c’est un titre ; pour ceux-là, c’est une fonction. Ayant remplacé Pierre Guillaumat par Pierre Messmer qu’il a choisi sans même consulter Michel Debré, de Gaulle suit de très près les affaires militaires, y compris au niveau des promotions. En tant que président du Comité des Affaires algériennes, qui comporte en son sein les plus hauts responsables militaires, c’est lui qui décide aussi bien des opérations sur le terrain que de l’évolution politique de l’Algérie ; en tant que président des conseils de défense, c’est lui qui définit la politique militaire à long terme de la France et réoriente l’armée vers le nucléaire.

20Après le retour de la paix en Algérie, les décrets de juillet 1962 consacreront la dépossession du Premier ministre. Mais ce sera au prix d’une renonciation aux principes de 1946 et de l’ordonnance de 1959. Les attributions de défense du Premier ministre sont déléguées au ministre des Armées... pour être en pratique exercées par le Président de la République, dont celui-ci est l’homme-lige. Parce qu’il s’agit d’aller vite dans le rapprochement des trois armées et leur reconversion vers le nucléaire, de Gaulle fait prévaloir le choix des hommes sur les principes d’organisation qui lui étaient chers. Le général Lavaud est délégué ministériel pour l’Armement ; Bernard Tricot, précédemment secrétaire général pour les affaires algériennes auprès de l’Élysée, devient secrétaire général pour l’administration rue Saint-Dominique ; et le général Ailleret, grand théoricien de l’arme atomique, est chargé, en tant que chef d’état-major des Armées, d’élaborer la doctrine d’emploi des forces. La gestion de celles-ci est confiée à un organisme polycéphale : le Comité des chefs d’état-major. Pour ne pas créer un nouveau traumatisme chez les militaires, on n’a pas voulu donner à Ailleret, trop passionnément engagé dans le nucléaire, autorité directe sur les trois armées. Le principe de l’unité du commandement est donc remis en cause. C’est un peu, dans le domaine de la gestion, le retour aux structures de la Quatrième, mais dans un but strictement opposé : en fait il s’agit, pour le Chef de l’État que sa position éloigne du ministère, de laisser jouer les rivalités d’armées de manière à se réserver les arbitrages...

21Ainsi, en 1962, le réalisme et l’empirisme prévalent sur les principes juridiques d’organisation, mais simplement parce que, au-dessus de tout, prévalent d’autres principes : ceux de l’indépendance de la France et de l’autonomie de sa défense. Il s’agit d’ailleurs d’une structure temporaire : quand les armées auront été réorganisées, la réforme du 27 avril 1968 rétablira l’unité du commandement au profit du général Fourquet.