Le chef des armées de la Troisième à la Cinquième République
p. 45-51
Texte intégral
1Parler du « Chef des Armées » sous trois républiques oblige à prendre certaines précautions de langage et à apporter certaines précisions. En premier lieu, il s’agit d’étudier cette question dans une optique essentiellement juridique et principalement constitutionnelle. Au surplus, la limite de 1962 fixée pour donner au colloque une portée historique doit être, dans ce cas, nécessairement dépassée car on ne peut laisser de côté des événements aussi importants que la guerre du Golfe, la reprise (et la fin) des essais nucléaires et les transformations envisagées du service national. Il faut enfin ajouter que l’expression « Chef des Armées » est ambiguë à plus d’un titre car elle peut aussi bien désigner l’officier qui commande les armées1 que l’organe exécutif responsable de la politique de défense.
2Chacun sait que l’expression apparaît avec l’article 33 de la Constitution de 1946. Il s’agit donc, pour la période 1871-1946, de trouver l’équivalent du titre et de la fonction. Ceci implique que la présentation de la question ne peut être que chronologique car c’est au cours des temps que la notion de Chef des Armées a pu acquérir sa signification actuelle.
La Troisième République
La présidence de Mac-Mahon et l’adoption des lois constitutionnelles de 18752
3En application de la loi du 13 mars 1873, Mac-Mahon est élu président de la République le 24 mai 1873, après la démission de Thiers. Il démissionnera le 30 janvier 1879 et c’est Grévy qui lui succédera.
4Dans les monarchies, même les monarchies constitutionnelles, c’est le souverain qui, par tradition, commande les armées. On en verra plus tard, en 1940, les inconvénients avec la Constitution belge de 1831. Le problème s’est donc posé dans la France républicaine et spécialement avec la Constitution de 1848. Son article 50 décidait que le Président de la République, élu au suffrage universel, « dispose de la force armée, sans pouvoir jamais la commander en personne ». On sait ce qu’il en advint le 2 décembre 1851…
5La formule fut pourtant reprise dans le projet Dufaure de mars 1873, puis dans un amendement Barthe du 1er février 1875. Mais, au nom du maréchal, le général de Chabaud-Latour, ministre de l’Intérieur dans le gouvernement démissionnaire du général de Cissey, fit, au cours de la même séance, devant l’Assemblée, la déclaration suivante : « Je suis autorisé à déclarer à l’Assemblée que, s’il était adopté une disposition qui empêchât le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son pays, il n’hésiterait pas vingt-quatre heures à déposer le titre de Président de la République ».
6L’amendement fut alors repoussé, et le texte de l’article 3 de la loi du 25 février 1875 indique seulement que le Président « dispose de la force armée ».
7Les arguments avancés en faveur de cette rédaction furent nombreux. Le texte, a-t-on dit, s’inspire de la Constitution des États-Unis dont l’article 2 de la section 2 dispose : « Le Président sera le chef suprême de l’Armée et de la Marine des États-Unis ». Au surplus, la fonction est, de toute manière, couverte par le contreseing (art. 3, in fine). En cas d’abus, le Président, bien qu’irresponsable, pourra être poursuivi par haute trahison (art. 5). Enfin, il ne peut déclarer la guerre « sans l’assentiment préalable des deux chambres » (art. 9, loi du 16 juillet 1875). Et le maréchal de Mac-Mahon pourra, jusqu’à la crise du 16 mai, utiliser ce texte pour jouer un rôle déterminant dans la politique militaire (nomination des officiers généraux, organisation des unités) et dans la politique étrangère3.
8Ainsi, dans ce domaine comme dans d’autres, le Président de la République se situe dans un système parlementaire dualiste fondé sur les textes, et qui préfigure la Cinquième République. Le 16 mai coupe court à cette interprétation. Avec la « Constitution Grévy » et la révision de 1884, la France va adopter le parlementarisme moniste sans que pourtant les textes concernant les questions militaires aient été modifiés.
La situation du président de la république de 1879 à 1940
9A partir de la présidence Grévy, dans le domaine militaire comme dans les autres, le Président n’exerce plus qu’une « magistrature morale ». S’il s’estime trop diminué dans ses prérogatives, il s’en va (Casimir Périer). Sinon, il s’efface, et c’est le gouvernement responsable qui détient l’intégralité des compétences dans le domaine militaire. Ceci n’exclut évidemment pas le rôle joué par des personnalités et l’on pense évidemment à Poincaré, de 1913 à 1914 puis, pendant la guerre, jusqu’à l’arrivée de Clemenceau. Le contreseing a alors changé de sens. Au lieu de signifier l’acceptation par le gouvernement d’une décision du Président de la République, il est devenu le signe tangible de la responsabilité gouvernementale4.
10La période de l’après-guerre fut identique. La détermination de la politique militaire n’a émané que des seuls gouvernements et le Chef des Armées, bien que l’expression ne fût jamais employée, était le président du conseil. Un dernier exemple résulte de l’attitude du président Lebrun en 1940, et l’on sait qu’elle provoqua la réaction du général de Gaulle faisant insérer l’article 16 dans la Constitution de 1958, attribution exercée sans contreseing (art. 19)5.
La Quatrième République6
L’apparition de l’expression « Chef des Armées »
11Elle apparaît dans le décret du 4 janvier 1946 portant organisation de la Défense nationale qui décide que le président du gouvernement provisoire de la République est Chef des Armées. Mais elle devait figurer dans la Constitution (art. 33) à la suite d’un amendement présenté devant la 2e constituante (4 septembre 1946) par le général Giraud, alors député. Il ne s’agissait, selon le Doyen Vedel7, que d’une « dénomination purement honorifique ». En effet, l’article 47, alinéa 3, décidait que « le président du conseil assure la direction des forces armées et coordonne la mise en œuvre de la Défense nationale ».
La pratique
12En principe, il n’y avait aucune raison, bien au contraire, pour que la pratique de la Quatrième République fût différente de celle de la Troisième. Il est cependant important de marquer certaines nuances.
13L’article 32 de la Constitution décidait que le Président de la République présidait le conseil des ministres et faisait établir et conservait les procès-verbaux des séances. On a fait remarquer8 qu’étant membre de cet organisme collectif, le Président était donc partie à l’élaboration de la politique décidée par le Conseil. Car l’article 33 est ainsi rédigé : « Le Président de la République préside, avec les mêmes attributions (c’est-à-dire celles qu’il tient de l’article 32), le Conseil supérieur et le Comité de Défense nationale, et prend le titre de Chef des Armées ».
14On peut donc faire le même raisonnement et considérer que le Président, en tant que membre de ces organismes collectifs, participe à l’élaboration de la politique de Défense nationale plus activement qu’un Président de la Troisième République à partir de 1879. Et l’expérience a confirmé cette analyse9.
La Cinquième République10
Le Chef des Armées et la Constitution de 1958
15En apparence, l’article 15 qui concerne cette fonction n’est pas tellement différent de l’article 33 de la Constitution de 1946 : « Le Président de la République est le Chef des Armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale ». Le texte ne dit pas quelles sont les compétences que le Président exerce à ce titre. En outre, les actes, s’il y en a, doivent comporter un contreseing puisque l’article 19 ne fait pas référence à l’article 15. Au surplus, l’article 20 décide que « le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée ». Et l’article 21 ajoute que « le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale ».
16Ces textes ont été mis en œuvre par l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la Défense. Or on constate que ce texte est particulièrement réducteur par rapport à l’article 15, comme si ses rédacteurs avaient voulu en diminuer la portée. Ainsi, l’article 2 décide que « le pouvoir exécutif, dans l’exercice de ses attributions constitutionnelles, prend les mesures... ». L’article 7 ajoute que « la politique de défense est définie en conseil des ministres ». Enfin, l’article 9 indique que « le Premier ministre, responsable de la Défense nationale, exerce la direction générale et la direction militaire de la Défense... ».
17On a le sentiment que le général de Gaulle n’a pas beaucoup apprécié cette rédaction. Voici ce qu’il écrit11 : « Il va de soi, enfin, que j’imprime ma marque à notre défense, dont la transformation est tracée suivant ce que j’indique et où le moral et la discipline de tous font partie de mon ressort, cela pour d’évidentes raisons qui tiennent à mon personnage, mais aussi parce que, dans nos institutions, le Président répond de « l’intégrité du territoire »12, qu’il est « le Chef des Armées », qu’il préside « les conseils et comités de Défense nationale ».
La naissance d’une « tradition trentenaire »
18Mais tout a changé, et même l’évolution après la présidence de Charles de Gaulle n’a fait qu’amplifier cette interprétation de la fonction de Chef des Armées, au point que l’expression a pris, pour ses successeurs et pour l’opinion publique, un sens de plus en plus complet pour en revenir à une conception comparable à celle des débuts de la Troisième République. Certes, le contexte institutionnel et politique est différent. Et l’on ne peut compter cette fonction parmi les attributions propres du Président puisque le contreseing, dans son acception actuelle, existe pour tous les actes pris à ce titre.
19On en donnera trois preuves :
1) Le décret du 14 janvier 196413 :
20Ce décret « relatif aux forces aériennes stratégiques » décidait que le Président de la République avait seul qualité pour décider l’emploi du feu nucléaire. Son inconstitutionnalité avait été immédiatement soulignée, car il méconnaissait nettement les dispositions constitutionnelles et législatives qui viennent d’être citées. Au surplus, il ne concernait que les forces aériennes et ne pouvait donc s’appliquer ultérieurement aux missiles et aux sous-marins nucléaires lanceurs d’engins. Pourtant, l’opinion publique s’en était accommodée et la presse avait su créer toute une mythologie des symboles de ce pouvoir du profit du chef de l’État14.
2) Le comportement du président François Mitterrand au moment de la guerre du Golfe (août 1990-février 1991) :
21Il est évident que le Président de la République a entendu montrer, à l’époque, de façon spectaculaire, qu’il voulait être le seul maître de la situation15. Si le parlement n’avait pas à autoriser une déclaration de guerre, au sens de l’article 35 de la Constitution, le gouvernement posa la question de confiance selon l’article 49.1. devant l’Assemblée nationale. De la même manière, il demanda au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale selon l’article 49.4.
22En revanche, le caractère personnel de l’action du Président relève de l’évidence : nombreuses conférences de presse, quasi-mise à l’écart du Premier ministre, réunions « d’état-major » à l’Élysée, rôle actif du chef de l’état-major particulier du Président et, pour finir, en janvier 1991, démission du ministre de la Défense.
3) Les décisions du président Jacques Chirac concernant la reprise des essais nucléaires, la transformation du service national et la politique de défense (1995- 1996) :
23Les trois situations sont différentes, mais elles montrent que, quelle que soit leur appartenance politique, les Présidents de la République ont la même conception de la fonction de Chef des Armées.
24La reprise, puis la fin programmée des essais nucléaires, a résulté d’une décision du chef de l’État annoncée dans la presse, mais dont on ne connaît pas la formulation précise. Elle fut pourtant attaquée devant le conseil d’État et, grâce à ce recours, on dispose aujourd’hui d’une analyse juridique qui ne manque pas d’intérêt16. Le Président, dit la Haute Assemblée « a rendu publique sa décision ». C’est donc celle-ci qui fait l’objet du recours, mais le juge décide qu’il s’agit d’un acte de gouvernement car la mesure concerne les relations internationales de la France. La solution pourrait être discutée, et l’on relève un certain embarras dans les conclusions du commissaire du gouvernement. Les justifications anciennes, « mobile politique » ou « raison d’État » conviendraient mieux. On pourrait dire ainsi qu’il s’agit d’une troisième catégorie d’actes de gouvernement, ceux qui émanent d’autorités constitutionnelles non soumises au contrôle du juge constitutionnel17.
25La « décision » de février 1996 concernant la transformation du service national n’est que l’annonce d’une politique. En effet, nul ne peut contester qu’elle doit être mise en forme par voie législative en raison des principes de compétence formulés par l’article 34 de la Constitution : « sujétions imposées aux citoyens par la défense nationale... » ; principes fondamentaux « de l’organisation générale de la Défense nationale ». Il en sera de même des mutations de la politique de défense qui supposent nécessairement des lois et des mesures budgétaires.
26Il faut donc se dire, à partir de ces trois exemples, que la reconnaissance d’un pouvoir entier et personnel du Président de la République comme Chef des Armées ne peut plus être niée. Ce pouvoir peut l’être d’autant moins qu’il est assez facilement accepté par l’opinion publique, sans que sa constitutionnalité soit vraiment contestée18. On ne s’étonnera donc pas que la question ait été tranchée dans ce sens par le comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Georges Vedel, dans son rapport du 15 février 199319. Le comité a d’abord considéré que l’expression « domaine réservé » employée depuis longtemps était discutable. Mais il a estimé que, malgré certaines « ambiguïtés », l’exercice de pouvoirs propres en matière de défense par le Président de la République correspondait à une « tradition trentenaire ». En conséquence, il avait proposé de modifier l’article 21 de la Constitution20.
27La question se pose alors de savoir si une « tradition », fût-elle trentenaire, peut être une source de droit. On remarquera que c’était déjà l’expression qu’employait Poincaré en 1919. Mais on pense surtout à la « tradition constitutionnelle républicaine », expression employée par le conseil d’État en 1953 à propos de la délimitation des domaines respectifs de la loi et du règlement avant 195821. La tradition devient donc une source de droit en matière constitutionnelle. Comme la coutume à laquelle elle ressemble étrangement, elle peut être praeter legem et doit justifier d’une application paisible pendant une certaine durée. Va-t-elle, dans l’avenir, enrichir le « bloc de constitutionnalité » ?
Notes de bas de page
1 Faut-il rappeler que la Constitution de 1793 (art. 110) décidait : « Il n’y a point de généralissime » ?
2 Cf. principalement sur cette période A. Esmein, Droit constitutionnel, 5e éd., 1909, p. 652 s.
3 Au printemps de 1875, averti du projet de création d’un 4e bataillon dans les régiments, Bismarck menaça la France d’une invasion. Mac-Mahon lui fit savoir qu’il donnerait l’ordre aux troupes de se retirer sans combattre devant l’envahisseur et Bismarck céda (Maxime Du Camp, Souvenirs d’un demi-siècle, t. II, 1949, p. 313).
4 Le général Weygand raconte (Mémoires, t. II, « Mirages et réalités », 1957, p. 41) qu’au moment de la négociation du traité de paix, le maréchal Foch qui savait que le président Poincaré était de son avis, alla le trouver « la Constitution sous le bras » pour lui demander son aide puisque, selon le texte, il négociait les traités. « C’est vrai, lui répondit M. Poincaré, mais la tradition est établie et assise par tous les précédents que les traités sont négociés par le président du conseil ».
5 Cf. Michèle Voisset, L’Article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958, 1969.
6 Sur cette période cf. Marc Suel « La Défense nationale et la Constitution du 27 octobre 1946 », Revue de Droit public, (désormais R.D.P.) 1950, p. 649. Cf. également Bernard Chantebout, L’Organisation générale de la Défense nationale en France depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, Paris, L.G.D.J., 1967, 500 p.
7 Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, 1949, p. 516.
8 Roland Drago, « L’article 32 de la Constitution du 27 octobre 1946 », R.D.P. 1953, p. 157.
9 On peut d’ores et déjà indiquer que le décret du 12 juin 1996, qui abroge le décret du 14 janvier 1964 (cf. Infra), réalise un raisonnement du même type en liant la qualité de Chef des armées du Président de la Cinquième République à sa présidence des conseils et comités de Défense nationale.
10 Cf. Marie-Thérèse Viel, « La répartition des compétences en matière militaire entre le Parlement, le Président de la République et le Premier ministre », R.D.P. 1993, p. 141.
11 Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, t. I, 1970, p. 287.
12 Allusion à l’article 5 de la Constitution.
13 Cf. Roland Drago, « Commentaire du décret du 14 janvier 1964 », Actualité juridique, 1964, I, 87.
14 On a employé l’imparfait dans le passage concernant le décret de 1964 car il a été très récemment abrogé. Mais on ne pouvait soupçonner cette abrogation lors d’un colloque qui a eu lieu les 4, 5 et 6 avril 1996. Le décret n° 96.520 du 12 juin 1996 portant détermination des responsabilités concernant les forces nucléaires (Journal Officiel 15 juin) abroge, par son article 7, le décret du 14 janvier 1964. Le régime mis en place est plus conforme à la constitution et à l’ordonnance du 7 janvier 1959. Son article 1er est ainsi rédigé : « La mission, la composition et les conditions d’engagement des forces nucléaires font l’objet de décisions arrêtées en Conseil de défense ». Le texte détermine ensuite les attributions du Premier ministre (art. 2), du ministre des Armées (art. 3) et du chef d’état-major des Armées (art. 4). Le rôle du Président de la République n’apparaît que dans l’article 5, ainsi rédigé : « Le chef d’état-major des Armées, ou le chef d’état-major général des Armées, s’il est nommé, est chargé de faire exécuter les opérations nécessaires à la mise en œuvre des forces nucléaires. Il s’assure de l’exécution de l’ordre d’engagement donné par le Président de la République, Chef des Armées et président du Conseil de défense ».
15 Cf. Josette Alia et Christine Clerc, La guerre de Mitterrand. La dernière grande illusion, 1991.
16 Conseil d’État, Ass. 29 septembre 1995, Association Greenpeace ; concl. Marc Sanson, p. 348.
17 Cf. Roland Drago, « Note sous conseil d’État libanais », janvier 1995, R.D.P. 1995, p. 1329.
18 Même si le décret du 12 juin 1996 (cf. supra, note 14) institue une solution plus conforme à la Constitution, on remarquera néanmoins que si c’est le conseil de défense qui arrête « les conditions d’engagement des forces nucléaires » (art. 1er), c’est le Président de la République qui donne « l’ordre d’engagement » (art. 5).
19 Cf. le texte publié par Th. Renoux et M. De Villiers, Code constitutionnel, 1994, p. 1209. Cf. également L. Favoreu, « L’aval d’une tradition trentenaire », Le Figaro, 27 février 1996.
20 Le texte aurait eu cette nouvelle rédaction : « Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de l’organisation de la Défense nationale ».
21 Il s’agit de l’avis du 6 février 1953 (R.D.P., 1953, p. 170).
Auteur
-
Roland Drago
Agrégé des Facultés de Droit, professeur à l’université Panthéon Assas-Paris-II est membre de l’Institut (Académie des Sciences morales et politiques), président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco et secrétaire général de l’Académie internationale de droit comparé. Ses ouvrages, Les crises de la notion d’établissement public (1950), Traité de contentieux administratif (en collaboration, 3 éditions parues), Traité des recours en matière administrative (en collaboration, 1992), Science administrative (6 éditions parues), Traité de droit de la presse (en collaboration).
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