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Le commissaire de police au xixe siècle

 | 
Dominique Kalifa
, 
Pierre Karila-Cohen

Professions

Gouverner la police : commissaires cantonaux et gendarmes du Puy-de-Dôme au début du Second Empire

Cyril Cartayrade

Texte intégral

  • 1 Loi sur l’organisation municipale, art. 50, 5 mai 1855.
  • 2 Décret créant des commissaires spéciaux de la police des chemins de fer, 22 février 1855.
  • 3 Décret sur les commissariats de police, 28 mars 1852 ; décret impérial portant création de commissa (...)
  • 4 Décret impérial qui autorise l’établissement de commissaires de police départementaux, 5 mars 1853.
  • 5 Ils ne sont conservés que dans les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne et la Gironde.
  • 6 Les cotes archivistiques renvoient à l’ancienne nomenclature de la série M des AD du Puy-de-Dôme, e (...)

1Régime d’ordre, le Second Empire réorganise la police urbaine, étatisée pour les chefs-lieux de département de plus de 40 000 habitants1, et centralise la surveillance politique par la création de la police spéciale des chemins de fer2. Pourtant, la plus ambitieuse réforme se concentre logiquement sur les campagnes, démographiquement majoritaires. Lancée en 1852 sous la république autoritaire, elle transforme les commissariats de police en abolissant leur ressort municipal par la constitution de policiers cantonaux3, subordonnés à des responsables départementaux4. Ce maillage relève du nouveau ministère de la Police générale, fondé le 22 janvier 1852. Les autorités développent simultanément la gendarmerie, force militaire, en rationalisant son règlement de service en 1854 et en augmentant ses effectifs pour réaliser l’objectif, fixé dès 1850, d’une brigade par canton. L’organigramme civil s’effondre pourtant rapidement. En juin 1853 puis en mars 1854, disparaissent successivement le ministère et les commissaires départementaux5. En 1857, une enquête préfectorale envisage la réduction du nombre de commissariats cantonaux, finalement supprimés par la Troisième République en 1870. Les commissaires cantonaux sont-ils les vaincus d’une guerre des polices entretenue délibérément pour prévenir l’émergence d’un contre-pouvoir administratif, ou leur déclin sanctionne-t-il, a contrario, l’impossibilité d’unifier les forces de l’ordre en milieu rural ? Comprendre ces rapports entre l’État et l’institution policière exige un double resserrement qui privilégie la période de pleine application du programme impérial, entre 1852 et 1860, et une aire géographique restreinte, le département du Puy-de-Dôme. Ainsi délimitée, une comparaison entre commissaires cantonaux et gendarmes confronte leurs organisations opérationnelles, leurs relations hiérarchiques et leurs actions policières6.

La difficile émergence d’un nouveau policier

Une emprise territoriale inégale

  • 7 Sous le Directoire, une municipalité cantonale existe toutefois d’après l’article 180 de la Constit (...)
  • 8 Cette situation locale peut être comparée avec l’organisation policière nationale, analysée dans la (...)
  • 9 Ambert, Issoire, Riom et Thiers.
  • 10 Aigueperse, Billom et Maringues.

2Partagé entre les gendarmes et les nouveaux commissaires, le canton occupe une place originale dans l’administration française. Dénué d’organes autonomes de gestion politique7, il forme une division répressive, avec la justice de paix, et militaire, avec le conseil de révision des appelés. Ce lieu d’exercice des pouvoirs régaliens exige une protection particulière. La surveillance des cinquante cantons du Puy-de-Dôme par les commissaires obéit à une logique sélective. En 1852, ce département8 compte onze commissariats municipaux : trois pour Clermont-Ferrand, un pour chacune des quatre sous-préfectures9 et trois implantés dans de gros bourgs ruraux, sièges de foires importantes10. Le dernier correspond à la station des bains du Mont-Dore. La carte policière de 1853 présente une nouvelle configuration.

  • 11 Cunlhat, Olliergues, Saint-Dier-d’Auvergne, Saint-Germain-Lembron, Sauxillanges.
  • 12 M. 113, renseignements sur les dépenses inscrites aux budgets communaux de 1853 pour les agents aux (...)

3La juridiction des dix premiers établissements est automatiquement étendue au canton. Simple chef-lieu de commune, le Mont-Dore conserve un commissariat strictement municipal pour exercer efficacement la police thermale. En plus de ces extensions, l’administration décide six créations. Excepté celui de Rochefort-Montagne, placé comme avant-poste dans la partie occidentale du département, sur la route vers Bordeaux, les cinq autres commissariats11 sont limitrophes et implantés dans le quart sud-est selon une stratégie de concaténation entre Issoire et Thiers. Cette organisation facilite les communications entre leurs responsables et pallie la faiblesse numérique des agents sous leur autorité. En 1853, seules huit communes du Puy-de-Dôme rétribuent des policiers municipaux, soit vingt-cinq hommes, dont quatorze pour la préfecture12. En intégrant les dix-sept commissaires officiels, la couverture policière du département, calculée selon le recensement de 1851, s’établit à un agent pour 14212 habitants.

Les commissariats cantonaux du Puy-de-Dôme (1853-1870)

Les commissariats cantonaux du Puy-de-Dôme (1853-1870)
  • 13 Les statistiques militaires proviennent de la Situation générale de l’armée, conservée au dépôt de (...)
  • 14 La ville de Riom abrite deux compagnies de gendarmes vétérans, qui accueillent, jusqu’à leur retrai (...)
  • 15 Jean-Noël Luc (dir.). Histoire de la maréchaussée et de la gendarmerie. Guide de recherche, Maisons (...)
  • 16 Jean-Claude Caron, L’Été rouge. Chronique de la révolte populaire en France (1841), Paris, Aubier, (...)
  • 17 Tableau supplémentaire des corps auxquels sera comptée la campagne de 1851, 4 juillet 1852.
  • 18 Demi-frère de Napoléon III et président du corps législatif de 1854 à 1865, il possède une industri (...)
  • 19 Avocat né à Riom, il participe à l’organisation du coup d’État et devient garde des Sceaux en 1851 (...)

4La gendarmerie départementale adopte une stratégie plus globale. Entre 1857 et 1855, elle établit les seize nouvelles brigades nécessaires pour contrôler pratiquement tous les cantons, soit un quart de soldats supplémentaires sur le terrain13. Au 1er janvier 1856, fortes de 240 hommes, les quarante-neuf brigades départementales14 atteignent le ratio d’un soldat pour 2459 habitants. Nettement supérieur à la proportion policière, ce chiffre reste inférieur à la moyenne nationale de la gendarmerie départementale qui s’établit à un militaire pour 1980 Français en 185415. Ce décalage s’explique par le renforcement de l’armée régulière dans le département. Entre 1852 et 1853, elle augmente de 14 %, avec 2288 hommes encasernés. Cet accroissement ne concerne pas les principales garnisons, Clermont-Ferrand et Riom, mais celle de Billom, située à proximité de la zone déjà couverte par les nouveaux commissariats. Le caractère insurrectionnel du Puy-de-Dôme explique ce déploiement militaire. Sans être un foyer séditieux majeur du xixe siècle, comme Lyon, Paris ou l’Ouest, ce département participe à d’importants soulèvements. Clermont-Ferrand constitue l’« épicentre des violences antifiscales de 184116 », qui touchent le Massif central et le Sud-Ouest. La résistance au coup d’État de 1851 n’égale pas les troubles de la Nièvre et du Var, mais son intensité justifie l’octroi de distinctions aux gendarmes qui répriment les insurgés d’Issoire et de Thiers17. L’implantation locale de dignitaires du régime, comme le duc de Morny18 et Eugène Rouher19, accélère la pacification exercée par le réseau des commissariats et la couverture systématique de la gendarmerie. Ces deux modes opposés d’implantation répondent aussi à des impératifs économiques.

Une réforme désargentée

  • 20 Décret relatif à l’établissement des commissaires de police dans les différentes villes du royaume (...)
  • 21 André Corvisier (dir.), Histoire militaire de la France, t. 2 : De 1715 à 1871, Paris, PUF, 1992, p (...)

5Les commissariats conservent la municipalisation de leur financement, édictée par la Révolution20. Toutes les communes du canton doivent payer les traitements, les frais de bureaux, les indemnités professionnelles et la mise à disposition des locaux de travail. En cas de difficultés, l’État subventionne les communes de moins de 5000 habitants. L’administration centrale préside au recrutement des commissaires, à leur carrière et aux implantations de postes. Les ministères de la Police puis de l’Intérieur élaborent également la grille générale des traitements qui forment des dépenses impératives pour les municipalités. Pour la gendarmerie, le Conseil général loue ou édifie les casernes. Le ministère de la Guerre assure les autres dépenses de fonctionnement et la gestion des personnels. Le contexte budgétaire empêche la police civile rurale de profiter d’une étatisation amorcée pour les forces urbaines et la police politique. Les guerres et les grands travaux urbains absorbent d’importants crédits publics. Napoléon III doit tenir compte de l’opposition des parlementaires et des ministres qui militent pour une stricte rigueur économique mais qui épargnent la gendarmerie. Fruit d’un consensus politique, son renforcement ne bouleverse pas en effet les équilibres comptables, puisque l’armée, pilier du régime, représente près du tiers des dépenses étatiques au début du Second Empire21.

  • 22 Décret impérial portant fixation des traitements et frais de bureaux des commissaires de police, 27 (...)
  • 23 M. 113, lettre du ministre de l’Intérieur au préfet, 31 août 1853.
  • 24 Il s’agit des données fournies par le Compte général de l’administration de la justice criminelle.

6La situation de la fiscalité rurale oblige pourtant à un interventionnisme accru en faveur des commissariats. Ces derniers amputent des budgets municipaux lourdement obérés par la crise de 1848, la création d’écoles primaires imposée par la loi du 28 juin 1833 et l’entretien des chemins vicinaux prévu par celle du 21 mai 1836. Le coût augmente en 1855 avec la division des commissariats en cinq classes et l’instauration d’un traitement minimal qui s’élève à 1440 francs annuels22. Le Puy-de-Dôme présente une situation critique. En 1855, les chefs-lieux de canton sont les uniques bailleurs de fonds, car les autres communes sont trop pauvres. Seules cinq municipalités rétribuent intégralement leurs commissaires. Cette précarité contraint l’administration à multiplier les subventions. Sa marge de manœuvre reste toutefois étroite, compte tenu des disponibilités budgétaires. Le recours à des impositions municipales exceptionnelles est exclu, sous peine de ressusciter une variante civile du garnisaire d’Ancien Régime, soldatesque nourrie et logée par les populations qu’elle surveille autant qu’elle opprime. Les autorités réduisent donc leurs ambitions. Le cordon policier entre Issoire et Thiers reste inachevé, car le commissariat de Courpière, au nord de celui d’Olliergues et disparu en 1851, n’est pas restauré. Le nouveau commissariat de Saint Dier reste continuellement vacant23 jusqu’ à sa suppression en 1865. L’administration maintient l’exception du commissariat du Mont-Dore, rémunéré jusqu’en 1860 par le département, avec 500 francs annuels, soit un montant inférieur au traitement minimal. Clermont-Ferrand jouit toutefois d’une mesure privilégiée. La commune paye les trois commissaires d’arrondissement, mais l’État prend en charge le commissariat central, directeur de la police du chef-lieu de préfecture et successeur du commissariat départemental. Le pouvoir contrôle ainsi étroitement cette fonction cruciale. Les commissariats cantonaux mobilisent tous les fonds gouvernementaux et communaux disponibles, et retardent l’augmentation du nombre des simples agents de police, dont le contingent passe de vingt-cinq à trente et un, entre 1853 et 185824. Pour ne pas laisser les commissaires esseulés, l’administration recherche des solutions à partir des personnels déjà en place.

La convergence impossible des polices rurales

  • 25 M. 4502, instructions du ministère de la Police générale sur le service des commissaires, art. 31, (...)
  • 26 En 1856, le Compte général dénombre cinq cents gardes champêtres.
  • 27 M. 99, rapport de quinzaine du commissaire de police de Maringues, 1er mars 1854.
  • 28 Albert-Magdelaine-Claude, comte de Lezay-Marnesia, exposé des motifs d’un projet de loi tendant à l (...)
  • 29 Ces chiffres proviennent du dépouillement des dossiers individuels des commissaires, conservés aux (...)

7La législation25 privilégie les gardes champêtres. Le commissaire s’entretient avec eux mensuellement et les requiert en cas de force majeure. Dans le Puy-de-Dôme, ces gardes, recrutés localement, relaient l’action des policiers dans toutes les communes26. Ils présentent toutefois deux faiblesses majeures. Limitée à la protection des propriétés et des récoltes, leur action semble, en outre, inégale. Certains commissaires déplorent leur isolement, privés « des auxiliaires capables et suffisamment intelligents pour les tenir au courant de tout ce qui se passe, condition que les gardes champêtres actuels sont bien loin de remplir27 ». Pour résoudre ces lacunes, des projets proposent une militarisation sur le modèle de la gendarmerie28, mais l’administration l’écarte car trop coûteuse. Elle préfère rapprocher les policiers des gendarmes, qui cumulent les avantages des gardes avec leurs propres atouts. Présentes dans tous les cantons, les brigades regroupent cinq à six hommes, souvent des cavaliers, mieux armés et plus mobiles. Le règlement de 1854 détaille leur précieuse pluridisciplinarité. Les gendarmes connaissent le département : 39 % de ceux recensés en 1856 sont natifs du Puy-de-Dôme, contre 11 % des commissaires exerçant entre 1852 et 186029. Enfin, les maires n’influent pas sur leur carrière et leur solde.

  • 30 M. 4502, circulaire du ministre de la Police générale aux préfets, 31 mai 1852.
  • 31 M. 150, état nominatif des sous-officiers et gendarmes proposés par le ministère de la Guerre pour (...)
  • 32 M. 4502, circulaire du ministère de la Police générale aux préfets, 5 février 1853.

8Cette convergence se concrétise par une harmonisation du recrutement. Le ministère de la Police recommande prioritairement pour les emplois de commissaires « les anciens officiers ou sous-officiers de toutes armes, mais principalement de la gendarmerie, qui se sont fait remarquer par leurs qualités30 ». Cette préférence officielle rejoint l’inclination des gendarmes. En janvier 1853, le ministère de la Guerre enregistre au niveau national 402 candidatures31. Avec seulement deux gendarmes admis entre 1852 et 1870, l’exemple du Puy-de-Dôme semble démontrer que cette synthèse échoue. La cause principale provient du profil des candidats. Près de 60 % de ceux proposés nationalement en 1853 sont des gendarmes retraités ou en instance de l’être. Titulaires des trente ans de service militaire nécessaires pour l’obtention d’une pension, ces soldats sont trop âgés, ayant atteint ou dépassé les cinquante ans. Ils postulent pour compenser la modicité de leur retraite par le traitement d’un commissaire, qui, dès la cinquième classe, dépasse la solde d’activité d’un maréchal des logis à cheval de gendarmerie départementale. Défiantes envers ces opportunistes, les autorités énoncent un principe sélectif en déconseillant la nomination d’un candidat local « né dans le pays, y habitant ou y possédant des intérêts de famille ou de propriété32 ». Cette clause décourage les anciens gendarmes qui sollicitent souvent leur région natale ou celle de leur épouse pour exercer cette nouvelle fonction. Faute de gendarmes aptes, le ministère applique une militarisation élargie à tous les corps de troupe. Sur les quarante-quatre commissaires en poste dans le Puy-de-Dôme de 1852 à 1860, 32 % sont d’anciens soldats, principalement des sous-officiers. En intégrant des individus rompus à la discipline et soucieux d’ordre, le corps des commissaires cantonaux connaît une professionnalisation, mais embryonnaire et imparfaite, en l’absence de véritables spécialistes des procédures policières et judiciaires. Cette culture militaire commune semble toutefois faciliter les relations entre gendarmes et policiers.

Une drôle de guerre des polices

« De la nécessité de conserver des rapports utiles33 »

  • 33 M. 99, rapport confidentiel du commissaire de Thiers au commissaire départemental, 20 décembre 1853
  • 34 M. 99, ibidem.
  • 35 La communication de Laurent López explore la complexité de ces relations sous la Troisième Républiq (...)
  • 36 Cyril Cartayrade, « Les dysfonctionnements du maintien de l’ordre au xixe siècle : l’exemple des co (...)

9Particulièrement attentifs aux carrières, les dossiers individuels des policiers et des gendarmes n’indiquent que de très rares conflits dans le Puy-de-Dôme. La géographie explique cette entente cordiale : seul un tiers des cantons se retrouve sous une juridiction commune, strictement codifiée par le règlement de la gendarmerie de 1854. L’article 118 précise que les commissaires ne recourent aux gendarmes que par voie de réquisition, à savoir une demande officielle, écrite, dénuée de termes impératifs et comportant l’objet de l’intervention, son fondement légal et l’effectif mobilisé. Des agents s’écartent pourtant de cette législation minutieuse pour collaborer plus étroitement. En 1853, le commissaire de Thiers et le maréchal des logis se rencontrent tous les matins pour détailler « réciproquement le nouveau dans le service34 ». Ces entretiens résultent des liens personnels noués entre l’officier de gendarmerie de cette sous-préfecture et le commissaire, ancien sous-officier et greffier de la justice militaire. Par de tels rapprochements35, les policiers cherchent des alliés pour contourner les autorités municipales qui interfèrent systématiquement dans leur action36. Les maires contrôlent étroitement ces agents, responsables directs de l’ordre public et payés par les communes. Les gendarmes bénéficient, quant à eux, d’une autonomie hiérarchique et d’une plus grande sollicitude. L’implantation d’une brigade n’entraîne aucune nouvelle charge. L’économie locale profite même des dépenses domestiques des soldats et de leur famille ainsi que des marchés conclus pour l’entretien de la caserne et l’achat des fournitures professionnelles. Ces ententes entre policiers et gendarmes n’excluent pourtant pas de vives oppositions, mêlant rivalités de pouvoir et incompatibilités de caractère.

  • 37 M. 60050, rapport du commissaire de Maringues au préfet, 28 juillet 1858.
  • 38 Loi sur la police du roulage et des messageries publiques, art. 15 et 28, 30 mai 1851. Les commissa (...)
  • 39 M. 109, lettre du sous-préfet d’Ambert au préfet, 5 janvier 1854.
  • 40 M. 99, lettre du commissaire de Cunlhat au commissaire départemental, s. d.

10En 1858, le commissaire de Maringues reproche officiellement37 aux gendarmes d’accentuer la répression de la police du roulage pour toucher des gratifications38. En décrivant publiquement les soldats comme d’avides chasseurs de primes, ce commissaire les discrédite pour mieux se présenter comme l’agent d’une police plus protectrice que prédatrice. Il interdit d’ailleurs aux gardes champêtres de son canton de transmettre les délits qu’ils constatent aux militaires, pour les instruire en personne. Le policier lance cette attaque muni d’un pouvoir qui dépasse ses fonctions administratives. Natif de Maringues et commissaire de cette commune depuis 1836, son enracinement local et sa longévité professionnelle lui donnent l’envergure d’un notable local. Sa popularité semble importante, puisque l’autorité préfectorale, qui multiplie les avertissements envers ce policier, n’obtient sa mutation dans un autre commissariat du département que trois années plus tard. Confrontés à l’ambition politique de certains commissaires, autant policiers que coqs de village, les gendarmes sont aussi contestés par de jeunes recrues, qui affirment leur nouvelle autorité. En 1854, le premier titulaire du poste de Cunlhat y déploie un zèle que le sous-préfet considère comme une source « de véritables abus de pouvoir39 ». Le policier estime être incompris de ses supérieurs en raison des manœuvres du chef de la brigade. Le gendarme intriguerait contre lui, car il s’offusquerait que « le plaignant ne s’adresse pas à lui pour des faits cependant totalement étrangers à son ministère40 ». Le différend est promptement réglé par le départ du policier au cours de l’année.

11Ces confrontations suggèrent un véritable droit de chasse gardée envers des justiciables qui alimentent l’activité des agents par leurs plaintes et leurs infractions. Les autorités s’empressent de juguler ces querelles, car elles rendent publique une dérive pratiquée par les deux camps et entretenue par l’administration elle-même. La course au numéro, en référence au numéro d’ordre du dernier procès-verbal dressé, suscite une lutte souvent feutrée mais intense. Les résultats sont décisifs, puisqu’ils sont mesurés par le Compte général de l’administration de la justice criminelle, baromètre officiel de l’efficacité des gendarmes et des policiers.

Une compétition statistique

12À partir de 1842, le Compte général recense, par catégorie d’agents de police judiciaire, les dénonciations, plaintes et procès-verbaux transmis au ministère public en matière d’instruction criminelle. Limités aux crimes et délits passibles des cours d’assises ou correctionnelles, ces chiffres ne reflètent pas la totalité de l’action des commissaires et des gendarmes. Ils excluent les faits relevant de la justice de paix. Consacrées au droit pénal, les données ignorent la justice militaire. Les pratiques infrajudiciaires entraînent des déperditions, des agents s’abstenant de poursuivre certaines infractions. Malgré ces biais, les statistiques révèlent deux types d’action répressive.

  • 41 Le libellé exact, « gendarmes de tous grades composant les brigades », ne permet pas de conclure su (...)
  • 42 Ces chiffres sont inexacts entre 1853 et 1857, car le commissariat de Saint-Dier, existant officiel (...)

Force répressive : nombre d’agents selon le Compte général41_42

Force répressive : nombre d’agents selon le Compte général41_42

Action répressive : % du total des procédures transmises au ministère public

Action répressive : % du total des procédures transmises au ministère public

Productivité répressive : moyenne par agent des procédures transmises au ministère public

Productivité répressive : moyenne par agent des procédures transmises au ministère public
  • 43 Jean-Claude Farcy, « La gendarmerie, police judiciaire au xixe siècle », Histoire, Économie et Soci (...)

13En matière d’action répressive, la création de commissariats cantonaux ne remet pas en cause la supériorité de la gendarmerie, comme première force de police judiciaire départementale. Corroborant la situation nationale43, le classement reproduit la différence d’effectifs. Prédominants, les militaires rencontrent toutefois des difficultés pour améliorer leur position. Après une légère progression en 1850, les chiffres stagnent au tiers des procédures jusqu’en 1855, pUIS augmentent régulièrement pour dépasser, en 1858, la moitié des affaires. Cette évolution s’explique par la réorganisation cantonale des commissariats qui détourne une partie du flux judiciaire, sans entraîner pourtant une hausse importante des statistiques policières. Elles passent, en moyenne, de 16 % des procédures sous la Seconde République à 20 % sous le Second Empire. Plusieurs éléments expliquent ce progrès relatif. La tournée des commissaires dans les communes de leur ressort est épisodique, une fois tous les trois mois, et constitue plus une simple visite d’inspection qu’une véritable opération de police. Peu nombreux, ils sont entravés par la réticence de leurs subordonnés ruraux et des autorités municipales à accroître la répression sur leurs administrés. L’absence de moyens rapides de déplacement réduit leur rayon d’action quotidien à la périphérie immédiate du chef-lieu de canton. Malgré ces contraintes, la part des policiers dépasse largement celle des centaines de maires et de gardes champêtres. En 1855, ces deux dernières catégories assurent conjointement 18 % de la répression. La légère augmentation des chiffres policiers doit toutefois être corrélée avec l’élévation du nombre total d’affaires, qui représente, entre 1848 et 1855, 68 % de dossiers supplémentaires. La stagnation des pourcentages masque un accroissement du nombre absolu de procédures. Gendarmerie et police contribuent différemment à cette inflation. La première retient un principe extensif : plus de soldats et, donc, plus de dossiers traités. La seconde utilise une pratique plus intensive.

  • 44 M. 99, circulaire du commissaire de Saint-Germain-Lembron, 20 février 1854.

14La rentabilité répressive est inversement proportionnelle à la force répressive. Selon les moyennes globales, entre 1848 et 1858, les gendarmes sont six fois plus nombreux, mais transmettent, par agent, trois fois moins de dossiers. La productivité des gendarmes s’améliore pourtant, avec trois puis cinq affaires, mais reste nettement inférieure à celle des policiers. Ce constat doit tenir compte d’une sous-évaluation de l’activité militaire. Tous les gendarmes ne travaillent pas exclusivement à des fonctions policières, à l’instar du planton de la caserne. Les escortes mobilisent un nombre important d’hommes. Cavaliers, les gendarmes protègent les personnages officiels en visite, les transports de matériaux sensibles et les convois militaires. La tâche la plus accaparante et la plus fréquente demeure le transfert des prisonniers vers leur lieu de détention ou de jugement. Peu touchés par ces missions administratives, les commissaires se consacrent plus à la police judiciaire et tentent ainsi d’acquérir une légitimité professionnelle supérieure à celle conférée par l’exercice de la police municipale, qui réduit leur rôle à celui d’une « machine ambulante qui fonctionnerait tout naturellement44 ».

  • 45 Code d’instruction criminelle (CIC), art. 9, 17 novembre 1808.

15De neuf affaires instruites par agent en 1851, la police atteint le chiffre de 21 en 1854, mais décline ensuite pour retrouver finalement, en 1858, un niveau proche de celui calculé pour la Seconde République. Alors que les simples agents évoluent peu numériquement et géographiquement, le nombre et l’activité des commissaires expliquent ces changements. Juridiquement, ils possèdent la qualification d’officier de police judiciaire, prérogative réservée aux seuls officiers dans la gendarmerie45. Dotés de pouvoirs étendus d’investigation, ils mènent plus facilement les enquêtes. La part de la gendarmerie suggère cependant que les simples gendarmes exercent, de fait, les mêmes missions. Leur statut officiel confère aux commissaires un avantage sur les militaires. Escomptant une efficacité plus grande, les magistrats leur confient plus de dossiers et les particuliers se tournent plus souvent vers eux pour déposer plainte. Corporativement, la police judiciaire reflète l’utilité des commissariats cantonaux. Premier repère, après la phase d’installation en 1853, l’année 1854 marque l’apogée de cette guerre statistique : les policiers égalent les gendarmes au prix d’une activité individuelle remarquable afin de démontrer leur efficacité auprès de leurs tutelles. Le régime impérial appuie ce zèle pour affermir son autorité dans le département. Cette pression répressive se réduit toutefois à partir de 1856 dans un contexte national plus favorable. La victoire en Crimée et la naissance du prince impérial consolident les institutions qui relâchent leur emprise. Cette inflexion se traduit également en matière de police politique.

Les mutations de la surveillance politique des campagnes

  • 46 Catherine Denys et Vincent Milliot (dir.), « Espaces policiers, xviie-xxe siècles », Revue d’histoi (...)
  • 47 Laurent Rondreux, Géopolitique du Puy-de-Dôme de 1871 à 1914 : étude des élections législatives,(...)

16L’espace policier délimité par les commissariats cantonaux à l’échelle départementale obéit à une territorialisation différente de celle élaborée en milieu urbain46. La carte du Puy-de-Dôme souligne nettement la politisation des implantations. Excepté celui de Rochefort-Montagne, les postes créés en 1853 surveillent des cantons ruraux majoritairement républicains lors des élections de 184947. Ce maillage délaisse pourtant les aires limitrophes de départements hostiles au nouveau régime, comme l’Allier, la Corrèze et la Loire, et se concentre sur les foyers de l’opposition à l’intérieur du Puy-de-Dôme. La police délègue donc à la gendarmerie la protection des bordures du département. Cette répartition provient de l’impossibilité financière de multiplier les commissariats et de la coordination de deux stratégies. Les policiers exercent un contrôle statique sur les lieux d’enracinement des opinions contestataires. Les gendarmes effectuent une surveillance mobile sur les zones de passage empruntées par les agents de l’opposition. En associant ces deux modes d’action, les autorités veulent circonscrire la circulation des individus et la diffusion des idées. Ce schéma évolue au détriment des commissariats en raison de la conjoncture économique et politique.

  • 48 Abel Chatelain, Les migrants temporaires en France de 1800 à 1914. Histoire économique et sociale d (...)
  • 49 Arnaud-Dominique Houte, « Le migrant du gendarme. Le quotidien de la surveillance dans le départeme (...)
  • 50 Loi sur l’organisation municipale, art. 2, 5 mai 1855.
  • 51 Décret organique pour l’élection des députés au corps législatif, art. 3, 2 février 1852.
  • 52 Décret impérial, 29 décembre 1860. En plus de la police dite des « chemins de fer », la police spéc (...)
  • 53 M. 115, rapport du commissaire central de Clermont-Ferrand au préfet, 20 janvier 1865.

17Au cours des années 1850, l’exode rural se manifeste initialement dans le Massif central par d’importants courants migratoires temporaires entre les campagnes et les villes. Ces flux s’orientent vers les centres urbains régionaux et nationaux48. Dévolue spécialement au contrôle des limites départementales, la gendarmerie occupe une position stratégique sur les voies parcourues par ces mouvements saisonniers de travailleurs49. Le maillage des commissariats devient, en revanche, inadapté à ces nouvelles mobilités professionnelles. En déphasage par rapport aux mutations économiques, la police cantonale et son quadrillage rural deviennent politiquement secondaires pour le régime. Ce dernier redéfinit les structures d’encadrement d’un monde paysan qui lui accorde un fort soutien. En 1855, les maires et les adjoints municipaux sont nommés par le pouvoir central50. L’administration utilise aussi les prêtres, rémunérés par l’État concordataire, comme relais potentiels. Le recours à des agents implantés au plus près des populations suit l’évolution du suffrage électoral : à partir de 1852, les Français ne votent plus au chef-lieu de canton mais dans leur commune51. En 1860, la phase libérale du Second Empire marginalise encore l’institution et entraîne au niveau national des suppressions de commissariats qui culminent en 1865. Sur les six postes établis dans le Puy-de-Dôme, seul celui de Saint-Germain-Lembron perdure jusqu’en 1870. Le dispositif policier se réorganise autour des centres de commandement administratif et économique. Ce repli géographique s’effectue de manière confuse. En 1860, le commissariat du Mont-Dore devient un commissariat spécial couvrant le canton de Rochefort-Montagne52, bien que le poste installé au chef-lieu subsiste jusqu’en 1865. Dans les faits, le commissaire spécial possède un ressort municipal53. En 1858, le poste de Cunlhat reste vacant jusqu’à sa suppression en 1865. Ce déclin de la police cantonale rurale entraîne un renouvellement des agents d’observation des campagnes. Le recours à des auxiliaires, plus administratifs que policiers, résulte de la résistance des gendarmes à se substituer aux commissaires.

  • 54 Sur ce thème, la mise au point de Jean-Noël Luc offre une synthèse précise : Jean-Noël Luc (dir.), (...)
  • 55 Les Français par eux-mêmes. Encyclopédie morale du xixe siècle publiée par Léon Curmer (1841-1842),(...)
  • 56 Howard C. Payne, The Police State of Louis Napoléon Bonaparte 1851-1860, Seattle, University of Was (...)
  • 57 Édouard Ébel, Police et société : histoire de la police et de son activité en Alsace au xixe siècle(...)
  • 58 Clive Emsley, Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe, Oxford, Oxford University Press (...)
  • 59 M. 110, lettre du ministre de l’Intérieur au préfet, 11 juillet 1865.
  • 60 M. 110, lettre du préfet au ministre de l’intérieur, 19 octobre 1865.

18Gendarmerie et police politique entretiennent des rapports ambigus54. L’article 119 du règlement de 1854 prohibe les « missions occultes » et rappelle le port obligatoire de l’uniforme. Insigne de sa nature militaire, cette codification vestimentaire démarque la gendarmerie d’une police clandestine qui « a tous les âges et n’en a point, tous les noms et ne porte jamais le même55 ». L’article 286 impose pourtant aux soldats une « surveillance active et persévérante » envers certains agents de la « propagande révolutionnaire ». Distinguant police politique et police secrète, ces clauses illustrent les divergences au sein de la haute hiérarchie de l’institution56. Le maréchal Leroy de Saint-Arnaud, ministre de la Guerre entre 1851 et 1854, défend la rédaction de l’article 119 pour empêcher une inféodation de la gendarmerie à l’égard du ministère de la Police. Le général La Rüe, président du Comité consultatif de la gendarmerie de 1851 à 1865, soutient, au contraire, une implication politique pour concurrencer la police civile. Concrètement, les soldats exercent cette surveillance, mais avec peu d’efficacité. Leur culture scolaire ne leur permet pas toujours d’écrire des rapports aussi bien construits que ceux des policiers57. Des officiers contestent ces missions. En 1857, le capitaine de Bouyn de la compagnie du Cantal dénonce publiquement des infractions à l’article 11958. D’autres adoptent une résistance passive, expression de leur esprit de corps. Ancien capitaine de gendarmerie, Pierre Vacher devient en 1860 commissaire spécial au Mont-Dore puis cantonal à Billom. En 1865, le ministre de l’Intérieur désire comprendre son « inertie systématique59 » lors des dernières élections législatives. Pour le préfet, elle manifeste le symptôme d’un mépris du métier de policier : « Monsieur Vacher est un agent d’une portée médiocre, convaincu comme la plupart des anciens officiers de gendarmerie que son nouvel état est au-dessous de lui60. »

Un Janus policier ?

19Dans le Puy-de-Dôme, le nombre restreint de postes, la faiblesse des subordonnés sous leur autorité et la dépendance hiérarchique et économique envers les municipalités empêchent les commissaires d’incarner une réelle alternative aux gendarmes. La similitude de juridiction est trompeuse. Le policier contrôle un canton de manière plus lâche qu’une brigade de cavaliers ou de plusieurs fantassins. Le cadre cantonal facilite surtout le financement des commissariats, mais ce calcul se révèle erroné en raison des faibles ressources locales. La police cantonale pâtit davantage du facteur financier que d’une guerre des polices avec la gendarmerie. Les conflits entre militaires et policiers aboutissent plus souvent à des duels personnels qu’à une rivalité institutionnelle systématique. La concurrence en matière judiciaire représente un épisode emblématique de cet antagonisme, mais qui reste ponctuel et tourne rapidement à l’avantage de la gendarmerie. Une analyse par ressort judiciaire permettrait toutefois de mesurer l’équilibre exact entre les deux forces en milieux urbain et rural. Ce constat local ne prétend pas résumer une configuration nationale qu’une comparaison entre monographies décrirait en fonction d’une nouvelle problématique. La réforme des commissariats ne vise pas seulement à une unification institutionnelle de la police rurale, finalement avortée, mais comprend aussi une amélioration de son fonctionnement.

  • 61 CIC, art. 144.

20Le commissaire cantonal catalyse une modernisation de l’appareil judiciaire, dont la gendarmerie ne peut être le vecteur. Cette tendance ne résulte pas de l’implication du policier dans la répression, mais de ses pouvoirs juridiques. Comme officier de police judiciaire professionnel, il se substitue au maire, qui lui délègue progressivement ses missions de répression pour se consacrer à la gestion de sa commune, et au juge de paix, accaparé par ses tâches de magistrat avec l’augmentation des contentieux de simple police. Face aux gendarmes, qui préservent un rôle actif en matière d’enquête, le policier offre l’atout de siéger, à la place des maires, comme représentant du ministère public dans les justices de paix61. La logique politique supplante pourtant cet effort de rationalisation administrative.

  • 62 Selon le Compte général, la France métropolitaine compte, en 1855, 1924 commissaires et 3362 brigad (...)
  • 63 Hélène L’Heuillet, Basse Politique, haute police. Une approche historique et philosophique de la po (...)

21Le Second Empire interrompt la spécialisation de la police rurale en suspendant le déploiement national des commissariats. Localisés dans des campagnes acquises ou ralliées au pouvoir, leur développement62 ne se justifie plus, libérant les marges budgétaires pour l’étatisation de la police spéciale et urbaine. Cette réorientation démontre la priorité qu’accorde le gouvernement à la « haute police63 », protectrice de l’État et du souverain, au détriment de la « police positive », garante de l’ordre matériel et de la sûreté des personnes. Cet arbitrage persiste jusqu’à la création, en 1907, d’une police judiciaire nationale et étatique : les brigades régionales de police, les fameuses « brigades du Tigre ».

Notes

1 Loi sur l’organisation municipale, art. 50, 5 mai 1855.

2 Décret créant des commissaires spéciaux de la police des chemins de fer, 22 février 1855.

3 Décret sur les commissariats de police, 28 mars 1852 ; décret impérial portant création de commissariats de police cantonaux, 17 janvier 1853.

4 Décret impérial qui autorise l’établissement de commissaires de police départementaux, 5 mars 1853.

5 Ils ne sont conservés que dans les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne et la Gironde.

6 Les cotes archivistiques renvoient à l’ancienne nomenclature de la série M des AD du Puy-de-Dôme, en cours de reclassement.

7 Sous le Directoire, une municipalité cantonale existe toutefois d’après l’article 180 de la Constitution de 1795.

8 Cette situation locale peut être comparée avec l’organisation policière nationale, analysée dans la communication de John R. Merriman dans ce volume, p. 103-121.

9 Ambert, Issoire, Riom et Thiers.

10 Aigueperse, Billom et Maringues.

11 Cunlhat, Olliergues, Saint-Dier-d’Auvergne, Saint-Germain-Lembron, Sauxillanges.

12 M. 113, renseignements sur les dépenses inscrites aux budgets communaux de 1853 pour les agents auxiliaires du service de la police, 1853.

13 Les statistiques militaires proviennent de la Situation générale de l’armée, conservée au dépôt de l’armée de terre du Service historique de la Défense.

14 La ville de Riom abrite deux compagnies de gendarmes vétérans, qui accueillent, jusqu’à leur retraite, des soldats victimes de handicaps physiques et rendus inaptes à un service normal. Détachées de la gendarmerie départementale, ces unités assurent uniquement la protection de la prison et des cours judiciaires de cette sous-préfecture.

15 Jean-Noël Luc (dir.). Histoire de la maréchaussée et de la gendarmerie. Guide de recherche, Maisons-Alfort, Service historique de la Gendarmerie nationale, 2005, p. 212.

16 Jean-Claude Caron, L’Été rouge. Chronique de la révolte populaire en France (1841), Paris, Aubier, 2002, p. 167.

17 Tableau supplémentaire des corps auxquels sera comptée la campagne de 1851, 4 juillet 1852.

18 Demi-frère de Napoléon III et président du corps législatif de 1854 à 1865, il possède une industrie sucrière près de Clermont-Ferrand.

19 Avocat né à Riom, il participe à l’organisation du coup d’État et devient garde des Sceaux en 1851 puis ministre de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux publics de 1855 à 1863.

20 Décret relatif à l’établissement des commissaires de police dans les différentes villes du royaume où ils seront jugés nécessaires, art. 3, 21-29 septembre 1791.

21 André Corvisier (dir.), Histoire militaire de la France, t. 2 : De 1715 à 1871, Paris, PUF, 1992, p. 428.

22 Décret impérial portant fixation des traitements et frais de bureaux des commissaires de police, 27 février 1855.

23 M. 113, lettre du ministre de l’Intérieur au préfet, 31 août 1853.

24 Il s’agit des données fournies par le Compte général de l’administration de la justice criminelle.

25 M. 4502, instructions du ministère de la Police générale sur le service des commissaires, art. 31, 30 avril 1853.

26 En 1856, le Compte général dénombre cinq cents gardes champêtres.

27 M. 99, rapport de quinzaine du commissaire de police de Maringues, 1er mars 1854.

28 Albert-Magdelaine-Claude, comte de Lezay-Marnesia, exposé des motifs d’un projet de loi tendant à l’embrigadement des gardes champêtres, Blois, Imprimerie Lecesne, 1857.

29 Ces chiffres proviennent du dépouillement des dossiers individuels des commissaires, conservés aux AD Puy-de-Dôme. Pour les gendarmes, ont été consultés les registres matricules de la compagnie départementale et les dossiers individuels, présents aux archives militaires.

30 M. 4502, circulaire du ministre de la Police générale aux préfets, 31 mai 1852.

31 M. 150, état nominatif des sous-officiers et gendarmes proposés par le ministère de la Guerre pour l’emploi de commissaires de police cantonaux, janvier 1853.

32 M. 4502, circulaire du ministère de la Police générale aux préfets, 5 février 1853.

33 M. 99, rapport confidentiel du commissaire de Thiers au commissaire départemental, 20 décembre 1853.

34 M. 99, ibidem.

35 La communication de Laurent López explore la complexité de ces relations sous la Troisième République.

36 Cyril Cartayrade, « Les dysfonctionnements du maintien de l’ordre au xixe siècle : l’exemple des commissaires de police du Puy-de-Dôme (1852-1908) », Recherches contemporaines, n° 4, 1997, p. 125-146.

37 M. 60050, rapport du commissaire de Maringues au préfet, 28 juillet 1858.

38 Loi sur la police du roulage et des messageries publiques, art. 15 et 28, 30 mai 1851. Les commissaires ne perçoivent pas ces primes qui atteignent le tiers de l’amende prononcée.

39 M. 109, lettre du sous-préfet d’Ambert au préfet, 5 janvier 1854.

40 M. 99, lettre du commissaire de Cunlhat au commissaire départemental, s. d.

41 Le libellé exact, « gendarmes de tous grades composant les brigades », ne permet pas de conclure sur la prise en compte des officiers.

42 Ces chiffres sont inexacts entre 1853 et 1857, car le commissariat de Saint-Dier, existant officiellement, est vacant en réalité.

43 Jean-Claude Farcy, « La gendarmerie, police judiciaire au xixe siècle », Histoire, Économie et Société, n° 3, 2001, p. 385-403.

44 M. 99, circulaire du commissaire de Saint-Germain-Lembron, 20 février 1854.

45 Code d’instruction criminelle (CIC), art. 9, 17 novembre 1808.

46 Catherine Denys et Vincent Milliot (dir.), « Espaces policiers, xviie-xxe siècles », Revue d’histoire moderne et contemporaine, n° 50-1, 2003, p. 5-169.

47 Laurent Rondreux, Géopolitique du Puy-de-Dôme de 1871 à 1914 : étude des élections législatives, mémoire de maîtrise, université Clermont-Ferrand II, 1988, p. 42.

48 Abel Chatelain, Les migrants temporaires en France de 1800 à 1914. Histoire économique et sociale des migrants temporaires des campagnes françaises au xixe siècle et au début du xxe siècle, Publications de l’université Lille 3, 1976, t. 1, p. 44-45.

49 Arnaud-Dominique Houte, « Le migrant du gendarme. Le quotidien de la surveillance dans le département du Nord pendant la première moitié du xixe siècle », Marie-Claude Blanc-Chaléard et al. (dir.), Police et migrants en France (1667-1939), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2001, P- 235-249.

50 Loi sur l’organisation municipale, art. 2, 5 mai 1855.

51 Décret organique pour l’élection des députés au corps législatif, art. 3, 2 février 1852.

52 Décret impérial, 29 décembre 1860. En plus de la police dite des « chemins de fer », la police spéciale comprend des commissariats de l’« intérieur », établis aux frontières et dans les lieux fréquentés par des populations étrangères, comme les stations thermales.

53 M. 115, rapport du commissaire central de Clermont-Ferrand au préfet, 20 janvier 1865.

54 Sur ce thème, la mise au point de Jean-Noël Luc offre une synthèse précise : Jean-Noël Luc (dir.), Gendarmerie, État et Société au xixe siècle, Paris, Publications de la Sorbonne, 2002, p. 213-216.

55 Les Français par eux-mêmes. Encyclopédie morale du xixe siècle publiée par Léon Curmer (1841-1842), Paris, Omnibus, 2003, t. 1, p. 984.

56 Howard C. Payne, The Police State of Louis Napoléon Bonaparte 1851-1860, Seattle, University of Washington Press, 1966, p. 237-238.

57 Édouard Ébel, Police et société : histoire de la police et de son activité en Alsace au xixe siècle, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 1999, p. 568-569.

58 Clive Emsley, Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 127.

59 M. 110, lettre du ministre de l’Intérieur au préfet, 11 juillet 1865.

60 M. 110, lettre du préfet au ministre de l’intérieur, 19 octobre 1865.

61 CIC, art. 144.

62 Selon le Compte général, la France métropolitaine compte, en 1855, 1924 commissaires et 3362 brigades de gendarmerie, pour 2 838 cantons.

63 Hélène L’Heuillet, Basse Politique, haute police. Une approche historique et philosophique de la police, Paris, Fayard, 2001.

Table des illustrations

Titre Les commissariats cantonaux du Puy-de-Dôme (1853-1870)
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Titre Force répressive : nombre d’agents selon le Compte général41_42
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Titre Action répressive : % du total des procédures transmises au ministère public
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Titre Productivité répressive : moyenne par agent des procédures transmises au ministère public
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Auteur

Agrégé d’histoire, docteur de l’université de Saint-Étienne

© Éditions de la Sorbonne, 2008

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