Chapitre 3. Nature de l’aide extérieure
p. 85-94
Texte intégral
1Derrière l’expression « aide extérieure », nous rassemblons les diverses catégories et formes que revêt ce que l’on a l’habitude d’appeler « l’aide aux pays sous-développés », que cette aide soit économique1 ou qu’elle soit technique2.
2Le terme générique « d’aide », nous le savons, est un terme équivoque non seulement parce qu’il recouvre les choses les plus hétéroclites qui se réduisent difficilement à la même définition, mais également parce qu’il suppose le désintéressement du donateur ou tout au moins son souci premier en faveur des pays aidés.
3En effet, on peut difficilement parler d’aide lorsque les pays développés se livrent à un marchandage, se taillant presque toujours la part du lion dans ce marchandage. La chose est si vraie qu’on est bien souvent en droit de se demander si le plus aidé est vraiment celui que l’on pense : « L’aide des pays riches aux pays autrefois colonisés, n’est que faux-semblant : ce qu’on voudrait nous faire prendre pour de la générosité désintéressée n’est qu’un bon placement, une forme de recolonisation qui n’ose pas dire son nom. Elle sert avant tout les intérêts des généreux donateurs et accule à la faillite un nombre croissant de pays pauvres. Il est vrai qu’elle est accueillie avec faveur par leurs élites dirigeantes, qui en tirent richesse et pouvoir... »3.
4Nous allons cependant, pour l’instant, devoir examiner les diverses formes de ce qu’on appelle « l’aide aux pays sous-développés ».
5 Cette aide se présente généralement sous quatre formes principales :
- l’aide en nature ;
- l’aide financière ;
- l’aide commerciale ;
- l’assistance technique4.
6Cette forme d’aide présente sans doute de multiples variantes que nous n’examinerons pas toutes ici, nous essaierons cependant de vous exposer les plus marquantes.
3.1. L’AIDE EN NATURE
7L’aide en nature peut tout d’abord être alimentaire. Elle se manifeste à la suite surtout de vagues de famine ou autres calamités provoquant une insuffisance alimentaire dans une région ou un pays donné. C’est encore récemment le cas de la Guyane touchée par le cyclone « David » qui aura rendu des milliers de personnes sans abri, dévasté de nombreux champs et détruit de nombreuses récoltes.
8Cette forme d’aide ne semble d’ailleurs pas devoir prendre fin bientôt puisque de nombreux spécialistes s’accordent sur les prévisions de famines plus grandes et plus généralisées dans les prochaines années5.
9Cette aide alimentaire est principalement pratiquée par les Etats-Unis. Les surplus alimentaires accordés par les Etats-Unis au titre de l’aide bilatérale américaine représentaient en 1972, 30 % de cette aide publique bilatérale et presque le 1/5 de toute l’aide qui était, à cette même date, distribuée par l’ensemble des 21 pays de l’OCDE6.
10Les Etats-Unis se sont trouvés devant une accumulation énorme de surplus agricole puisqu’en système capitaliste c’est la production qui prime le besoin. 11 n’y aura donc pas eu que les mobiles philanthropiques qui ont présidé et président à la distribution des surplus. C’est en vertu de la loi 480 de 1954, amendée à plusieurs reprises, que le gouvernement américain pratique cette politique d’aide alimentaire. Et les aménagements intervenus tendent de plus en plus à orienter cette aide exclusivement vers les pays politiquement amis et alliés des Etats-Unis. Le sacrifice qu’une telle aide impose aux Etats-Unis est certainement assez faible ; ajouter à cela, le fait que ces mêmes produits alimentaires, stockés aux Etats-Unis, entraîneraient des frais qui seraient le double des sommes que prévoit le budget américain chaque année par son effort d’assistance technique en faveur de l’étranger7. Cette forme d’aide est également pratiquée mais à un degré moindre par l’Australie et le Canada.
11De nombreux autres pays, par le truchement de comités nationaux de lutte contre la faim, la pratiquent également, surtout dans les cas de catastrophes graves, comme celles que le monde a connues ces dernières années. Le rôle joué par la FAO sur ce plan est considérable. Mais il déborde largement le cadre des aides alimentaires classiques, aides qu’elle cherche toujours à coordonner avec une normalisation mondiale des prix agricoles.
12L’aide en nature consiste également en ce que l’on a coutume d’appeler « la construction clés-en-mains » ; le pays qui apporte assistance se charge de construire un ouvrage (hôpital, usine, barrage, chemin de fer, etc.) qu’il remet ensuite au pays assisté.
13Cette forme d’aide est pratiquée avec prédilection (et non exclusivement) par les démocraties populaires de l’Europe orientale. Ce fut le cas par exemple de l’aide soviétique à l’Inde en ce qui concerne la construction de EHIRAI ; ce fut le cas également de l’aide soviétique à la République Arabe Unie où les Russes ont édifié plus de 80 entreprises industrielles (métallurgie, produits chimiques, textiles, chantiers navals, etc.) et construit le barrage d’Assouan.
14L’aide en nature comporte également des fournitures de services divers telles que la fourniture du matériel d’information, de démonstration, d’équipement, la diffusion des connaissances techniques (matériel d’enseignement audio-visuel par exemple), l’accueil des étudiants, l’utilisation des services diplomatiques et consulaires des pays développés par des pays du Tiers-Monde incapables de supporter le coût d’une infrastructure diplomatique complète.
15Mais ce n’est pas tout cependant ; l’aide en nature peut également revêtir des modalités militaires diverses, sous forme d’entretien d’une armée nationale ou sous forme d’une armée étrangère de protection dont la présence serait sous-tendue par les accords signés au moment des indépendances. Cette forme d’aide prend de plus en plus un regain d’actualité. Et la France s’en est faite la championne au Tchad, au Shaba, partout où ses intérêts étaient en jeu. Cette agitation, qui vient de secouer et secoue l’Afrique francophone, inquiétante pour les gouvernements en place, pousse la France, dont les interventions sont alors fréquentes, à apporter aux régimes voués à sa dévotion une aide substantielle en matériel militaire et en armée de protection ou de dissuasion.
3.2. L’AIDE FINANCIERE
16L’aide financière comprend les dons en espèces, les prêts remboursables, les investissements directs, l’aide par projet ou par programme. La tendance actuelle est à la diminution des dons et à l’accroissement des prêts. Au cours des années qui viennent de s’écouler les dons sont tombés de 67 à 58 %, tandis que les prêts passaient dans le même laps de temps de 21 à 34 %. La situation varie suivant les pays. La France par exemple a toujours pratiqué essentiellement des dons, 88 % du total. La raison de cette attitude est surtout d’ordre stratégique car la France veut s’assurer ainsi de la mainmise sur les anciennes colonies. L’Italie, le Japon et l’Allemagne accordent les deux tiers de leur aide sous forme de prêts, à échéances et taux d’intérêt variables. Les Etats-Unis accordent, à la fois, les prêts de l’Import-Export Bank au taux du marché, c’est-à-dire élevé, et ceux de l’Association Internationale de Développement (AID), à un taux très bas. Quant à la Communauté Economique Européenne, dont l’aide, au début, prenait la forme de dons, elle tend maintenant à augmenter l’importance relative des prêts.
17Le don présente sans doute un avantage, lorsqu’il s’agit de recourir à des mesures immédiates, par exemple la lutte contre la famine, ou le renflouement d’un pays souffrant d’un grave déséquilibre de sa balance des comptes par suite d’événements peu prévisibles. Il est par ailleurs avantageux pour les opérations de coopération technique, où il est souvent difficile de mettre intégralement à la charge du budget d’un pays pauvre, la rémunération de l’expert qu’on envoie pour l’aider.
18En dehors de ces cas, le don a tendance à favoriser un certain gaspillage de la part du pays qui reçoit et une propension à la domination de la part du pays donateur. Il est, d’autre part, difficile à un pays de continuer à pratiquer une politique de dons, si les autres pays industrialisés, ses concurrents sur le marché international, poursuivent une politique de prêts. Mais les prêts réguliers au taux du marché monétaire international, représentent une charge trop lourde pour les pays pauvres. En effet, en dehors des prêts des démocraties populaires qui sont généralement assortis de faibles taux d’intérêt, les aides provenant des autres pays développés et organisations financières internationales ont presque dans tous les cas, des taux d’intérêt fort élevés.
19Prenons l’exemple d’un prêt de 2 milliards de francs CFA, accordé au 1er janvier 1970 au Gabon par la Caisse Centrale de Coopération Economique, à un taux d’intérêt de 5 % par an, remboursable en 10 ans, dont 5 ans de différé, qui viendraient à correspondre à la période de construction du barrage et à la mise en fonction de celui-ci. Les 2 milliards seront donc remboursés en 5 échéances égales c’est-à-dire – 400 millions. Le calcul des intérêts s’applique à la somme qui reste à couvrir, auquel on ajoute les intérêts prélevés pendant la période de différé.

Ainsi dans cette hypothèse nous aurons :
Année | Principal | Intérêt | Total |
1970 | 100 millions | 100 millions | |
1971 | – | 100 millions | 100 millions |
1972 | – | 100 millions | 100 millions |
1973 | – | 100 millions | 100 millions |
1974 | – | 100 millions | 100 millions |
1975 | 400 millions | 100 millions | 500 millions |
1976 | 400 millions | 80 millions | 480 millions |
1977 | 400 millions | 60 millions | 460 millions |
1978 | 400 millions | 40 millions | 440 millions |
1979 | 400 millions | 20 millions | 420 millions |
Total.... | 2 000 Millions | 800 millions | 2 800 millions |
20Cet exemple montre s’il en était encore besoin combien l’aide financière pèse lourdement sur les économies sous-développées dont les besoins de financement sont énormes et qui sont tenus de répondre chaque année aux obligations très lourdes de remboursement des dettes contractées à l’extérieur à travers l’aide financière qui leur est accordée. Dès 1965, leurs dettes totales atteignaient 40 milliards de dollars, soit une augmentation de 17 milliards sur l’année précédente. Le service de la dette représentait 4,3 milliards et absorbait 12 % de la valeur de leurs exportations8. La difficulté essentielle proviendrait de ce que le pays emprunteur devrait rembourser les intérêts et le principal en devises étrangères d’une part (alors que l’expansion économique, suscitée par les sommes prêtées, n’entraînerait pas automatiquement une augmentation des exportations) et, d’autre part des charges financières trop lourdes pour un investissement en cours de réalisation.
21Les premières étapes de la croissance d’un pays pauvre devraient être constituées par une amélioration de la production agricole et la création d’une industrie permettant la formation progressive d’un marché national viable. Et nous pensons que la conséquence d’une telle politique devrait rencontrer une aide dont le montant sera d’autant plus élevé que les conditions des prêts seront plus rigoureuses.
22Il faudrait par ailleurs souligner le fait que nombre de pays développés cherchent désormais à financer le développement des pays sous-développés essentiellement par le biais des investissements directs, généralement privés9. V. Scheel, alors ministre de la Coopération du gouvernement de Bonn, estime en effet que l’aide économique aux pays sous-développés sera assurée par le secteur privé ou ne se manifestera guère : « Aussi, pour encourager les investissements industriels dans les pays sous-développés, dit-il, le gouvernement de Bonn a-t-il dû consentir d’importants avantages fiscaux. Il assure également les investissements contre les risques politiques »10. Pour les Etats-Unis, toute une doctrine s’est développée depuis longtemps et a été reprise avec vigueur par François Kennedy, doctrine selon laquelle les investissements privés devraient prendre une place primordiale dans l’aide aux pays sous-développés. Le système d’assurances garanties aux investissements privés en pays étrangers, adopté en 1950, n’aura fait que consolider cette orientation et lui donner les moyens d’efficacité. En France, on note un courant d’opinion assez fort parmi les hommes d’affaires qui cherchent à orienter l’aide française aux pays sous-développés en investissements privés11.
23En dehors des dons et des prêts, l’aide financière se présente également sous forme de projets et programmes de développement que les gouvernements des pays sous-développés acceptent de financer sous des formes diverses qui s’apparenteraient tantôt aux dons, tantôt aux prêts remboursables. Au début, l’aide a surtout été accordée pour réaliser des projets déterminés qui devaient être soumis aux pays donateurs : on pensait pouvoir ainsi mieux contrôler la rentabilité de chaque financement, cependant des difficultés sont très vite apparues. En effet, le donateur ne connaît pas mieux que le bénéficiaire ce qui correspond à l’intérêt de ce dernier. En outre, s’agissant des crédits à l’exportation, l’aide est accordée plus en fonction de l’intérêt des entreprises du pays donateur que de celui du pays aidé. Par ailleurs, il est établi que la préparation détaillée de projets entraîne une perte de temps considérable, et implique une lourde charge aux services administratifs du pays qui reçoit, souvent mal outillé à cet effet (à l’exception de certains pays qui se sont dotés d’un organisme spécifique de gestion de la dette publique)12.
24Sur un autre plan, l’aide aux projets aboutit souvent à une distorsion des investissements : certaines réalisations sont mises en chantier qui ne sont pas prioritaires pour le pays intéressé tout en laissant à la charge des investissements peu ou pas rentables ou qui le sont à très long terme. L’aide par projets a mis au premier plan les investissements qui exigeaient de fortes importations d’outillages sous-utilisés et souvent mal entretenus. Il faudrait, par ailleurs, ajouter que chaque réalisation d’un projet implique, à côté des importations, une dépense locale dont il importe de couvrir les coûts : un financement n’est pas bon s’il ne couvre pas une large partie des dépenses locales contraignant le pays à se procurer des ressources complémentaires indispensables soit par une inflation qui déséquilibre son économie, soit par des emprunts à court terme et à très haut taux d’intérêt auprès des capitalistes étrangers.
25Les Etats-Unis ont une longue tradition dans la politique de financement du développement par le biais des projets mais ont été peu à peu gagnés au financement de programmes inscrits dans le cadre d’un plan économique général13. De plus en plus aujourd’hui, l’aide par programme est préférée à l’aide par projet. Il s’agit, entre un pays ou un groupe de pays bénéficiaires, de discuter en commun un plan général de développement économique, les pays donateurs prenant en charge le financement soit d’un pourcentage donné du plan, soit d’un secteur qui leur paraît particulièrement important. L’aide doit alors essentiellement combler le déficit de la balance extérieure et assurer certains investissements prioritaires. Il est tenu compte pour ce faire, non seulement du rendement théoriquement attendu d’un projet particulier, mais de l’ensemble du plan, des méthodes de taxation, de l’état de la balance des paiements, de tous les facteurs qui contribuent au développement économique, comme à la réalisation correcte d’un projet particulier. Dans une aide par programme, il s’agit d’établir une stratégie globale, fixant le volume des ressources qui doivent être disponibles tant à l’intérieur qu’à l’extérieur. C’est ensuite, par l’intermédiaire du plan régional de développement que des projets particuliers pourront être élaborés et contrôlés dans le cadre des programmes d’ensemble sur lesquels l’accord aura été fait14.
3.3. L’AIDE COMMERCIALE
26L’aide commerciale constitue la troisième grande partie de la contribution extérieure au développement. Dans la situation actuelle du commerce la notion d’aide commerciale organisée au niveau du marché international revêt sans nul doute une importance capitale. Les pays du Tiers-Monde l’ont très bien compris qui essaient d’arracher quelques concessions aux pays développés.
27Le marché mondial, tel qu’il se présente aujourd’hui est semble-t-il une véritable jungle où les pays développés se taillent la part du lion et, où les pays sous-développés voient leur pouvoir d’achat se réduire chaque jour davantage, malgré quelques luttes et quelques illusions de victoire.
28La Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement tenue à Genève en 1964 et la 5e CNUCED récemment tenue à Manille ont dressé le même bilan tragique irréfutable : elles ont révélé la supercherie de l’aide financière et de l’aide en nature que les pays développés fournissent d’une main tout en soutirant de l’autre plus qu’ils n’ont donné. Ce paradoxe aura fait dire à Paul Hoffmann et à juste titre que « c’est visiblement une folie des pays riches que de déverser aides et investissements en haut du tonneau cependant qu’ils appliquent des politiques permettant à la substance des pays à bas revenus de s’écouler par le fond. Restreindre le commerce tout en fournissant de l’aide c’est comme de battre un homme d’une main tout en pansant ses blessures de l’autre »15.
29Cette situation que nous venons d’évoquer appelle des politiques réalistes susceptibles de mettre fin à la détérioration des termes de l’échange16, susceptibles de mettre fin à l’instabilité et à l’insécurité des marchés mondiaux entretenues soigneusement par la rivalité des blocs. Toute mesure allant dans ce sens apparaît comme une contribution importante au développement des pays qui en sont jusqu’ici victimes. Cette aide commerciale se caractérise en particulier par les accords de troc, les avantages tarifaires, les politiques de surprise et l’action sur les cours mondiaux des produits primaires en provenance des pays sous-développés.
30Les accords de troc sont habilement pratiqués par les pays communistes. Cette forme d’aide a été largement utilisée dans les relations commerciales de la Guinée, du Mali, avec les pays socialistes. L’aide consiste en un échange de produits contre d’autres produits ou encore, de prêts contre des produits. Généralement, l’URSS, en guise d’assouplissement de ses méthodes de remboursement des prêts, autorise les pays débiteurs à se libérer de sa dette au moyen de matières premières ou de denrées agricoles d’exportation. Et à ce propos il a été observé, dans le cadre des relations commerciales entre la Guinée et les pays socialistes, la tendance de ces derniers à revendre sur le marché mondial, à des prix forts et contre des devises fortes, les produits qu’ils recevaient du premier à l’ombre des accords de troc.
31L’aide commerciale, sous forme d’avantages tarifaires, se traduit par les mesures de protection de tarifs, de surprise et de contingentement. La protection tarifaire se remarque en Afrique principalement dans le cadre des pays africains associés au Marché Commun Européen. D’après la Convention de Yaoundé, un certain nombre de produits agricoles africains sont admis dans les pays européens en franchise de tout droit de douane17.
32L’aide commerciale sous la forme d’action sur les cours ne connaît jusqu’ici que des résultats limités. Ces accords apparaissent souvent comme des vœux pieux. Pourtant le problème de l’aide doit trouver dans cette perspective commerciale un adjuvant de tout premier ordre. Et avec François Perroux nous dirons que « l’avenir appartient au commerce aidé plus qu’à l’aide perpétuée »18.
3.4. L’ASSISTANCE TECHNIQUE
33L’assistance technique des pays développés aux pays sous-développés apparaît comme un complément indispensable de l’aide financière ou non financière, face à la pénurie de cadres dévoués, austères et compétents et compte tenu également de l’exode des compétences des pays sous-développés vers les pays occidentaux. En effet, sans l’assistance technique nécessaire, sans le corps d’ingénieurs et de techniciens, il ne vient à l’idée de personne qu’un pays africain puisse, par exemple, assurer lui-même la construction d’un barrage, d’un port, voire d’une route inscrite dans son programme de développement. Aussi, ne disposant d’aucun encadrement adéquat, l’assistance technique étrangère apparaît comme nécessaire ; elle doit par conséquent jouer un rôle déterminant dans le développement économique africain et occuper pour longtemps encore une place essentielle dans le programme d’aide de tous les pays développés. Cela nous le disons, et nous le pensons mais nous ne disons pas et nous ne pensons pas que c’est là la meilleure solution pour les pays sous-développés qui, faute de faire l’effort nécessaire pour la formation des ingénieurs et techniciens, connaîtront toujours la dépendance vis-à-vis de l’extérieur.
34Cette forme d’aide comprend, d’une part, l’envoi ou la mise à disposi-¤ tion aux pays sous-développés d’experts étrangers (professeurs, techniciens, cadres divers), susceptibles d’animer le développement et, d’autre part la formation de cadres locaux qui au fur et à mesure se devront de prendre la relève de l’assistance technique. Les efforts accomplis jusqu’ici en matière d’assistance par les pays développés est en deçà du minimum requis, moins aujourd’hui par le nombre que par la qualité du personnel fourni..
Notes de bas de page
1 On entend généralement par aide économique, les solutions financières ou commerciales, les dons, les prêts, les politiques de soutien de cours, le troc, etc.
2 L’aide technique sous-entend la formation de cadres, l’octroi de bourses d’études, l’appui culturel, les prestations de techniciens.
3 Tibor Mende, De l’aide à la recolonisation, Edition Seuil, p. 315.
4 Luchaire F., op. cit. et Ohlin G., Réévaluation des politiques d’aide à l’étranger. Paris, Centre de Développement de l’OCDE, 1966.
5 Etude de MM. Rosier B. et Dumont R., Nous allons à la famine, Seuil, 1966.
6 Ce sont : la République Fédérale Allemande, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les Etats-Unis, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie.
7 Masson P., op. cit., p. 34.
8 Encyclopedia Universalis. Chapitre : Aide économique.
9 Nous considérons les investissements directs et privés peu assimilables à l’aide, parce que comportant une très importante contre-partie qui dépasse très souvent la contribution initiale apportée.
10 Cité par Masson P., op. cit., p. 134.
11 Actualités économiques, « Vers un retour aux investissements privés dans le cadre de l’aide française aux pays sous-développés », n° 626, 2 février 1966, pp. 9-15.
12 Comme les Caisses Autonomes d’Amortissement de Côte-d’Ivoire et du Gabon.
13 Singer H.W., « External Aid : for plans or projects », dans The Economic Journal, n° 299, septembre 1965, pp. 539-545.
14 Encyclopedia Universalis : Aide économique : Aide par projet ou aide par programme, p. 516.
15 Hoffmann P., World without Want, p. 81, cité Lacharrière Guy, Commerce extérieur et développement, PUF, 1964, p. 22.
16 Rapport entre les prix des produits primaires en provenance du Tiers-Monde et les prix des produits manufacturés en provenance des pays développés.
17 Convention de Yaoundé, article 2, paragraphe 2 et annexe de la Convention A. Ces produits sont cités en annexe.
18 Perroux F., L’économie des jeunes nations, T. 1, Industrialisation et groupement des nations, Paris, PUF, 1962, p. 44.
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