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Guerre du toit et modernité architecturale

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Christine Mengin

Chapitre III. La politique du logement sous la république de Weimar

Texte intégral

1Nous avons, au chapitre précédent, retracé l’émergence de la catégorie sociale des employés et ce que nous savons de leur mode de vie et de leurs mentalités. Nous avons aussi présenté leurs organisations professionnelles ainsi que leurs conditions d’habitation. Nous allons à présent examiner l’audacieuse politique du logement menée par la république de Weimar et la position des différents syndicats sur les deux éléments les plus structurants de cette politique : la Heimstätte et l’impôt sur les loyers. Nous avons vu que les organisations professionnelles d’employés, de commerce en particulier, s’étaient dès la fin du xixe siècle émues des conditions de logement réservées à leur corporation, une série d’enquêtes antérieures à la guerre de 1914-1918 décrivant de ce point de vue une situation préoccupante. Or l’habitation faisant partie des signes distinctifs du niveau de vie, elle est, selon les responsables syndicaux, l’un des moyens par lesquels l’employé souhaite marquer son appartenance à la classe moyenne. Dès lors, l’amélioration des conditions d’habitation devient une revendication importante, au moment même où les pouvoirs publics développent une vigoureuse politique du logement. Nous allons donc étudier les mesures exceptionnelles prises par la république de Weimar pour remédier à la très grave crise du logement qui sévit dans l’Allemagne d’après-guerre et présenter la position des différents syndicats sur ce sujet. Tous s’engagent dans le combat mené par les tenants de la réforme foncière en faveur du bien de famille insaisissable. En outre, tous sont partisans d’une intervention de l’État dans le domaine du logement, financée par un impôt sur les loyers. Enfin, nous verrons comment la Caisse nationale d’assurance retraite pour les employés (RfA) s’aligne sur la politique nationale et intervient de façon croissante dans le financement de la construction de logements pour les employés. Le chapitre IV sera consacré à la maîtrise d’ouvrage destinée aux employés, c’est-à-dire aux sociétés de construction créées par les syndicats d’employés.

Le logement une priorité nationale

2À la différence de ce qui se passe sous l’Empire wilhelminien, où les revendications formulées par les différentes composantes du mouvement pour la réforme de l’habitat sont pour l’essentiel restées lettre morte, les pouvoirs publics se voient au lendemain de la guerre contraints d’intervenir pour enrayer le manque de logements et la pénurie de matériaux de construction. Les mesures déjà prises pendant la guerre, telles que le blocage des loyers et la répartition des matériaux, sont reconduites au début des années 1920, mais se révèlent nettement insuffisantes face à la crise du logement, d’une gravité sans précédent, qui sévit dans l’Allemagne défaite. C’est alors que la république de Weimar adopte une solution radicale pour financer un effort de construction d’une ampleur exceptionnelle : elle décide de prélever un impôt sur les loyers perçus dans les logements construits avant guerre et d’en consacrer la moitié à l’édification de logements neufs. Pour contrôler la conformité des logements construits au moyen de cet impôt aux objectifs de la politique nationale du logement, l’État crée des Sociétés régionales d’encouragement à la construction de logements, chargées à la fois de répartir l’aide publique aux organismes de construction d’utilité publique et de définir des lignes directrices pour leur action. Ainsi encadrées, les sociétés de construction d’utilité publique constituent l’instrument essentiel de la mise en œuvre de la politique du logement sous la république de Weimar : leur prolifération et l’appui dont elles bénéficient de la part des minicipalités, du patronat ou des syndicats font d’elles les principaux maîtres d’ouvrage dans les villes - la maîtrise d’ouvrage privée continuant à régner dans les petites communes et les zones rurales. Mais la détermination de la république de Weimar et les moyens spectaculaires qu’elle emploie ne doivent pas masquer la continuité des solutions mises en œuvre avec les grands thèmes développés dès la fin du xixe siècle par les réformateurs sociaux, en réponse à la phénoménale urbanisation de l’Allemagne.

  • 1 Les synthèses classiques sur l’urbanisation allemande sont : W. R. Krabbe, Die deutsche Stadt im 1 (...)
  • 2 De nombreux travaux traitent de la question du logement sous l’Empire. Outre la somme déjà citée : (...)

3Cette urbanisation incontrôlée, qui coïncide avec la durée de l’Empire wilhelminien (1871-1918), est provoquée à la fois par la seconde révolution industrielle et par une explosion démographique sans précédent : entre 1871 et 1913, la population du Reich passe de 41 à 67 millions d’habitants1 Le rythme sensationnel de la croissance urbaine tient tout à la fois de l’augmentation de la population et des migrations intérieures. À la veille de la guerre, le cinquième environ de la population habite dans l’une des cinquante villes de plus de 100 000 habitants que compte l’Allemagne, dans lesquelles les promoteurs immobiliers édifient à vive allure des quartiers entiers d’immeubles de rapport, en l’absence de toute initiative publique. C’est à Berlin en particulier, dont la croissance est foudroyante, que se concentre ce type d’urbanisation. La très grande profondeur des parcelles liée à la forte densité autorisée engendre un type d’immeuble spécifique, surnommé caserne locative (Mietskaserne), qui va incarner dans l’opinion publique tous les maux de l’ère industrielle et focaliser l’hostilité à la métropole moderne : nous y reviendrons. Mais la construction de nouveaux immeubles ne suffit pas à résorber la dramatique crise du logement provoquée par cette urbanisation à marche forcée, et les nouveaux arrivants sont contraints de s’entasser dans l’habitat vétusté et inconfortable hérité de l’époque préindustrielle. Les conditions d’habitation de larges couches de la population laissent fortement à désirer et sont régulièrement mises à l’index par les différents cercles réformateurs, qui réclament pour les uns une réforme foncière, pour les autres une loi sur le logement2 Toute une littérature, relayée par de nombreux congrès et associations, rivalise d’indignation et d’ingéniosité. Toutefois, pendant toute la période, la mise en pratique de ces recommandations demeure l’exception. L’État se contente d’édicter des prescriptions sur l’alignement urbain et la protection contre l’incendie, et de loger son personnel. Quelques Länder mettent sur pied de timides incitations financières ; de rares municipalités, à l’instar de Francfort-sur-Main et Ulm, constituent des réserves foncières. Certains maîtres d’ouvrage réalisent des opérations de qualité : les sociétés de construction d’utilité publique, les coopératives de construction et, dans une moindre mesure, le patronat, dans la Ruhr en particulier. Le tout reste bien marginal et la construction demeure l’affaire des promoteurs privés, qui édifient annuellement quelque 250 000 unités - sous la forme de deux pièces-cuisine dépourvus de sanitaires en règle générale. Mais si l’intense activité de réflexion et de propagande des réformateurs sociaux n’est guère couronnée de succès, elle constitue le terreau des mesures qui seront prises après la Première Guerre mondiale.

L’idéal de la Heimstätte

  • 3 L’étude la plus complète est celle de T. Koinzer, Wohnen nach dem Krieg : Wohnungsfrage, Wohnungspo (...)
  • 4 M. De Michelis, « Naissance de la Siedlung », Les cahiers de la recherche architecturale, n° 15/16/ (...)
  • 5 Adolf Damaschke (1865-1935), fils d’un menuisier berlinois, instituteur dans les quartiers ouvriers (...)
  • 6 Le programme de la Fédération allemande pour la réforme foncière est exposé dans A. Damaschke, Die (...)

4Parmi les différentes positions défendues par ceux qui s’émeuvent des conditions d’habitation du plus grand nombre, des socialistes aux zélateurs de la « réforme de l’habitat », nous ferons un sort particulier au combat pour le bien de famille insaisissable (Heimstätte), appelé à constituer la référence centrale de la politique du logement de la république de Weimar jusqu’en 19273. Le terme de Heimstätte est la transcription littérale du terme anglais de homestead (propriété, ferme). Dans un premier temps, il désigne, pour les tenants de la réforme foncière, un bien de famille - petite exploitation familiale ou petite maison individuelle avec jardin potager - garanti contre toute menace de saisie. Dans les années 1920, le terme perd cette connotation juridique précise pour désigner, de façon générale, une petite maison avec jardin dans un lotissement situé en périphérie urbaine, authentique foyer pour la famille allemande. C’est ce dernier sens qui sera entériné par la législation allemande en 1920. Cette notion de bien de famille insaisissable trouve son origine, tant idéologique qu’étymologique, dans la législation américaine du homestead, instrument au service de la colonisation de terres agricoles par des fermiers désargentés. La philosophie de ce homestead devenu Heimstätte est de permettre à chaque foyer de mener une existence saine et de lui offrir une relative indépendance économique, en lui garantissant l’occupation d’une habitation située sur un terrain cultivable. Ce modèle avait commencé à trouver un écho en Europe autour de 1880, lorsque la crise agraire était devenue aiguë. En Allemagne, le mouvement s’était amplifié dans les années 1890, comme solution au problème du surendettement paysan. En particulier, la Prusse s’en était inspirée pour relancer l’implantation de colonies agricoles (Siedlungen) destinées à renforcer la présence allemande en Prusse orientale, en Poméranie et en Pologne du Nord4. Mais, au plan national, aucun des projets de loi présentés au Reichstag, malgré le soutien des partis conservateurs, du Parti du centre catholique (Zentrum) et des nationaux-libéraux, n’avait abouti. À partir du tournant du siècle, la Heimstätte devient le cheval de bataille de la Fédération allemande pour la réforme foncière (Bund deutscher Bodenreformer) présidée par le très actif Adolf Damaschke5. Pour corriger l’injustice que constitue la rente foncière, sans toutefois remettre en cause la propriété privée du capital, les animateurs de ce mouvement conçoivent progressivement un moyen de lutter contre la spéculation foncière : la construction d’ensembles de petites maisons en périphérie urbaine, au bénéfice des classes défavorisées. L’originalité du projet provient de ce que les municipalités demeureraient propriétaires des terrains sur lesquels seraient édifiées des maisons en accession à la propriété6. La Fédération préconise donc la constitution par les municipalités de réserves foncières, la remise en vigueur du droit de superficie héréditaire et la construction de ces petites maisons suburbaines nommées « biens de famille » (Heimstätte).

5Le droit de superficie héréditaire (Erbbaurecht), instrument juridique envisagé par la Fédération, renoue avec des formes de propriété connues dans l’ancien droit germanique et en droit romain : abolies au xixe siècle, elles distinguaient la possession du fonds de celle de l’immeuble. L’idée de nos réformateurs est d’imposer rente foncière et plus-value du terrain au profit de la collectivité, au moyen d’un instrument au service exclusif de la municipalité : le droit de superficie. En vertu de ce droit, le superficiaire doit verser une taxe de superficie (Erbbauzins) proportionnelle à la plus-value de l’immeuble à la municipalité, qui demeure propriétaire du tréfonds. Le système présente un avantage supplémentaire : il permet de dispenser le maître d’ouvrage des débours nécessaires à l’acquisition du terrain et facilite donc l’accès à la propriété de la maison d’habitation. C’est un professeur de droit à la notoriété internationale, membre de longue date de la Fédération, Heinrich Erman, qui rédige une proposition de loi en ce sens. L’idée du droit de superficie héréditaire fait son chemin, et une nouvelle forme de propriété fait son apparition dans le code civil entré en vigueur le Ier janvier 1900. Mais les rédacteurs du code n’ont pas totalement suivi les revendications des tenants de la réforme foncière, car les propriétaires fonciers privés sont autorisés à céder un droit de superficie sur leur terrain. D’autre part, la taxe de superficie est constante. Malgré ce demi-succès, la Fédération ne désarme pas ; elle attend son heure, qui viendra pendant la Grande Guerre. L’arrivée en force de membres institutionnels conduit la Fédération à considérer qu’elle représente quelque 700 000 personnes. La guerre donne donc un coup de fouet à la revendication du bien de famille, que la Fédération allemande pour la réforme foncière reprend à son compte, sous la houlette de Damaschke. Le bien de famille est désormais présenté par ses zélateurs comme une récompense légitime pour les combattants ayant défendu la patrie. Les tenants de la réforme foncière considèrent la guerre comme une légitime défense contre l’attaque inique d’ennemis envieux de la force allemande et comme l’occasion d’agrandir le territoire allemand. Si bien que l’idée germe dès 1914 de garantir à jamais à tout Allemand ayant accompli son devoir patriotique la propriété d’un bien de famille. En 1915, la Fédération crée un Comité pour les biens de famille pour les anciens combattants (Hauptausschuβ für Kriegerheimstätten) présidé par Damaschke, dans le but d’obtenir une loi garantissant aux soldats démobilisés ou à leurs veuves et orphelins l’aide de l’État pour acquérir soit une petite exploitation agricole, soit, et c’est une nouveauté par rapport à la notion anglo-saxonne, une simple maison d’habitation avec jardin potager protégée contre toute saisie. Le Comité mène un intense travail de propagande, publiant des manifestes, des lettres de soldats, des poèmes. L’« Annuaire de la réforme agraire » de 1915 consacré à la loi sur les biens de famille insaisissables tire à 26 000 exemplaires. Le nombre d’organisations administratives, syndicales ou privées membres du Comité, de vingt-huit à l’origine, passe bientôt à 3 700. Selon Damaschke, le Comité représente en 1917 cinq millions de familles. Une pétition recueille 900 000 signatures, dont celle d’Hindenburg. Outre ce seing prestigieux, le bouillant président obtient une lettre de Ludendorff et d’Hindenburg approuvant le projet, qu’il publie dans l’«  Annuaire » de 1918. Finalement, la grande popularité de cette revendication conduit ses promoteurs à en étendre le champ d’application à l’ensemble de la population, afin d’accroître la résistance physique du peuple et d’offrir à sa progéniture un cadre de vie sain sur les plans physique et moral. Le soldat démobilisé pourra se régénérer à peu de frais pour le Reich et y vivre en semi-autarcie. En outre, la mesure compensera l’absence de travailleurs saisonniers, limitera le nombre de chômeurs, minimisera le pouvoir des syndicats, luttera contre l’urbanisation et constituera un contrepoids à l’industrialisation. La loi finalement votée en 1920 sera présentée plus loin. La campagne orchestrée avec beaucoup d’habileté par Damaschke lui donne une position semi-officielle qui lui permettra, grâce à ses rapports privilégiés avec le personnel politique en place, d’influer sur la rédaction de la Constitution de Weimar.

6Le succès de la Fédération allemande pour la réforme foncière s’explique largement par son engagement pour une troisième voie, à l’écart du capitalisme et du communisme, fondée sur les notions de justice sociale et de liberté individuelle. Les ennemis désignés sont le propriétaire foncier vivant de ses rentes, particulièrement en ville, ainsi que le créancier hypothécaire et les barons de la finance, de la Bourse et de la banque. Dès lors, le mouvement pour la réforme agraire recrute essentiellement dans les classes moyennes, qui se sentent menacées par le grand capitalisme et abhorrent les rentiers, dont l’oisiveté dévalorise leur activité professionnelle. Le propriétaire immobilier, qui augmente sans cesse des loyers ressentis comme trop élevés pour des appartements vétustes, est également dans le collimateur. Employés, fonctionnaires, intellectuels se bercent du rêve entretenu par la réforme foncière : une petite maison familiale à soi dans un jardin, un emploi justement rétribué et la disparition des deux spectres honnis, grand capital et communisme.

7La perspective des conditions de logement désastreuses attendant les soldats démobilisés conduit pour la première fois à attribuer à l’État, qui n’avait jusque-là que le pouvoir de loger son personnel, des compétences générales en matière de logement. Ces inquiétudes, ajoutées aux bouleversements politiques, vont contribuer à faire du logement l’affaire de la jeune république, ainsi que le stipulera la Constitution de Weimar.

  • 7 La Constitution de Weimar précise dans son article 1er que « le Reich est une république » : l’All (...)

8En novembre 1918, le tout nouveau chancelier du Reich7, le socialiste Friedrich Ebert, charge le professeur Hugo Preuss de préparer un projet de Constitution destiné à servir de point de départ aux travaux de la future Assemblée constituante. Le calcul du futur président du Reich, en choisissant un homme connu pour ses opinions démocratiques et libérales, est de se concilier l’armée et la bourgeoisie, tout en se démarquant de la révolution spartakiste. À l’issue de longues discussions, entraînant à plusieurs reprises la remise de l’ouvrage sur le métier, le cinquième projet de Constitution est finalement adopté le 31 juillet 1919. Longue de 181 articles, la Constitution est promulguée le 11 août 1919. Plusieurs dispositions ont des conséquences directes dans le domaine du logement : la dévolution à la république de la définition des grands principes en matière de droit foncier et de logement, la limitation du droit de propriété par une clause d’intérêt général. Mais c’est l’article 155 qui stipule que l’effort de la nation entière tend à « donner à chaque citoyen allemand (sans oublier les anciens combattants) ainsi qu’à chaque famille allemande et en particulier à chaque famille nombreuse une demeure saine et confortable et un lieu de travail correspondant à ses besoins ». En outre, il accorde aux pouvoirs publics un large droit d’expropriation pour cause d’utilité publique pour la « satisfaction des besoins en logements ». On reconnaît là la traduction directe des visées de la Fédération allemande pour la réforme foncière : la reprise presque textuelle de ses mots d’ordre s’explique par l’efficacité du réseau des réformateurs, représentés dans tous les groupes de réflexion qui guident les pas de la jeune république.

Lt’impôt sur les loyers

  • 8 Il sera question du problème du logement dans les villes (Wohnungspolitik) et non de la politique (...)

9Si la Heimstätte constitue un idéal efficacement propagé, il faut à présent examiner les moyens mis en œuvre pour qu’elle devienne réalité dans une Allemagne en proie à une grave crise du logement. Nous étudierons donc la première série de mesures, tant législatives que financières, que prend la jeune république dans les années d’après-guerre pour tenter de juguler la pénurie de locaux d’habitation et de relancer la construction, entravée par le manque de matériaux8. En 1923, l’inflation modifie les données du problème et nous verrons que le gouvernement crée en 1924 un nouvel impôt, prélevé sur les loyers dans l’ancien, afin de financer la construction de logements neufs conformes aux normes de confort et de distribution qu’il définit.

  • 9 Jusqu’à la grande enquête nationale sur les conditions d’habitation lancée en 1927 (Reichswohnungsz (...)

10Précisons que la crise du logement d’une exceptionnelle gravité que connaît l’Allemagne après la guerre n’est due ni à la croissance urbaine, qui marque le pas, ni au volume des naissances, l’Allemagne entrant alors en phase de transition démographique. Mais d’autres facteurs se conjuguent : alors que la moyenne annuelle de nouveaux logements avant la guerre s’élevait à 250 000, le nombre de logements construits pendant la guerre est au total de 190 000. Les pertes territoriales consécutives à la défaite amputent le parc immobilier d’environ 900 000 unités. Le déficit en logements est évalué à 800 000 unités9, soit 6 % du parc existant (d’environ 14 millions de logements), à un moment où la demande croît fortement, du fait de la démobilisation, de l’arrivée d’un million de réfugiés en provenance des régions amputées ou occupées par les alliés (Alsace-Lorraine, Sarre, territoires de l’Est et colonies), soit 150 000 à 200 000 familles inégalement réparties dans le pays. Le nombre de divorces croît, tout comme celui des mariages : inférieur à 500 000 par an entre 1900 et 1910, tombé à moins de 350 000 par an entre 1914 et 1918, il remonte brusquement : on enregistre 850 000 mariages en 1919, 900 000 en 1920. Par conséquent, en 1918, plus de 8 % des ménages doivent partager leur logement avec une autre famille. La figure traditionnelle du pensionnaire, célibataire et mobile, s’efface, phénomène nouveau, devant celle de la famille contrainte de se serrer chez l’habitant, en lui sous-louant une pièce. Nous distinguerons entre les mesures d’urgence caractérisant l’immédiat après-guerre, la réorganisation des compétences, pérenne, et les mesures de nature financière, qui ne trouveront leur efficacité qu’après la stabilisation du mark.

11Face à l’urgence, plusieurs types de mesures sont prises : mesures de réquisition, de recensement du parc, de redistribution, contrôle des loyers, protection des locataires contre les expulsions. L’un des effets pervers de cette législation est de freiner la mise en chantier de nouvelles constructions, alors même que les nouveaux logements ne sont pas soumis aux mesures de contrôle du logement, car le profit escompté est trop faible, du fait de l’écart croissant entre le niveau moyen des loyers, largement influencé par les prix gelés artificiellement dans l’ancien, et l’augmentation des coûts de construction. Dans l’ancien, les loyers, réglementés par l’État, sont toujours en retard sur l’augmentation des salaires et des prix. En 1923, au moment de l’inflation, ils sont presque symboliques.

  • 10 Sur H. Brauns (1868-1939), voir : H. Mockenhaupt, « Priesterliche Existenz und sozialpolitisches E (...)
  • 11 Discours prononcé par Brauns devant le Reichstag le 12 mars 1923, cité par H. Mockenhaupt, « Pries (...)

12La nouvelle organisation administrative confie au ministre du Travail les compétences en matière de logement. De 1920 à 1928, le titulaire du portefeuille est le prêtre Heinrich Brauns, docteur en économie, membre du Parti du centre catholique et député de la circonscription Cologne/Aix-la-Chapelle de 1919 à 193310. De par son ministère à Krefeld puis Essen, Brauns s’est rapproché des syndicats chrétiens, ce qui lui a valu le sobriquet de « chapelain rouge ». Spécialiste des questions sociales, il a largement contribué à la rédaction des articles sociaux de la Constitution. Pour lui, la politique sociale doit compenser les inégalités sociales par des aides financées par l’impôt. Après une première phase, où Bismarck a mis sur pied les assurances sociales, et une seconde phase qui s’est concentrée sur la protection de l’ouvrier, Brauns est convaincu que la république de Weimar doit inaugurer l’ère du droit du travail. Il montre l’importance qu’il accorde à la question du logement en publiant en février 1922 un mémorandum devant servir de fondement à la politique nationale. Dans ce mémoire, il rappelle la situation antérieure à 1914 et décrit l’aggravation de la crise du logement par la guerre et la désorganisation de l’économie. Les moyens de remédier à cette crise sans précédent lui paraissent être, outre le blocage des loyers et la réquisition d’espace habitable, la construction de nouveaux logements. En mars 1923, dans un discours prononcé devant le Reichstag, Brauns dénonce la crise du logement, qui constitue un danger croissant pour la santé du peuple, pour l’état spirituel et moral du peuple allemand, et menace la sérénité du développement social et politique du Reich. Brauns considère donc qu’il est du devoir de l’État d’œuvrer à l’amélioration des conditions d’habitation, avant tout par la création de logements. C’est au peuple entier qu’il adresse son appel : « Nous devons et nous voulons à tout prix continuer à construire11 » En fait, pour lever les moyens financiers en vue de cet effort de construction, Brauns sera partisan, pendant tout son ministère, de la perception d’un impôt sur les loyers - au demeurant non sans quelque réticence vis-à-vis de cet interventionnisme contraire à ses principes : sur le plan économique en effet, il est partisan du libéralisme. Son successeur, Rudolf Wissel (1869-1962), membre du SPD, vient du monde syndical. Après un apprentissage dans la construction mécanique, il travaille comme tourneur à Kiel et adhère au SPD et au syndicat de la métallurgie, dont il devient permanent. De 1908 à 1919, il joue un rôle central dans les instances nationales du mouvement syndical, notamment en matière de politique sociale. Élu au Reichstag en 1918, il est nommé ministre des Finances en 1919. Membre du directoire de la Confédération ouvrière socialiste, l’ADGB, en charge de la politique sociale à partir de 1920, Wissel succède à Brauns comme ministre du Travail en 1928 et le reste pendant toute la durée du gouvernement Müller. Extrêmement rigide, il ne tient aucun compte de la politique menée par son prédécesseur. Tous les pouvoirs en matière de logement sont, sous la république de Weimar, confiés au ministre du Travail.

  • 12 Sur Heinrich Hirtsiefer (1876-1941), voir M. Clarke et D. Stemmrich, Vom Hausen zum Wohnen. Wohnun (...)
  • 13 Berthold, article « Behörden im Wohnungswesen », dans Handwörterbuch des Wohnungswesens, G. Albrec (...)

13La même concentration des pouvoirs s’opère sur le plan local. En Prusse (qui représente les deux tiers du territoire de la nouvelle république), c’est le ministère prussien de l’Assistance publique (Volkswohlfahrt), qui est chargé de la politique du logement. De 1921 à 1931, ce ministre est le syndicaliste et député Heinrich Hirtsiefer. Politiquement à la gauche du Parti du centre catholique, très actif dans la création de l’Union des métallurgistes chrétiens à Essen, il définit deux priorités pour son action : le logement social et la jeunesse12. L’ensemble des Länder a l’obligation de nommer des commissaires de districts pour le logement, dotés de pouvoirs étendus, notamment en matière d’expropriation, lorsque la situation l’impose13. Quant aux communes, elles voient leur autonomie administrative (Selbstverwaltung) établie par la Constitution, qui introduit également le droit de vote égal et direct pour tous les citoyens et citoyennes. La confirmation constitutionnelle des pouvoirs municipaux ne s’accompagne cependant pas d’attributions financières proportionnelles à leurs missions nouvelles, ce qui nuira à la mise en pratique des missions qui leur sont dévolues en matière de logement. L’ensemble de ces structures, nationales, régionales et locales, demeureront inchangées jusqu’en 1931.

14Après la défaite, le mode de financement de la construction habituel avant la guerre n’est plus possible. Les pouvoirs publics cherchent donc à compenser le renchérissement de la construction par des aides visant à rentabiliser les opérations de logements. Avant guerre, la construction de logements relevait essentiellement du secteur privé. Trois acteurs entraient alors en jeu. Tout d’abord, les sociétés foncières (Terraingesellschaften) achetaient de grands terrains, qu’elles découpaient en lots puis viabilisaient. Chaque parcelle était alors vendue à un promoteur (Bauunternehmer ou Baugesellschaft), qui empruntait pour construire un immeuble. L’immeuble achevé était cédé à un propriétaire (Hausbesitzer), qui s’endettait pour l’acquérir et se remboursait en louant les logements. Pour financer la construction de l’immeuble, le promoteur empruntait jusqu’à 60 % de la valeur du terrain (pourcentage maximal autorisé par la loi) à une banque privée gérant des hypothèques de premier rang. Lorsque son apport de capital propre ne lui permettait pas de couvrir les 40 % restants, il se tournait vers une banque gérant des hypothèques de second rang, qui lui octroyait en moyenne 20 à 25 % du coût prévu. C’est-à-dire que le financement de la construction de logements par des promoteurs privés était à 85 % assuré par des banques hypothécaires privées. La santé financière des établissements spécialisés dans l’hypothèque de second rang, dont les sûretés sont par définition plus fragiles, provenait du fait que les placements offerts, en raison du risque plus élevé que représente la seconde hypothèque, bénéficiaient d’un taux d’intérêt supérieur d’un, mais souvent de deux pour cent à ceux proposés par les banques gérant les hypothèques de premier rang. D’où leur succès auprès des épargnants. Or la guerre puis l’inflation ont amenuisé non seulement le capital propre des promoteurs, mais également les économies des épargnants des classes moyennes, qui plaçaient volontiers leur argent dans des obligations sur hypothèques. La source de financement du logement par les prêts privés sur hypothèque de second rang est donc tarie. De plus, l’inflation décourage les placements à long terme à taux d’intérêt fixe sur le crédit hypothécaire. Le rétrécissement du marché des capitaux aboutit à une augmentation considérable des taux d’intérêt des prêts sur première hypothèque. Pour rentabiliser l’investissement dans la construction neuve, il aurait donc fallu percevoir des loyers que personne ne pouvait payer.

  • 14 Bureau international du travail, Les problèmes du logement en Europe depuis la guerre, Genève, 192 (...)

15La notion de « coûts de construction non rentabilisés » (unrentierliche Baukosten) fait alors son apparition pour désigner la part de l’investissement non couverte par le montant des loyers. Ces coûts non rentabilisés ne peuvent être pris en charge que par les pouvoirs publics, car il est hors de question pour les investisseurs privés d’en faire gracieusement don à la nation. Par ailleurs, les coûts de construction ont fortement augmenté. Vers la fin de la guerre, le prix des briques a augmenté de 100 %, celui du bois de 300 %. Le prix des autres matériaux de construction (le ciment en particulier), contrôlé pendant la guerre, a peu varié, mais sa production a diminué. Les salaires nominaux (et non réels) des ouvriers du bâtiment ont triplé. Si bien que le prix de revient d’une maison est de deux à trois fois supérieur à ce qu’il était en 191414. Dans un premier temps, l’État décide donc d’accorder des encouragements financiers à la construction (Baukostenbeihilfen) sous deux formes : subventions à fonds perdus et allocations récupérables. Pour financer les aides publiques, le gouvernement envisage de soumettre les locataires, protégés par la législation sur les loyers, à un impôt calculé sur la base de l’augmentation de loyer qu’ils auraient dû supporter s’ils avaient habité un logement neuf. L’idée d’un tel impôt avait été formulée dès 1916-1917 par Martin Wagner, alors responsable des services de la construction de Schöneberg (commune qui sera en 1920 incorporée dans le Grand-Berlin). Martin Wagner, dont nous avons pu mesurer la détermination lors de la construction de la cité d’habitation Case de l’Oncle Tom, est l’une des principales figures de la politique du logement menée par les sociaux-démocrates et les syndicats. Il part de la constatation que ni le capital privé, ni l’intervention publique ne pourront dégager les sommes nécessaires à la réalisation massive de logements. L’économie du logement doit dès lors produire son propre capital, par la contribution solidaire des locataires dans l’ancien au profit des sans-abri. Cette idée est une première fois mise en œuvre par la loi de 1921 sur la contribution pour la construction de logements (Wohnungsbauabgabegesetz). Mais un taux trop bas puis l’inflation ruinent cette taxe. Ces différentes mesures permettent, entre 1919 et 1923, la réalisation de 560 000 nouveaux logements seulement, dont 150 000 par transformation de logements existants. Dix années de guerre et d’inflation ont produit un déficit en logements d’environ un million d’unités, soit un dixième du parc existant. Même si la production de logements entre 1919 et 1923 est insuffisante, elle n’est pas nulle, ce qui témoigne d’un effort remarquable au moment où toutes sortes de difficultés politiques et économiques viennent aggraver la pénurie de matériaux de construction, l’augmentation constante des coûts de construction et le manque de capitaux pour le bâtiment. D’autant que les normes en vigueur dans l’immédiat après-guerre revêtent la forme de petites maisons de 70 ou 80 mètres carrés avec jardin attenant, ce qui n’est pas propice à l’édification massive de logements.

16La politique du logement ne prend réellement sa mesure qu’en 1923-1924, avec la stabilisation monétaire et l’introduction du nouveau mark, le Rentenmark, qui inaugure pour l’Allemagne une ère de prospérité. Le gouvernement abandonne sa politique de subvention directe. Si la pénurie de matériaux connaît un terme, les coûts de construction demeurent relativement élevés, sans espoir d’être abaissés à court terme, car le capital, qui s’est raréfié, est devenu très cher. Le problème est donc celui du capital, que l’activité édificatrice ne peut se procurer sur le marché financier, eu égard aux taux onéreux qu’il pratique. En effet, après l’inflation, les prêts sur hypothèques de premier rang ne couvrent plus que 40 % au mieux de la valeur du terrain (Beleihungswert) - cette valeur, estimée avec la plus grande circonspection, étant inférieure aux coûts réels de construction. Le taux habituel des crédits hypothécaires de premier rang oscille entre 8 et 10 %, alors qu’il n’était que de 4 à 4,5 % avant la guerre. Le maître d’ouvrage ne pouvant apporter en règle générale que de 5 à 10 % des fonds nécessaires, le complément, qui concerne la moitié du capital nécessaire, doit donc provenir du marché hypothécaire de second rang. Or les crédits sur seconde hypothèque, disponibles en très petite quantité sur le marché, ont des taux d’intérêt qui atteignent 14 à 16 %, là où ils n’étaient que de 5 à 6 % avant la guerre.

Tableau n° 4 : Montage financier d’une opération de logements avant guerre et après la stabilisation du mark

Tableau n° 4 : Montage financier d’une opération de logements avant guerre et après la stabilisation du mark

17De même que les promoteurs privés d’avant-guerre ont disparu, le système de crédit hypothécaire privé dans son ensemble a périclité. Les premiers ont cédé la place aux sociétés et coopératives de construction, d’utilité publique pour la plupart. Le marché hypothécaire de premier rang privé est relayé par les instituts publics de crédit hypothécaire, les caisses d’épargne, les caisses d’assurances, les organismes de protection sociale, qui octroient désormais les prêts sur hypothèques de premier rang. Des institutions complémentaires sont créées pour procurer des crédits sur hypothèques de second rang, le plus souvent sur une base régionale. Pour orienter les capitaux neufs et les capitaux étrangers vers la construction, alors que des perspectives d’investissements plus rentables s’offrent dans différentes branches de l’économie, les pouvoirs publics décident d’intervenir à grande échelle et de fournir eux-mêmes une part importante de l’argent nécessaire, en consentant ces avances à un taux avantageux, afin de maintenir les loyers à une hauteur acceptable. L’État doit donc créer des moyens financiers pour pallier l’affaiblissement du crédit hypothécaire et en particulier pour suppléer les hypothèques de second rang, plus risquées. Ce sera le rôle de l’impôt sur les loyers, qui prend le relais de la contribution pour la construction de logements de 1921, mal conçue.

  • 15 Le nom d’impôt sur les loyers (Hauszinssteuer) est celui retenu par la législation d’application p (...)

18Mais l’adoption de ce nouvel impôt est problématique car, à partir de novembre 1923, le SPD n’est plus présent au gouvernement. Au sein de la coalition de centre-droit au pouvoir, la polémique sur le rôle de l’État en matière de logement reprend de plus belle. Néanmoins, le ministre, Heinrich Brauns, s’en tient à la ligne précédemment adoptée : il propose de remonter les loyers à leur niveau d’avant-guerre (dont ils ne représentent plus selon les Länder que 25 à 40 %) et d’attribuer la différence à des prêts publics à taux d’intérêts réduits pour la construction de logements. Il est soutenu par le ministre prussien de l’Assistance publique, Heinrich Hirtsiefer. Le ministre des Finances, non inscrit mais considéré comme proche du Parti populiste (Deutsche Volkspartei, Parti du peuple allemand, DVP), Hans Luther, préconise en revanche d’attribuer une partie de l’augmentation des loyers aux propriétaires et de mettre le reste à la disposition des Länder et des communes. La législation adoptée est un compromis entre ces positions antagonistes et la troisième ordonnance fiscale d’urgence du 14 février 1924 entérine la création de ce nouvel impôt, qui fait par la suite l’objet d’une loi spécifique, celle du Ier juin 1926 sur l’impôt de compensation pour la dépréciation monétaire de la propriété bâtie (Geldentwertungsausgleichssteuer vom bebauten Grundbesitz), communément appelé « impôt sur les loyers » (Hauszinssteuer, HZS15). Il est perçu par les communes et les Länder, qui doivent consacrer le dixième au moins de son produit à la construction de logements. Tout bénéfice de l’augmentation des loyers est refusé aux propriétaires, au motif qu’ils ont été les principaux bénéficiaires de l’inflation. La propriété immobilière en est effectivement sortie intacte et sa valeur a même crû, car les hypothèques ne représentent plus que 15 %, puis en 1925 25 % de leur valeur nominale.

19Les Länder utilisent différemment la marge de manœuvre qui leur est octroyée. En Prusse, la part du produit de l’impôt consacrée à la construction de logements est pour sept dixièmes dévolue aux communes, les trois dixièmes restant alimentant le Fonds d’encouragement à la construction de logements, chargé d’aider les communes les plus pauvres. Les sommes dégagées par l’impôt sont injectées dans l’économie de la construction sous la forme de prêts hypothécaires de second rang. Dans ce Land, où sont construits les trois cinquièmes des logements neufs du Reich, la part de la construction aidée par le produit de l’impôt sur les loyers passe de 24 % en 1924 à 73 % dès 1926. Dans un premier temps, les augmentations de loyer auxquelles procèdent les États sont en moyenne de l’ordre de 20 à 25 %. En 1926, les loyers ont atteint leur niveau d’avant-guerre. En 1927, ils sont à 120 % de leur montant d’avant-guerre, c’est-à-dire qu’ils ont quadruplé en quatre ans. À Berlin, le loyer moyen oscille en 1927 entre 52 et 67 marks, alors que l’ouvrier gagne entre 180 et 200 marks par mois. En 1929, ils sont à 189 % de ce qu’ils étaient à la veille de la Grande Guerre.

20L’impôt sur les loyers permet, jusqu’à sa suppression en 1932, de dégager des sommes considérables, représentant entre 1925 et 1932 un huitième du revenu total de l’impôt. Cependant, ces sommes ne seront en fait que partiellement employées pour la construction de logements, car les collecteurs (communes et Länder) ne sont tenus de consacrer qu’une partie du produit de cet impôt à la construction de logements (en moyenne pour le Reich de 1925 à 1931 : près de 50 %). Tel quel, l’impôt sur les loyers permet, pendant la période faste (1926- 1930), de dégager de 700 à 800 millions de marks par an pour le crédit hypothécaire de second rang. Certaines estimations avancent que 75 % à 90 % des constructions neuves entre 1924 et 1930 ont bénéficié d’aides publiques provenant de l’impôt sur les loyers. En 1929, plus de neuf logements sur dix sont édifiés avec un prêt hypothécaire provenant de l’impôt sur les loyers. De 1924 à 1932, environ 5 milliards de reichsmarks ont été dépensés pour des prêts à faible taux d’intérêt. Les moyens consentis par l’État en faveur de la construction de logements entre 1924 et 1931, provenant de l’impôt sur les loyers, représentent une aide considérable, en fournissant des prêts sur seconde hypothèque avec des taux de 3 à 4 %, alors que le taux du marché, on l’a vu, s’élève à 14-16 %. Même si le service d’intérêts au taux des prêts sur première hypothèque s’élève à 8-10 %, les prêts provenant du produit de l’impôt sur les loyers allègent considérablement les charges qui pèsent sur le maître d’ouvrage. Dans l’ensemble, le prêt hypothécaire de premier rang couvre 10 à 20 % des coûts de construction, celui de second rang, financé grâce à l’impôt sur les loyers, 70 à 80 %, le reste, de 0 à 20 %, devant être trouvé ailleurs.

  • 16 Cf. O. Glass et G. Klinke (dir.) Bauhandbuch, vol. 4, 1930, Berlin, p. 9.

21Les directives nationales sur l’utilisation du produit de l’impôt sur les loyers pour l’encouragement à la construction définies en 1926 spécifient que les prêts ne doivent pas dépasser les deux tiers de la valeur de l’immeuble, sauf lorsque l’occupant est un ancien combattant ou une famille nombreuse. Les prêts peuvent être consentis à tous les maîtres d’ouvrage, publics et privés, qui entreprennent l’édification d’habitations conformes aux conditions de superficie, de confort et d’hygiène prescrites. Le maître d’ouvrage doit en outre prouver qu’il est à même de se procurer, soit par ses ressources propres, soit par des emprunts hypothécaires privés, le complément de capital et qu’il peut tabler sur un loyer suffisant pour couvrir les frais d’entretien et d’exploitation de l’immeuble, et rembourser les prêts. Cette aide permet de maintenir les loyers des nouveaux logements à un niveau supportable. Si l’on compare les loyers nécessaires pour équilibrer financièrement la construction d’un trois pièces-cuisine de 46,5 mètres carrés situé dans un immeuble collectif selon qu’il est subventionné ou non, on s’aperçoit que, dans le premier cas, le loyer de 654 marks s’élève à 25 % du salaire d’un ouvrier spécialisé (là où la Commission de l’habitat du Reichstag considère qu’il ne devrait pas en dépasser 12 %), alors que, dans le second cas, les 1 380 marks exigés en représentent plus de la moitié16.

  • 1 D’après P.-C. Witt, « Inflation... », op. cit., p. 400.

Tableau n° 5 : Production de logements sous la république de Weimar (1919-1933)1

Tableau n° 5 : Production de logements sous la république de Weimar (1919-1933)1

22Pour le Reich, le sacrifice financier est considérable car, à partir de 1925, cent à deux cent mille logements sont chaque année construits avec ces aides. Les intérêts perçus sont loin de compenser les sorties d’argent. En 1929, alors que 3 milliards de marks environ ont été avancés depuis 1924, les sommes versées en paiement des intérêts et des annuités d’amortissement s’élèvent à 50 ou 60 millions. Selon les directives nationales, cet argent doit être réemployé pour l’encouragement de la construction. Mais ce soutien financier, bien que fort important, demeure insuffisant et les communes s’endettent lourdement pour mener à bien leurs programmes de logements : un quart des emprunts qu’elles contractent dans la seconde moitié des années 1920 y est consacré.

  • 17 Pour des données chiffrées, voir : O. Kämper, Wohnungswirtschaft und Grundkredit, Berlin, 1938, p. (...)
  • 18 G. Schulz, « Kontinuitäten und Brüche... », op. cit., p. 171.
  • 19 Cf. W. Abelshauser, « Die Weimarer Republik - ein Wohlfahrtsstaat? », dans id. (dir.), Die Weimare (...)

23Au total, l’effort exceptionnel consenti par la république de Weimar aboutit à ce que près de la moitié des capitaux investis dans la construction de logements pendant la période de stabilité (1924-1932) soit d’origine publique – 29 % provenant de l’impôt sur les loyers17. Comme le montre le tableau n° 5, de 1928 à 1930, le chiffre record de 300 000 logements nouveaux par an est atteint, qui dépasse les meilleures années d’avant-guerre. Fin 1932, juste avant que la crise économique ne fasse chuter le nombre de mises en chantier, ce sont près de 2,5 millions de logements neufs qui ont été construits depuis la fin de la guerre, soit près de 15 % du parc de logements. Le nombre de logements pour mille habitants est passé de 216 en 1919 à 249 fin 193218. Alors que, avant la Première Guerre mondiale, 5 % de l’investissement total dans la construction du logement venaient de l’État, ce sont 81 % des nouveaux logements construits entre 1919 et 1932 qui sont cofinancés par l’État19.

Les directives sur la qualité des logements

  • 20 Le terme allemand d’Einfamilienhaus signifie, au sens strict du terme, « maison unifamiliale » ou (...)
  • 21 Cf. « Richtlinien für die Verwendung des für die Neubautätigkeit bestimmten Anteils am Hauszinsste (...)

24L’emploi de ces fonds ne saurait se faire de manière incontrôlée, aussi la construction de logements fait-elle qualitativement l’objet de directives nationales et locales. Dans l’immédiat après-guerre, la priorité absolue est aux maisons individuelles20 ou comprenant au plus quatre logements. Ainsi, en 1921, 89 % des logements construits en Allemagne se composent d’une maison accueillant une à quatre familles. Dès 1921, les lignes directrices établies pour l’utilisation de l’impôt sur les loyers première mouture préconisent une superficie de 70 mètres carrés, qui restera en vigueur jusqu’à la fin des années 1920. En outre, les directives sur les logements à subventionner précisent qu’ils doivent être sains, solides et avoir une distribution fonctionnelle. À partir de 1924, les constructions en bois et en torchis ne sont plus aidées. Mais les autorités sont plus réticentes à fixer des normes précises quant à l’architecture des constructions. En février 1926, le ministère prussien de l’Assistance publique édicté des directives sur l’utilisation de la part de l’impôt sur les loyers destinée à la construction de logements21. Ces directives précisent que l’aide est réservée à des constructions saines, solides et fonctionnelles se conformant aux prescriptions légales, et utilisant si possible des plans types éprouvés et des éléments de construction standardisés. La préférence va aux maisons individuelles et aux maisons doubles avec jardin, situées de préférence dans une cité d’habitation, ou alors aux Reichsheimstätten. La prédominance de la maison a tendance à s’atténuer dans la seconde moitié des années 1920, mais les normes de confort restent élevées : la plupart des logements construits pendant les premières années de l’ère de l’impôt sur les loyers (1924- 1927) comprennent quatre à six pièces, ont une superficie de soixante-dix mètres carrés, sont dotés de W.-C. et d’une salle de bains, ainsi que souvent du chauffage central. Ce standing, qui réserve de facto ces habitations aux employés, fonctionnaires et ouvriers spécialisés, est violemment critiqué. Aux attaques visant le principe de l’intervention de l’État dans un domaine relevant précédemment de l’initiative privée s’ajoutent dès lors celles incriminant la trop grande qualité des logements construits, inaccessibles aux familles les plus défavorisées.

25Les critiques redoublent de vigueur lorsque sont connus les résultats de l’enquête nationale sur les conditions d’habitation réalisée en mai 1927 (Reichswohnungszählung), la seule du genre menée entre les deux guerres. Cette enquête, d’une ampleur sans précédent, permet de bien connaître les conditions de logement des Allemands en 1927 et témoigne de leur amélioration depuis le début du siècle. Elle concerne toutes les villes de plus de 5 000 habitants, la plupart des agglomérations comprenant entre 2 000 et 5 000 habitants, et une petite sélection de communes de moins de 2 000 habitants. Au total, elle touche 42,8 millions d’habitants, vivant dans 8 052 des 63 500 communes que compte l’Allemagne, soit 68,6 % de la population recensée en 1925. À elles seules, les 1 176 communes de plus de 5 000 habitants accueillent 33,5 millions d’habitants, soit la moitié de la population. Les 6 876 communes de moins de 5 000 habitants totalisent 9,3 millions d’habitants. Près de 2,4 millions d’immeubles, contenant 8,5 millions de logements, sont recensés, sans compter les 150 000 logements de fonction et les 50 000 habitations précaires, bricolées dans des baraquements ou des jardins ouvriers. 91 % des logements sont dans l’ancien et 8 % dans le neuf. Le parc de logements se décompose de la façon suivante :

  • 32 % sont des maisons individuelles ;
  • 21 % comptent deux logements ;
  • 13 % comptent trois logements ;
  • 9 % ont quatre logements ;
  • 5 % ont cinq ou six logements ;
  • 20 % sont des immeubles comptant plus de six appartements.
  • 22 En réponse au Denkschrift über die wirtschaftliche und politische Notwendigkeit des Wohnungsbaus u (...)

2652,5 % des Allemands habitent dans un logement de trois ou quatre pièces. Mais le taux de surpeuplement reste important : 3,2 millions d’entre eux sont hébergés dans des logements surpeuplés (plus de deux personnes par pièce), dont 660 000 occupent des logements comptant plus de trois personnes par pièce. L’enquête fait apparaître que près de 800 000 ménages habitant en ville sont sans logement propre. Si l’on ajoute l’évaluation portant sur les petites communes rurales, on arrive au chiffre de 950 000 familles n’ayant pas de chez-soi. Cependant, le gouvernement estime que beaucoup d’entre elles ne sont pas en mesure de payer le loyer d’un logement indépendant et que, le nombre de jeunes couples s’étant multiplié, leur cohabitation dans des logements auparavant occupés par des familles nombreuses est acceptable. Il évalue donc le nombre de logements manquants à 600 000. Cette estimation suscite une polémique, et les syndicats indépendants publient un mémorandum révisant ce chiffre à la hausse22. Quant à la sous-location, elle touche 20 % des logements dans les grandes villes. Et, dans la moitié des cas, ce n’est plus le célibataire qui a recours à cette formule pour se loger, mais la famille entière, contrainte de se tasser dans une pièce chez l’habitant. Dans les grandes villes, on trouve dans un logement sur dix une famille ou un ménage en surnombre et 10 % des locataires ont au moins un pensionnaire, si bien qu’un ménage urbain sur cinq est privé de son intimité. Par ailleurs, l’enquête montre que les nouvelles habitations sont majoritairement de taille moyenne, avec quatre à six pièces. Alors que cette catégorie de logements représente 43,6 % du parc ancien, son pourcentage dans le neuf atteint 57,3 %.

  • 23 Deutsche Sozialpolitik 1918-1928. Erinnerungsschrift des Reichsarbeitsministeriums, Berlin, 1929, (...)

27En réaction aux résultats de l’enquête, les lignes directrices de la Commission pour le logement et les cités d’habitation du Conseil économique provisoire du Reich prescrivent de construire prioritairement des petits logements, et non plus des logements de taille moyenne. Alors qu’en 1921, comme on l’a vu, 89 % des logements construits en Allemagne avaient la forme d’une maison accueillant une à quatre familles, cette proportion a, en 1928, à peine diminué : elle est encore de 83 %. C’est dans les villes de plus de 50 000 habitants que l’immeuble collectif se répand le plus vite ; alors que la proportion de maisons pour une à quatre familles y est encore de 59 % en 1927, elle passe à 43 % en 1929. Le ministère du Travail redéfinit les catégories de logement en fonction de la superficie : alors que, jusque là, la surface habitable recommandée par l’administration était de 70 mètres carrés, elle caractérise désormais les logements moyens (Mittelwohnung), alors que la surface habitable des petits logements (Kleinwohnung) est réduite à 57- 58 mètres carrés et celle des logements minimaux (Kleinstwohnung) à 48 mètres carrés de surface habitable23. Mais cette promotion du petit logement ne fait pas l’unanimité de la classe politique et, dès 1929, les lignes directrices définitives recommandent de n’autoriser qu’exceptionnellement la construction de logements minimaux. Ces mêmes lignes directrices insistent sur l’importance de l’ensoleillement et de l’aération des habitations, et préconisent la construction basse, idéalement des maisons individuelles avec jardin. Les immeubles collectifs sont réservés aux villes et doivent dans la mesure du possible prévoir des espaces de jeux pour les enfants. Les arrière-cours fermées avec leur aile de derrière sont proscrites. À côté des maisons dans des petites cités, il faut construire des appartements de deux à trois pièces avec cuisine et si possible salle de bains. La superficie doit au minimum atteindre 48 mètres carrés. Si la situation économique des futurs habitants l’exige, la construction de logements minimaux est admise, à condition que le dispositif constructif permette par la suite d’en réunir plusieurs afin d’obtenir des appartements plus spacieux. Des logements plus vastes accueillent les familles nombreuses, et la collectivité doit pourvoir à l’hébergement des célibataires et des personnes âgées.

28Parallèlement, le gouvernement engage une action d’un autre type, par la création en 1927 de la Société nationale de recherche pour l’économie dans le bâtiment et l’habitat (Reichsforschungsgesellschaft für Wirtsckaftlichkeit im Bau- und Wohnungswesen, RFG), à qui il octroie, par la loi du 2 juin 1927, un fonds de 10 millions de marks. Regroupant des personnalités faisant, du fait de leur activité théorique ou pratique, autorité dans tous les domaines techniques, économiques et sociaux afférents au logement, la RFG a pour mission d’entreprendre toutes recherches et opérations susceptibles de contribuer à la modernisation des méthodes de construction par la rationalisation et la standardisation, et d’abaisser les coûts de construction. Ses travaux doivent avoir un fondement scientifique, tout en résultant du contact étroit avec les spécialistes et les praticiens du logement. Ils ont vocation à aboutir à des expérimentations grandeur nature, en collaboration avec des entreprises du bâtiment. Une soussion, commission, organisée par le Comité de normalisation de l’industrie allemande, est plus particulièrement chargée de la question des petits logements. L’opposition virulente à laquelle elle se heurte, notamment de la part de l’artisanat du bâtiment, aboutit à sa suppression en 1931.

29Enfin, pour encadrer la distribution de l’aide provenant de l’impôt sur les loyers et garantir la qualité des logements ainsi construits, le gouvernement prône la création de Sociétés locales d’encouragement à la construction de logements (Wohnungsfürsorgesellschaften). Directement issues des revendications du Mouvement pour la réforme de l’habitation, les Sociétés d’encouragement à la construction de logements sont des organes de droit privé, mais dans lesquels l’influence des pouvoirs publics est déterminante. Au nombre de treize en 1928, elles sont regroupées dans une Union nationale des sociétés d’encouragement à la construction de logements (Reichsverband der Wohnungsfürsorgegesellschaften) créée en 1920, qui sera rebaptisée Union nationale des foyers allemands (Reichsverband deutscher Heimstätten) en 1931. Dans la capitale, la Société berlinoise d’encouragement à la construction de logements (Wohnungsfürsorgegesellschaft Berlin, WFGB) est conjointement fondée en avril 1924 par la Ville de Berlin et le Land de Prusse, avec la mission de répartir l’aide publique à la construction et notamment les prêts hypothécaires provenant du produit de l’impôt sur les loyers, tant aux sociétés de construction d’utilité publique qu’aux maîtres d’ouvrage privés. Le but poursuivi par les pouvoirs publics est l’intensification de la construction de petits logements pour la population défavorisée, sous la forme de maisons individuelles avec jardin, et l’amélioration à moyen terme des conditions d’habitation de la population berlinoise la plus modeste. Ayant la haute main sur la répartition des moyens financiers publics, la Société berlinoise d’encouragement à la construction de logements subordonne l’octroi de moyens financiers publics à la conformité des projets aux standards qu’elle élabore, ce qui lui permet d’exercer un contrôle efficace sur les projets pour lesquels un financement est demandé. Ce mécanisme d’encadrement se révèle à l’usage plus efficace et contraignant que les prescriptions réglementaires sur la qualité des logements, d’autant que le nombre de logements pour lesquels elle a accordé une aide entre 1924 et 1931 s’élève à près de 150 000. La WFGB exerce donc une influence déterminante sur la production de logements à Berlin sous la république de Weimar. L’activité des sociétés d’encouragement à la construction de logements revêt une importance particulière dans les petites et moyennes communes, où elles sont à même de mettre à la disposition des autorités locales leur surface financière et leur expérience technique. Dans les communes de moins de 20 000 habitants, les deux tiers des habitations construites par l’administration l’ont été avec le concours des Sociétés d’encouragement à la construction de logements. Étant donné leur rôle prépondérant dans la distribution du produit de l’impôt sur les loyers, les communes peuvent également créer des Sociétés municipales d’encouragement à la construction de logements et les charger de l’attribution des prêts bonifiés. Par ce biais et par l’intermédiaire des services municipaux de construction, les communes peuvent influer sur le confort et la distribution des habitations neuves. La qualité globale des logements nouvellement construits est donc contrôlée en amont par les instances chargées de la répartition des prêts bonifiés, les Sociétés locales d’encouragement à la construction de logements, qui peuvent par là même encadrer la maîtrise d’ouvrage, tant municipale que d’utilité publique. Il semble qu’elles aient également influé sur les réalisations de la maîtrise d’ouvrage privée, mal connue, qui demeure prépondérante dans les villages.

La position des syndicats

30Nous allons à présent nous intéresser à la position des différentes centrales syndicales d’employés sur cette politique du logement. Le rôle central que jouent les syndicats dans leur ensemble sous la république de Weimar appelle en effet une présentation de leurs revendications et actions en matière de logement. Alors que, avant la Première Guerre mondiale, la contribution des syndicats à la résolution de la crise du logement se limitait au soutien apporté à des coopératives de construction, les bouleversements intervenus en 1918 leur ouvrent un champ d’action plus vaste. Nous avons déjà vu que les syndicats mènent des enquêtes afin de connaître les conditions d’habitation de leurs adhérents. Prenant appui sur ces considérations statistiques, ils formulent des revendications et prennent position sur la politique nationale du logement, lesquelles sont pour une bonne part entendues par les deux ministres du Travail en poste dans les années 1920, Heinrich Brauns puis Rudolf Wissel, l’un et l’autre syndicalistes. Toutes les confédérations, ouvrières, d’employés ou de fonctionnaires, sont d’accord pour exiger une législation stimulant la construction des Heimstätten promues par la réforme foncière. En outre, toutes acceptent le principe de l’impôt sur les loyers et souhaitent qu’une part plus importante en soit consacrée à la construction de logements. Enfin, deux syndicats tentent d’agir sur le secteur du bâtiment, par la création d’entreprises syndicales. La gauche vise l’instauration d’une véritable économie parallèle, tandis que l’ambition des syndicats chrétiens est plus modeste : nous présenterons les objectifs des uns et des autres. La maîtrise d’ouvrage des syndicats d’employés, qui créent dans les années 1920 trois sociétés de construction pour leurs adhérents, fera l’objet du prochain chapitre.

Le consensus syndical sur la Heimstätte et l’impôt sur les loyers

  • 24 Cf. J. Lubahn, Gewerkschaft und Heimstätte. Vortrag gehalten auf dem ersten deuts- chen Beamten-He (...)
  • 25 Cet appel est publié dans plusieurs revues, dont Die Handels- und Büroangestellte, a. 26, n° 6, 6 (...)
  • 26 Sur la position du DHV sur la réforme foncière, voir notamment P. Bröcker, « Bodenreform durch Sel (...)
  • 27 « Der Kampf um das Reichstättenamt », Nachrichten für Sozial- und Wirtschaftspolitik, n° 4, avril (...)
  • 28 Cf. H.-A. Kukuck et D. Schiffmann, Die Gewerkschaften von der Stabilisierung bis zur Weltwirtschaf (...)
  • 29 F. Pfirmann, « Der Entwurf eines Wohnheimstättengesetzes », AfA-Bundeszeitung, janvier 1929, p. 11- (...)
  • 30 Le Parti de l’économie (Wirtschaftspartei) s’appelle à partir de 1925 le Parti national du Mittelst (...)
  • 31 « Die Wohnheimstättengesetz abgelehnt », AfA-Bundeszeitung, juin 1929, p. 115.

31Dès avant la guerre, la plupart des syndicats étaient proches des thèmes défendus par la Fédération allemande pour la réforme foncière, dont de nombreuses organisations professionnelles étaient membres. Cette sympathie de vues redouble après la guerre, avec l’engagement particulièrement marqué des syndicats en faveur de la Heimstätte. Pour relayer l’action en faveur du bien de famille menée par la Fédération pour la réforme foncière sous la houlette de Damaschke, les confédérations syndicales unissent leurs forces pour créer le Comité d’action des syndicats allemands pour un Office national des biens de famille insaisissables (Aktionsausschuβ der deutschen Gewerkschaften für das Reichsheimstättenamt), qui se donne pour objectif le vote d’une loi nationale permettant la constitution de tels biens24. En mai 1920, le Comité d’action des syndicats allemands pour un Office national des biens de famille insaisissables lance un appel commun exigeant une loi conforme aux objectifs du mouvement pour la réforme foncière. Cet appel, intitulé « Où est le salut ? » exige la mise en œuvre de la réforme foncière afin de garantir à chaque citoyen et aux siens une maison à eux25. Il s’agit de soustraire le sol à la spéculation, qui aboutit aux casernes locatives, fatales pour la santé physique et mentale des enfants, et de créer des jardins cultivables. Cette mesure aurait la vertu de détourner l’habitant du bistrot où il s’enivre après ses huit heures de travail et de contribuer à l’amélioration de l’alimentation du peuple allemand. Le Comité des syndicats revendique l’adoption d’une loi et la création d’un Office pour les biens de famille. Côté socialiste, l’appel rédigé par les fonctionnaires est signé par la Confédération ouvrière des syndicats libres, l’ADGB, ainsi que par la centrale des employés, la future AfA-Bund. Les nationaux-libéraux sont représentés par la centrale ouvrière des syndicats Hirsch et Duncker, et, du côté des employés, par la GdA. Les chrétiens-nationaux sont également présents avec la Confédération des syndicats allemands (Deutscher Gewerkschaftsbund)26. Ces organisations regroupent quelque quinze millions de membres. La Gedag, centrale des employés chrétiens-nationaux, à laquelle appartient le DHV, est la seule centrale syndicale d’employés à ne pas se joindre à cette action. La loi est promulguée le 10 mai 1920, mais ne produit pas les effets escomptés ; les difficultés d’application donnent le sentiment aux syndiqués que leurs organisations négligent la question des Heimstätten. Une nouvelle réunion du Comité le 21 mars 1923 reformule le programme de travail27 et prépare un nouveau projet de loi sur la réforme foncière. En 1926, le Comité, rebaptisé Comité d’action pour une politique foncière, de colonisation intérieure et de logement (Aktionskomitee für Boden-, Siedlungs- und Wohnungspolitik), prépare, avec le Conseil permanent pour les biens de famille institué auprès du ministère du Travail, des « Lignes directrices en vue d’un programme de construction de logements pour le Reich28 ». Mais une fêlure se produit au sein de l’unanimité syndicale au sujet de la Heimstätte : les trois centrales syndicales de gauche, bien que membres du Comité, ne sont pas signataires des lignes directrices de 1926 et expriment leurs revendications de leur côté. Le contenu en recoupe partiellement celui des lignes du Comité, mais la formulation proposée par les syndicats libres en empêche l’adoption consensuelle, si bien qu’ils décident de faire cavalier seul. De plus, le projet, qui promeut la constitution de réserves foncières pour la constitution exclusive de biens de famille, n’est pas adopté par le Parlement. Une nouvelle proposition de loi (Wohnheimstättengesetz) est alors élaborée, avec le soutien de tous les syndicats. Nettement plus ambitieuse, elle s’attaque à trois problèmes : l’établissement d’un plan de zoning, l’acquisition des terrains et le financement. L’objectif est de contraindre les communes à constituer des réserves foncières en vue de la construction de logements, d’équipements de loisirs (espaces verts, gymnases, terrains de jeux, terrains de sport) et de l’aménagement du réseau viaire. Elles doivent établir des plans de zoning (Nutzungspläne) répartissant les zones d’habitat, de transports, de loisirs, industrielles, etc. Le ministère du Travail pour sa part établirait des lignes directrices pour l’action des municipalités. Ces dernières doivent bénéficier de droits étendus leur permettant de préempter, d’exproprier et de remembrer les surfaces situées dans la zone planifiée. L’argent proviendrait des taxes foncières et des impôts sur la plus-value foncière29. C’est le président de l’AfA-Bund, Siegfried Aufhäuser, qui défend la proposition de loi devant la Commission du budget au Reichstag, le 19 avril 1929. Il la présente comme permettant une avancée essentielle dans la mise en œuvre de l’article 155 de la Constitution, garantissant le droit au logement. Le nouveau ministre du Travail, Wissel, se déclare prêt à déposer le projet devant le Reichstag, dès que la majorité des parlementaires en aura exprimé la demande. Mais en séance plénière, les partis de droite, le Parti de l’économie (Wirtschaftspartei)30 le Parti bavarois du peuple (Bayrische Volkspartei) et une partie du Parti du centre catholique votent contre, entraînant l’abandon de la proposition. L’AfA-Bund crie à la trahison des promesses électorales de la part de partis qui s’étaient pourtant déclarés prêts, lors de la campagne pour les élections législatives, à accélérer l’adoption d’une Wohnheimstättengesetz, sur le fondement d’un préprojet élaboré par le ministère du Travail31. Ainsi, alors que, dans un premier temps, les syndicats avaient emboîté le pas à la réforme foncière, appuyant son combat pour la Heimstätte, dans un second temps, ils ne se contentent plus de cette revendication : le SPD prend les devants et contraint le Conseil présidé par Damaschke à exiger une véritable politique d’urbanisme municipal, reposant notamment sur le zoning. Le rejet en 1929 de la proposition de loi élaborée en ce sens démontre que la législation de la première moitié des années 1920 représentait le maximum de ce que la coalition de Weimar pouvait accepter en matière de politique du logement. Le consensus obtenu sur le financement de Heimstätten par l’impôt sur les loyers se brise dès que les syndicats libres promeuvent une législation d’urbanisme plus interventionniste.

32De même que la Heimstätte, le principe d’un impôt sur les loyers est accepté par tous les syndicats.

  • 32 H. Kaufmann, « Ein Vorschlag zur Beseitigung der Wohnungsnot und Behebung der Arbeitslosigkeit », (...)
  • 33 « Reichswohnungsprogramm der Gewerkschaften », Soziale Bauwirtschaft, a. 6, n° 21, 1er novembre 19 (...)

33Les syndicats de gauche sont favorables à l’impôt sur les loyers, dont l’idée même revient à un membre du SPD, Martin Wagner. En dépit de quelques voix discordantes, qui considèrent l’impôt sur les loyers comme antisocial, car grevant les budgets les plus modestes au profit de la construction de logements confortables, accessibles aux seuls salariés aisés, les syndicats libres lui sont dans leur immense majorité favorables32. Dans le mémorandum intitulé « Lignes directrices pour la construction de logements », les syndicats libres estiment en 1926 le manque de logements à 1,5 million d’unités et demandent l’adoption d’un programme de construction prévoyant au minimum la réalisation de 250 000 logements, financée par moitié par l’impôt sur les loyers. Ils notent également qu’il est du devoir des Länder et des communes de veiller à ce que les capitaux soient non pas attribués de façon dispersée à des personnes privées, mais concentrés sur des réalisations à grande échelle menées par des spécialistes, ce qui suppose de concentrer les procédures actuelles de délivrance des permis de construire, dispersées et bureaucratiques33. De même s’opposent-ils à toute réduction des normes de superficie. Durant toute la période, les syndicats libres ne cessent de réclamer l’augmentation de la part de l’impôt sur les loyers consacrée au logement.

  • 34 « Entschliessung des Gewerkschaftsringes zur Bereitstellung öffentlicher Mittel für die Bauwirtsch (...)
  • 35 Cf. Munzel, « Aufhebung der Zwangswirtschaft für Wohnungen? », GdA-Zeitschrift des Gewerkschaftsbu (...)
  • 36 GdA, Jahresbericht für 1929, p. 120-121.

34Les syndicats nationaux-libéraux, dits de Hirsch et Duncker, sont également partisans de l’action publique en faveur du logement, notamment par l’affectation de crédits publics à la construction34. Ils sont signataires en 1920 de l’appel pour une loi sur la réforme foncière, puis en 1926 des « Lignes directrices » élaborées par le Comité d’action pour une politique foncière, de colonisation intérieure et de logement. La centrale des employés, la GdA, met en cause dès novembre 1921 le blocage des loyers, qui entraîne la dégradation des immeubles, l’aggravation de la crise du logement par l’arrêt de la construction, et obère les finances publiques par la mise en chantier de logements d’urgence. La GdA est partisan de l’augmentation des loyers sans bénéfice pour les propriétaires et juge trop peu élevée la dîme prélevée par l’État : elle propose de consacrer 80 % du produit de l’impôt sur les loyers à la construction de logements35. Durant toute la période, elle soutient l’engagement financier de l’État36 et demande la construction de logements pour les plus faibles revenus (sans que la superficie tombe au-dessous de 50 mètres carrés).

  • 37 Sur la position des syndicats chrétiens sur le logement en général, voir : A. Stegerwald, « Gewerk (...)
  • 38 La position du DHV sur le logement peut être retracée à partir de ses rapports annuels (notamment (...)

35De même la très conservatrice Confédération des syndicats chrétiens-nationaux (DGB) réclame-t-elle, dans son programme pour le logement rédigé en 1922, que l’impôt sur les loyers soit considérablement augmenté. Au début des années 1930, elle se montre très réservée quant aux mesures prises par le gouvernement Brüning tendant à réduire le programme de construction de logements et à diminuer la qualité des logements aidés37. En son sein, le DHV aussi soutient les objectifs de la réforme foncière et salue les efforts du Conseil permanent pour les biens de famille, en soulignant la nécessité d’une loi foncière. Il considère que la politique du logement doit être menée à long terme, car la satisfaction des besoins en logement exerce une influence décisive sur le mode de vie, la culture, la santé, la productivité du peuple allemand, et ce pour plusieurs générations38. Cependant, pour le DHV, tous les moyens visant à soutenir la construction et à abaisser les coûts seront de peu d’efficacité tant que la spéculation foncière ne sera pas freinée. En 1925, le DHV constate que, s’il est légitime que les propriétaires réclament l’abrogation du contrôle du logement, il faut néanmoins maintenir cette législation tant que la demande de logements reste supérieure à l’offre. Il regrette même que la part du produit de l’impôt sur les loyers consacrée à la construction ne soit pas plus importante. Déplorant la tendance des banques hypothécaires à consentir des crédits à l’industrie, l’agriculture et aux maîtres d’ouvrage de villas de luxe, au détriment de la construction de petits logements, le syndicat met sur pied un système de financement pour apporter le complément non fourni par la RfA (première hypothèque) et les instituts hypothécaires de second rang. De surcroît, pour venir en aide à l’acheteur d’une maison, tenu de fournir un apport personnel, le DHV a créé à Hambourg la Société nationale-allemande d’assurance (Deutschnationale Versicherungs-Aktien-Gesellschaft), qui a mis au point un système de prêts compensés par une assurance vie, afin de faciliter à ses membres l’accès à la propriété d’une maison. La position du DHV sur le logement est résumée dans la résolution adoptée lors du congrès qu’il tient à Munich en 1926 :

  • 39 DHV, Jahresbericht, 1926, p. 111.

« La vie de famille et l’efficacité professionnelle exigent des logements sains et bon marché, en premier lieu dans des maisons individuelles avec jardin. Il faut donc en promouvoir la construction par tous les moyens. Le logement d’utilité publique doit recevoir de l’État le plus large soutien moral et économique, car il renforce le sens de l’épargne et, grâce à l’entraide, va à l’encontre de la hausse illicite des prix pratiquée par le marché privé du logement. La Gagfah, créée à l’initiative du DHV, doit être soutenue en tant qu’entreprise d’entraide pionnière des employés39 »

Les syndicats libres « en avant » vers la collectivisation du bâtiment

  • 40 Voir B. Höhn, Die Entwicklung der sozialen Baubetriebe (Bauhütten) zu Unternehmungen der freien Ge (...)
  • 41 August Ellinger (1880-1933), socialiste, membre de la section hambourgeoise du SPD et syndicaliste (...)

36Pendant toute la période, le but poursuivi par les syndicats libres est la mise en oeuvre d’une économie parallèle, tant dans le bâtiment que la maîtrise d’ouvrage. L’action des trois confédérations syndicales de gauche, ouvrière (ADGB), des employés (AfA-Bund) et des fonctionnaires (ADB), est de ce point de vue remarquablement unitaire, de la formulation des revendications à la création d’organismes coopératifs dans le domaine du logement. La collectivisation (Sozialisierung) du bâtiment doit compléter le mouvement des coopératives de consommation et de construction. Le mouvement coopératif, actif avant guerre au sein du mouvement ouvrier, se trouve après guerre renforcé par la disponibilité d’ouvriers du bâtiment démobilisés ou sans emploi et par la collectivisation que le mouvement révolutionnaire appelle de ses vœux40. Après la démobilisation, d’anciens soldats ayant combattu dans le même régiment ainsi que des ouvriers du bâtiment au chômage fondent de petites coopératives de construction ou du bâtiment. Au nombre d’une vingtaine en 1919, d’une centaine en 1920, elles connaissent des succès divers. Certaines d’entre elles défendent des idéaux anticapitalistes : suppression du capital privé et de la propriété privée des moyens de production, disparition des promoteurs privés, opposition aux cartels locaux du bâtiment, rémunération plus élevée des ouvriers du bâtiment, journée de huit heures, participation à la gestion de l’entreprise et aux bénéfices. Ces mots d’ordre recoupent en partie la question de la collectivisation alors débattue dans les milieux syndicaux et politiques. En dépit des difficultés structurelles rencontrées par ces entreprises d’un type nouveau (capital insuffisant, difficultés pour obtenir des garanties pour les prêts, manque d’expérience, incompétence de la direction), le mouvement s’amplifie. En 1922, on en recense 235, sans compter la vingtaine de coopératives du bâtiment (Bauproduktivgenossentschaften) des syndicats chrétiens. Cette irruption du mouvement coopératif dans la deuxième branche industrielle allemande est facilitée par la structure largement artisanale du bâtiment. Néanmoins, les faiblesses des coopératives menacent leur développement. Deux hommes vont s’employer à structurer ce mouvement afin de le renforcer. Il s’agit de l’architecte Martin Wagner, directeur des services de construction de la commune de Neukölln (pas encore absorbée dans le Grand-Berlin) et du syndicaliste August Ellinger41, membre de la direction fédérale du Syndicat des ouvriers du bâtiment (Deutscher Bauarbeiterverband), qui deviendra le syndicat des entreprises du bâtiment (Deutscher Baugewerksbund).

  • 42 Ces articles, légèrement modifiés, sont réunis en 1917 : M. Wagner, « Bauwirtschaft, Realkredit un (...)
  • 43 Le texte en est publié en 1919 : M. Wagner, Die Sozialisierung der Baubetriebe, Berlin. Voir égale (...)

37Pendant la guerre, Wagner avait pris parti sur la politique à mener en matière de logement, la solution se trouvant pour lui du côté de la réorganisation du secteur du bâtiment. Il avait ainsi publié plusieurs articles dans la revue Bauwelt, dans lesquels il demandait que l’État agisse en vue de freiner le renchérissement des loyers provoqué par l’augmentation des coûts de construction et des taux d’intérêt42. Mais il ne s’agissait pas d’abaisser les coûts de construction en subventionnant le bâtiment, car le soutien de cette branche, peu productive, par des capitaux provenant de l’activité d’industries rentables lui paraissait un non-sens économique. Le seul moyen pour obtenir des logements à un prix raisonnable étant la rationalisation de la construction, seule une réorganisation radicale du bâtiment par la création de grandes entreprises de construction gérées rationnellement, avec le soutien des pouvoirs publics, des industriels et la coopération des ouvriers, lui semble à même de faire baisser les loyers dans le neuf, par l’incitation à réduire la durée des chantiers et l’adoption de plans types. À la fin de la guerre, les idées de Wagner rencontrent une audience croissante, notamment dans le milieu syndical de gauche : le mouvement révolutionnaire a en effet conduit la base du SPD et des syndicats libres à exiger de leurs directions des initiatives pour mettre en pratique les mots d’ordre de la collectivisation. Dans la conférence qu’il prononce en 1919 devant la Commission indépendante de collectivisation, puis devant le Syndicat des ouvriers du bâtiment, Wagner critique les mesures préconisées l’année précédente par les dirigeants socialistes, en particulier l’étatisation ou la municipalisation totale du bâtiment. Il fait valoir que la bureaucratisation du bâtiment, qui doit fonctionner selon les règles de la concurrence et avoir une large marge de manœuvre technique, économique et artistique, est tout à fait impensable43. Mais cette liberté d’action du secteur du bâtiment doit pour Wagner aller de pair avec une réorientation de ses entreprises, sur le modèle des corporations du Moyen Âge. Wagner propose alors le nom médiéval de Bauhütte, guilde du bâtiment, qui évoque les bâtisseurs de cathédrales et leurs valeurs : fraternité, responsabilité collective, amour et dignité du travail. Ces guildes du bâtiment seraient dirigées par l’architecte, afin de renforcer son implication dans le chantier.

  • 44 Cet appel est publié dans Der Grundstein, a. 33, n° 3, 17 janvier 1920.
  • 45 Les syndicats libres suggèrent du reste, dans leurs lignes directrices de 1926, d’effectuer les tr (...)
  • 46 K. Novy et M. Prinz, Illustrierte Geschichte..., op. cit., p. 131.
  • 47 L. Scarpa, « Das Groβsiedlungs-Modell... », op. cit., p. 21.

38Parallèlement, l’idée se répand qu’il faut développer la collectivisation sans attendre qu’une législation soit adoptée. Le premier congrès du Syndicat des ouvriers du bâtiment tenu à Weimar adopte en mai 1919 le principe de la socialisation du bâtiment et du logement défendu par Ellinger. La revue du syndicat des ouvriers du bâtiment, Der Grundstein («  La première pierre »), se fait l’écho des propositions de Wagner et d’Ellinger. En 1919, le syndicat se prononce pour la collectivisation, et toutes les coopératives du bâtiment sont conviées à participer à une réunion, organisée en février 1920 à Hambourg pour créer l’Union des entreprises sociales du bâtiment (Verband sozialer Baubetriebe, VsB) 44. Wagner défend l’idée que, en économie capitaliste, seules les sociétés par actions peuvent résister au capital privé, les coopératives étant trop faibles. Il faut donc les doter d’un statut juridique à même de pallier leurs carences : celui de société à responsabilité limitée (GmbH). La structure de décision y serait paritaire, une moitié des voix étant détenue par le personnel ; l’autre par l’assemblée des actionnaires, composée de représentants des syndicats, des coopératives de construction et de consommation, de la Banque ouvrière et d’institutions proches du SPD. L’objectif est la construction de petits logements et de cités d’habitation pour les plus démunis, de bonne qualité, au plus faible coût. Les dividendes ne doivent pas dépasser 5 %. En dépit de fortes résistances, Wagner parvient à imposer cette idée à la quarantaine de coopératives présentes. Quant à l’instance fédérale, l’Union des entreprises sociales du bâtiment, elle est créée en septembre 1920. 85 % du capital de départ, d’un montant de cinq millions, sont apportés par le syndicat des ouvriers du bâtiment, le reste provenant des participations du Butab, syndicat de techniciens affilié à l’AfA-Bund, qui apporte 100 000 marks, et par les guildes elles-mêmes. Le but de l’Union des entreprises sociales du bâtiment est de fonder et de soutenir des entreprises de construction refusant l’économie du capital privé et de les représenter devant les pouvoirs publics. Lieu d’échanges sur l’organisation de l’entreprise et les techniques de construction, elle organise régulièrement rencontres, conférences et séances de formation. Elle apporte également un soutien financier et joue le rôle de vérificateur des comptes des entreprises affiliées. Dirigée par Martin Wagner, elle édite, de 1921 à 1933, la revue Soziale Bauwirtschaft (« Économie sociale du bâtiment »). D’organe de propagande de la collectivisation, elle se transforme progressivement en revue professionnelle destinée aux cadres des guildes de bâtisseurs, abordant toutes les questions techniques et économiques. Elle prône la gestion rationnelle de l’entreprise, en évoquant fréquemment le modèle américain, ce qui paraît en contradiction avec l’un des objectifs de départ : employer les ouvriers du bâtiment au chômage. À la différence de la première génération d’entreprises sociales du bâtiment, à savoir les créations spontanées de l’immédiat après-guerre, la seconde génération de guildes de bâtisseurs, sociétés à responsabilité limitée, adopte les statuts types élaborés par l’Union. De 43 en 1919, le nombre d’entreprises affiliées au mouvement passe à 121 en 1920, 200 en 1921, puis diminue après l’inflation. En 1927, elles sont 146 ; en 1929, 130. Contrairement à l’exigence formulée par Wagner, elles ne sont pas dirigées par un architecte et se passent de tout concours d’un homme de l’art. En période faste, une guilde du bâtiment emploie cent à cent cinquante personnes, soit environ 25 000 personnes dans toute l’Allemagne. En moyenne sur l’année, le nombre de salariés tourne autour de 15 00045. Le nombre de logements construits par les entreprises sociales du bâtiment en dix ans est estimé à 100 00046. Les chiffres connus pour l’année 1929, où les affaires marchent particulièrement bien, indiquent que les 128 entreprises sociales du bâtiment emploient près de 30 000 personnes et qu’elles ont construit près de 18 000 logements, dont 73 % au sein du système coopératif. Les guildes du bâtiment résistent plutôt mieux à la crise économique que les entreprises privées. Toutefois, au plus profond de la crise, il leur reste moins de 3 000 salariés dans tout le Reich. Le mouvement des guildes du bâtiment aurait, selon Klaus Novy, commentateur enthousiaste du mouvement coopératif, indéniablement contribué à casser les prix de l’économie privée du bâtiment et à favoriser une approche plus scientifique des chantiers. Selon la spécialiste de Martin Wagner, au contraire, le développement des guildes de bâtisseurs n’évolue pas comme leur initiateur l’avait imaginé. Ludovica Scarpa pointe en effet que villes et communes, clientes désignées des Bauhütte, se montrent le plus souvent réticentes à leur confier des chantiers. Si bien que la condition première pour une réelle rationalisation de l’activité du bâtiment, c’est-à-dire un carnet de commandes continûment rempli, fait défaut. Wagner invente alors la parade à ce qu’il considère comme la démission des édiles face aux entreprises sociales ; il crée une ligue de maîtres d’ouvrage qui fondent la Société allemande d’encouragement à la construction de logements pour les fonctionnaires, employés et ouvriers (Deutsche Wohnungsfürsorge Aktiengesellschaft für Beamte, Angestellte und Arbeiter, Dewog), que nous présenterons au prochain chapitre47

  • 48 « Ein Wohnungsprogramm des deutschen Gewerkschaftsbundes », Rheinische Blätter für Wohnungswesen, (...)

39Si les résultats de la collectivisation du bâtiment sont mitigés, la tentative de donner corps à une économie « chrétienne » de la construction est un franc échec. Le puissant mouvement syndical de collectivisation du bâtiment à gauche ayant donné des idées à l’extrême droite chrétienne et nationaliste, cette dernière, pour ne pas être en reste, encourage la création de coopératives du bâtiment (Bauproduktivgenossenschaften). Dès 1922, la Confédération des syndicats chrétiens demande l’implication de tous les acteurs économiques (industrie, agriculture, commerce, artisanat et entreprises publiques) dans la construction de petits logements, ainsi que la coordination des producteurs de ciment, de chaux et de briques au sein d’une Union économique des entreprises de matériaux de construction48. Elle suscite également la création d’associations syndicales du bâtiment (Baugewerkchaften). Mais leur succès est nettement moindre que celui des guildes du bâtiment : à la fin des années 1920, elles atteignent à peine la vingtaine et n’emploient que 3 000 personnes. Néanmoins, pour tenter de faire pièce au mouvement des guildes du bâtiment, ces coopératives chrétiennes du bâtiment sont regroupées dans une Union nationale des coopératives allemandes du bâtiment (Reichsverband deutscher Bauproduktivgenossenschaften). Douze sociétés et coopératives de construction d’utilité publique sont également membres de cette Union : en 1929, elles ont à peine construit plus de cinq cents logements. Pour renforcer leur riposte au puissant mouvement orchestré par les syndicats libres, les syndicats chrétiens fondent en 1929 la Deutscher Heimbau (Société allemande de construction pour le foyer), conçue comme une société d’encouragement à la construction de logements « conformes à la culture chrétienne de la famille », dont le siège est à Berlin. La Deutscher Heimbau entreprend de constituer des filiales, comme le fait la Dewog, mais le nombre de sociétés qu’elle regroupe reste très modeste. Cela dit, même si cette organisation connaît un rayonnement limité, l’influence des organisations professionnelles chrétiennes dans le domaine du logement ne doit pas être sous-estimée : de nombreuses coopératives de construction se situent dans cette mouvance.

40En résumé, on peut noter de nombreux points de convergence entre les positions syndicales. Tous les syndicats adhèrent à l’idéal de la Heimstätte avec jardin défendu par la Fédération pour la réforme foncière, dont la plupart étaient membres dès avant la guerre ; tous acceptent sans réserve le principe de compensation présidant à la perception d’un impôt sur les loyers, dont la part affectée au logement devrait, de l’avis général, être augmentée. Tous privilégient les organismes de construction d’utilité publique pour la mise en œuvre de la politique du logement et tous refusent le logement minimal. À l’inverse, certains désaccords se font jour. Pour les syndicats de gauche, le bâtiment et le logement doivent à terme être intégrés dans la refonte du système capitaliste sous la forme de l’économie communautaire. Pour les syndicats de droite au contraire, la politique du logement n’est justifiée que par l’exceptionnelle crise du logement ; lorsque cette dernière sera résolue, le logement aidé a vocation à disparaître. Il ne s’agit que de mesures dues à l’urgence, la véritable solution étant à rechercher du côté de la lutte contre la spéculation immobilière. Enfin, l’une des lignes de clivage essentielles entre droite et gauche, sur laquelle nous reviendrons, est la conception de la propriété : pour la gauche, il est exclu d’être propriétaire de son logement, pour la droite, c’est au contraire l’idéal. Nous verrons plus loin les conséquences de ce désaccord dans leur activité de maîtres d’ouvrage.

La Caisse nationale d′assurance retraite pour les employés (RfA) et le logement

  • 49 Sur l’histoire de l’assurance sociale des employés, voir T. Glootz, Geschichte der Angestelltenver (...)

41L’organisme qui joue un rôle central dans le financement de la construction de logements pour les employés sous la république de Weimar est la Caisse nationale d’assurance retraite pour les employés (Reichsversicherungsanstalt für Angestellte, RfA), déjà mentionnée, dont la création répond à la revendication par les organisations d’employés d’une assurance invalidité-retraite spécifique49.

  • 50 Sur l’histoire de la loi de 1911, voir P. Seil, « Angestelltenversicherung und Gagfah », dans Gagf (...)
  • 51 V. Hentschel, Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1880-1980, Francfort-sur-le-Main, 1983, p. 19 (...)
  • 52 25 Jahre Angestelltenversicherung 1913-1937, Berlin, 1937, p. 19.

42En effet, à la différence du système traditionnel d’assurances sociales de la classe ouvrière, géré par des Caisses régionales d’assurance (Landesversicherungsanstalten) décentralisées, la loi votée le 20 décembre 1911 avait organisé de façon centralisée l’assurance vieillesse-invalidité des employés et institué un organisme unique, placé sous l’autorité directe du gouvernement du Reich : la Caisse nationale d’assurance retraite pour les employés, que nous désignerons désormais par ses initiales, RfA50. La RfA est entièrement financée par les cotisations versées à parts égales par les employés et les employeurs, à hauteur de 7 à 8 % du salaire, selon un barème distinguant neuf catégories de revenus. Ce taux, nettement plus élevé que celui de l’assurance vieillesse des ouvriers, a pour corollaire l’absence de toute subvention d’État. Il permet le versement de retraites confortables, comparables à celles dont jouissent les fonctionnaires au statut si envié51. Autre privilège : alors que les ouvriers ne touchent leur retraite qu’à 70 ans, les employés peuvent se retirer dès 65 ans. Le système se met rapidement en place : plus d’un million d’employés sont assurés au Ier janvier 1913, près d’1,7 million fin 1913, date à laquelle cotisent plus de 300 000 patrons52. Fin 1913, la RfA emploie déjà plus d’un millier de personnes. Le nombre des employés assurés atteint 2,2 millions fin 1922, 2,8 millions en 1926, 3,5 millions en 1930, 3,6 millions en 1933. Cependant, après des débuts prometteurs, la Première Guerre mondiale amoindrit considérablement le montant des cotisations perçues, d’une part parce que les droits des employés mobilisés sont garantis, y compris en l’absence de contribution de leur part, et d’autre part parce que l’économie de guerre fait obligation à la RfA de mettre ses avoirs à la disposition du gouvernement. C’est ainsi que les deux tiers de son capital sont prêtés au Reich, ce qui a des conséquences dramatiques lors de l’inflation. À la fin de la guerre, la perte de territoires consécutive à la défaite diminue le nombre d’assurés ; les troubles de la période révolutionnaire et l’inflation laminent ses actifs. Après la stabilisation, la situation financière de la RfA se redresse : les rentrées annuelles d’argent, de 130 millions avant guerre, dépassent bientôt ce niveau. De 126 millions de marks en 1924, elles passent à 186 millions de marks en 1925, 246 en 1926, 280 en 1927, 317 en 1928, 372 en 1929, 385 en 1930, avant que la crise ne les fasse descendre à 343 millions en 1931 et 287 millions en 1932. Les prestations concernent l’invalidité, la retraite après 65 ans, une indemnité après plus d’une année de chômage, une pension pour la veuve ou le veuf et les orphelins. Le nombre des retraites versées par la RfA augmente constamment (4 500 en 1918, 65 000 en 1924, 110 000 en 1928, 200 000 en 1929, 300 000 en 1932). Mais bien que la courbe des pensions de retraite, de réversion et versées aux orphelins de 1918 à 1937 soit exponentielle (ill. 37), le montant global des prestations, rapporté aux cotisations reçues, demeure faible : en 1924, la RfA dépense 13 % de ses rentrées d’argent, de 1925 à 1928, 25 % en moyenne. À partir de cette date, les dépenses croissent rapidement : 32 % en 1929, 38 % en 1930, 52 % en 1931, 65 % en 1932, 72 % en 1933. Mais sur l’ensemble de la période, les rentrées d’argent, rapportées aux faibles montants des prestations, procurent à la Caisse d’assurance un capital fabuleux, qui lui permet de mener à bien un certain nombre de missions de prévoyance sociale, dont le financement de cures en sanatorium et la construction de logements, sous le contrôle du ministère du Travail.

  • 53 Idem, p. 105.

43L’un des principaux objectifs que s’assigne la RfA est l’amélioration de la santé publique, d’une part pour diminuer le nombre de retraites anticipées pour cause de maladie et d’autre part pour accroître la force de travail de la population dans son ensemble53. Elle consacre d’autant plus d’énergie à l’action en faveur de la santé publique que, le droit à la retraite n’intervenant qu’après un délai minimum de cotisation, les premières années de son existence constituent une phase de capitalisation. Dès 1913, la RfA offre à ses assurés des cures thérapeutiques dans une bonne soixantaine d’établissements de soins, sanatoriums, bains médicinaux, répartis sur l’ensemble du Reich. Ralentie pendant la guerre (les médecins sont mobilisés, les maisons de santé réquisitionnées par les hôpitaux militaires) puis l’inflation, cette activité reprend dès 1924 : la RfA acquiert, aménage, construit et gère de nombreux établissements de soins. De 1913 à 1917, 60 000 assurés bénéficient des possibilités de cure offertes par la RfA, 145 000 de 1918 à 1922, 228 000 de 1923 à 1927, 450 000 entre 1928 et 1932. En moyenne, le tiers des cures effectuées de 1913 à 1932 sont dues à la tuberculose et les sanatoriums construits par la RfA comprennent des terrasses afin que les patients puissent prendre le soleil (ill. 38).

Courbe des pensions versées par la Caisse nationale d’assurance-retraite des employés de fin 1918 à 1937.

  • 54 « Richtlinien für die Mitwirkung der RfA an der Verbesserung der allgemeinen Wohnungsverhältnisse  (...)
  • 55 Cf. « Bericht des Direktoriums der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte über das Geschäftsja (...)

44Mais, au titre de la prévention, la RfA investit dans un autre secteur, qui exerce un rôle déterminant sur la santé de ses occupants : le logement. Dès 1913, la RfA envisage d’agir dans ce domaine et définit les lignes directrices de son intervention54 : encourager encourager la construction de logements de petite et moyenne superficie, hygiéniques, aux loyers modérés, par l’octroi de prêts à des promoteurs ou à des sociétés de construction solvables, à la condition que les réalisations permettent une amélioration durable de la santé des assurés. Pour ces prêts ordinaires, elle exige qu’un tiers au moins des locataires soient assurés chez elle. Les sociétés construisant essentiellement pour des employés assurés à la RfA sont éligibles à des conditions de prêts hypothécaires plus favorables, couvrant 75 % de la valeur. En outre, la RfA s’engage à soutenir la création de sociétés de construction, privées ou d’utilité publique, là où elles pourraient contribuer à l’amélioration des conditions de logement des employés assurés, et à mettre à la disposition de communes désireuses d’agir en ce sens les moyens nécessaires. Ce faisant, la RfA suit l’exemple des Caisses régionales d’assurance qui, en tant qu’organismes gérant l’assurance invalidité-vieillesse légale des ouvriers, ont garanti des prêts hypothécaires à des conditions favorables en vue de l’édification de petits logements pour leurs assurés. Toutefois, au lendemain de la guerre, le bilan demeure modeste55.

Sanatorium construit par la Caisse nationale d’assurance-retraite des employés.

45Pendant la république de Weimar, la RfA se voit fortement incitée à intensifier son effort. Sa puissance financière conduit sociétés de construction, collectivités locales et syndicats à solliciter la mise à disposition d’une partie de ses avoirs pour financer leur activité constructrice. Dès 1920, la RfA s’exécute en augmentant considérablement le volume de prêts hypothécaires de premier rang. Néanmoins, il est difficile d’analyser ces investissements avec précision. En effet, les rapports annuels se contentent de rappeler le statut privilégié de la Gagfah, sur lequel nous reviendrons au chapitre IV, et d’indiquer de façon très générale le type et le montant des prêts consentis, sans toujours distinguer le logement des équipements de santé publique. Aucun rapport interne au département de gestion des avoirs de la RfA n’a pu être retrouvé et l’on ne dispose ni de statistiques, ni de graphiques sur la nature et l’évolution des investissements dans le logement, si bien qu’il est malaisé de proposer un bilan détaillé de son activité. Cette discrétion s’explique difficilement à une époque où pouvoirs publics et opinion se passionnent pour la crise du logement, et alors que la RfA est soumise à la tutelle directe du chancelier du Reich.

  • 56 « Mitwirkung der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte an der Verbesserung der allge- meinen (...)

46Les investissements de la RfA obéissent à deux grands principes : utiliser les dépôts au service de la politique économique des pouvoirs publics d’une part et agir dans l’intérêt des employés assurés d’autre part. La véritable fortune que la RfA parvient à reconstituer après la stabilisation financière l’incite, avec la bénédiction du gouvernement, à soutenir la relance de l’économie, la lutte contre le chômage ou des institutions telles que les Chemins de fer. Ces placements d’intérêt général se combinent avec les opérations destinées aux assurés - équipements de santé et logements notamment. Les principes d’action en matière de logement, que la RfA avait adoptés en 1914, sont précisés en mai 1919. La RfA soutient la construction de logements petits et moyens, avec des conditions préférentielles pour les opérations destinées aux employés assurés : dans ce cas, les prêts peuvent atteindre 75 % de la valeur et être complétés par une seconde hypothèque, couvrant jusqu’à 90 % de la valeur, si un organisme de droit public s’en porte caution. En outre, la RfA se déclare prête à encourager la création de sociétés de construction destinées aux employés assurés56. D’une façon générale, la RfA accorde trois types de prêts : des prêts aux collectivités locales désireuses de construire en régie directe ou par l’intermédiaire de sociétés qu’elles contrôlent (Kommunaldarlehen), des prêts à des organismes de construction et, à partir de 1924, des prêts à des particuliers, assurés de la RfA, qui font construire leur maison.

  • 57 Le taux d’amortissement mesure la durée du prêt (sur vingt-cinq ans, trente-trois ans, etc.).
  • 58 25 Jahre Angestelltenversicherung, op. cit., p. 170.
  • 59 « Erläuterungen zur Beleihung bezugsfertiger Siedlungshäuser versicherter Angestellter durch die R (...)
  • 60 Könning, « Die Beleihung neuerstellter Eigenheime versicherter Angestellter durch die Reichs- versi (...)

47Les communes font largement appel à la RfA pour financer leurs projets. Les prêts aux communes, non hypothécaires, couvrent généralement 75 % de la valeur des cités d’habitation. En 1930, leur taux d’intérêt est de 4,25 % (1 % d’amortissement57). Au fil des années, des prêts en nombre croissant sont octroyés aux Länder, aux mêmes fins. À partir de 1924 environ, les deux tiers des prêts aux communes sont destinés à la construction de logements. La RfA exige que la moitié au moins des logements soient attribués à des employés assurés et conserve un droit d’expulsion en cas de non-respect de cette clause. D’une façon générale, ce sont les communes qui bénéficient de l’essentiel du volume des prêts hypothécaires accordés par la RfA au titre de la construction aidée. Toutes sortes de sociétés de construction sont éligibles à l’obtention de prêts hypothécaires, mais des conditions privilégiées sont faites à celles qui bénéficient du statut d’utilité publique et construisent pour les employés assurés. La proportion d’employés assurés occupant les lieux, exigée par la RfA en contrepartie de ses prêts hypothécaires, a tendance à augmenter au fil des années : en 1929, elle oscille entre 50 et 80 %. La RfA ne communique nulle part la liste des sociétés de construction qu’elle finance. On peut estimer à plus de cent cinquante le nombre d’organismes qu’elle a aidés. Loin en tête vient la Gagfah, qui de 1918 à 1937 aura construit près de 50 000 logements pour une valeur d’un demi-milliard de marks, largement financés par les prêts hypothécaires de la RfA. Nous y reviendrons. La société de construction qui arrive en deuxième position est la Heimat, créée par la GdA en 1925. En 1937, elle a construit 11 900 logements, pour lesquels la RfA a consenti des prêts pour un montant de 78,3 millions de marks58. La dernière catégorie de prêts concerne les particuliers : à partir de 1924, la RfA décide d’aider ses assurés qui se font construire une maison. Les conditions des prêts qui leur sont faits sont en 1924 les suivantes : taux d’intérêt de 6,5 %, taux d’amortissement de 1 %. Le prêt est calculé en fonction du nombre de centimètres cubes contenus dans le logement ; en 1924, il s’élève à 5-6 marks par centimètre cube59. À partir de 1930, la RfA encourage la construction par les assurés de maisons doubles, dont l’une est la propriété du maître d’ouvrage personne privée, qui loue la seconde à une famille d’assurés. L’assuré doit posséder le terrain et apporter 15 à 20 % des capitaux nécessaires60. En dix ans (1924-1933), 7 005 prêts ont été consentis pour de telles maisons, réparties dans 2 000 localités différentes. Ces prêts demeurent une activité marginale et représentent au mieux 10 % des sommes investies par la RfA dans les prêts hypothécaires au logement. Dans tous les cas, la RfA insiste sur le fait que petits logements et maisons sont prioritaires. Elle s’assure que la construction est économique et fonctionnelle, et vérifie que les prescriptions hygiéniques sont scrupuleusement respectées. Mais, en dépit de son attachement viscéral à la maison individuelle avec jardin, considérée comme idéale pour l’employé, la tendance après 1929 est de financer la réalisation d’immeubles collectifs de façon croissante, du moins jusqu’au revirement du gouvernement Brüning en 1931.

  • 61 « Bericht des Direktoriums der RfA für das Geschäftsjahr 1926 », p. 13-14.

48Il faut déplorer l’absence d’informations sur la localisation géographique des logements construits, leur répartition en fonction de la taille des villes, le nombre moyen de logements ainsi financés construits par chaque société de construction, la superficie moyenne des logements, leur confort, la répartition entre maisons et appartements, les revenus des employés ainsi logés, etc. Pourtant, la présence de la RfA à la Grande Exposition pour l’hygiène, l’aide sociale et la culture physique (Grosse Ausstellung für Gesundheitspflege, soziale Fürsorge und Leibesübungen, dite « Gesolei », voir chapitre IV), qui se tient à Düsseldorf en 1926, témoigne de la volonté d’exposer son action au grand public. La RfA y présente le bilan de son activité depuis 1913 : des graphiques familiarisent le profane avec la structure administrative, les missions et les activités de la Caisse nationale d’assurance pour les employés. Une section annexe est consacrée à la Gagfah. Cette prestation réussie vaut à la RfA une médaille d’or et une presse favorable61. Mais la participation de la RfA à une manifestation publique demeure exceptionnelle ; c’est en règle générale la plus grande discrétion qui prévaut, y compris sur les participations qu’elle prend dans certaines sociétés de construction.

  • 62 « Bericht des Direktoriums der RfA für das Geschäftsjahr 1920 », p. 44 ; et « Bericht des Direktor (...)
  • 63 Kohlrausch, article « Sozialversicherungsträger als Geldgeber für den Wohnungsbau », dans G. Albre (...)

49Le nombre de prêts octroyés par la RfA en vue de la construction de logements fait, par rapport à ce qu’il était avant la guerre, un bond après la défaite et suit entre 1919 et 1921 une courbe exponentielle. Les destinataires de ces prêts sont principalement les communes62. La RfA intensifie son effort et estime à 20 000 le nombre des logements construits de la fin de la guerre à la fin 1925 par les Länder, les communes et les sociétés de construction grâce à son aide, c’est-à-dire environ 2 % des logements neufs construits dans le Reich. Les seules statistiques précises dont on dispose concernent la période entre 1924 et 1928, au cours de laquelle la RfA a investi 241 millions de marks dans la construction de logements, dont 58 millions de prêts à 135 sociétés de construction d’utilité publique, 6 millions à 1 156 particuliers (assurés), 145 millions à 290 communes et cercles, 32 millions à huit Länder63. Ces chiffres montrent l’importance des sommes consenties aux municipalités, premières bénéficiaires de la manne délivrée par la Caisse nationale d’assurance retraite pour les employés. De 1924 à la fin de l’année 1932, elle a investi 778 millions de marks dans la construction de logements et financé au moins cent cinquante sociétés de construction différentes.

50Le logement constitue un poste d’investissement croissant pendant toute la période. La RfA établit un bilan en 1933 sur ce qu’il représente par rapport à ses autres investissements. Pendant la république de Weimar, la part du logement parmi les investissements de la RfA s’élève à 39 %, ce qui est considérable. Au total, on peut estimer à 90 000 environ le nombre de logements construits en Allemagne sous la république de Weimar grâce à l’aide de la RfA, soit environ 3 % de l’effort national de construction. Bien qu’ayant renoncé à établir des critères précis pour les projets qu’elle aide, la RfA a constamment exprimé sa conception de l’habitat de l’employé, en veillant à la qualité constructive des réalisations et en se félicitant de la tendance marquée des employés à l’accession à la propriété.

  • 64 S. Aufhäuser, Was geschiet mit dem Millionenüberschuβ der RfA. Vermögensanlage und Vermittlerunwes (...)
  • 65 S. Aufhäuser, « Wohnungsnot und Angestelltenversicherung », AfA-Bundeszeitung, a. 8, n° 3, mars 19 (...)
  • 66 R. Linneke«, Zum 3. AfA-Kongress in Hamburg », Wohnungwirtschaft, a. 5, n° 19-20, 1er octobre 1928 (...)

51Parmi les différentes sociétés de construction fondées par les syndicats d’employés, c’est à la Gagfah que la RfA délègue le contrôle de l’essentiel de ses mises de fonds en matière de logement. Ce favoritisme est du reste vertement critiqué par l’AfA-Bund, qui en 1925 adresse au Parlement un mémorandum exposant ses doléances64. Le reproche essentiel que le président de l’AfA-Bund, Siegfried Aufhäuser, formule à l’encontre de la RfA est la toute-puissance d’intermédiaires douteux, qui exigent des communes le paiement de commissions élevées en échange de leurs bons offices. Il note le taux anormalement élevé de refus opposés aux communes qui s’adressent directement à la RfA pour obtenir une aide à la construction et cite des exemples. Il s’élève en outre contre les conditions draconiennes exigées par la RfA et contre la lenteur de ses procédures bureaucratiques. Seuls les médiateurs précités, anciens hauts fonctionnaires de la RfA ayant conservé leurs entrées dans la maison, semblent à même d’obtenir rapidement son accord pour les crédits sollicités. La RfA nie avec la dernière énergie l’existence d’intermédiaires suspects, tout en reconnaissant que l’ampleur prise par l’activité de crédit nécessite une entremise « solide et compétente ». De même l’octroi de crédits à des entreprises privées n’est-il pas au-dessus de tout soupçon. Quant aux relations avec les assurés eux-mêmes, elles laissent fortement à désirer : les demandes de prêts émanant de particuliers désireux de se faire construire une maison sont traitées avec une extrême lenteur, et aboutissent le plus souvent à un refus. Le ministre du Travail se satisfait du rapport qu’il a demandé à la RfA sur l’organisation du système de l’entremise et informe l’AfA-Bund qu’il ne juge pas utile de créer une commission d’inspection. Dans un premier temps, les tentatives répétées de la centrale syndicale indépendante auprès de l’autorité de tutelle de la RfA en vue de percer l’opacité des investissements de la Caisse d’assurance des employés ne sont donc pas couronnées de succès. Néanmoins, elle parvient à obtenir que la lumière soit faite sur ces intermédiaires privés et l’enquête finalement menée par le ministère du Travail semble lui donner raison. En 1926, ce dernier déclare avoir mis fin à ces agissements. Aufhäuser note que la majorité nationale-allemande dans les instances paritaires de la RfA conduit au mépris des principes sociaux dans l’attribution des crédits. Si tel n’était pas le cas, la RfA aurait soutenu la construction de petits logements. À la place, elle a financé des entreprises industrielles, sans même s’émouvoir des licenciements auxquels elles ont procédé. La distribution des prêts hypothécaires du Ier octobre 1923 au 31 octobre 1925 montre, selon l’AfA-Bund, que la Caisse nationale d’assurance des employés est devenue un institut bancaire pour le grand capital industriel et agricole. Aufhäuser accuse le DHV de trahison : 70 % des capitaux prêtés pendant ces deux ans l’ont été à des entreprises agricoles et industrielles. Il est vrai que la justification de l’aide aux junkers, ces grands propriétaires fonciers prussiens, ne manque pas de piquant : la RfA prétend qu’elle vise l’amélioration de la situation alimentaire des employés de l’industrie et des grandes villes ! En conclusion de son réquisitoire, Aufhäuser réclame la réforme du système de représentation syndicale au sein de la RfA65 Deux Deux ans plus tard, le son de cloche est le même : bien que la RfA ait tenu parole et consenti les prêts sollicités par l’AfA-Bund, elle a poursuivi ses prêts à l’agriculture (plus de 100 millions de marks en 1927) et à l’industrie (près de 70 millions), au lieu de consacrer ces sommes à des crédits hypothécaires de premier rang pour la construction de logements. Le directeur de la Dewog annonce toutefois que le président de la RfA lui a affirmé que les prêts à l’industrie ont été pratiquement supprimés et ceux à l’agriculture très diminués. Un autre sujet de grief concerne la procédure d’attribution des prêts, particulièrement longue. À la différence d’autres instituts de crédit hypothécaire, la RfA ne donne pas d’accord provisoire en attendant que la valeur de la réalisation soit estimée, mais attend que tous les détails en soient connus, afin de déterminer le montant du prêt hypothécaire et de le notifier, ce qui prend cinq à six mois. Si bien que, en l’absence d’accord, la Dewog ne peut pas commencer à rechercher les crédits temporaires. Or le traitement réservé à la Gagfah est différent, car la RfA lui communique l’enveloppe globale dont elle disposera, ce qui lui permet de se procurer le financement intermédiaire66.

52En conclusion, il paraît licite de confirmer au moins en partie les attaques de l’AfA-Bund contre la RfA, qui constitue une véritable forteresse administrative et financière, ignorant toute transparence. Son goût du secret s’étend aux rapports annuels, sibyllins. Théoriquement au service de tous les employés, la RfA répugne à l’évidence à accorder aux sociétés de construction pilotées par d’autres syndicats la sympathie qu’elle a pour la Gagfah. Cette collusion avec la Gagfah ne semble pas du reste dénuée d’arrière-pensées politiques et il faut la mise en cause par l’AfA-Bund pour que ce dernier obtienne que la RfA finance quelques logements construits pour son compte. Nous y reviendrons.

53Le panorama des positions syndicales sur la question du logement a mis en lumière le soutien déterminant des organisations d’employés aux deux grands volets de la politique menée par la république de Weimar : impôt sur les loyers et Heimstätte. Tous les syndicats ont fait leur l’idéal de la Heimstätte, qui perd au fil du temps sa connotation juridique de bien de famille insaisissable pour se muer en notion de maison individuelle avec jardin. Bien qu’une telle maison reste l’apanage d’une minorité d’employés, l’attachement de l’employé installé dans la vie à une habitation de qualité est le signe d’un statut social reconnu. Du coup, les syndicats d’employés sont extrêmement réticents à l’égard de la réduction des normes de superficie et de confort décidée par le gouvernement au début des années 1930. Cette surprenante concordance des positions syndicales, qui apparaît comme la principale raison de la réussite de la politique nationale du logement, connaît aussi des limites : les syndicats divergent sur la question de la propriété du logement. Préconisée par les syndicats de droite et la RfA, elle est pour les syndicats de gauche antinomique avec l’idée même de collectivisation du logement dans le cadre de l’économie communautaire. Lorsque la stabilisation du mark permet une montée en puissance régulière de la construction de logements, largement grâce à l’aide publique provenant de l’impôt prélevé sur les loyers dans l’ancien, le gouvernement peut compter sur l’appui des syndicats, y compris sur la question de la qualité des habitations : l’idéal des réformateurs, relayé pendant les années 1920 par les prescriptions officielles, tant au niveau national que local, met en vedette la maison individuelle avec jardin, d’une superficie habitable de 70 mètres carrés, dotée d’un confort nettement plus élevé qu’avant la guerre (eau chaude, gaz, électricité, W.-C. intérieurs, salle de bains). C’est à ce type d’habitation que vont les généreux financements de la RfA. La qualité globale du parc de nouveaux logements en interdit l’accès aux couches défavorisées de la population. À la différence de ce qui se passe à « Vienne-la-Rouge », la mise en place d’une politique nationale du logement en Allemagne n’est pas le fait des socialistes, mais des partis conservateurs. Or le consensus sur la valeur sociale de la trilogie maison-famille-jardin comme remède aux maux de la société industrielle, porté par le mouvement pour la réforme foncière, aboutit à ce que cette forme d’habitat soit inscrite dans la Constitution, acte fondateur de la république de Weimar. Face à l’aura constitutionnelle de la Heimstätte, il ne se trouve guère de défenseurs de l’immeuble, qui présente aux yeux de la droite deux tares : il est collectif et locatif. Il n’y a guère que les socialistes pour qui ce dernier point est une vertu. D’une façon générale, leur voix n’est guère discordante dans cette valorisation de l ‘habitat individuel, sauf sur ce point précis : la propriété. Du coup, les normes de confort élevées des logements construits dans les années 1920 les destinent aux classes moyennes, le logement de l’ouvrier ne devenant une priorité nationale que lorsque ce dernier est au chômage et risque de troubler l’ordre public. Paradoxalement, alors même que les deux ministres du Travail sont syndicalistes, l’ouvrier est le grand perdant de la politique du logement menée par la coalition de Weimar.

Notes

1 Les synthèses classiques sur l’urbanisation allemande sont : W. R. Krabbe, Die deutsche Stadt im 19. und 20. Jahrhundert, Göttingen, 1989 ; et J. Reulecke, Geschichte der Urbanisierung in Deutschland, Francfort-sur-le-Main, 1985.

2 De nombreux travaux traitent de la question du logement sous l’Empire. Outre la somme déjà citée : Geschichte des Wohnens, vol. 3 : J. Reulecke (dir.), 1800-1918 : das bürgerliche Zeitalter, Stuttgart, 1997, les ouvrages généraux sont : D. Berger-Thimme, Wohnungsfrage und Sozialstaat. Untersuchungen zu den Anfängen staatlicher Wohnungspolitik in Deutschland (1873-1918), Francfort-sur-le-Main/Berne, 1976 ; S. Brander, Wohnungspolitik als Sozialpolitik. Theoretische Konzepte und praktische Ansätze in Deutschland bis zum Ersten Weltkrieg, Berlin, 1984 ; N. Bullock et J. Read, The Movement for Housing Reform in Germany and France 1840-1914, Cambridge (G.-B.), 1985 ; H. W. Jenkis, Ursprung und Entwicklung der gemeinnützigen Wohnungswirtschaft. Eine wirtschaftliche und sozialgeschichtliche Darstellung, Hambourg/Bonn, 1973 ; C. Zimmermann, Von der Wohnungsfrage zur Wohnungspolitik. Die Reformbewegung in Deutschland 1845- 1914, Göttingen, 1991. Sur les conditions d’habitation ; H. J. Teuteberc et C. Wischermann (dir.), Wohnalltag in Deutschland 1850-1914 : Bilder, Daten, Dokumente, Münster, 1985, très bien illustré. Sur le logement patronal, pour un aperçu en français, voir : C. Sachse, « Logements ouvriers en Allemagne : des politiques privées et publiques (1880-1945) », dans S. Schweitzer (dir.), Logiques d’entreprise et politiques sociales, Lyon, 1993, p. 183-208. En allemand, les monographies de réfé- rence sont : D. Stemmrich, Die Siedlung als Programm. Untersuchungen zum Arbeiterwohnungsbau anhand Kruppscher Siedlungen zwischen 1867 und 1907, Hildesheim, 1981 ; et R. Kastorff- Viehmann, Wohnungsbau für Arbeiter. Das Beispiel Ruhrgebiet bis 1914, Aix-la-Chapelle, 1981.

3 L’étude la plus complète est celle de T. Koinzer, Wohnen nach dem Krieg : Wohnungsfrage, Wohnungspolitik und der Erste Weltkrieg in Deutschland und Gro?britannien (1914-1932), Berlin, 2002, p. 69-145.

4 M. De Michelis, « Naissance de la Siedlung », Les cahiers de la recherche architecturale, n° 15/16/17, 1er trimestre 1985, p. 138-153.

5 Adolf Damaschke (1865-1935), fils d’un menuisier berlinois, instituteur dans les quartiers ouvriers de Berlin, adhère en 1890 à la Fédération pour la réforme de la propriété foncière dont il devient vice-président en 1893, puis président de 1898 à sa mort.

6 Le programme de la Fédération allemande pour la réforme foncière est exposé dans A. Damaschke, Die Bodenreform. Grundsätzliches und Geschichtliches zur Erkenntnis und Überwindung der sozialen Not, publié en 1902, partiellement traduit en français en 1906 sous le titre La réforme agraire. Contributions théoriques et historiques. L’ouvrage connaît un très grand succès : en 1923, il en est à sa vingtième réédition allemande.

7 La Constitution de Weimar précise dans son article 1er que « le Reich est une république » : l’Allemagne reste donc le Reich, État préexistant auquel est donnée une forme nouvelle, celle d’une république. Nous ferons donc usage de ce terme pour désigner l’Allemagne de Weimar.

8 Il sera question du problème du logement dans les villes (Wohnungspolitik) et non de la politique de colonisation du territoire agricole (Siedlungspolitik) qui, bien que menée sous la république de Weimar par le même ministère, a des tenants et des aboutissants différents. À la différence de l’Empire, la question du logement sous la république de Weimar n’a que peu été étudiée dans son ensemble : la seule étude spécifique demeure celle de M. Stratmann, « Wohnungsbaupolitik in der Weimarer Republik. Studienarbeit », université de Stuttgart, Institut für Bauökonomie, 1976. Voir aussi R. Kornemann, « Gesetze, Gesetze... Die amtliche Wohnungspolitik in der Zeit von 1918 bis 1945 in Gesetzen, Verordnungen und Erlassen », dans Geschichte des Wohnens, vol. 4 : G. Kähler (dir.), « 1918-1945... », op. cit., p. 599-723 ; M. Ruck, « Der Wohnungsbau. Schnittpunkt von Sozial- und Wirtschaftspolitik », dans ibid., p. 91-123 ; M. Ruck, « Die öffentliche Wohnungsbaufinanzierung in der Weimarer Republik », dans A. Schildt et A. Sywottek (dir.), Massenwohnung und Eigenheim, Francfort-sur-le-Main/New York, 1988, p. 150-200 ; M. Drupp, « Gemeinnützige Bauvereine im Wohnungswesen der Weimarer Republik », dans W. Abelshauser (dir.), Die Weimarer Republik als Wohlfahrtsstaat. Zum Verhältnis von Wirtschafts- und Sozialpolitik in der Industriegesellschaft, Stuttgart, 1987, p. 124-146 ; G. Schulz, « Kontinuitäten und Brüche in der Wohnungspolitik von der Weimarer Zeit bis zur Bundesrepublik », dans H. J. Teuteberg (dir.), Stadtwachstum, Industrialisierung, Sozialer Wandel. Beiträge zur Erforschung der Urbanisierung im 19. und 20. Jahrhundert, Berlin, 1986, p. 135-173 ; P.-C. Witt, « Inflation, Wohnungszwangswirtschaft und Hauszinssteuer. Zur Regelung von Wohnungsbau und Wohnungsmarkt in der Weimarer Republik », dans L. Niethammer (dir.), Wohnen im Wandel. Beiträge zur Geschichte des Alltags in der bürgerlichen Gesellschaft, Wuppertal, 1979, p. 385-407. À quoi s’ajoutent de nombreuses études locales.

9 Jusqu’à la grande enquête nationale sur les conditions d’habitation lancée en 1927 (Reichswohnungszählung), les évaluations du déficit en logements sont, du fait de l’absence de données fiables, extrêmement variables (de 160 000 à 3 millions d’unités) et constituent une question violemment débattue pendant les premières années de la république de Weimar.

10 Sur H. Brauns (1868-1939), voir : H. Mockenhaupt, « Priesterliche Existenz und sozialpolitisches Engagement von Heinrich Brauns », doctorat, Sarrebruck, 1976.

11 Discours prononcé par Brauns devant le Reichstag le 12 mars 1923, cité par H. Mockenhaupt, « Priesterliche Existenz... », op. cit., p. 242. Sur la position de Brauns sur le logement, voir éga- lement H. Brauns, « Soziale Frage und Wohnungsnot », dans H. Brüning, F. Dessauer et K. Sander (dir.), Das nationale Bauprogramm, Berlin, 1927, p. 13-21.

12 Sur Heinrich Hirtsiefer (1876-1941), voir M. Clarke et D. Stemmrich, Vom Hausen zum Wohnen. Wohnungsbau für Arbeiter zur Zeit der Industrialisierung: Essen, ein Beispiel, Essen, 1988, p. 85-86. Sa position en matière de logement est résumée dans H. Hirtsiefer, « Städtische Siedlungspolitik und das preuβische Siedlungsgesetz », dans H. Brüning, F. Dessauer et K. Sander (dir.), Das nationale Bauprogramm, op. cit., p. 23-31.

13 Berthold, article « Behörden im Wohnungswesen », dans Handwörterbuch des Wohnungswesens, G. Albrecht (dir.), léna, 1930, p. 118-120.

14 Bureau international du travail, Les problèmes du logement en Europe depuis la guerre, Genève, 1924, p. 366.

15 Le nom d’impôt sur les loyers (Hauszinssteuer) est celui retenu par la législation d’application prise par la Prusse. Ailleurs, les États ont nommé différemment cet impôt : Gebäudesondersteuer dans le Bade, Geldentwertungabgabe en Bavière, Mietzinssteuer en Saxe, Gebäudentschuldungsteuer dans le Wurtemberg.

16 Cf. O. Glass et G. Klinke (dir.) Bauhandbuch, vol. 4, 1930, Berlin, p. 9.

17 Pour des données chiffrées, voir : O. Kämper, Wohnungswirtschaft und Grundkredit, Berlin, 1938, p. 131-132 ; et M. Ruck, « Die öffentliche Wohnungsbaufinanzierung... », op. cit., p. 169.

18 G. Schulz, « Kontinuitäten und Brüche... », op. cit., p. 171.

19 Cf. W. Abelshauser, « Die Weimarer Republik - ein Wohlfahrtsstaat? », dans id. (dir.), Die Weimarer Republik als Wohlfahrtsstaat..., op. cit., p. 9-31.

20 Le terme allemand d’Einfamilienhaus signifie, au sens strict du terme, « maison unifamiliale » ou « maison monofamiliale ». L’équivalent français, « maison individuelle », est dépourvu de la connotation programmatique du terme allemand. Les unités peuvent être groupées par deux (Zweifamilienhäuser), par quatre (Vierfamilienhäuser) ou être accolées dans une rangée (Reihenhäuser).

21 Cf. « Richtlinien für die Verwendung des für die Neubautätigkeit bestimmten Anteils am Hauszinssteueraufkommen », 27 février 1926, signées par les ministres prussiens de l’Assistance publique (Hirtsiefer) et des Finances (Höpker-Aschoff).

22 En réponse au Denkschrift über die wirtschaftliche und politische Notwendigkeit des Wohnungsbaus und seine Finanzierung, rendu public par le ministère du Travail, (Reichstagsdrucksache n° 3777, Verhandlungen des Reichstages, vol. 420, Berlin, 1928), l’ADGB, l’AfA-Bund et l’ADB publient le 16 janvier 1928 un Denkschrift über die Wohnungsnot und ihre Bekämpfung.

23 Deutsche Sozialpolitik 1918-1928. Erinnerungsschrift des Reichsarbeitsministeriums, Berlin, 1929, p. 283.

24 Cf. J. Lubahn, Gewerkschaft und Heimstätte. Vortrag gehalten auf dem ersten deuts- chen Beamten-Heimstättentag Oktober 1920, Berlin, 1920 ; Id. et W. Christaller, Praktische Heimstättenarbeit, Berlin, 1923 ; Id., Führer zur Beamtenheimstätte, Berlin, 1930 (1re éd. 1928).

25 Cet appel est publié dans plusieurs revues, dont Die Handels- und Büroangestellte, a. 26, n° 6, 6 juin 1920, p. 46 ; et CdA-Zeitschrift des Gewerkschaftsbundes der Angestellten, a. 1, n° 5, mai 1920, p. 73-74.

26 Sur la position du DHV sur la réforme foncière, voir notamment P. Bröcker, « Bodenreform durch Selbsthilfe », Heimstätten und Arbeit, a. 1, n° 6, octobre 1922, p. 81-84.

27 « Der Kampf um das Reichstättenamt », Nachrichten für Sozial- und Wirtschaftspolitik, n° 4, avril 1923, p. 53-54.

28 Cf. H.-A. Kukuck et D. Schiffmann, Die Gewerkschaften von der Stabilisierung bis zur Weltwirtschaftskrise 1924-1930, Cologne, 1986, p. 797.

29 F. Pfirmann, « Der Entwurf eines Wohnheimstättengesetzes », AfA-Bundeszeitung, janvier 1929, p. 11-13.

30 Le Parti de l’économie (Wirtschaftspartei) s’appelle à partir de 1925 le Parti national du Mittelstand allemand (Reichspartei des deutschen Mittelstandes). Il regroupe des artisans et des petits commerçants redoutant la paupérisation de leur groupe social.

31 « Die Wohnheimstättengesetz abgelehnt », AfA-Bundeszeitung, juin 1929, p. 115.

32 H. Kaufmann, « Ein Vorschlag zur Beseitigung der Wohnungsnot und Behebung der Arbeitslosigkeit », AfA-Bundeszeitung, a. 3, n° 3, mars 1921, p. 37-38 ; et n° 4, avril 1921, p. 51-52 ; et id. et C. Fiebig, Das deutsche Bauprogramm 1921-1924 : ein Vorschlag zur Beseitigung der Wohnungsnot  », Berlin, 1921.

33 « Reichswohnungsprogramm der Gewerkschaften », Soziale Bauwirtschaft, a. 6, n° 21, 1er novembre 1926, p. 257-259 ; « Richtlinien der Gewerkschaften für ein Wohnungsbauprogramm », Wohnungswirtschaft, a. 3, n°22, 15 novembre 1926, p. 181-185 ; R. Linneke, « Zur Denkschrift des Reichsarbeitsministerium über die Wohnungsnot und ihre Bekämpfung », Wohnungswirtschaft, a. 5, n° 3, 1er février 1928, p. 23-26 ; id., « Schreiben der freigewerkschaftlichen Spitzenverbände an den Reichsarbeitsminister zur Wohnungsnot und ihrer Bekämpfung » ; E. Lustic, « Die Wohnungsnot und ihre Bekämpfung », AfA-Bundeszeitung, a. 10, n° 3, mars 1928, p. 37-38.

34 « Entschliessung des Gewerkschaftsringes zur Bereitstellung öffentlicher Mittel für die Bauwirtschaft vom 27.1.1930 ».

35 Cf. Munzel, « Aufhebung der Zwangswirtschaft für Wohnungen? », GdA-Zeitschrift des Gewerkschaftsbundes der Angestellten, a. 2, n° 21, 1er novembre 1921, p. 284, ainsi que le discours du président de la GdA devant le Reichstag : G. Schneider, « Die Mietzinssteuer im Reichstage », GdA-Zeitschrift des Gewerkschaftsbundes der Angestellten, n° 17, 1er septembre 1925, p. 271-272 ; « Zur Wohnungsnot und Arbeitszeit », Materialblätter für Wirtschafts- und Sozialpolitik, a. 2, n° 2, février 1927, p. 60.

36 GdA, Jahresbericht für 1929, p. 120-121.

37 Sur la position des syndicats chrétiens sur le logement en général, voir : A. Stegerwald, « Gewerkschaften und Bauprogramm », dans H. Brüning, F. Dessauer et K. Sander (dir.), Das nationale Bauprogramm..., op. cit., p. 43-49.

38 La position du DHV sur le logement peut être retracée à partir de ses rapports annuels (notamment Jahresbericht, 1924, p. 21-22, et Jahresbericht, 1928, p. 31).

39 DHV, Jahresbericht, 1926, p. 111.

40 Voir B. Höhn, Die Entwicklung der sozialen Baubetriebe (Bauhütten) zu Unternehmungen der freien Gewerkschaften, Düsseldorf, 1928 ; K. Novy, Genossenschaftsbewegung. Zur Geschichte und Zukunft der Wohnreform, Berlin, 1983 ; J. Janssen, « Produktion und Konsum von Wohnungen sozialisieren? », dans Martin Wagner 1885-1957. Wohnungsbau und Weltstadtplanung. Die Rationalisierung des Glücks, Berlin, 1985, p. 25-48 ; K. Novy et M. Prinz, Illustrierte Geschichte der Gemeinwirtschaft. Wirtschaftliche Selbsthilfe in der Arbeiterbewegung von den Anfängen bis 1945, Berlin/Bonn, 1985, p. 82-212.

41 August Ellinger (1880-1933), socialiste, membre de la section hambourgeoise du SPD et syndicaliste, est l’un des directeurs nationaux du syndicat du bâtiment et le rédacteur en chef des revues Der Grundstein et Soziale Bauwirtschaft. Partisan de la collectivisation du bâtiment et de la construction, il prône la collaboration syndicale avec les guides de bâtisseurs.

42 Ces articles, légèrement modifiés, sont réunis en 1917 : M. Wagner, « Bauwirtschaft, Realkredit und Mieten in und nach dem Kriege », Finanz- und volkswirtschaftliche Zeitfragen, n° 34, 1917.

43 Le texte en est publié en 1919 : M. Wagner, Die Sozialisierung der Baubetriebe, Berlin. Voir également L. Scarpa, « Das Groβsiedlungs-Modell : von der Rationalisierung zum Städtebau », dans N. Huse (dir.), Vier Berliner Siedlungen..., op. cit., p. 21.

44 Cet appel est publié dans Der Grundstein, a. 33, n° 3, 17 janvier 1920.

45 Les syndicats libres suggèrent du reste, dans leurs lignes directrices de 1926, d’effectuer les travaux d’entretien des immeubles en hiver, afin de maintenir un volume d’activité constant dans les entreprises du bâtiment.

46 K. Novy et M. Prinz, Illustrierte Geschichte..., op. cit., p. 131.

47 L. Scarpa, « Das Groβsiedlungs-Modell... », op. cit., p. 21.

48 « Ein Wohnungsprogramm des deutschen Gewerkschaftsbundes », Rheinische Blätter für Wohnungswesen, a. 18, n° 11, novembre 1922, p. 238-239.

49 Sur l’histoire de l’assurance sociale des employés, voir T. Glootz, Geschichte der Angestelltenversicherung des 20. Jahrhunderts, Berlin, 1999.

50 Sur l’histoire de la loi de 1911, voir P. Seil, « Angestelltenversicherung und Gagfah », dans Gagfah, 1918-1933. 75 Jahre Gagfah, 1993, p. 155. Plus généralement, sur les assurances sociales : H. Henning, « Aufbau der Sozialverwaltung », dans K. Jeserich, H. Pohl, G.-C. von Unruh (dir.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, vol. 3, Stuttgart, 1984, p. 303 et suivantes ; et la synthèse, en français, de S. Klott, L’État social allemand. Représentations et pratiques, Paris, 1995.

51 V. Hentschel, Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1880-1980, Francfort-sur-le-Main, 1983, p. 19-24.

52 25 Jahre Angestelltenversicherung 1913-1937, Berlin, 1937, p. 19.

53 Idem, p. 105.

54 « Richtlinien für die Mitwirkung der RfA an der Verbesserung der allgemeinen Wohnungsverhältnisse », Die Angestelltenversicherung, a. 2, n° 2, février 1914, p. 26-27.

55 Cf. « Bericht des Direktoriums der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte über das Geschäftsjahr 1917 », Die Angestelltenversicherung, a. 6, n° 7, juillet 1918, p. 142 ; et « Bericht des Direktoriums der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte über das Geschäftsjahr 1918 », Die Angestelltenversicherung, a. 7, n° 8, août 1919, p. 130.

56 « Mitwirkung der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte an der Verbesserung der allge- meinen Wohnungsverhältnisse », Die Arbeiterversorgung, a. 36, n° 22, 1er août 1919, p. 433-434.

57 Le taux d’amortissement mesure la durée du prêt (sur vingt-cinq ans, trente-trois ans, etc.).

58 25 Jahre Angestelltenversicherung, op. cit., p. 170.

59 « Erläuterungen zur Beleihung bezugsfertiger Siedlungshäuser versicherter Angestellter durch die Reichsversicherungsanstalt für Angestellte », document conservé dans les dossiers « Diller/ Gagfah », Centre de recherche sur la période nazie à Hambourg (Forschungsstelle der NS-Zeit in Hamburg).
Le mètre cube est une mesure habituellement utilisée en Allemagne dans le secteur du logement, depuis la définition des critères de surpeuplement jusqu’aux normes de financement.

60 Könning, « Die Beleihung neuerstellter Eigenheime versicherter Angestellter durch die Reichs- versicherungsanstalt für Angestellte », CdA-Zeitscbrift des Gewerkschaftsbundes der Angestellten, n° 13/14, 1er juillet 1931, p. 142-143.

61 « Bericht des Direktoriums der RfA für das Geschäftsjahr 1926 », p. 13-14.

62 « Bericht des Direktoriums der RfA für das Geschäftsjahr 1920 », p. 44 ; et « Bericht des Direktoriums der RfA für das Geschäftsjahr 1921 », p. 43.

63 Kohlrausch, article « Sozialversicherungsträger als Geldgeber für den Wohnungsbau », dans G. Albrecht (dir.), Handwörterbuch..., op. cit., p. 661.

64 S. Aufhäuser, Was geschiet mit dem Millionenüberschuβ der RfA. Vermögensanlage und Vermittlerunwesen bei der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte. Denkschrift des allgemeinen freien Angestelltenbundes (AfA-Bund) an den Deutschen Reichstag, Berlin, 1925.

65 S. Aufhäuser, « Wohnungsnot und Angestelltenversicherung », AfA-Bundeszeitung, a. 8, n° 3, mars 1926, p. 34-35.

66 R. Linneke«, Zum 3. AfA-Kongress in Hamburg », Wohnungwirtschaft, a. 5, n° 19-20, 1er octobre 1928, p. 265-270.

Notes de fin

1 D’après P.-C. Witt, « Inflation... », op. cit., p. 400.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 4 : Montage financier d’une opération de logements avant guerre et après la stabilisation du mark
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Titre Tableau n° 5 : Production de logements sous la république de Weimar (1919-1933)1
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Légende Courbe des pensions versées par la Caisse nationale d’assurance-retraite des employés de fin 1918 à 1937.
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Légende Sanatorium construit par la Caisse nationale d’assurance-retraite des employés.
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© Éditions de la Sorbonne, 2007

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