Chapitre III. Les rapports officiels, de la reconnaissance de la république à la guerre : le problème de la partition de l’empire colonial portugais
p. 43-66
Texte intégral
1Avec la reconnaissance diplomatique du régime républicain par le gouvernement français en août 1911, plus aucun problème n’oppose la France au Portugal. La question des biens religieux ne constitue pas un obstacle majeur au développement de bonnes relations. Cette question des biens va par ailleurs trouver bientôt un début de solution. Au terme d’un compromis intervenu le 31 juillet 1913 entre le ministre portugais des Affaires Étrangères, Macieira et les représentants diplomatiques de Grande-Bretagne, de France et d’Espagne, la question est portée devant la Cour Permanente d’Arbitrage de La Haye, conformément à la Convention Internationale du 18 octobre 1907 pour le règlement pacifique des conflits internationaux1. On peut, dès lors, parler de part et d’autre, de confraternité républicaine et de la volonté d’entretenir des rapports cordiaux.
2Ainsi, lorsqu’en janvier 1912, le Panther, ce navire allemand qui fut à l’origine du coup d’Agadir, visite Lisbonne et que le commandant reçoit à bord des membres du gouvernement, le ministre des Affaires Étrangères juge-t-il indispensable de s’en expliquer au ministre de France afin que ce dernier n’en prenne pas ombrage2. En France, l’événement marquant du nouvel état des relations entre les deux pays est l’organisation, en mai 1912, par le comité Républicain du Commerce, de l’Industrie et de l’Agriculture, d’une réception en l’honneur de Joâo Chagas, nouveau ministre du Portugal à Paris3 ; cette manifestation à laquelle prennent part de nombreuses personnalités gouvernementales a un large écho en France et au Portugal. Un an après, en avril 1913, une délégation du même comité, composé d’hommes d’affaires et de parlementaires, se rend en visite au Portugal4.
3Dans la même période, apparaissent des initiatives dans le domaine des échanges culturels. Déjà en avril 1911, l’administration portugaise avait organisé la visite à Paris des étudiants des universités et des grandes écoles de Lisbonne, Porto et Coïmbra. La délégation portugaise avait été reçue par l’Assemblée Générale des Étudiants de Paris qui inspire et patronne un an après, la création de l’Association des Amis de Camoëns du nom du grand poète portugais5. A partir de janvier 1912, dans le cadre de l’attention portée au Portugal, et particulièrement aux questions de réforme de l’enseignement, certains journaux de Paris, mais également de Lisbonne, soulèvent l’intérêt qu’il y aurait à ouvrir à la Sorbonne, des cours de langue et de littérature portugaises6. Le projet pris en main par la légation du Portugal et qui fait l’objet de décisions au Portugal, ne sera néanmoins réalisé qu’après la guerre.
4Mais les relations officielles, en dépit de leur cordialité restent superficielles. Certes les sujets sur lesquels elles portent sont limités. Mais le sentimentalisme, l’idéalisme et la cordialité qui les accompagnent ne résistent pas aux réalités de la situation internationale ; les relations entre les deux pays sont en effet largement influencées par la dépendance politique du Portugal vis-à-vis de l’Angleterre, par la présence économique de plus en plus forte de l’Allemagne et l’hostilité entre celle-ci et la France ; enfin, pour des raisons de voisinage, par les rapports avec l’Espagne.
5Le problème de l’adhésion du Portugal à l’accord franco-allemand du 4 novembre 1911 sur le Maroc donne une excellente illustration de cette situation. Lorsque quelques jours après la signature de cet acte, le ministre de France à Lisbonne fait les démarches nécessaires en vue de la reconnaissance de l’accord par le gouvernement portugais, celui-ci, par son ministre des Affaires Étrangères se borne à exprimer l’espoir que son gouvernement adhérera à ladite convention7. Ce faisant, il entend ménager à la fois la France et l’Espagne qui serait intervenue pour que son gouvernement attende l’accord franco-espagnol avant d’adhérer à la convention franco-allemande du 4 novembre 1911. « Pris entre le veto espagnol et la demande française » écrit à ce sujet le ministre de France, le gouvernement portugais aurait confié son embarras à l’Angleterre8 ; aussi, l’adhésion du Portugal à l’accord franco-allemand n’a-t-il lieu qu’après l’arrangement franco-espagnol, le 7 mai 19139.
6La France, de même, a tendance à envisager ses rapports avec le Portugal beaucoup plus sous l’angle de ses rivalités avec son ennemie d’alors, l’Allemagne. Deux questions, le problème de la partition de l’empire colonial portugais et les négociations commerciales qui seront abordées plus loin, occupent les relations officielles.
7La question de la partition de l’empire colonial portugais est née de l’apparition dans l’extrême fin du XIXe siècle, de l’Allemagne comme puissance mondiale et de ses rivalités avec l’Angleterre. Son étude sous l’angle des relations franco-portugaises intègre d’une part la politique générale de la France en tant que puissance et les débuts des échanges entre les deux gouvernements, français et portugais, à ce sujet.
I – Les colonies portugaises dans la redistribution des cartes et le rééquilibrage du rapport de force entre les puissances : du premier au second projet anglo-allemand de partition
8La période qui a suivi la conférence de Berlin a vu l’accélération de la compétition coloniale entre les principales puissances. Mais la crise de Fachoda et la guerre des Boers ont marqué la fin d’une période de l’histoire de l’expansion coloniale, la période de l’occupation des « terres vacantes »10 et ouvert une autre, celle de la redistribution des cartes entre les puissances. Cette seconde période qui s’est achevée en 1914 est celle du repartage du monde qui s’effectue par le biais des modifications des frontières coloniales, une délimitation nouvelle des sphères d’influence, la dépossession des puissances secondaires, la transformation d’États indépendants en territoires semi-coloniaux par des puissances industrielles11. C’est dans ce contexte que l’empire colonial portugais, une proie alléchante pour les « mal servis », devient et reste longtemps un objet de la politique mondiale. Les contradictions entre l’impérialisme anglais et allemand sont le facteur décisif dans l’apparition et la persistance du projet de son démembrement.
9C’est ainsi qu’intervient, le 30 août 1898, entre les deux puissances, l’Angleterre et l’Allemagne, le premier accord relatif à la question. Le prétexte est donné par les difficultés du Portugal qui cherche à restaurer ses finances au moyen d’une aide financière du gouvernement britannique. La démarche portugaise offre alors une belle occasion que saisit l’Allemagne dont le parti colonial menait campagne pour l’acquisition de territoires, particulièrement en Afrique12. Mais si la question financière est le prétexte, le facteur essentiel reste le besoin d’occupation des Républiques Boers par l’Angleterre.
10Déjà, lorsqu’au printemps de 1897 circulent les rumeurs d’une action imminente de l’Angleterre au Transvaal, Hatzfeld, l’ambassadeur allemand à Londres, fait vivement comprendre à son gouvernement qu’il ne faut pas contempler l’intervention sans rien faire, mais plutôt essayer de parvenir à un accord avec l’Angleterre sur une base de compensations13. Salisbury, premier ministre britannique, nie alors toute intention de guerre de la part de l’Angleterre. Mais, Hatzfeldt, lui, reste convaincu que son interlocuteur serait heureux de parvenir à un arrangement avec l’Allemagne sur le Transvaal « si le prix n’est pas trop élevé »14.
11L’évolution de la situation en Afrique du Sud et l’état des finances portugaises relancent la question à partir de mai 1898. Le Portugal ayant repris les conversations en vue d’une aide financière, le gouvernement britannique pose les mêmes conditions que celles avancées dans les négociations précédentes : d’une part, la garantie de l’emprunt par les revenus douaniers des colonies, d’autre part l’engagement du Portugal de n’aliéner, pour quelque raison que ce soit, aucune partie du territoire de Delagoa Bay ou les environs du Transvaal15. L’objectif de l’Angleterre est de « préserver le contrôle commercial sur Delagoa Bay et le chemin de fer en temps de paix, et l’occupation en temps de guerre » écrit alors à ce sujet Chamberlain, ministre des Colonies, à Sir Alfred Milner, Haut-Commissaire britannique en Afrique Australe16 lequel était déjà parvenu à la conclusion que le gouvernement du Transvaal était devenu « incorrigible »17.
12Les nouvelles de la reprise des négociations anglo-portugaises parviennent à la diplomatie allemande. Le 14 juin 1898, Hatzfeldt s’enquiert auprès de Salisbury et proteste contre l’action séparée de l’Angleterre dans la question des colonies portugaises. Mais, en dépit de l’insistance de Hatzfeldt, Salisbury soutient l’idée que les pourparlers avec le Portugal sont strictement d’ordre financier18. Rendant compte de cet entretien à l’ambassadeur britannique à Berlin, il précise que la politique du gouvernement devrait être « le maintien du statu-quo en ce qui concerne les colonies portugaises »19. Mais l’Allemagne harcèle l’Angleterre et précise ses projets de partage des colonies portugaises. Elle n’est nullement dérangée par la déclaration faite le 13 juillet 1898 par Soveral, le ministre du Portugal à Londres, et selon laquelle le Portugal renonçait à l’emprunt20.
13La situation internationale semble alors se prêter au marché que propose Hatzfeldt. L’Angleterre connaît de sérieuses difficultés en cette année de 1898 : aux prises avec la Russie au sujet de la Chine et l’Asie Centrale, avec la France à propos du Haut-Nil et du Siam, elle se heurte dans sa politique d’expansion en Afrique Australe, à la résistance des Boers, particulièrement au Transvaal. Or, cette république se trouve être liée par un traité de commerce21 à l’Allemagne qui possède d’importants capitaux dans les mines d’or et les entreprises commerciales22, et dont dépendent largement les approvisionnements en matériel militaire23 indispensable à l’organisation de la résistance contre les Anglais. Mais ce ne sont pas là les seules raisons qui justifient un soutien ouvert de l’Allemagne aux Boers ; c’était également et surtout les préoccupations territoriales en Afrique et les rapports de rivalité avec l’Angleterre.
14En effet, l’Allemagne qui se considère comme mal servie dans le partage colonial et qui, par conséquent, réclame ouvertement sa place au soleil, est hostile à l’occupation du Transvaal, c’est-à-dire une modification territoriale qui ferait la part belle à l’Angleterre, sans compensation pour elle. Or l’Angleterre est, quant à elle, solidement accrochée à l’idée de l’annexion de ces riches régions minières. Depuis 1889, tout avait été mis en œuvre pour tenter de réaliser les ambitions du parti colonial dont le slogan est « From The Cape to Cairo and Cairo to old Calabar », c’est-à-dire la constitution d’un empire s’étendant des rivages de la Méditerranée au Cap et du golfe de Guinée à la Mer Rouge24. Ainsi, au prix d’une menace de guerre, le Portugal avait été contraint d’abandonner ses projets de jonction de ses colonies de l’Angola et du Mozambique ; de même, la réduction des Boers est devenue indispensable pour fonder l’unité politique de l’Afrique Australe britannique, une des pièces maîtresses de la stratégie coloniale. Avoir les mains libres au Transvaal et la possibilité d’agir à Delagoa Bay constituent alors une priorité pour laquelle l’Angleterre serait prête à mettre le prix. Aussi accepte-t-elle la proposition d’un accord secret sur les colonies portugaises malgré son alliance avec le Portugal, alliance dont l’une des fonctions essentielles est la garantie de l’intégrité de ce même domaine.
15Les laborieuses négociations engagées en début juillet entre Salisbury et Hatzfeldt ne se limitent pas exclusivement aux colonies portugaises ; les deux parties envisagent des arrangements touchant à des régions aussi variées que le Togo, Walfisch Bay, Zanzibar25. Le marchandage fut certainement serré, comme semble l’indiquer ces propos de Hatzfeldt rapportés par Balfour : « Le gouvernement allemand dit que ce qu’il demande est le moins qu’il puisse demander pour l’abandon des Boers et du Transvaal »26. Le 30 août, l’accord est conclu.
16Il comporte une convention, une convention secrète et une note secrète. Dans le préambule de la convention, il est stipulé que « pour éviter les complications internationales » qui pourraient apparaître si le Portugal demande l’assistance financière d’une ou de plusieurs puissances étrangères, et dans le but de « préserver son intégrité et son indépendance », les parties contractantes conviennent de ce qui suit27 :
- si le Portugal manifeste l’intention de contracter un emprunt en Angleterre ou en Allemagne, celui des deux gouvernements qui sera ainsi pressenti, avertira aussitôt le second et, au cas où ce dernier désirerait avancer une partie de la somme désirée par le Portugal, un prêt parallèle et, autant que possible simultané, serait consenti par les deux gouvernements.
- Serviront à gager l’emprunt anglais, d’une part les douanes de la partie méridionale du Mozambique à l’ouest du Chiré et du Zambèze ; d’autre part les douanes de la partie centrale de l’Angola, délimitée au nord par une ligne partant de la côte et longeant d’abord le 8e parallèle de latitude sud, jusqu’au 16e de longitude-est, descend ledit méridien jusqu’au 9e de latitude sud, suit le parallèle de cette latitude jusqu’à la frontière de l’État libre du Congo ; au sud par une ligne partant à 5 miles (anglais) au nord d’Égito jusqu’à la frontière est de l’Angola. Les douanes de la partie septentrionale du Mozambique, à l’est du Chiré et du Zambèze, celles du reste de l’Angola et de la partie portugaise de Timor gageront l’emprunt allemand.
- Les délégués envoyés par l’Angleterre ou l’Allemagne pour prendre note de la collecte des revenus garantissant les emprunts, n’auront qu’un droit d’inspection, mais non d’administration, d’intervention ou de contrôle, aussi longtemps que le paiement des intérêts sera assuré.
- Faute de paiement des intérêts de l’emprunt, l’administration des douanes devra être abandonnée à l’Angleterre et à l’Allemagne dans les territoires leur servant de gages28.
17Dans la convention secrète, les deux puissances conviennent notamment qu’au cas où l’intégrité territoriale des colonies portugaises d’Afrique Australe ne pourrait être préservée, elles n’émettraient aucune prétention sur la zone attribuée à chacune et qu’elles s’opposeraient dans les territoires concernés à l’intervention d’une tierce puissance qui agirait au moyen de prêt gagé sur les revenus douaniers, au moyen d’acquisition par octroi, achat, bail ou autrement29. Quant à la note secrète, elle précise qu’au cas où l’un des deux gouvernements obtiendrait du Portugal un avantage quelconque, ou une cession de territoire dans la région dont il contrôle les douanes, ce privilège ne pourrait entrer en vigueur que si des privilèges analogues sont accordés à l’autre puissance30.
18C’est un réel partage de la plus grande partie de l’empire colonial portugais, quels qu’en soient les termes. En jetant un coup d’œil sur la carte (cf. carte n° 1), on est frappé par la part britannique en Angola qui, manifestement, devrait offrir un accès maritime à la Rhodésie. Mais le traité n’eut pas à s’appliquer. Lorsqu’en début septembre 1898, les représentants de l’Allemagne et de l’Angleterre offrent leur concours au gouvernement portugais, celui-ci le décline31.
19Il ne semble pas cependant que la non-application de la convention d’août 1898 soit due à l’accord ultérieur conclu entre l’Angleterre et le Portugal le 14 octobre 1899. Une telle interprétation est restrictive et ne tient pas compte de l’ensemble des dimensions du problème32. Certes, au lendemain de l’accord du 30 août, Balfour estima nécessaire de remettre à Soveral une note expliquant que l’arrangement qui venait d’être signé avait pour but d’éviter des complications futures en Afrique Australe et qu’il était avantageux pour le Portugal et les autres puissances33. Ces propos qui cachaient des réalités en fait, ne rassurèrent pas Soveral qui chercha à obtenir de l’Angleterre, la levée de l’équivoque qui pesait sur l’alliance à travers les tractations anglo-allemandes sur les colonies.
20L’Angleterre accepta volontiers de réaffirmer les vieux engagements de l’Alliance et, plus particulièrement, les clauses sur les responsabilités à l’égard de l’intégrité territoriale du domaine colonial portugais ; car, en échange de cette protection, le Portugal s’engagea à « ne pas permettre après la déclaration de guerre entre la Grande-Bretagne et la République Sud-Africaine ou pendant la durée du conflit, l’importation et le passage des armes et des munitions destinées à cette dernière »34. Trois jours avant l’arrangement, la guerre anglo-boers avait commencé. Ainsi, la signification réelle du traité était moins la réactualisation de l’Alliance que l’affaiblissement des Boers. L’objectif, pour la diplomatie britannique, était l’écrasement des Boers par un réel blocus, Delagoa Bay et sa ligne ferroviaire étant les seuls moyens de communication du Transvaal avec l’extérieur. Les nouveaux engagements de l’Angleterre, dans le cadre de ce traité, relevaient du jeu diplomatique, de formalités qu’il fallait remplir pour aligner le Portugal sur les exigences de sa politique. L’accord du 14 octobre 1899 n’était donc pas opposé à la convention du 30 août 1898. Il la complète et sert le même but.
21Certes, on peut considérer de façon formelle que l’accord du 14 octobre 1899, postérieur à la convention anglo-allemande était une négation de cette dernière dans la mesure où l’Angleterre s’engageait à protéger le Portugal et ses colonies contre les ennemis « présents ou futurs ». N’avait-elle pas moins de raisons que l’Allemagne de partager des territoires où son commerce et son industrie étaient largement implantés ? En admettant que des circonstances aient orienté sa politique dans le sens d’une négation de la convention de 1898 qui, en l’absence d’une dénonciation publique, gardait toute sa valeur d’instrument diplomatique de réserve, l’Angleterre n’était pas indifférente et était prête à s’accommoder d’un démantèlement de l’empire portugais, pourvu que ses intérêts fussent préservés. Sir Edward Grey ne déclara-t-il pas, plus tard, à la fin de 1911 :
« Sans doute il y a certaines parties de l’Afrique contiguës aux possessions anglaises, plus particulièrement les territoires de l’Union sud-africaine, où nous ne pouvons admettre que des régions passent entre des mains autres que les nôtres. Si de grands changements territoriaux se produisent dans ces parages, le territoire britannique pourra donc s’étendre grâce à des rectifications de frontières, mais on ne peut appeler cela une politique d’expansion »35.
22Quels territoires étaient contigus à l’Union sud-africaine et susceptibles de passer en d’autres mains si ce ne sont les domaines portugais ?
23Au moment où ces déclarations étaient faites, la question du démantèlement de l’empire colonial portugais était revenue sur scène, du fait des exigences de plus en plus grandes de l’impérialisme allemand et d’un nouveau choc anglo-allemand, cette fois-ci sur la question de l’armement naval et, à travers elle, le problème général du rapport de force international.
24En Allemagne, le pangermanisme colonial avait donné le jour au projet de création d’un Mittelafrika allemand joignant les possessions allemandes des deux côtes occidentale et orientale de l’Afrique et incluant les territoires portugais et belges. Ce qui tenait lieu de thème de propagande aux feuilles pangermanistes, était l’objet des préoccupations du gouvernement allemand dont les membres n’hésitaient pas à s’en servir sur le terrain diplomatique. En témoigne cette confidence du ministre allemand des Affaires Étrangères, Von Jagow, à l’ambassade de France à Berlin, Jules Cambon :
« Je suis convaincu qu’il est nécessaire pour le maintien de la paix, de donner à l’Allemagne l’expansion à laquelle le développement de sa population l’oblige. C’est là le fond de toute l’agitation dans ce pays et de son ambition... L’intérêt de la paix exige que nous cherchions cette expansion dans le seul continent ouvert à la colonisation. D’autre part, tout indique que les grandes nations seront seules capables de supporter la concurrence mondiale, et dans l’avenir les petites nations doivent disparaître ou devenir leurs satellites »36.
25Les colonies portugaises réapparurent donc à nouveau comme monnaie possible d’échange dans la question des armements navals, source de tension entre l’Allemagne et l’Angleterre.
26L’Allemagne dont la marine de guerre était insignifiante à la fin du XIXe siècle, avait, depuis 1898, inauguré une politique navale qui inquiétait singulièrement l’Angleterre. « Unsere Zukunft liegt auf der See (notre avenir est sur mer) » disait Guillaume II à Kiel, le 9 juin 190037. De par sa position de première puissance autant que par sa situation insulaire, l’Angleterre fondait toute sa stratégie sur une suprématie navale absolue ; pour cela, elle avait érigé en règle de sécurité le principe du « two-powers standard », selon lequel la flotte britannique devait être au moins égale à celle des deux autres premières puissances navales avec une marge bénéficiaire de 10 %38.
27Redoubler ses propres efforts de construction ou négocier avec l’Allemagne une limitation de l’armement naval, telle était l’alternative imposée à l’Amirauté et au gouvernement britannique par l’accélération du rythme de construction des bâtiments de guerre allemands.
28La solution de la limitation fut la première envisagée par le gouvernement britannique. « Si aider l’Allemagne dans le domaine colonial était un moyen de stabiliser la situation, écrira à ce propos Winston Churchill, à l’époque Lord de l’Amirauté, c’était un prix que nous étions disposés à payer »39.
29Dans une lettre à Sir Edward Goschen, ambassadeur britannique à Berlin, à la fin de 1911, Sir Edward Grey se déclarait convaincu qu’il fallait donner quelque chose de substantiel aux Allemands pour leur faire renoncer à la course aux armements navals ; il notait en même temps que l’Union sud-africaine – en fait les mêmes groupes d’intérêts qui avaient poussé à la guerre des Boers – ne se calmerait pas tant qu’elle n’aurait pas Delagoa Bay, en dépit des obstacles tels que l’Alliance40. Ainsi le démembrement de l’empire colonial portugais était une question dont les milieux dirigeants concevaient l’éventualité et qu’ils étaient prêts à accepter.
30Les négociations navales menées tout au long de l’année 1911 entre l’Allemagne et l’Angleterre n’avaient rien donné, comme les pourparlers précédents. Or, les Anglais étaient désireux de diminuer la tension entre les deux pays, c’est-à-dire de leur point de vue, obtenir la limitation du programme naval allemand moyennant des contreparties.
31Début février 1912, Haldane, ministre britannique de la guerre, se rendit à Berlin pour conférer sur la base des propositions déjà soumises aux autorités allemandes par le banquier Sir Ernest Cassel qui avait, à titre officieux, entamé des discussions avec l’armateur Albert Ballin de la puissante Hamburg-Amerika Linie. Le chancelier Bethmann-Hollweg résume ces propositions en ces termes :
« ... Reconnaissance de la suprématie anglaise sur mer, aucune augmentation du programme naval allemand, diminution de ce programme dans la mesure du possible, aucun obstacle de la part de l’Angleterre à notre expansion coloniale, discussion et encouragement de nos désirs en matière coloniale... »41.
32Les pourparlers sur les colonies, repris dans ces circonstances, portèrent sur une modification de la Convention de 1898. Les deux principaux acteurs de cette renégociation, l’ambassadeur allemand à Londres, Karl Lichnowsky, et le secrétaire au Foreign Office, Sir Edward Grey, ne s’accordent pas sur la date à laquelle le document définitif fut paraphé. Le premier situe ce moment en août 1913, le second en janvier 191442. Si on s’en tient à la note explicative accompagnant le dernier texte anglais des British Documents et adressée à Lichnowsky par Grey (31 juillet 1913), le texte final daterait du 20 octobre 1913. Non publié, il serait, en dehors de quelques expressions d’importance mineure, pour son contenu, identique au texte précité du 31 juillet43.
33Le nouvel accord abrogeait la Convention de 1898, mais reprenait l’ensemble des points de celle-ci. Son préambule apportait un élément nouveau. Au souci de prévenir « les complications » et de préserver « l’indépendance et l’intégrité » du Portugal, s’ajouta l’argument de la défense des « intérêts spéciaux de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne dans leurs possessions et protectorats respectifs en Afrique Orientale et Occidentale, contigus à certains domaines portugais »44. Les parties secrètes du traité de 1898 – la convention et la note secrète – furent supprimées mais l’essentiel de leur contenu repris en des termes plus subtils, et, pour le Portugal, plus courtois. Cet esprit inspira par ailleurs l’ensemble de la rédaction du nouvel accord.
34Les modifications dont la principale fut d’ordre territorial (cf. carte n° 2), et les nouveaux éléments de la convention renforcée peuvent être substantiellement présentés comme suit :
- En ce qui concerne le partage, les territoires dont les revenus douaniers devaient servir de gage à l’emprunt anglais étaient : a) la partie du Mozambique située au sud d’une ligne qui part de l’embouchure du fleuve Lukugu jusqu’à sa confluence avec le fleuve Lugera, longe le Lugera jusqu’à sa source, va du méridien de cette source au 16e parallèle de latitude sud, puis suit ce parallèle jusqu’à la frontière du protectorat britannique du Nyassaland. b) la portion de l’Angola située à l’est du 20e degré de longitude est et au sud du fleuve Kasai ; à l’Allemagne revenait le reste du Mozambique et de l’Angola, y compris l’enclave de Cabinda.
- Reprenant un point de la convention secrète, l’article 6 du nouvel accord stipula que la Grande-Bretagne ne devait pas émettre de prétention sur les territoires réservés à l’Allemagne (ci-dessus délimités), ainsi que les îles de San-Tomé et Principe ; l’Allemagne devait à son tour renoncer à Timor et aux territoires attribués à l’Angleterre.
- Dans le cas où la vie ou les biens des sujets de l’Angleterre et de l’Allemagne, les intérêts vitaux de leurs possessions avoisinantes seraient menacés par des troubles, ou par des autorités locales, et que le gouvernement portugais ne serait pas en mesure d’assurer la protection nécessaire ou qu’il y échouerait, les gouvernements anglais et allemand, après s’être mutuellement consultés, et adressé une communication conjointe au gouvernement portugais, détermineraient la nature, la durée et la forme des mesures qu’ils jugeraient nécessaires pour la protection des intérêts menacés.
- Au cas où l’une des colonies en question deviendrait indépendante et reconnue comme telle par les deux parties contractantes ou qu’une partie d’une telle colonie indépendante déclarerait son annexion aux possessions de l’une des puissances contractantes, l’autre puissance serait en droit, après avoir informé l’autre partie, d’annexer les portions de la colonie indépendante, plus exactement, les portions dont les droits de douane lui sont assignés en gage
- Enfin, au cas où l’administration de l’Angola ou du Mozambique passerait sous le contrôle de l’Allemagne ou de l’Angleterre, les sujets et les natifs des protectorats et possessions de l’autre puissance contractante, ainsi que les produits et les
industries de ces protectorats et possessions, jouiraient des mêmes prérogatives, exemptions et privilèges relatifs au commerce, à la navigation et à la fiscalité que la puissance qui prend le contrôle de l’administration concède à ses propres sujets et dominions.
35Le nouveau traité comportait des avantages certains pour l’Allemagne, mais aussi pour les groupes d’intérêts britanniques ayant des activités en Afrique du Sud. En ce qui concerne l’Allemagne, on notera l’attribution qui est faite de Cabinda, ainsi que les possibilités d’intervention et d’interprétation plus larges, à propos desquelles, le négociateur allemand, l’ambassadeur Karl Lichnowsky écrit notamment :
« ... En outre, le nouveau traité nous abandonnait les îles de San-Tomé et Principe qui, situées au nord de l’Équateur, appartenaient en réalité à la zone française... Les conditions d’intervention étaient si larges qu’en fait, nous avions à décider nous-mêmes des cas où nos intérêts vitaux étaient en jeu. Le Portugal se trouvant dans une dépendance absolue vis-à-vis de l’Angleterre, nous n’avions qu’à entretenir nos bonnes relations avec Londres, pour que nos projets respectifs puissent se réaliser plus tard avec son entière approbation »45.
36Une telle interprétation de la part d’un diplomate allemand était tout à fait inévitable. Le cas de San-Tomé et de Principe en offre les meilleurs exemples. L’Angleterre avait refusé de les attribuer à l’Allemagne en raison du fait qu’elles étaient à proximité des territoires anglais du Nigéria, mais surtout à cause de leur appartenance à une zone géographique considérée comme d’influence française ; ce raisonnement des autorités britanniques s’inspirait de l’attitude adoptée à l’égard de l’Angleterre par le gouvernement français à l’occasion des négociations de l’accord franco-allemand du 4 novembre 191146. Mais la mention faite de l’interdiction de ces îles aux prétentions britanniques ne constitue-t-elle pas une reconnaissance implicite des droits de l’Allemagne sur elles ? Enfin, l’analyse du nouvel accord cadre avec les propos des hommes d’État allemands, propos selon lesquels l’Angleterre était désireuse de payer le prix qu’il fallait pour obtenir une limitation des armements navals allemands.
37Mais comment expliquer dans ce cas, la demande britannique, à partir de 1914, de publier à la fois le nouvel accord et l’arrangement anglo-portugais du 14 octobre 1899 ? Cette démarche devait être à l’origine de la suspension des négociations ou, mieux, du report de la signature du nouveau traité.
38Comme nous le soulignions plus haut, les colonies portugaises constituaient pour l’Angleterre un instrument de réserve, de jeu diplomatique, ou un appât dans le marchandage de rivalités avec l’Allemagne. Or, il apparut qu’au terme de l’année 1913, en dépit des concessions de l’Angleterre tant dans le domaine colonial qu’à propos du Bagdadbahn, l’Allemagne maintenait ses pressions en matière de construction navale ; de surcroît, elle cherchait à obtenir de l’Angleterre des engagements de neutralité en cas de guerre européenne. Pour l’Angleterre l’échec des négociations navales rendait moins nécessaire les concessions coloniales. A défaut d’une rupture sur cette question, ce qui aurait eu pour conséquence de redoubler la tension entre les deux pays, le gouvernement britannique entendait sans doute, au moyen de la publication du nouvel accord, maintenir l’équivoque, tout en compromettant dans la réalité les chances d’application.
39Les traités anglo-allemands de partage des colonies portugaises auront cependant été, en un sens, un acte international consacré qui commençait à avoir un début de réalisation dans la mesure où peu avant le conflit, les autorités officielles de ces deux pays s’en inspiraient pratiquement47.
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40Instrument de rééquilibrage des rapports de force entre puissances, les colonies portugaises n’intéressaient pas seulement l’Angleterre et l’Allemagne. Si le secret entoura les négociations de l’accord de 1898, celles de 1912-1914 furent accompagnées par une intense campagne de presse internationale. Le Portugal, en tant que victime, et la France, pour des raisons territoriales et diplomatiques, se préoccupèrent également de leur avenir. Ces deux pays, chacun dans une optique qui lui était propre, devaient envisager les possibilités d’une coopération. Mais l’action de la France se situa d’abord sur le terrain diplomatique.
II – La position française : entre le statu-quo et les intérêts territoriaux
41Bien que les négociations anglo-allemandes sur les colonies portugaises eussent été engagées au courant de l’année 1912, après le voyage de Haldane à Berlin (février 1912), ce ne fut qu’en février 1913 que les autorités françaises eurent la confirmation de ce fait. Les rumeurs persistantes à propos d’une entente anglo-allemande sur les colonies nécessitèrent, de la part des représentants de la France, Paul Cambon à Londres et Jules Cambon à Berlin, des démarches dans les deux capitales intéressées. A Berlin, Von Jagow, le ministre des Affaires Étrangères répond à Jules Cambon que l’idée d’une entente africaine entre l’Angleterre et l’Allemagne était tombée à l’eau depuis l’échec de la mission Haldane48. Mais, à Londres, Sir Edward Grey ne nia pas les faits et expliqua que les discussions en cours portaient sur une révision des sphères d’influence prévues dans la Convention secrète de 189849.
42Dès lors se posa au gouvernement français le difficile problème de la politique à suivre. Cette difficulté tenait à deux raisons. D’une part, les clauses exactes de la Convention de 1898, lui étaient inconnues, tandis qu’il restait tributaire, en ce qui concerne les négociations en cours, des informations livrées par les autorités britanniques ou recueillies à Berlin, informations fragmentaires et quelquefois erronées ; d’autre part, il y avait la difficulté, pour une puissance coloniale africaine, à concilier, dans une politique ferme, la défense des intérêts territoriaux, et la prétention à s’opposer à la dépossession des petits États par l’affirmation du maintien du statu-quo. Cette difficulté s’illustra par le décalage entre la période de renégociations effectives et celle où s’est déployée l’action diplomatique de la France ; cette action en effet, commença véritablement en octobre 1913, au moment même où le texte définitif du nouvel accord était arrêté.
43La première préoccupation de la diplomatie française fut la question de l’enclave de Cabinda. Cette enclave, du fait de son rattachement administratif à l’Angola, était concernée par le projet anglo-allemand de partage. Le gouvernement français considérait son statut comme touchant directement à l’intégrité territoriale et à la sécurité du domaine colonial français d’Afrique Centrale. Cette appréhension s’était créée à partir des ambitions allemandes transcrites dans le projet de création en Afrique Centrale d’un empire colonial allemand, le Mittelafrika qui opérerait la jonction des possessions allemandes de la côte occidentale (Cameroun et Sud-Ouest Africain) et de la côte orientale (Tanganyka) en intégrant les domaines belges, portugais et français de cette partie du continent. Aussi, au cas où la convention anglo-allemande attribuerait l’enclave de Cabinda à l’Allemagne, celle-ci, déjà présente au Cameroun, au nord, serait-elle limitrophe, au sud, des territoires du Congo français et tiendrait en tenailles l’ensemble du domaine colonial français d’Afrique Centrale. Il apparut par conséquent nécessaire de mettre tout en œuvre pour que l’Allemagne ne s’établît pas à Cabinda.
44L’action du gouvernement français tendit à obtenir du gouvernement britannique l’assurance que l’accord ne porterait pas sur des territoires autres que l’Angola et le Mozambique. Cela ne mettrait pas seulement Cabinda hors de cause, mais sauverait l’ensemble des intérêts coloniaux de la France dont le point de vue officiel était que les colonies portugaises jouaient un rôle d’équilibre en Afrique ; obtenir que l’accord ne portât que sur ces deux territoires lui permettrait de se réserver la possibilité de revendiquer, en cas de liquidation de ce domaine, les territoires restants et de demander, au besoin, des compensations.
45Sur le plan du principe, les autorités françaises affirmaient leur opposition au démantèlement de l’empire portugais. Mais tout en proclamant l’attachement au statu-quo, elles se préparèrent à l’éventualité d’une liquidation de ce domaine. Le ministère des colonies élabora, en octobre 1913, un programme de revendications territoriales. Ce programme reprit, en le modifiant, les grandes lignes d’un projet précédent, mis au point par le même département à la fin de 1912 et au début de 1913. L’ancien programme, considéré comme dispersant les efforts, revendiquait pour la France : les Iles du Cap vert, la Guinée Portugaise avec les Iles Bissago et les Iles Bolama, Sao-Tomé et Principe, Cabinda, une partie du Mozambique50 ; le nouveau tendit vers une concentration géographique. Il exclut par conséquent, le Mozambique, et intégra à titre de compensation, outre les autres domaines ci-dessus mentionnés, le Togo, la Gambie, les régions limitrophes du Lac Tchad, c’est-à-dire le nord du Cameroun et le nord-est du Nigéria, et enfin, la liberté d’action au Libéria51.
46En décembre 1913, au moment où, dans une lettre au ministre des Affaires Étrangères, Lebrun, le ministre des Colonies, tout en estimant que le rôle de la France consistait à aider au maintien du statu-quo, affirmait « l’impossibilité absolue pour le gouvernement français d’admettre l’établissement des Allemands à Cabinda »52, les Anglais révélaient l’attribution de cette enclave à l’Allemagne ; ils arguèrent, à ce propos, qu’ils ne pouvaient pas revenir sur des engagements pris en 1898. « Ce qui est fait est fait »53, déclara Sir Eyre Crowe, Sous-Secrétaire d’État adjoint au Foreign Office, à De Fleuriau, le chargé d’Affaires de France à Londres. Manifestement, les Anglais mettaient à profit l’ignorance des Français en ce qui concerne l’accord de 1898.
47Londres chercha à tempérer la réaction française à cette révélation en rappelant la possibilité pour la France de faire jouer contre l’Allemagne l’article 16 du traité franco-allemand du 4 novembre 1911 sur le Maroc, et selon lequel toute modification du statu-quo territorial du bassin conventionnel du Congo tel qu’il avait été défini par l’Acte de Berlin du 26 février 1885, devait faire l’objet d’une conférence réunissant non seulement les deux pays – France et Allemagne – mais également les autres signataires du dit Acte ; la France pouvait provoquer la réunion d’une telle conférence pour faire valoir ses droits au moment de l’exécution du traité. Mais cet article n’apparut pas aux autorités françaises comme une garantie suffisante. D’après ce qui a pu filtrer des clauses secrètes du partage et qu’elles considéraient comme certaines, – et qui l’étaient effectivement – les deux signataires devaient s’entraider pour entrer en possession de leurs parts respectives contre toute intrusion d’une tierce puissance54. Dans ce cas, toute conférence conduirait à un échec pour la France, parce que l’Angleterre appuierait les positions de l’Allemagne et non celles de la France. Aussi Doumergue réexamina-t-il la question afin de dégager la ligne de conduite à suivre. Dans une lettre circulaire du 20 janvier 1914 aux représentants diplomatiques de la France à Berlin, Londres, Bruxelles, Madrid, Lisbonne, et au ministre des Colonies, il écrivit :
« La France ne saurait, sans renoncer à d’anciennes et nobles traditions, s’associer a l’entreprise dont l’Allemagne a pris l’initiative et qui tend à dépouiller un État faible d’une partie de ses territoires. Offrir, en l’espèce, la complicité de la République qui n’a pas été recherchée, serait une action qui ne nous apporterait sans doute pas plus de profit que d’honneur. Le gouvernement de la République ne doit donc pas se mêler aux négociations en cours, mais signaler au Foreign Office les inconvénients de cette voie et l’inciter à réduire ces inconvénients au minimum »55.
48Doumergue définit alors en deux principaux points, l’action à mener : 1) insister auprès du gouvernement britannique, pour que l’accord ne soit pas publié comme il le laissait entendre ; 2) insister pour que Cabinda ne soit pas livré à l’Allemagne. Il lui apparut qu’obtenir, dans le cadre des négociations, que Cabinda fût mis hors de toute attribution, pourrait permettre à l’Angleterre de soutenir la France dans une éventuelle conférence ; à défaut de cela, l’Angleterre soutiendrait l’Allemagne dans une telle conférence, en raison des stipulations de l’accord de 1898 sur le soutien mutuel contre une tierce puissance56.
49Mais comment s’abstenir de s’immiscer dans les négociations et vouloir en modifier les résultats ? Le 27 janvier 1914, Paul Cambon informa Doumergue de l’impossibilité d’obtenir une modification de l’accord dans le sens où Paris le souhaitait57.
50Entre-temps, depuis janvier 1914, la France avait fait savoir au Foreign Office qu’il y aurait un réel désavantage à publier la convention, l’Angleterre ayant en effet envisagé sa publication ainsi que celle de l’arrangement anglo-portugais du 14 octobre 1899. N’ayant pu obtenir ni l’abandon du traité, ni sa modification dans le sens souhaité, la France allait s’employer à empêcher sa publication à cause de la certitude acquise, de la part de Londres, que le traité ne pouvait être appliqué sans faire l’objet de publication.
51Paris exerça alors sur le cabinet britannique une incessante pression en faisant intervenir les exigences de l’Entente Cordiale. Réfutant les arguments britanniques fondés sur l’antériorité de la convention de 1898 à l’établissement de l’Entente Cordiale (1904) comme n’étant plus valables en 1914, avec l’existence de cette Entente Cordiale, les autorités françaises firent observer que l’Allemagne se servait du dépècement de l’empire colonial pour établir un lien entre elle et l’Angleterre ; de ce point de vue, l’objectif de l’Allemagne n’était pas seulement d’ordre territorial. Elle donnait à l’accord un caractère politique et menaçait par ce moyen l’Entente Cordiale. En ce sens, sa publication aurait un avantage d’ordre général pour l’Allemagne, considérait Doumergue, dans la mesure où cela montrerait au grand jour des oppositions d’intérêts dans la politique de l’Angleterre et celle de la France58. L’Allemagne associée à l’Angleterre, en dépit des relations respectives des trois États ! Cette réalité se renforcerait du fait que la France serait contrainte de répondre à la publication du traité anglo-allemand, une réponse qui serait nécessairement une dénonciation et une non-reconnaissance de celui-ci. Or, cela ne pourrait qu’approfondir le dissentiment entre la politique anglaise et la politique française59.
52Par ailleurs, les autorités françaises étaient convaincues que la publication de la convention remaniée signifierait que le Portugal perdait du coup sa souveraineté réelle sur ses colonies, et ne pouvait plus accorder des concessions à des puissances autres que l’Angleterre et l’Allemagne. Le gouvernement français s’inquiéta de cette perspective et, bien que l’ambassadeur à Berlin eût rappelé à l’Allemagne l’article 16 de la Convention du 4 novembre 1911 entre les deux pays60, et donc le droit de préemption de la France sur le Bassin conventionnel du Congo, une nouvelle politique fut envisagée, celle de l’implantation d’intérêts économiques français dans les colonies portugaises.
53Il s’agissait, pour le gouvernement français, d’un projet impérieusement urgent qui devait permettre de créer sur le terrain une situation dont l’Angleterre et l’Allemagne seraient obligées de tenir compte. Cette nouvelle orientation coïncida avec les vœux du gouvernement portugais de voir la France participer à l’exploitation de ses colonies et le déploiement de la politique allemande de mainmise économique sur l’Afrique Centrale.
III – L’impuissance du Portugal et l’incertaine coopération avec la France
54Les négociations anglo-allemandes maintenaient le Portugal dans une sorte de fatalité. Pourtant, l’empire colonial tenait une place importante dans la vie de ce pays. Il apparaissait, pour certains Portugais, comme « une question de vie ou de mort »61.
55En effet, sur le plan économique, le Portugal était étroitement dépendant de ses colonies. L’infrastructure industrielle, très faible et arriérée, était incapable de soutenir la moindre concurrence des industries étrangères et par conséquent, ne pouvait se faire de place que sur les marchés réservés des colonies nationales. Par ailleurs, une part importante des activités économiques du pays reposait sur le commerce colonial dans lequel le Portugal servait d’intermédiaire entre les marchés internationaux et les colonies dont certains produits tel que le cacao constituaient une des sources essentielles de devises.
56Mais la place de l’empire colonial dans la vie nationale dépassait largement le cadre économique ; il jouait un rôle idéologique essentiel pour avoir marqué depuis le XVe siècle l’histoire du pays.
57Pour ces raisons, la question coloniale constitua un point chaud de la politique au sein des classes dominantes du Portugal. N’y échappa pas, par conséquent l’opposition entre républicains et monarchistes. Alors que le pouvoir monarchique était accusé de mollesse à l’égard des puissances étrangères et de leurs ambitions, Joâo Franco, durant son ministère agité, brandissait la question coloniale contre les républicains ; il déclarait volontiers reconnaître l’urgence des réformes, mais que la république n’était pas nécessaire, car elle pouvait avoir pour conséquence « la perte des colonies »62. Il était généralement admis cependant, en raison des précédents tels que l’ultimatum, que le pouvoir monarchiste n’était pas déterminé à préserver le domaine colonial, dont la défense fut en revanche, pendant longtemps, un cheval de bataille du Parti Républicain. La position de celui-ci, réaffirmée au lendemain de la proclamation de la République, était la défense inconditionnelle de l’empire colonial.
58Dans une interview accordée le 2 novembre 1910 au quotidien français Le Matin, le Président du gouvernement provisoire devait préciser, afin de démentir les rumeurs sur la vente des colonies, que le nouveau régime considérait celles-ci comme un patrimoine aussi sacré que la métropole. Mais ces déclarations de principe, ainsi que les appels à l’union, ne constituaient pas une garantie. Celle-ci reposait essentiellement, au niveau de la politique gouvernementale, sur l’Alliance avec l’Angleterre. Mais, comme l’écrivait le ministre de France à Lisbonne, l’Angleterre rassurait beaucoup moins le Portugal que ne l’inquiétaient les ambitions allemandes63. L’acceptation par l’Angleterre d’une convention secrète sur les colonies qu’elle était censée protéger avait créé une méfiance que le cours des événements tendit à renforcer. Les déclarations déjà évoquées de Sir Edward Grey sur les changements territoriaux en Afrique Australe, étaient loin d’affirmer la défense des colonies portugaises. Il en ressortait manifestement que l’homme d’État britannique considérait la question du seul point de vue des intérêts britanniques. Cela laisse penser que l’Angleterre pouvait s’accommoder de changements territoriaux dans des régions où ces changements ne pouvaient épargner les domaines portugais.
59De cette situation, était né, dans les milieux politiques, économiques et sociaux intéressés, un état d’esprit que symbolisèrent ces propos du Diario de Noticias du 18 décembre 1911 :
« Entendre ce qui se dit en Europe à notre sujet, et demeurer les bras croisés, nous en remettant dans la défense de nos colonies, à des traités et conventions que les variations de la politique internationale vieillissent prématurément, serait une ingénue et une dangereuse utopie »64.
60Cette inquiétude se développa avec la reprise des négociations anglo-allemandes qui rendirent de plus en plus fréquentes les spéculations et les références de la presse internationale à la convention de 1898. En Allemagne, la campagne de presse prit l’allure d’une agitation en faveur d’une dépossession pure et simple du Portugal. Bien qu’en coulisse on admit la gravité de la situation, le gouvernement portugais s’efforça d’afficher un certain optimisme, fort en cela des explications d’apaisement reçues de la part du gouvernement britannique, après les déclarations de Sir Edward Grey sur les changements territoriaux en Afrique.
61Mais la fausse sécurité ne dura pas. Les pressions de la campagne de presse pangermaniste, très fortes avant et après le voyage de Haldane à Berlin (février 1912), mirent le gouvernement dans la nécessité de démentir officiellement ce qui se disait à propos des colonies. Garder le silence, c’était laisser accréditer les divers propos. Aussi fallait-il non seulement démentir les rumeurs d’une cession des colonies, mais aussi, et surtout, démentir une réalité vivante, l’existence d’un accord secret de partage entre l’Angleterre et l’Allemagne. Après avoir manifesté en vain le désir de voir publié le traité d’octobre 1899 entre les deux pays, le gouvernement portugais demanda l’accord de Londres afin de faire une déclaration officielle qui fut une réponse ferme à la campagne de presse, d’autant plus que la question était soulevée au parlement.
62Le 15 mars 1912, le Président du Conseil et ministre des Affaires Étrangères, Augusto de Vasconcelos, fit à la Chambre des Députés, des déclarations sur l’état des relations extérieures du pays dans le cadre de la République, sur la validité des traités signés antérieurement à la proclamation de la République. En réponse à une question sur l’existence ou non d’un accord sur les colonies portugaises, Vasconcelos devait notamment déclarer :
« Je peux répondre à votre question, avec une grande satisfaction, que le gouvernement de la République sait qu’il n’existe pas de traité quelconque, entre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande et l’empire d’Allemagne, qui contint quelque chose de nature à menacer l’indépendance, l’intégrité ou les intérêts du Portugal ou d’une partie quelconque de ses domaines »65.
63Le Président du Conseil précisa qu’il faisait la déclaration avec l’assentiment des Cabinets de Londres et de Berlin et acheva son intervention par une énumération codifiée des pactes noués avec l’Angleterre et toujours en vigueur66.
64Une telle opération de la part des membres du Cabinet portugais ne fut pas la dernière. En novembre 1913, alors que les grandes lignes de la nouvelle Convention avaient été arrêtées, Macieira, le ministre portugais des Affaires Étrangères fit à Lisbonne, à la Société de Géographie – une institution justement habilitée à discuter de l’avenir des colonies – un discours rassurant dans lequel il réfuta la véracité des rumeurs d’une entente entre l’Allemagne et l’Angleterre portant sur les colonies67. Mais Macieira fut confondu quelques semaines plus tard par une fracassante déclaration du chancelier allemand relative aux négociations anglo-allemandes sur les intérêts économiques en Afrique68. Bien que la déclaration du chancelier ne mentionnât pas explicitement les colonies portugaises, il était impossible d’admettre qu’elles n’étaient pas concernées. L’embarras à Lisbonne fut tel que le ministre des Affaires Étrangères dut s’abstenir de se présenter au Parlement de peur d’être de nouveau interpellé69. Le ministre des Affaires Étrangères, et à travers lui le Cabinet portugais, s’en remit au gouvernement anglais en demandant que fût réaffirmée, par quelque geste, l’Alliance séculaire entre les deux pays.
65En fait, en dehors de la solution d’une protection anglaise, le gouvernement portugais était impuissant face aux prétentions allemandes. Aussi, va-t-il rechercher des appuis du côté de la France.
66Le premier pas dans ce sens se fit sur le terrain diplomatique. En janvier 1914, le ministre portugais des Affaires Étrangères laissa entendre que la France lui rendrait service si elle obtenait de Londres et Berlin la publication du traité anglo-allemand70. Si le gouvernement français enregistra avec courtoisie la démarche portugaise, il ne pouvait, dans la réalité, agir dans cette direction, dans la mesure où sa propre position était l’opposition absolue à la publication de l’accord. Mais cette initiative du Cabinet de Lisbonne n’allait pas être la dernière. Un nouveau pas fut fait en début mars 1914, qui porta cette fois-ci sur le terrain de la coopération économique en matière coloniale.
67Une des justifications des convoitises allemandes étant l’incapacité du Portugal à mettre en valeur ses colonies, le gouvernement portugais, qui avait émis le projet de les développer depuis la proclamation de la République, envisageait sérieusement les possibilités qui pourraient exister. Ainsi, le 2 mars, le Président du Conseil portugais exprima à Daeschner le désir de son pays de voir la France prendre part à la mise en valeur des colonies en y effectuant des investissements, regrettant qu’en France, on ne s’intéresse pas suffisamment aux colonies portugaises71. Dans sa réponse, le ministre de France devait signifier qu’il serait bon que les autorités portugaises précisent les régions et les entreprises qu’elles avaient plus spécialement en vue72.
68Avant cette initiative du gouvernement portugais, le gouvernement français, inquiet de la perspective de la publication du traité anglo-allemand et conscient du caractère inopérationnel en matière économique, de son droit de préemption sur le Bassin Conventionnel du Congo, conformément à l’article 16 du traité franco-allemand du 4 novembre 1911, avait envisagé une politique de rechange que Doumergue analysait en ces termes, dans une lettre à Jules Cambon, le 14 février 1914 :
« Mais l’accord anglo-allemand de 1898 et l’accord en préparation visent d’abord un partage de ces colonies en zones d’influence économiques. Il convient donc de rechercher des mesures pour assurer les intérêts français à cet égard. Cela est d’autant plus nécessaire que les intérêts économiques fournissent sans doute, en dehors des textes signés et des assurances reçues, l’un des arguments les plus forts que les diverses puissances feront valoir à l’appui de leur ambition. Ce n’est pas en intervenant dans l’accord, mais en agissant à Lisbonne que le gouvernement de la République peut poursuivre la sauvegarde des intérêts économiques »73.
69Une telle politique, dans les vues du gouvernement français, créerait une situation dont l’Angleterre et l’Allemagne seraient obligées de tenir compte.
70Dans les propositions alors envisagées pour être soumises au gouvernement portugais, l’accent fut mis sur la construction des chemins de fer, le développements des ports et des voies navigables. « A défaut d’un droit de préférence, il faudrait obtenir tout au moins pour la France, dans ces entreprises, une participation de cinquante pour cent » écrivait Doumergue74.
71Ainsi furent envisagés l’amélioration des ports de Landana au Cabinda, l’établissement dans la même enclave d’une voie ferrée s’embranchant sur le chemin de fer du gouvernement général de l’A.E.F. projeté entre Brazzaville et Pointe Noire, le rachat et l’achèvement de certaines lignes en Angola75.
72Le 19 février 1914, le ministre de France reçut de Doumergue l’instruction de s’atteler à trois choses : étudier les possibilités d’implantation de la finance et de l’industrie française à Cabinda, fournir les renseignements économiques nécessaires en s’informant sur la Compagnie de Mossamedès en Angola, les Compagnies du Mozambique et du Zambèse en Afrique Orientale, et sur la possibilité d’agir par leur entremise dans l’exploitation des ressources minières et agricoles ; enfin, savoir si le Portugal aurait besoin du concours français pour l’établissement et l’exploitation de nouveaux chemins de fer et l’amélioration des ports du Mozambique76. Mais la tâche ne s’annonçait pas facile. Comment opérer une telle ouverture à un moment où le gouvernement portugais était très méfiant du fait de la situation internationale et des visées sur ses colonies ? Certes la demande en vue de la publication du traité était le signe d’une certaine confiance. Mais ce geste ne pouvait rassurer quant aux dispositions du Portugal à d’éventuelles ouvertures en matière de coopération coloniale. On eut beau préconiser à Daeschner d’imprimer à ses conversations avec les officiels portugais « un caractère de généralité et d’examen en commun des questions susceptibles de lier les intérêts des deux pays », on ne savait pas dans quelle mesure ces démarches ne donneraient pas à la France l’apparence de poursuivre une politique d’annexion déguisée, analogue à celle de l’Angleterre et de l’Allemagne77. La tâche du ministre de France à Lisbonne était des plus délicates et le gouvernement français allait se trouver impuissant quant à la concrétisation de ses intentions.
73Les ouvertures faites le 2 mars par le ministre portugais des Affaires Étrangères venaient par conséquent à point ; la participation française à l’exploitation des territoires coloniaux portugais se trouvait posée, avec l’avantage pour Paris, que c’était sur l’initiative du Portugal lui-même. Les possibilités de pourparlers apparurent, en ce qui concerne la France, plus larges et plus prometteuses, bien que des obstacles continuaient à subsister.
74Sur le plan de la conception de la pénétration économique dans les colonies, deux possibilités existaient pour la France : soit s’implanter dans les régions considérées comme devant lui revenir un jour, comme la Guinée ou le Cabinda, soit créer dans d’autres régions des intérêts qui puissent servir éventuellement d’élément d’échange ou de marchandage. Mais dans quelle mesure l’application de la première solution ne manifesterait-elle pas l’intention de participer au partage78 ? Par ailleurs, la politique de résistance aux pressions extérieures et de contrôle effectif des colonies et des investissements qui y avaient lieu, avait conduit les autorités portugaises à décider que la construction et l’exploitation des voies ferrées relèvent de la compétence exclusive de l’État. Le gouvernement n’étant pas revenu sur cette décision, cela limitait et limiterait considérablement le champ des entreprises françaises aux seules exploitations minières, agricoles et commerciales, domaines pour lesquels les capitaux français trouvaient déjà à s’employer largement ailleurs79.
75Mais cette phase de recherche d’un terrain de coopération allait vite se refermer. Au moment où elle s’ouvrait, le Cabinet britannique faisait part au gouvernement français de la demande de Berlin de suspendre à la fois les négociations et la publication des traités.
76La suspension du projet de publication du traité eut pour effet un certain relâchement de l’action de la France comme l’atteste la correspondance de Doumergue à Daeschner en date du 30 mars 1914 : « Puisqu’il semble acquis que nous n’avons pas à redouter la conclusion imminente de nouveaux accords entre Berlin et Londres au sujet du partage, l’action que nous avons à envisager dans ces régions est moins urgente et nous devons apporter une grande prudence dans les conversations que nous pouvons avoir avec le gouvernement de Lisbonne »80.
77L’attitude recommandée au ministre de France à Lisbonne fut alors celle de l’expectative afin de maintenir le Portugal dans sa situation de demandeur ; en d’autres termes, ne pas prendre d’initiative, mais observer, comme le conseillait Paul Cambon, « le silence d’abord, la prudence ensuite, la patience par dessus tout » dans la mesure où il n’y a « rien de plus dangereux que de vouloir faire quelque chose 81 sans avoir reconnu son but et préparé ses moyens d’action »82.
78C’est dans ces conditions nouvelles qu’eut lieu l’entretien qu’au terme de l’ouverture faite le 2 mars, le Président du Conseil portugais projeta entre le ministre des Colonies et le ministre de France au sujet du concours éventuel de la France dans le développement des colonies ; mais le résultat fut quasiment nul. Le ministre de France devait constater que si les désirs exprimés par les autorités portugaises s’inspiraient de vues politiques justes, ils ne reposaient en revanche sur aucun plan de réformes et de développement avec des données et projets précis, même s’il ressortait que leur attention portait particulièrement sur l’Angola. Cette situation fit tirer au ministre de France, la conclusion qu’il s’imposait aux pouvoirs publics, de découvrir dans les régions concernées, ce qui pouvait intéresser les entreprises françaises et provoquer de la part de celles-ci des demandes de concessions que le gouvernement appuierait auprès du Cabinet de Lisbonne83.
79En fait, les autorités françaises allaient se trouver dans un certain désarroi face à l’évolution nouvelle de la question des colonies portugaises. Alors que la France relâchait son action, il apparut de plus en plus clairement que l’arrêt des négociations par l’Allemagne ne signifiait pas l’abandon de ses visées expansionnistes, mais correspondait au déploiement d’une politique de mainmise économique ; une telle politique avait un avantage certain dans la mesure où elle permettait de ne pas se lier les mains vis-à-vis de l’Angleterre et de ne pas s’affronter à la France, toutes difficultés que soulevaient le partage territorial et la publication du traité.
80Déjà, en mars 1914, citant un consul de France en Afrique Orientale, Daeschner attirait l’attention du Quai d’Orsay sur le fait qu’au Mozambique, supposé réservé aux Anglais, les maisons allemandes Mannesmann, Orenstein, A. Koppel, syndiqués pour toute l’Afrique du Sud, déployaient une intense activité et avaient établi sur les points les plus divers « des agents nombreux et actifs qui ne paraissaient nullement gênés par l’accord de 1898 »84. Dans la même correspondance, le diplomate français signalait les initiatives en direction de l’Angola : l’inauguration de la première ligne régulière de navires à passagers touchant la colonie, les efforts faits pour racheter aux pêcheurs norvégiens de baleine, plusieurs concessions qu’ils avaient obtenues du gouvernement portugais, et l’intérêt porté à certaines lignes de chemin de fer.
81En mai, Daeschner constatait la création de l’instrument au moyen duquel l’Allemagne entendait pénétrer en Angola, la constitution d’un puissant syndicat à la fois financier et industriel regroupant notamment : la Deutsche Bank, la Nord-deutsche Bank, la Dresdner Bank, la Diskontogesellshaft, la Salomon Oppenheim (de Cologne), les Compagnies de navigation Hamburg – Amerika Linie et Woermann, Handelsgesellshaft, Bleichroeder, Friedrich Krupp. Les autres associés étaient la South African Co et Edmund Davis, propriétaire des mines d’Ottavi dans le Damaraland (Sud-Ouest africain) et qui, en tant que tel, était intéressé au premier chef à la construction d’un chemin de fer qui relierait ses entreprises à un port au sud de l’Angola85.
82A Lisbonne, le syndicat s’appuyait sur la maison hambourgeoise Warburg et son représentant, le financier Weinstein chargé, écrit Daeschner, « de constituer les sociétés à façade portugaise destinées à solliciter du gouvernement portugais des concessions que l’opinion ne permettrait pas à celui-ci d’accorder à des compagnies dont le caractère étranger ne serait pas suffisamment dissimulé »86.
83En fait, les Allemands n’eurent pas recours à ces procédés. S’il est vrai que la maison Warburg et son représentant eurent un rôle de choix en raison de leur position au Portugal, les demandes de concessions se firent à visage découvert. Ce fut le cas pour la principale demande relative à la construction d’un chemin de fer allant d’un port du sud de l’Angola aux mines de fer d’Ottavi, et raccordé aux lignes du Sud-Ouest Africain allemand. Cette demande devint si pressante, peu avant 1914, que le gouvernement portugais dut confier son embarras à l’allié britannique87.
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84Si elle créait une situation embarrassante pour le Portugal, l’offensive allemande renforça l’inquiétude et le désarroi des officiels français, d’autant plus qu’aucune entreprise financière ou industrielle ne se manifestait. Il en ressortait que l’opposition au partage territorial, c’est-à-dire la lutte sur le terrain diplomatique offrait plus de perspectives, ou du moins des possibilités d’action. Faire prévaloir les exigences de l’Entente Cordiale auprès de l’Angleterre, brandir face à l’Allemagne son droit de préemption sur le Bassin Conventionnel du Congo, mener une action à Lisbonne (et aussi à Bruxelles) constituaient, pour la France, ces possibilités. En revanche, elle fut considérablement limitée sur les moyens d’une politique de pénétration économique, moyens dont parlait justement Paul Cambon à propos de l’action à mener à Lisbonne.
85Dans la question du projet anglo-allemand de partage des colonies portugaises, un fait remarquable aura été l’initiative du Cabinet de Lisbonne auprès de la France, d’une part en vue de la publication de l’accord secret anglo-allemand, et d’autre part pour une contribution au développement des colonies. Cette initiative n’est pas sans rappeler le précédent de l’arbitrage du maréchal Mac-Mahon dans le différend anglo-portugais à propos de la souveraineté sur Delagoa Bay et le port de Lourenço-Marquès. Dans ces deux cas, totalement différents quant aux problèmes posés, la France a constitué un recours pour le Portugal contre les agissements de sa propre alliée. Mais la question du partage révélait, du moins pour la France en particulier, un fait important : la présence de l’Allemagne comme facteur exerçant une influence sur les relations de la France et du Portugal. Cette présence allait se retrouver dans un autre domaine d’affrontement des impérialismes, le domaine des relations économiques.
Notes de bas de page
1 . Cour Permanente d’Arbitrage de La Haye. Affaire des Biens contestés au Portugal. Vol. I, p. 5-7 ; la question ne sera définitivement réglée que le 2 septembre 1920. Le gouvernement portugais conservera, à titre de propriété, les biens saisis et s’engagera à verser une somme forfaitaire aux anciens propriétaires, Vol. I, pp. 14-15.
2 . Sir A. Hardingue à Sir Edward Grey, Lisbonne, 24 janvier 1912, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 269.
3 . Le ministre du Portugal à Paris aux Affaires Étrangères à Lisbonne, Paris, 21 mai 1912, MNE/LPP 190.
4 . Sur ce voyage, voir ci-dessous dans la présente partie, le paragraphe III du chapitre IV.
5 . Le ministre du Portugal à Paris au ministère portugais des Affaires Étrangères. Paris, 6 avril 1914, MNE/LPP 192.
6 . Le ministre du Portugal à Paris au ministre portugais des Affaires Étrangères. Paris, 8 mars 1913, MNE/LPP 191.
7 . Le ministre de France à Lisbonne au Quai d’Orsay, Lisbonne, 21 novembre 1911, DDF. III-1, n° 176.
8 . Le ministre de France à Lisbonne au Quai d’Orsay, Lisbonne, 21 novembre 1911, DDF. III-1, n° 176.
9 . On trouvera le texte de l’adhésion du Portugal au traité franco-allemand dans Nova Colecçâo de Tratados, tome XIV, 1911-1913, p. 297-298.
10 . Il ne s’agit pas de territoires non peuplés, mais non occupés par une puissance colonisatrice ; c’était, en droit international des res nullius ou territoires sans maître, susceptibles d’une occupation légitime, cf. ROUSSEAU (Charles), Droit international public approfondi, Paris, Dalloz, 1961, p. 141 ; pour une connaissance historique de la justification du fait colonial depuis le XVe siècle et particulièrement sur le plan juridictionnel, on pourra lire : JEZE (Gaston), Étude théorique et pratique sur l’occupation comme mode d’acquérir les territoires en droit international, Paris, 1896, III – 387 p.
11 . Cette seconde phase est de loin celle des puissances ascendantes aux structures industrielles dynamiques, nouvellement apparues sur la scène mondiale : Allemagne, États-Unis, Japon. Quant à la dépossession des puissances secondaires, l’exemple le plus achevé est l’occupation des Philippines par les États-Unis qui en chassèrent l’Espagne ; avec nuance, l’indépendance de Cuba entre dans ce cadre.
12 . Le pangermanisme colonial proclamait volontiers à l’époque : « Nous devons prendre de nouveaux territoires en dehors de l’Europe, partout où l’occasion se présente, sans renoncer à rien, en dépit des efforts des États moins puissants comme le Portugal et l’Espagne pour conserver leurs colonies », in Cahiers de la Société Coloniale Allemande, Berlin Charlottenburg, 1898-1899, 1er fascicule, p. 46, cité par P. Dubois : « Le traité anglo-allemand du 30 août 1898 », in Revue d’Histoire de la Guerre, 1939, p. 234 ; sur le pangermanisme, on pourra lire les textes traduits de l’Allemand par Charles Andler sous le titre : Le pangermanisme colonial sous Guillaume II, Paris, 1916, C – 335 p.
13 . LANGER (William) : Diplomacy of Imperialism, New York, Londres 1935, Vol. II, p. 521. L’auteur s’appuie sur les documents allemands : Die Grosse Politik, XIV, n° 3403.
14 . Ibid. p. 521.
15 . Ibid. p. 522.
16 . Ibid. p. 522.
17 . Ibid. p. 522.
18 . Ibid. p. 522.
19 . Lord Salisbury à l’Ambassadeur britannique à Berlin, 21 juin 1898, in Marques GUESDES, A Aliança Inglesa, notas de historia diplomatica 1843-1943, Lisbonne, 1943, p. 465.
20 . GUESDES (Marques), op. cit., p. 467.
21 . DUBOIS (Pierre) : « Le traité anglo-allemand du 30 août, relatif aux colonies portugaises » in Revue d’Histoire de la guerre, 1939, p. 236.
22 . WARHURST (Philip R.) : Anglo-Portuguese Relation in South Central Africa 1890- 1900, Londres, 1962, p. 129.
23 . Ibid. p. 129.
24 . TRAMOND (Joanis) et REUSNER (André) : Éléments d’Histoire Maritime et Coloniale 1815-1914, Paris, 1924, p. 558.
25 . LANGER (William) : op. cit., pp. 524-526.
26 . Balfour à Sir Franck Lascelles, 19 août 1898, British Documents, Vol. I, n° 85.
27 . Cette numérotation des éléments substantiels de l’accord est de nous. La convention elle-même est en 6 articles.
28 . Annexe de la lettre de Balfour à Sir Franck Lascelles. Foreign Office, 31 août 1898. British Documents, Vol. I, n° 90.
29 . Annexe de la lettre de Balfour à Sir Franck Lascelles. Foreign Office, 31 août 1898. British Documents, Vol. I, n° 91.
30 . Annexe de la lettre de Balfour à Sir Franck Lascelles. Foreign Office, 31 août 1898. British Documents, Vol. I, n° 92.
31 . GUESDES (A. Marques), op. cit., p. 471.
32 . Nous nous référons ici aux interprétations de J. DROZ, Histoire diplomatique de 1648 à 1919, Paris, 1970, p. 450 et POTIEMKINE, Histoire de la diplomatie, Paris, 1956, t. II, p. 144.
33 . Balfour à Soveral, Foreign Office, 31 août 1898, British Documents, Vol. I, n° 93.
34 . Anglo-Portuguese Secret declaration, 14 octobre 1899, British Documents, Vol. I, n° 118.
35 . Extrait d’un discours de Sir Edward Grey, reproduit par le Temps, cité par Saint-René Taillandier au ministre des Affaires Étrangères à Paris. Lisbonne, 18 décembre 1911, D.D.F., III-1, n° 359.
36 . Jules Cambon à Doumergue, Berlin, 13 avril 1914, D.D.F., III-10, n° 102.
37 . TRAMOND (Joanis) et REUSNER (A.), Éléments d’Histoire maritime et coloniale 1815-1914, Paris, 1924, p. 686.
38 . TRAMOND (Joanis) et REUSNER (André), op. cit., p. 674.
39 . CHURCHILL (Winston), La crise mondiale, Paris, 1925, t. I, p. 98.
40 . Sir Edward Grey à Sir Edward Goschen, Falladon, 29 décembre 1911, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 266.
41 . BETHMANN-HOLLWEG, Considérations sur la guerre mondiale, Paris, 1924, p. 42.
42 . LICHNOWSKY (Karl), Ma mission à Londres, Genève, 1918, p. 24 ; GREY (Edward), Mémoires, Paris, 1927, p. 281.
43 . Annexe de la lettre de Sir Edward Grey à Lichnowsky. Foreign Office, 31 juillet 1913. British Documents, Vol. X, Part. II, n° 341.
44 . Annexe de la lettre de Sir Edward Grey à Lichnowsky. Foreign Office, 31 juillet 1913. British Documents, Vol. X, Part. II, n° 341.
45 . LICHNOWSKY (Karl), op. cit., p. 22.
46 . Sir Edward Grey à Sir Edward Goschen. Foreign Office, 4 juillet 1912, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 305.
47 . A ce sujet, on notera les propos de l’ambassadeur allemand à Londres. « Le fait suivant montrera la sincérité britannique dans les efforts déployés par lui pour tenir compte de nos droits. Avant même la rédaction définitive et la signature du traité, comme des capitalistes anglais cherchaient à acquérir des intérêts dans les territoires qui nous étaient nouvellement attribués et sollicitaient dans ce but l’appui du gouvernement britannique, Sir Edward Grey les pria de s’adresser à nous, en leur faisant remarquer que l’entreprise en question rentrait désormais dans notre sphère d’influence ».
LICHNOWSKY (Karl), op. cit., p. 23 : cf. aussi : Carnegie à Sir Edward Grey, Lisbonne, 2 juillet 1914, British Documents, Vol. X, n° 377 ; Foreign Office au Colonial Office, 10 juillet 1914, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 378.
48 . Jules Cambon à Jonnart, ministre des Affaires Étrangères, 8 février 1913, D.D.F., III-5, n° 341.
49 . British Documents, Vol. X, Part. II, n° 357.
50 . Note pour le ministre, 30 octobre 1913, D.D.F., III-8, n° 404.
51 . Note pour le ministre, 30 octobre 1913, D.D.F., III-8, n° 404.
52 . Lebrun à Doumergue, Paris, 23 décembre 1913, D.D.F., III-8, n° 663.
53 . De Fleuriau à Doumergue, Londres, 24 décembre 1913, D.D.F., III-8, n° 668.
54 . Cette clause comprise dans la convention secrète de 1898, British Documents, Vol. I, n° 91, a été reconduite sous une nouvelle forme dans l’article 10 de la convention de 1913 : cf. British Documents, Vol. X, Part. II, n° 341.
55 . D.D.F., III-9, n° 116.
56 . D.D.F., III-9, n° 116.
57 . D.D.F., III-9, n° 171.
58 . Doumergue à Paul Cambon, Paris, 10 février 1914, D.D.F., III-9, n° 256.
59 . Doumergue à Paul Cambon, Paris, 10 février 1914, D.D.F., III-9, n° 256.
60 . Jules Cambon à Doumergue, Berlin, 28 janvier 1914, D.D.F., III-9, n° 178.
61 . Le ministre de France à Lisbonne au ministre des Affaires Étrangères, Lisbonne, 11 décembre 1911, D.D.F., III-1, n° 334.
62 . LEBESQUE (Philéas), La République Portugaise, Paris, Édition Sansot et Cie, 1913, p. 68.
63 . Le ministre de France au Portugal au Quai d’Orsay, Lisbonne, 11 décembre 1911, D.D.F., III-1, n° 334.
64 . Cité par le ministre de France au Portugal, Lisbonne, 18 décembre 1911, D.D.F., III-1, n° 359.
65 . GUESDES (Marques), A Aliança Inglesa notas de historia diplomatica 1843-1943, Lisbonne, 1943, p. 476 ; cf. aussi la correspondance en date du 16 mars 1912 du ministre de France au Portugal au Quai d’Orsay, D.D.F., III-2, n° 212.
66 . La dite énumération s’inspirait d’une déclaration récapitulative faite par le gouvernement britannique à la Chambre des Lords en décembre 1898 et relative aux arrangements passés avec le Portugal depuis 1873. D.D.F., III-2, n° 212.
67 . Carnegie à Sir Edward Grey, Lisbonne, 13 décembre 1913, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 351.
68 . Ibid.
69 . Ibid.
70 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 26 janvier 1914, D.D.F., III-9, n° 166.
71 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 6 mars 1914, D.D.F., III-9, n° 407.
72 . Ibid.
73 . D.D.F., III-9, n° 300.
74 . Ibid.
75 . D.D.F., III-9, n° 300.
76 . D.D.F., III-9, n° 332.
77 . Doumergue à Daeschner, Paris, 3 mars 1914, D.D.F., III-9, n° 392.
78 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 7 mars 1914, D.D.F., III-9, n° 410.
79 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 7 mars 1914, D.D.F., III-9, n° 410.
80 . D.D.F., III-10, n° 44.
81 . Souligné par nous. L’expression est entre guillemets dans le texte original.
82 . Paul Cambon à Doumergue, Londres, 5 mars 1914, D.D.F., III-9, n° 401.
83 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 5 avril 1914, D.D.F., III-10, n° 76.
84 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 16 mars 1914, D.D. F. III-9, n° 471.
85 . Daeschner à Doumergue, Lisbonne, 30 mai 1914, D.D.F., III-10, n° 312.
86 . Ibid.
87 . Carnegie, ministre d’Angleterre à Lisbonne à Sir Edward Grey, Lisbonne, 23 juin 1914, British Documents, Vol. X, Part. II, n° 376.
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