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Une incertaine alliance

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Pierre Mélandri

Troisième partie. Coopération trilatérale et crépuscule de la détente 1974-1979

II. Les États-Unis perdent le « leadership » 1977-1979

Texte intégral

« Rarement, sinon jamais, les Européens de l’Ouest n ’ont étalé une telle unanimité quant à l’absence de confiance dans les Etats-Unis et dans leur leadership ».
Time, 31 juillet 1979.

  • 1 – Parmi les autres : Walter Mondale à la Vice-Présidence ; Michael Blumenthal comme secrétaire au T (...)

1Avec l’élection de Carter, on put croire que la coopération trilatérale allait se renforcer. La Commission voyait, en effet, plus d’une vingtaine de ses membres entrer dans l’Administration, dont certains aux plus hautes fonctions : Cyrus Vance prenait la tête du département d’Etat, Zbigniew Brzezinski celle du NSC et Harold Brown celle du Pentagone.1

  • 2 – Cité in BARNET (R.) : The Alliance, p. 359.

2La rhétorique du nouveau Président, semblerait le confirmer. Durant la campagne, déjà, il avait développé les principaux thèmes de sa future politique étrangère dans un discours préparé avec l’aide de plusieurs membres de la Commission et prononcé le 23 juin 1976 devant la Foreign Policy Association : l’ère des « tractations unilatérales avec l’Union soviétique » était terminée ; un « partnership » entre Américains du Nord, Européens et Japonais devait lui être substitué.2 Parlant le 22 mai 1977 à l’Université de Notre-Dame, il affirmerait :

3« Confiants dans notre propre avenir, nous sommes maintenant libres de la peur du communisme qui, jadis, nous a amenés à soutenir toute dictature qui nous rejoignait dans notre crainte... Nous avons combattu le feu par le feu en oubliant que l’eau est une meilleure arme dans un tel combat. Cette formule a échoué, le Vietnam ayant été la meilleure illustration de sa pauvreté intellectuelle et morale. »

  • 3 – Cité in Vital Speeches of the Day, Vol. XXXXIII, no.17, 15 juin 1977.

4Aussi les Etats-Unis devaient-ils s’attacher à encourager tous les autres pays à coopérer « à la solution des problèmes globaux aussi formidables que la menace d’une guerre nucléaire, la haine raciale, la course aux armements, les dommages causés à l’environnement, la faim et la maladie. »3

  • 4 – Le Monde, 5 février 1977 et BRZEZINSKI (Zbigniew) : Power and Principle. Memoirs of the National (...)

5 Kissinger avait accordé une absolue priorité aux relations avec le camp opposé. L’Administration Carter, elle, fut organisée pour permettre aux Etats-Unis de se mouvoir avec efficacité à l’intérieur des trois triangles dont, aux yeux de Brzezinski, l’Amérique formait le sommet : Vance était, en principe, surtout chargé du dialogue avec Moscou ; Andrew Young, un Noir, ancien leader des Droits civiques, se préoccuperait, à l’O.N.U., des problèmes du monde sous-développé ; et Brzezinski, des relations entre démocraties industrialisées auxquelles, d’emblée, il affirmait vouloir assurer la priorité.4

6Le processus des « Sommets » devait ainsi s’approfondir et prendre sa forme définitive. Le rapprochement entamé avec les Français s’en trouverait prolongé, Paris acceptant, en octobre 1979, que l’ AIE soit habilitée à surveiller les performances énergétiques de chacun des participants au Sommet. Surtout, l’Administration Carter allait sortir le Tokyo Round de l’impasse où il paraissait plongé à son arrivée.

  • 5 – Ibid., p. 558.

7Pourtant, en ce même printemps 1979 où l’accord était signé, l’ Administration avait largement échoué. Dans son rapport hebdomadaire du 9 avril 1977 pour Carter, Brzezinski avait affirmé que les Etats-Unis « devaient assurer leur leadership à l’Alliance européenne, la première étape étant une amélioration des relations personnelles entre le Président, Schmidt et Giscard... »5 Deux ans après, Carter avait pourtant perdu toute influence et crédibilité auprès de ses collègues allemand et français. Et tout le monde parlait de déclin du leadership américain.

  • 6 – Pour une excellente introduction aux problèmes posés par la politique étrangère de Carter, voir H (...)

8Que s’était-il passé ?6 Son effort intelligent mais aussi contraint pour transformer en atouts les obstacles auxquels Kissinger s’était heurté (résistance croissante de l’opinion pour tout emploi de la force armée, refus d’une Realpolitik accusée de rabaisser l’Amérique au niveau de l’Union soviétique) avait bientôt achoppé : sur l’urgence des décisions à propos de problèmes concrets, comme sur les divergences, voire les contradictions, que certaines de ces conceptions masquaient.

9Certes, la nouvelle politique avait connu des succès. Prolongeant une œuvre que Ford avait entamée, la nouvelle Administration avait atténué la méfiance dont, depuis le Vietnam et le Watergate, l’« internationalisme » était taxé. Le renouveau des « isolationnistes » qui, en 1976, était à son apogée (23 % contre 8 % en 1964) fut bientôt arrêté : tombés à 44 % cette année là, les « internationalistes » étaient 61 % au départ du Président. Accentuant une inflexion que Kissinger avait, là encore, impulsée, l’action d’Andrew Young à l’ONU aida les Anglais à organiser la transition pacifique de l’ancienne Rhodésie, devenue Zimbabwe, d’un régime où seuls les Blancs comptaient vers un autre où les Noirs détenaient, politiquement, la majorité. En dépit d’une opposition déchaînée dans l’opinion comme au Congrès, l’ Administration fit ratifier (printemps 1978), avec courage et en dépensant son capital politique sans compter, deux traités qui rendaient aux Panaméens la souveraineté qu’ils réclamaient sur le « Canal » depuis de longues années. Enfin et surtout, décidé à saisir la chance historique que le voyage surprise d’Anouar El-Sadate à Jérusalem (novembre 1977) avait créée, Carter l’invitait en compagnie du Premier ministre israélien, Menachem Begin, à Camp David. Là, au bout de treize journées de discussions acharnées (5-17 septembre 1978), les bases d’une paix séparée pouvaient être dégagées. Pourtant, le Traité était à peine signé (26 mars 1979) que le deuxième « choc » pétrolier éclatait.

10Cet échec, à l’impact formidable sur les alliés, ne fit qu’illustrer les insurmontables difficultés auxquelles la politique de l’Administration s’était heurtée. Tout d’abord, l’essentiel de ses efforts en politique étrangère dans ses deux premières années consista à « vendre » au Sénat les Traités conclus avec Panama et cette tâche à peine achevée, elle se retrouva quasiment accaparée par les événements d’Iran. Ensuite, le temps devait révéler que Carter s’en était trop remis à des formules rhétoriques, souvent capables de séduire dans l’abstrait des écoles de pensée opposées, mais ne lui donnant guère la clé des problèmes concrets. Sur le plan électoral, la tactique lui avait assuré le succès mais elle devait fatalement, par la suite, lui valoir d’innombrables difficultés.

11D’abord, Carter s’était fait élire non seulement contre l’appareil d’un parti qui ne devait jamais vraiment l’accepter, mais contre « Washington », c’est à dire l’Establishment politique des Etats-Unis, qu’il avait attaqué pour tirer profit de la méfiance que le Vietnam et le Watergate avaient créée. Or, il ne sut ni se les rallier, ni maintenir le soutien populaire qui, seul, lui eût permis de contrer leur hostilité. Entouré, pour les questions intérieures, d’une poignée de conseillers, sa femme et les « Géorgiens » (ses anciens collaborateurs quand il assumait, dans cet Etat, les fonctions de gouverneur), il ne sut pas vraiment passer du rôle de « candidat » où il avait excellé à celui de leader de l’Exécutif et de la majorité.

12Or, l’ambiguïté des promesses qu’il avait prodiguées allait le précipiter vers des écueils entre lesquels il aurait du mal à naviguer. Sur le plan intérieur, il avait ainsi prôné à la fois une plus grande compassion pour les moins privilégiés et un terme à l’expansion incontrôlée du budget. En politique étrangère, l’importance qu’il avait très vite accordée à la défense des Droits de l’Homme pouvait attirer aussi bien ceux qui critiquaient l’indifférence avec laquelle Kissinger et Ford avaient toléré leur violation dans le camp opposé que ceux qui voulaient voir leur pays en prêcher le respect à ses propres alliés. Et s’il avait prôné une baisse des dépenses militaires, il avait aussi reproché à Kissinger sa complaisance à l’égard de ses adversaires et n’avait pas entretenu de mauvais rapports avec le CPD.

13En fait, de telles contradictions n’avaient été ni dirimantes ni inhabituelles dans le passé. Promettre des dépenses sociales et un budget équilibré avait été l’une des gageures de Roosevelt en 1933. Réduire les dépenses armées et « refouler » le camp opposé, avait été le thème favori des Républicains en 1952. Seulement, les circonstances avaient changé. Quand Roosevelt avait proposé des orientations aussi difficiles à concilier, il disposait d’une marge énorme pour manoeuvrer : après trois ans de crise, le GOP était hors du pouvoir pour de longues années. Quand Eisenhower avait conçu le « New Look » militaire, les Etats-Unis bénéficiaient d’une écrasante supériorité nucléaire.

14La tragédie de Carter était de ne disposer que d’une marge de manoeuvre infiniment plus serrée. Il arrivait au pouvoir à une époque où de plus en plus nombreux étaient ceux qui, après y avoir souvent adhéré, remettaient en cause les idées mêmes sur lesquelles le New Deal avait été fondé. Il allait être confronté à la conviction de plus en plus partagée selon laquelle la défunte supériorité américaine était en passe de s’altérer en infériorité. Enfin, lui qui voulait développer des relations « éclairées », « libérées » de toute obsession « Est-Ouest » avec le monde sous-développé, allait devoir faire face à la fois à l’indifférence de l’opinion et du Congrès et à une poussée d’expansionnisme du camp opposé.

15La vision de l’Administration péchait par optimisme à tout bien peser. Elle partait d’une constatation que peu auraient réfutée : le Vietnam avait illustré l’impuissance des Etats-Unis à s’opposer, dans certains cas, aux forces du changement dans le monde sous-développé. Mais au lieu d’en déduire que le pays devait se préparer à affronter un environnement international plus difficile encore que par le passé, elle concluait que les Etats-Unis avaient eu d’autant plus tort de recourir à la force armée qu’ils pouvaient parfaitement s’accommoder des changements qu’ils avaient jusqu’ici cherché à contrer. Comment ? En exploitant au maximum l’influence que leur assurerait leur supériorité dans les domaines idéologique, économique, technologique et financier.

16Pourtant, dès cette fin 1978, ces espoirs paraissaient doublement menacés : par l’incapacité de l’Administration à assurer le leadership que ses principaux alliés pouvaient en espérer, comme par la prédominance croissante des questions de sécurité.

17Certes, d’emblée Carter allait accorder au renforcement militaire de l’OTAN une absolue priorité. Mais dans sa politique économique, l’Amérique allait longtemps s’adonner à une poursuite des plus unilatérales de ses propres intérêts. Les grands principes de la Commission trilatérale se verraient très vite emportés par les divergences de ses membres et les pressions de l’opinion et du Congrès. La rhétorique trilatérale était, en effet, loin d’être unanimement acceptée dans un pays qui, la popularité de Connally l’avait suggéré, n’était guère prêt à se sacrifier pour des alliés à ses yeux toujours ingrats ou insatisfaits. La Commission trilatérale souffrait souvent de son image de « Club » de riches hommes d’affaires et financiers, issus de la côte Est en particulier. Au lendemain de l’élection, l’un des principaux conseillers de Carter avait même déclaré :

  • 7 – Cité in VANCE (Cyrus) : Hard Choices. Critical Years in America’s Foreign Policy, New York, Simon (...)

18« Si, après l’inauguration, vous voyez Cy Vance secrétaire d’Etat et Zbigniew Brzezinski comme responsable de la sécurité nationale, alors je concéderai que nous avons échoué. Et je démissionnerai... Vous allez voir de nouveaux visages, de nouvelles idées. »7

  • 8 – Encore 42 % dans ce cas en Grande-Bretagne en 1972, ils ne seraient plus que 18 % en avril 1979. (...)

19Certes Brzezinski et Vance seraient bien nommés. Mais l’histoire du plan Carter sur l’Energie devait confirmer que le pays n’était guère enclin à s’imposer les efforts et la discipline qu’une « coopération » eût requis. Après le Vietnam, l’incapacité des Etats-Unis à adopter une politique énergétique convaincante allait probablement constituer la principale source de leur perte de crédibilité. Les Européens seraient ainsi de moins en moins nombreux à voir la principale puissance économique en eux.8 Ce scepticisme croissant ne pouvait qu’être renforcé par la vague de pessimisme qui semblait alors avoir submergé l’Amérique. A la fin des années 1970, la foi du pays dans sa « destinée » semblait cruellement entamée : en 1971, déjà, une majorité d’Américains avait commencé à estimer que la situation des Etats-Unis était moins favorable que par le passé. Mais en 1978, ce pessimisme s’était exacerbé : l’avenir, lui-aussi, risquait, à ses yeux, d’être plus sombre que le présent pour le pays. Le 15 juillet 1979, c’était Carter lui-même qui, dans un discours entouré d’une énorme publicité, dénonçait le « malaise » dans lequel celui-ci était plongé :

  • 9 – Le Monde, 6 novembre 1980.

20« Les deux tiers de nos concitoyens de se dérangent même pas pour voter (...) La productivité des travailleurs américains accuse une baisse indubitable (...) Le respect dont jouissaient le gouvernement, les Eglises, les écoles, les moyens d’information et les autres institutions va chaque jour diminuant. »9

  • 10 – Cité in BARNET (R.) : Real Security, p. 41.

21Cette impression de « déclin » fut accentuée par l’impuissance des Etats-Unis à enrayer l’expansionnisme indéniable du camp opposé. D’abord, l’irrésistible retour des problèmes de sécurité introduisit une dimension que les analyses « trilatérales » avaient délibérément tendu à sous-estimer et dès lors à en émousser l’efficacité : « Nous devons remplacer, avait expliqué Carter en juin 1976, la politique de l’équilibre des puissances par une politique de l’ordre mondial. »10

  • 11 – LA FEBER (Walter) : op. cit., , p. 292.
  • 12 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 44.

22Il révéla aussi à quel point, loin de constituer quelque redoutable synarchie exerçant on ne sait quel pouvoir secret, les membres de la Commission pouvaient être divisés. Dès 1975, Brzezinski avait déclaré que résoudre les problèmes des démocraties industrialisées était beaucoup moins important (et sans doute beaucoup plus difficile) que de faire face au camp opposé.11 Ses divergences croissantes avec Vance sur l’importance de la détente devaient démontrer à quel point leur ancienne appartenance commune à la Trilatérale était impuissante à les rapprocher. Persuadé que les deux Grands étaient liés, à cause de leurs responsabilités nucléaires et de leur attachement à la stabilité, par une inéluctable solidarité, le secrétaire d’Etat estimait que la priorité pour les Américains était de renforcer le clan des « modérés » au Kremlin. A ses yeux, l’effort militaire de ce dernier était surtout inspiré par la peur de voir l’U.R.S.S. prise en étau entre la Chine et les Occidentaux. Brzezinski y décelait, lui, la volonté d’appuyer un expansionnisme vers des régions vitales pour les économies occidentales. Un temps, le premier parut l’emporter, et avec lui, une conception tournée vers la recherche d’un « ordre mondial » et de la détente en priorité. Mais dès le milieu de 1978, l’activisme de l’Union soviétique en Afrique comme sa montée en puissance stratégique provoquaient, semble-t-il, un renversement critique : ils persuadaient le troisième « trilatéraliste », Brown, de se rapprocher d’un Brzezinski qu’il avait, dans un premier temps, aidé Vance à contrer.12 L’incapacité de l’Administration à empêcher le remplacement de Somoza par les Sandinistes au Nicaragua et, plus encore, le deuxième « choc » pétrolier allaient encore conforter le camp de ceux qui voyaient la plus grande menace pour la sécurité dans l’instabilité du Tiers Monde et dans les efforts du camp opposé pour l’exploiter.

  • 13 – L’Express, 17-23 mars 1979.

23Ce retour du « stratégique » eût pu revigorer la solidarité alliée. Il n’en fut rien en réalité car, là encore, les Européens crurent discerner unilatéralisme et incompétence dans le comportement des Américains. Les valses-hésitations de Carter à propos de la bombe à neutrons n’eurent rien à envier, il est vrai, à ses revirements en matière de budget. Mais surtout, la brutale redécouverte par les vieux pays de leur vulnérabilité accentua leur méfiance pour la politique soviétique des Etats-Unis. Ironiquement, alors que la menace d’une Europe « germano-américaine » serait souvent agitée dans certains milieux français, l’Allemagne prendrait l’habitude de contester durement Washington durant ces années. Et dès mars 1979, Raymond Aron parlerait de « gaullisme sur le mode mineur » à son sujet.13

  • 14 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 292 et p. 561.
  • 15 – LA FEBER (W.) : op. cit., p. 290.
  • 16 – Time, 11 juin 1979.
  • 17 – BARNET (R.) : The Alliance, p. 375.

24D’emblée, les relations s’étaient avérées difficiles entre le Président et, plus encore peut-être Brzezinski d’un côté et, de l’autre, le Chancelier. Dès la campagne de 1976, celui-ci avait pris parti publiquement pour Ford. Le 3 avril 1977, Carter estimait que Schmidt avait été « tout à fait odieux » à son égard sur les questions de non-prolifération nucléaire. Brzezinski affirme avoir alors plaidé avec succès la cause du chancelier. Mais c’est lui qui devait suggérer à Carter, le 24 février 1978, de réagir avec « colère et brutalité » pour empêcher Schmidt (ainsi, d’ailleurs, que d’autres leaders étrangers) de lui faire bientôt des « pieds de nez ».14 Se méfiant sans doute des intentions d’un homme qui, selon certains, se réjouissait d’être « le premier Polonais depuis 300 ans à pouvoir en faire voir de toutes les couleurs (stick it to) aux Russes »15 le chancelier allemand aurait, par la suite, demandé à maintes reprises son renvoi au Président. Mais entre eux-mêmes, les deux hommes d’Etat ne parviendraient pas toujours à éviter les éclats. D’abord, sans doute, parce que leurs personnalités étaient des plus opposées. Peut-être Carter éprouverait-il de l’envie ou de l’agacement pour celui que Time appelerait le réalisateur sur un ton déférent.16 Schmidt, lui, ne semble avoir nourri que du mépris intellectuel pour le Président : cet homme, aurait-il confié à un ami, « sait tout et ne comprend rien. »17 De plus, en cette période de déclin américain et d’ascension de l’Etat ouest-allemand, les deux hommes se trouvèrent dans une relation permanente de rivalité. Carter allait ravir la vedette au chancelier lors du Sommet de Londres de 1977. Mais un an après, à Bonn, c’était l’Allemand qui affirmait, sans conteste, son ascendant.

  • 18 – Détails GOLDSBOROUGH (J.) : op. cit., p. 56.

25Ce rééquilibrage, confirmé par l’accroissement rapide des investissements allemands outre-atlantique,18 eût pu avoir des effets bénéfiques. Mais il se produisait alors que Washington et Bonn commençaient à entretenir une vision divergente des relations avec l’Union soviétique. A la fin des années 70, les Allemands, comme bien d’autres Européens, s’irritaient de la tendance au « durcissement » des Américains. Celui-ci ne leur paraissait que trop faire suite à des années de désarmement unilatéral face au Kremlin et répondre à des préoccupations domestiques sans grand rapport avec la situation sur le terrain. Après avoir voulu déprécier l’importance des relations avec le camp opposé, l’Administration agissait comme si elle voulait apaiser une opinion et un Congrès qui voyaient dans la montée en puissance soviétique la cause presque exclusive des difficultés de l’Amérique. Inversement, le 16 avril 1979, Time notait qu’à Washington, le bruit courait que certains membres du gouvernement Schmidt flirtaient avec l’autre camp.

26En fait, l’Europe, elle-même assez désemparée, avait du mal à suivre une Amérique qui ne semblait plus toujours très bien savoir où elle voulait aller. Ce ne serait pourtant qu’en décembre 1979 que les voies européenne et américaine allaient vraiment diverger : quand l’invasion soviétique de l’Afghanistan mettrait un terme à l’époque où Etats-Unis et vieux continent avaient pu accepter de voir officiellement détente et rivalité combinées, chacun ayant sa propre idée quant au dosage réel entre ces deux aspects.

A. L’échec du « nouvel ordre économique international » : vers le deuxième « choc » pétrolier :

  • 19 – Cité in TUCKER (Robert W.) : « America in décliné : the foreign policy of « maturity » in FA, vol (...)

« Le cartel des producteurs de pétrole est aujourd’hui une grande menace pour le fondement de l’économie mondiale, comparable à celle des gouvernements laxistes dans leur frappe de l’argent et des parlements qui demandent plus de dépenses et moins de recettes fiscales... C’est comme cela que l’on ruine les empires, les Etats, les puissances mondiales. »
Helmut Schmidt, en septembre 1979.19

1) L’ombre de Tunilatéralisme :

27Non-prolifération et recours à la dépréciation monétaire : Pour témoigner sa sollicitude pour ses alliés, Carter décida d’envoyer son Vice-Président, Walter Mondale, en Europe et au Japon presque aussitôt après son inauguration. Mais dès le printemps 1977, tous les observateurs notaient le trait dominant de ces nouvelles relations : à de multiples occasions, Bonn avait répondu sèchement « non » à Washington. Le ton avait été donné dès février : quand Mondale avait exposé à Schmidt et à ses conseillers les idées de Carter en matière de relance économique et d’exportations nucléaires.

a) Nouvelles divergences sur les exportations nucléaires :

  • 20 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 132.

« Il est très inquiet de voir le problème de la prolifération nucléaire qui nous oppose aux Allemands et aux Français continuer de s’exacerber. »
Brzezinski, évoquant une conversation du 3 mars 1977
avec Walter Mondale20.

28En un certain sens, l’inflexion apportée par l’Administration Carter par rapport à la précédente sur la question fut plus de style que de fond. Comme Brzezinski l’a noté :

  • 21 – Ibid., p. 129. Sur la politique de Carter, voir BRENNER (M.) : op. cit., p. 116 et suivantes.

29« Notre politique de non-prolifération était fondée sur trois principes essentiels : l’Uranium hautement enrichi et le Plutonium... pouvaient être facilement transformés en bombes ; les garanties internationales existantes restaient inadéquates ; et la technologie qui ferait passer ces combustibles dans l’usage commun, pouvait se voir différer de plusieurs décennies sans désavantage économique. »21

  • 22 – Nuclear Power : Issues and Choices, Cambridge, Mass., Balinger Publishing company, 1977.
  • 23 – Pour un point de vue critique sur cet aspect, voir GOLDSCHMIDT (Bertrand) : op. cit., p. 426.

30Ces conclusions, chères aux activistes du Congrès, devaient être bientôt martelées dans de nombreux rapports et études publics ou privés : le Presidential Research Mémorandum (PRM) 15 et le rapport Ford-Mitre22 en particulier. Elles n’étaient pas révolutionnaires en réalité. Néanmoins, c’est avec fougue que Carter allait condamner une « économie du plutonium » dont Ford s’était contenté de souligner les dangers. Persuadé que ses connaissances en la matière (il aimait rappeler son passé d’« ingénieur nucléaire ») lui donnaient le droit d’être sévère,23 il ne voyait, en fait, dans l’énergie atomique qu’une source de menaces et non de progrès. Cette rigidité ne pouvait dès lors que conduire à de nouvelles tensions avec l’Europe et le Japon. D’autant plus que les efforts du département d’Etat pour l’atténuer semblent avoir été neutralisés par des personnalités aussi prestigieuses que Harold Brown ou James Schlesinger.

31Les alliés ne pouvaient en effet que difficilement accepter de voir les « directives » patiemment élaborées au sein du NSG aussitôt contestées. Mais leur inquiétude devait être exacerbée par la remise en cause du contrat germano-brésilien, en principe approuvé par l’ancien gouvernement américain. Pour parer au danger, avant l’inauguration, Schmidt avait pourtant pris la précaution d’envoyer un représentant à Washington. Mais Vance avait déjà donné le ton : l’Administration, avait-il rappelé, souhaitait voir le contrat reporté. Les pressions que l’Administration devait bientôt exercer sur les deux gouvernements concernés eurent surtout pour résultat de provoquer la fureur de la RFA.

  • 24 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 130. Brenner suggère que Vance serait intervenu, lui-aussi, pour m (...)

32Le 23 mars, le Président se serait même apprêté à annoncer publiquement un changement complet de la politique américaine, en particulier en matière d’usines de retraitement sans avoir consulté un seul de ses alliés. Ceux-ci devaient être, tout au plus, informés quelque six heures avant l’annonce du projet. Brzezinski très inquiet depuis février, finit par l’en dissuader. Mais Vance aurait refusé de s’en mêler et le Président avait protesté que c’était une des dernières fois qu’il cédait.24 Les alliés et en particulier les Français ne devaient pas moins réserver un accueil des plus glaciaux aux officiels américains venus les « consulter » : les décisions de Washington, ils en étaient persuadés, avaient déjà été arrêtées.

  • 25 – NYE (Joseph S.) : « La non-prolifération : une stratégie à long terme » in FA, avril 1978. Tradui (...)

33Carter était, en effet, animé par la conviction qu’il y allait du salut de l’humanité. Comme Joseph Nye, secrétaire d’Etat-adjoint, l’a expliqué : « La question était de savoir si le monde était engagé très avant sur la voie du Plutonium ou s’il était encore temps de réexaminer les choses. Nous avons estimé qu’il n’était pas trop tard... »25

34Finalement, le 7 avril, Carter adoptait une de ces politiques pleines d’ambiguïté qui devaient si souvent le conduire à des renversements complets et l’amener, dès lors, à déconcerter ses alliés. Pour commencer, les Américains affichaient leur détermination à concrétiser les objectifs qu’ils s’étaient fixés et à conformer leur politique nationale à leurs projets pour l’étranger. Ils différaient « indéfiniment » leur programme de retraitement commercial ; ils restructuraient leurs programmes de construction de surgénérateurs pour donner la priorité à des plans de rechange ; et ils reconcentraient les fonds pour la Recherche et le Développement vers l’exploration de nouvelles formes de surgénérateurs, dont les méthodes seraient plus sûres. En même temps, il est vrai, le Président avait cru bon de préciser :

35« Nous ne sommes pas en train d’essayer d’imposer notre volonté à des nations comme le Japon, la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne, qui ont déjà des usines de retraitement en fonctionnement. Elles ont un besoin spécifique, que nous-mêmes ignorons, dans la mesure où elles ne disposent pas de ressources de produits pétroliers... »

  • 26 – Cité in GREENLAGH (Geoffroy) : European Reactions to the U.S. Nuclear Non-Prolifération Policy, C (...)
  • 27 – Il n’avait pas exclu, par exemple, la possibilité de grandes usines de retraitement « régionales  (...)
  • 28 – PILAT (Joseph) and DONNELLY (Warren) : op. cit., p. 23.
  • 29 – Cf. Agence internationale de l’Energie atomique : International Nuclear Fuel Cycle Evaluation (IN (...)

36Il n’en avait pas moins ajouté : « Mais j’espère... que les pays qui n’ont pas de capacité de retraitement n’en acquerront pas dans l’avenir. »26 Cette ambiguïté allait caractériser toutes les relations à venir entre les Américains et leurs alliés. D’un côté, le Président devait bientôt affirmer son désir de voir le « cycle du combustible nucléaire » régi par un accord international.27 Et son attitude modérée devait faciliter un rapprochement avec ses alliés : en juin, Schmidt annonçait la suspension par la RFA de nouvelles ventes de retraitement, sauf pour le contrat brésilien évidemment.28 En même temps, au Sommet de Londres, Carter adoptait, à l’instigation du département d’Etat, une attitude beaucoup plus pragmatique que celle qu’il avait affichée jusque là. Il pouvait ainsi rallier ses partenaires au lancement des négociations INFCE29 qu’il avait proposées, pour étudier d’éventuelles alternatives aux technologies « sensibles », les méthodes de stockage des combustibles irradiés et l’amélioration des garanties existantes.

  • 30 – AP, 1977, p. 133.

37Mais d’un autre côté, quand, le 19 octobre 1977, les négociations s’ouvraient, l’ampleur des dissensions était illustrée par la déclaration du représentant français : « le souci de non-prolifération ne saurait justifier l’octroi aux pays possesseurs des technologies et des ressources en Uranium des droits de regard inadmissibles sur les stratégies industrielles des autres pays. »30

  • 31 – La loi admettait l’utilisation du combustible américain dans les usines européennes déjà en activ (...)

38L’intérêt des discussions ainsi lancées devait, de plus, paraître encore atténué par le vote, quelques mois après, d’une législation américaine des plus unilatérales sur le sujet. Proposé en mai 1977 par Carter, voté en février 1978 à une écrasante majorité et applicable au plus tard deux ans après, le nouveau texte autorisait sans doute le Président à négocier la création d’une Agence internationale des Combustibles nucléaires. Il tenait aussi partiellement compte des vues des alliés : l’Administration avait renoncé à interdire sans discrimination le retraitement31 et le Président disposait du droit d’accorder des dérogations, soumises aux vetos du Congrès. Mais il n’en reflétait pas moins l’influence des « puristes » de l’Administration et de ce dernier et édictait, pour la politique d’exportation américaine, des critères très sévères. Tous les pays importateurs de combustibles fournis par les Etats-Unis devraient, en particulier, soumettre au contrôle international l’ensemble des matières fissiles qu’ils utiliseraient : autrement dit, les Etats-Unis allaient chercher à imposer les « garanties globales » que le NSG avait rejetées. De même, leur approbation préalable serait nécessaire pour le retraitement ou le transfert de leurs exportations nucléaires. Enfin, tous les contrats qu’ils avaient conclus par le passé, y compris ceux avec leurs principaux alliés, devraient être renégociés !

  • 32 – GOLDSCHMIDT (B.) : op. cit., p. 435-437.
  • 33 – PILAT (J.) and DONNELLY (W.) : op. cit., p. 30-31. Les Français semblent avoir néanmoins laissé l (...)

39La nouvelle politique américaine fut sans doute appliquée avec un zèle modéré : un compromis fut trouvé avec la Commission de la Communauté et, plus difficilement, avec le gouvernement japonais.32 De plus, la croisade de Carter sensibilisa le monde à l’importance des dangers de prolifération : Paris crut bon d’imposer à Islamabad (déjà handicapé par l’interruption, à partir de 1977, de l’aide de Washington) des modifications qui eussent totalement empêché la séparation du plutonium. Cette exigence entraîna, dans la pratique, l’abandon du contrat par les Pakistanais33.

  • 34 – Voir GUMMETT (Philip) : « From NPT to INFCE : development in the thinking about nuclear non-proli (...)

40Néanmoins, les négociations INFCE (lancées le 18 octobre 1977) ne débouchèrent jamais sur les résultats concrets que l’Administration semble avoir espérés. Ses thèses y furent, en effet, battues en brèche par les Européens et les pays sous-développés34, les technologies « alternatives » à celles que les Etats-Unis voulaient voir évitées n’ayant guère paru attrayantes avant de longues années. Au demeurant, certains leur reprochaient de s’être polarisés sur l’« économie du Plutonium » sans assez s’inquiéter des dangers liés à l’enrichissement de l’Uranium : le soutien qu’ils apportaient aux techniques de centrifugation pouvait, lui-aussi, accroître les risques de prolifération.

  • 35 – GOLDSCHMIDT (B.) : op. cit., p. 427.

41En réalité, décidée unilatéralement, la nouvelle politique de l’Administration n’emporta jamais l’adhésion des Européens ou du Japon. Finalement, la querelle devait s’apaiser avec le temps. D’un côté, la plupart des programmes nucléaires, sauf le français, furent bientôt pratiquement bloqués. De l’autre, l’élection de Reagan provoqua une indéniable inflexion et mit un terme à ce que Bertrand Goldschmidt a appelé une « extraordinaire et unique entreprise d’auto-mutilation » :35 en 1981, le nouveau Président devait lever l’interdiction de son prédécesseur sur la mise en chantier d’usines américaines de retraitement. Mais sur ce plan les Etats-Unis avaient accumulé un retard peu fréquent sur le vieux continent.

42Surtout, en dépit de son importance pour l’avenir de l’humanité, la politique de Carter contribua à renforcer l’image d’une Amérique de plus en plus imbue de ses propres intérêts. Sa politique économique contribua à la cristalliser.

b) Une atmosphère de guerre monétaire :

« Les Etats-Unis gèrent le dollar en fonction de leurs problèmes internes, et non pas en fonction des problèmes du monde. »
Un économiste américain à Jean Boissonnat, en décembre 1977.

  • 36 – WATT (David) : loc. cit., p. 582. Exergue tirée de BOISSONNAT (J.) : op. cit., p. 98.

43Le recours des Etats-Unis à une politique monétaire ultralaxiste, destinée à financer leur économie de déficits et à leur assurer un avantage compétitif, devait avoir un effet heureux sous au moins un aspect : la création du Système Monétaire Européen ou SME. Celui-ci semble bien avoir été « conçu dans un esprit d’exaspération, sinon d’hostilité ouverte, envers la politique des Etats-Unis, en raison des perceptions européennes du faible leadership de Carter. »36

  • 37 – AP 1977, p. 126.
  • 38 – D’abord à l’hiver, puis au printemps, enfin juste avant le Sommet.

44La nouvelle Administration était pourtant bien décidée à appliquer une stratégie de concertation avec ses alliés, en particulier à travers la procédure des Sommets. Dans un certain sens, ce fut elle qui contribua à les institutionnaliser. Non seulement, leur représentativité fut encore renforcée, Giscard ayant accepté, en mars 1977, de voir le président de la Commission invité à intervenir quand les questions concerneraient directement la Communauté.37 Mais leur préparation fut systématisée. Elle fut ainsi confiée à des représentants personnels des Président (appelés « sherpas » dorénavant) appartenant aux gouvernements, qui prirent l’habitude de se réunir trois fois avant38 et une fois après le Sommet, pour en régler le déroulement et en dresser le bilan.

45Pourtant, la conciliation des intérêts des Etats-Unis et de leurs alliés s’avérerait souvent plus difficile que par le passé. Cela tiendrait sans doute à l’incapacité de l’Administration à rallier son opinion et son Congrès à certaines mesures salutaires, énergétiques en particulier. Mais cela tiendrait aussi à une perception de plus en plus divergente des intérêts des alliés.

46L’Administration était aussi arrivée avec une idée très arrêtée : l’insuffisance de la reprise provoquée en 1976 aux Etats-Unis et l’absence de relance chez les vieux pays entraînaient de très graves périls. La récession qui menaçait pouvait donner une impulsion dramatique aux progrès de l’« eurocommunisme », et créer de graves difficultés domestiques en Amérique. Celle-ci avait clairement manifesté sa volonté de relance en renvoyant Ford, coupable d’avoir résisté à l’expansionnisme débridé du Congrès. Or, la nouvelle Administration croyait disposer d’une théorie susceptible de séduire ses alliés. S’inspirant de recommandations qu’en 1975 la Commission trilatérale avait elle-même avancées et que l’OCDE devait appuyer, elle allait proposer une relance « concertée » : fortes d’importants excédents commerciaux, la RFA et le Japon devraient jouer, avec les Etats-Unis, le rôle de « locomotives » tirant le train des autres Occidentaux.

47Pourtant lorsque, peu après son arrivée, il envoya Mondale leur exposer son projet, Carter se heurta à un refus cinglant des Allemands et des Japonais. Pour les premiers, de tels propos reflétaient une bonne dose d’irresponsabilité : ils revenaient à affirmer que les difficultés des Etats-Unis ne provenaient pas de la politique de relance déjà beaucoup trop aventureuse qu’ils avaient choisie, mais de la discipline que s’étaient imposé les deux autres pays ! La RFA, devait rappeler Schmidt, dépendait de ses exportations beaucoup plus que Washington. Aussi devait-elle donner la priorité à la lutte contre l’inflation. Rien ne servirait, devait-il ajouter, de détruire les économies encore saines. La reprise ne viendrait pas de relances dangereuses parce que prématurées, mais du retour de toutes les grandes économies à un comportement normal.

48Au printemps, l’Administration se voyait d’ailleurs obligée, pour ne pas creuser un déficit déjà lourdement gonflé, de renoncer à un projet de réduction fiscale et de promettre pour 1980 un retour à l’équilibre du budget. Aussi, au Sommet de Londres (7-8 mai), Carter fut-il incapable d’obtenir le moindre pas vers l’expansion ni de l’Allemagne ni du Japon.

49Le communiqué devait d’ailleurs confirmer que personne n’avait été en mesure d’imposer ses priorités : « Notre tâche la plus urgente, affirmait le document, est de créer plus d’emplois tout en continuant à réduire l’inflation. L’inflation ne réduit pas le chômage. Au contraire, c’est une de ses causes majeures. »

50Jusqu’alors l’Administration avait respecté les règles de la concertation. Elle avait proposé une solution et s’était vu répondre « non ». Mais aussitôt après, elle devait démontrer sa détermination à imposer sa volonté. Début juillet, à l’OCDE, le secrétaire au Trésor, Michael Blumenthal, suggérait que si l’Allemagne et le Japon ne voulaient pas réaliser les inflexions souhaitées, les ajustements monétaires s’en chargeraient. L’avertissement pouvait d’autant moins être négligé que celui qui l’avait lancé s’était révélé l’interlocuteur le plus redoutable, lors du Kennedy Round, pour la Communauté. Bientôt, d’ailleurs, ses « prédictions » semblaient se réaliser. Jusqu’à la mi-1977, en effet, les variations des taux de change avaient très largement reflété les différentiels de taux d’inflation. A partir de septembre 1977, le dollar allait, au contraire, entrer dans une phase de chute accélérée, qui aurait pour principal mérite de peser à la baisse sur le coût des produits pétroliers. Mais elle ne tarderait pas aussi à inquiéter les Européens comme les Japonais.

51La chute du dollar pouvait avoir des effets désastreux sur les progrès que les premiers cherchaient à faire vers l’unité. Elle exerçait, en effet, des pressions dans des sens trop souvent opposés sur leurs diverses monnaies et, dans l’immédiat, elle mettait le fonctionnement de la seule politique européenne véritablement commune, la PAC, en danger : en multipliant le recours à un système, les « montants compensatoires », extrêmement lourd à manier. Bref, la nouvelle politique américaine illustrait l’inefficacité et les inconvénients des taux de change flottants appliqués à une zone aussi fortement intégrée que la Communauté. Aussi le 27 octobre 1977, le président de la Commission, Roy Jenkins, préconisait-il de nouveaux progrès vers l’union monétaire :

  • 39 – JENKINS (Roy) : Europe’s Présent Challenge and Future Opportunity, 27 octobre 1977, Secrétariat g (...)

52« Les effets d’une devise européenne commune, comme pilier conjoint et alternatif du système monétaire mondial, seraient importants et rendus encore plus nécessaires par les problèmes actuels du dollar, avec leurs effets déstabilisateurs potentiels. »39

  • 40 – Celui-ci devait au contraire s’élever à 66 milliards dans le projet déposé par Carter au début de (...)
  • 41 – 30 à 50 milliards du déficit américain avaient été financés, en 1977, par les Banques centrales é (...)

53Ses idées fussent peut-être restées sans effets si la chute d’un dollar, qualifié au premier trimestre 1978 de « schizophrénique » par l’Economist, n’en avait démontré l’indéniable lucidité. Non seulement, l’Administration n’avait pas su trouver un remède ni au fort déficit de son budget,40 ni à l’ampleur de la dette extérieure,41 ni à l’inflation. Mais elle semblait ne voulait leur accorder que la plus indifférente des attentions !

  • 42 – Time, 26 décembre 1978.

54A ce moment, l’impression prévalait que les Etats-Unis avaient déclenché un blitz monétaire contre leurs alliés. En décembre 1977, Allemands et Japonais avaient durement reproché aux Américains la chute de leur monnaie et leur surconsommation de pétrole importé. Washington avait répliqué que Carter faisait tout ce qu’il pouvait pour faire voter son programme énergétique au Congrès et que ses deux alliés avaient contribué au déficit commercial américain en refusant de « relancer ». Les Etats-Unis, il est vrai, poursuivaient une politique expansionniste dont tous les pays profitaient, et le Japon disposait à leur endroit d’un excédent de 8,5 milliards de dollars. Mais l’Allemagne, elle, pouvait rétorquer qu’elle enregistrait un déficit face à son grand allié.42

2) Une fausse « éclaircie » : du sommet de Bonn au Tokyo Round : printemps 1978-printemps 1979 :

55Début 1978, la tenue même du futur Sommet de Bonn paraissait menacée. Pourtant, celui-ci devait, avec le recul, être considéré, pour la coopération trilatérale, comme un apogée. L’échec des décisions qui y seraient arrêtées n’en aurait que plus d’effet.

  • 43 – Notons pour commencer que la Grande-Bretagne a choisi de rester en dehors du système pour une dur (...)

56Les Européens l’abordèrent relativement unis et renforcés par leur décision d’établir un système monétaire mieux intégré dans de proches délais. Prise au Sommet européen de Brême, peu avant celui, trilatéral, de Bonn, la décision semble avoir été peu évoquée lors de ce dernier, sans doute pour ne pas précipiter un débat avec l’Administration américaine à son sujet. Washington semble, au demeurant, avoir été partagé. En décembre 1978, à Londres, Vance devait chaleureusement approuver le projet. Mais la rumeur devait aussi suggérer que la Maison Blanche et le Trésor n’appréciaient guère ce que Business Week avait appelé un « petit Bretton Woods ». La vérité était sans doute que les Etats-Unis s’inquiétaient des dangers impliqués par l’apparition éventuelle d’une devise européenne susceptible de concurrencer le monopole de leur monnaie. Ils redoutaient aussi de voir les Européens se désintéresser du FMI désormais. Inversement, le SME ne paraissait pas assez révolutionnaire43 pour que Washington jugeât utile d’engager une polémique. Alors que du printemps 1978 au printemps 1979 il allait parvenir à arracher deux accords critiques.

  • 44 – DE MENIL (G.) and SOLOMON (A.) : op. cit., p. 23-25.
  • 45 – CARTER (Jimmy) : Mémoires d’un Président, Paris, Plon, 1984, p. 85.

57Le premier fut le compromis réalisé à Bonn en juillet. Il résulta sans doute de la prise de conscience, des deux côtés, que tout le monde avait à perdre à la poursuite d’objectifs par trop opposés. Les Américains ne pouvaient décemment rejeter les griefs, toujours plus fréquents, de leurs alliés quant à leur laxisme énergétique et pétrolier. Mais certains Européens, Français et Anglais en particulier, regrettaient le refus rigide opposé par le chancelier à toute reprise de l’activité. Bonn et Washington allaient ainsi durement négocier durant les mois précédant le Sommet. Après maintes péripéties,44 où les Anglais, semble-t-il, vinrent au renfort des Etats-Unis, Schmidt finit par accepter le principe d’une « relance » cher à ceux-ci. Mais il exigea une promesse en contrepartie : la réalisation d’un programme général d’économie d’énergie. Sur ce point, il savait pouvoir compter sur l’appui des Japonais comme des autres Européens. Et Carter y vit, semble-t-il, un moyen de faire prévaloir ses vues auprès de ses élus.45

58Les 14 et 15 juin, le Conseil des ministres de l’OCDE s’était lui-même prononcé en faveur d’un programme de relance concertée. De nombreux points importants ne furent pourtant pas réglés avant le Sommet qui se tint les 16 et 17 juillet. Les rapports entre Carter et Schmidt étaient déjà très mauvais et, en juin, le chancelier avait encore cru bon de dénoncer les « politiques vulgairement keynésiennes » que certains pratiquaient. Surtout, Schmidt avait refusé de quantifier ses efforts de relance tant que Carter se refuserait à donner une date déterminée pour la dérégulation des prix pétroliers. Pourtant, Carter ayant fini par céder, le Sommet fut un succès. Il fut entendu que Washington libérerait définitivement ses prix pour la fin 1980, les Allemands consacrant 1 % de leur PNB à la relance de leur budget.

  • 46 – PUTNAM (R.) : op. cit., p. 79-81.

59Comme un historien l’a fait remarquer,46 Bonn produisit un des rares accords au Sommet qui permit aux participants de repartir plus heureux qu’ils n’étaient arrivés. La raison de ce succès semble double en vérité : un package équilibré y fut élaboré parce que l’échange de concessions dans des secteurs différents facilita un accord entre les gouvernements ; il ne fut possible cependant que parce que, dans chaque camp, un clan, minoritaire mais puissant, était favorable, pour des raisons domestiques, à l’adoption de telle ou telle inflexion dans la politique économique. Carter cherchait à imposer une politique pétrolière moins débridée et Schmidt aurait été beaucoup moins défavorable à la relance qu’il ne le disait.

60Le Sommet de Bonn donna aussi une impulsion peut-être décisive à un autre développement d’une grande portée : la conclusion des négociations commerciales qui se déroulaient à Genève depuis plusieurs années. En fait, l’Administration Carter ne devait jamais renier ses convictions trilatérales sous cet aspect. Non seulement, en 1977 et 1978, l’accord de l’OCDE fut renouvelé, mais à partir de la fin du printemps 1977, les négociations douanières se virent vigoureusement relancées. Le déblocage intervint, en effet, sitôt que Carter eût nommé l’ancien président national du parti démocrate, Robert Strauss, pour le représenter. Strauss devait aussitôt établir les meilleurs contacts avec les responsables de la Communauté. Il avait très vite fait un geste susceptible de lever les plus graves difficultés : accepter la Politique agricole commune. Comme il devait l’expliquer devant une Commission du Congrès :

  • 47 – Oversight of International Economie Issues, Hearings before the Subcommittee on International Eco (...)

61« La PAC existe. C’est une politique qui leur revient cher et, à mon avis, ils ne pourront pas la garder éternellement. Mais il se trouve qu’ils l’ont en ce moment... Je suis las d’aboyer en direction de la lune, de leur crier ’Supprimez-la’ et de les entendre me crier en retour ’Non, nous ne la supprimerons pas...’ Notre position doit être de leur demander de la libéraliser un peu. »47.

62Inversement, il devait s’ingénier à obtenir sur des questions comme les cacahuètes, le tabac, le raisin frais ou les amandes, des concessions mineures mais stratégiques susceptibles de rassurer nombre de groupes de pression et dès lors de faciliter, au Congrès, la ratification.

63Il sut aussi multiplier les pressions pour mener à leur terme les négociations. Il s’efforça d’abord de leur fixer le Sommet de Bonn comme ultime délai. Si celui-ci ne devait pas être respecté, avait-il menacé, il porterait tous les problèmes en suspens devant les chefs d’Etat et de gouvernement. Finalement, la manoeuvre ne resta pas sans effet : un compromis intervint avant le Sommet entre les délégations mais aussi entre les clans opposés à l’intérieur de celles-ci. Trois jours avant le 16 juillet, un « Framework of Understanding » était adopté.

64Le Sommet de Bonn devait fixer le 15 décembre comme ultime délai. En réalité, la date ne serait pas exactement respectée, la France ayant refusé de voir les négociations bousculées. Une nouvelle crise devait même éclater. En octobre 1978, en effet, les. Européens devaient être terriblement irrités de constater que le Congrès n’avait pas prorogé une mesure qu’il avait concédé à l’ouverture des pourparlers : la suspension des droits compensateurs sur les produits « subventionnés ». Refusant de négocier sous cette menace, les Européens envisagèrent de suspendre les pourparlers. Mais Strauss leur promit que le Président mettrait son veto à un projet du Congrès qui visait à exclure les produits textiles des accords douaniers et il sut les persuader que l’Administration obtiendrait le renouvellement de la suspension dès le retour du Congrès. Les pourparlers pouvaient ainsi continuer et dans la nuit du 3 au 4 avril 1979, le Conseil des ministres de la Communauté donnait son feu vert pour leur conclusion. Tout le monde était satisfait, sauf les pays sous-développés.

  • 48 – L’abus le plus flagrant qui se verrait éliminé serait évidemment l’ American Selling Price.
  • 49 – L’accord autorisait des droits compensateurs, mais seulement si les subventions provoquaient un t (...)
  • 50 – L’accord cherchait à donner aux gouvernements la possibilité politique de résister aux pressions (...)
  • 51 – La contrepartie en était l’affirmation d’une clause de « retour graduel », i.e. de perte progress (...)

65L’accord final devait avant tout comporter cinq cadres destinés à éviter l’arbitraire commercial. Ils portaient sur l’évaluation des prix,48 sur les procédures en matière de licences d’exportation, sur les subventions,49 sur les obstacles « techniques » au commerce et sur l’ouverture des marchés publics.50 Un « Cadre juridique » donnait aussi une base stable au traitement différencié en faveur des pays sous-développés.51

  • 52 – Si les négociations avaient échoué dans leur effort pour conclure un accord international dans le (...)
  • 53 – Celles-ci, étalées sur huit ans, seraient pour une première tranche d’une durée de cinq ans, de r (...)
  • 54 – Pour une estimation plus critique, voir SHONFIELD (Andrew) : « The world economy, 1979 » in FA, 5 (...)

66L’accord jetait aussi les bases d’une coopération plus active en matière de commerce agricole.52 II prévoyait aussi l’élimination progressive des droits de douane pour l’aéronautique civile. Enfin et surtout, évidemment, il entérinait des réductions tarifaires entre pays développés d’une moyenne de 25 à 30 % sur les produits industriels :53 avant l’application de l’accord, il y avait encore 5 % des exportations européennes vers les Etats-Unis soumises à des droits « ad valorem » supérieurs à 20 % ; à la fin, il n’y en aurait plus que 1 %.54

  • 55 – 395 contre 7 à la Chambre et 90 contre 4 au Sénat.

67La ratification devait être un plein succès, sans doute parce que les Commissions concernées du Congrès avaient toujours été étroitement mêlées aux négociations, et parce que les délégués américains et européens s’étaient efforcés d’imaginer des concessions susceptibles de freiner l’hostilité des forces protectionnistes, en particulier du côté des fermiers. Les accords furent approuvés au titre du Trade Agreements Act de 1979 selon une procédure qui écartait les amendements et assurait un vote rapide pour ou contre. Ils devaient recueillir une écrasante majorité à la mi-juillet.55

68La ratification du Tokyo Round était une grande victoire pour l’économie libérale. Mais à l’été 1979, le succès était très assombri par le dérèglement de celle-ci. Les Européens en attribuaient très largement la responsabilité aux Etats-Unis.

3) Le leadership américain bafoué : le deuxième « choc » pétrolier :

  • 56 – CARTER (J.) : op. cit., p. 92.

« Schmidt... a déclaré... que l’ingérence américaine dans le processus du paix au Moyen-Orient était à l’origine de tous les problèmes pétroliers qui se posaient dans le monde... »
Carter, dans son Journal, le 28 juin 1979.56

Les importations de pétrole américaines 1950-1978 (en pourcentage de la consommation)

Les importations de pétrole américaines 1950-1978 (en pourcentage de la consommation)

versight of International Economie Issues, Hearings before the Subcommîttee on International Economie Policy of the Committee on Foreign Relations of the U.S. Senate, 96 th Cong., Ist Sess., 22, 23, 24 mai 1979, p. 117.

69Lors du premier « choc » pétrolier, les Américains n’avaient guère éprouvé de difficultés à rassembler leurs alliés. Les événements de 1979 semblèrent démontrer non seulement que cette prétention était hors de leur portée mais que certains aspects de leur politique avait plus nui aux intérêts de leurs alliés qu’elle ne les avait servis. A un coût politique élevé, Européens et Japonais avaient réussi à, en gros, restaurer, à partir de 1978, leurs grands équilibres extérieurs. Or, leurs efforts parurent largement anéantis par l’égoïsme du pays même qui prétendait au leadership des démocraties.

  • 57 – Ibid., p. 63.

70Alors que le chômage commençait à déployer son ombre sur les vieux pays, Carter pourrait se vanter d’avoir créé quelque dix millions d’emplois durant son mandat.57 Alors que Japonais et Européens avaient réduit leurs importations de pétrole de 4 % en volume depuis 1973, les Américains les avaient augmentées de 32 %. (Cf. Graphique) Avec 5 % de la population, ils utilisaient alors 30 % de l’énergie disponible dans le monde. Aussi, aux yeux de leurs alliés, avaient-ils bel et bien gâché l’été indien qui avait caractérisé le marché pétrolier tout au long des dernières années et précipité de dix ou vingt ans les événements.

  • 58 – Sur le deuxième « choc » pétrolier, voir l’analyse de STOBAUGH (Robert) and YERGIN (D.) : « Energ (...)

71Du 1er janvier 1975 au 1er janvier 1979, en effet, les prix n’avaient, en valeur nominale, que peu augmenté : de 10,36 à 13,34 dollars le baril. Si l’on tenait compte de la chute que le dollar avait enregistrée, c’était une baisse en valeur réelle que les pays pétroliers avaient essuyée. Mais, à partir de décembre 1978, tout devait changer. Une longue grève en Iran allait faire apparaître un déficit qui devait déclencher une cascade de hausses des prix. En mars 1979, renversant sa politique passée, l’OPEP fixait non plus des prix-plafonds mais des prix-planchers. En décembre, les prix auraient pratiquement triplé en une année (de 12-13 dollars à 30-35 dollars le baril).58

72L’amertume des alliés n’est pas difficile à imaginer. Dès août 1978, le programme de relance allemand avait été voté. Mais en octobre, le plan énergétique de Carter avait été, lui, émasculé par le Congrès.

  • 59 – CARTER (J.) : op. cit., p. 84.

73Pour le Président, c’était un terrible camouflet. Dès avril 1977, en effet, toute l’Administration avait été mobilisée derrière un projet assez équilibré. Il comportait deux volets : convertir les Américains aux « économies », en taxant lourdement les grosses cylindrées et en haussant les prix pétroliers (par le biais de la fiscalité pour les gisements déjà en activité et par celui des profits pour ceux que les Compagnies découvriraient) ; provoquer, par un cocktail de taxes et de subventions, la reconversion des secteurs industriels vers d’autres sources que le pétrole, en particulier le charbon. Limitant les bénéfices qu’une hausse brutale des prix aurait assurés aux Compagnies et utilisant le produit des impôts pour atténuer son impact sur les moins nantis, le projet pouvait passer pour un honnête compromis. De plus, rien ne devait être ménagé pour en assurer le succès. Fin 1977, la Congressionnal Quarterly devait ainsi noter : « On peut dire que l’ordre du jour de la première session du 95e Congrès s’est résumé à deux points : l’énergie et le reste ».59

  • 60 – GRAPIN (Jacqueline) : Radioscopie des Etats-Unis, Paris, Calmann-Lévy, 1980, p. 77.

74Le projet devait pourtant se heurter au scepticisme des libéraux, opposés à une augmentation des prix comme à l’hostilité des Compagnies, soucieuses de tirer le maximum de profit de la hausse de ceux-ci. Mais il devait par-dessus tout buter sur l’indifférence du pays. Le Président avait pourtant parlé de l’« Equivalent moral d’une guerre » pour réveiller un public que la crise de l’énergie n’émouvait guère. Plus tard, pour vilipender l’obstruction, efficace au Sénat, des lobbies pétroliers, il devait parler de « plus grand rackett » de l’histoire à leur sujet. Mais, longtemps, toute cette rhétorique n’aurait aucun effet. En fait, le plan souffrait de deux défauts clés. Trop technique, il ne pouvait guère enthousiasmer. Trop rationnel, il n’était pas de nature à renverser le scepticisme ambiant aux Etats-Unis. Depuis le Vietnam et le Watergate, le pays avait pris l’habitude de se méfier de la tendance des Présidents à agiter la menace d’une crise pour la sécurité dans l’espoir de « vendre » leurs idées. Il était encore plus soupçonneux dès lors qu’il s’agissait de problèmes pétroliers. Au printemps 1979, un sondage montrerait que pour 77 % des Américains, les appels alarmistes de l’Administration n’étaient que du « bidon ». Un tiers ignorait que leur pays importait des produits pétroliers.60 En 1978, si les « leaders » d’opinion étaient en faveur d’une hausse de prix, une majorité écrasante lui était opposée dans le public.

75Bref, le programme adopté en octobre 1978 par le Congrès ne reprenait qu’une faible partie du projet. Certes, et c’était un succès, le prix du gaz naturel serait progressivement libéré. Par ailleurs, l’utilisation du charbon, les mesures de conservation et le développement de l’énergie solaire seraient stimulés. Mais le prix du pétrole, lui, resterait étroitement contrôlé !

76Il était pourtant clair que la politique américaine allait au devant des difficultés : la chute du dollar à laquelle elle recourait pour atténuer le coût de ses importations de pétrole, comme de celles de ses alliés, ne pourrait pas indéfiniment durer. L’inquiétude des Européens et des Japonais s’était à nouveau exacerbée quand le dollar avait repris, à un rythme accéléré, sa chute durant l’été : à ce moment, la devise américaine avait perdu en dix-huit mois 15 % de sa valeur face à l’unité de compte européenne.

  • 61 – La proposition 13 était une sorte de révolte « populiste » par référendum contre l’impôt (dégress (...)

77De toute évidence, à l’étranger la réaction s’organisait : les Européens avaient lancé le SME et les experts de l’OPEP envisageaient officiellement d’évaluer le prix du brut non plus à partir du dollar mais d’un « panier de monnaies. » Pourtant, ce serait encore plus de l’intérieur même que la politique américaine se verrait contestée. Dès 1978, Carter était au nadir de sa popularité et sa politique de plus en plus critiquée. La hausse des dépenses fédérales avait sans doute donné une impulsion à l’activité nationale. Mais près de 75 % des personnes interrogées estimaient que l’inflation était la plus grave menace à laquelle le pays était confronté. La nation s’inquiétait, de plus, de la situation de ses exportations. En fait, le climat était en train de changer : le rôle croissant de l’Etat se voyait de plus en plus contesté et la pression fiscale durement dénoncée. En novembre 1978, le vote de la proposition 13 en Californie61 avait indiqué qu’une sorte de seuil avait été passé et les démocrates subissaient un recul lors du renouvellement du Congrès.

78Déjà, pourtant, le secrétaire au Trésor et le Président du Fédéral Reserve Board (le « Fed ») s’étaient accordés pour déclarer que « la récente chute du dollar avait dépassé ce que les données économiques de base impliquaient... » (Cf. Graphique) et pour prendre des mesures immédiates pour l’arrêter. Dès le 1er novembre, Carter présentait un plan de sauvetage à cet effet : le taux d’escompte était porté à son niveau le plus élevé (9,5 %) depuis près de cinquante ans, le coefficient de réserve relevé, les ventes d’or américain doublées. Enfin, les Etats-Unis allaient émettre des Bons libellés en devises étrangères, ce que jusqu’ici ils s’étaient refusés à faire.

79En décembre, le dollar remontait. Mais les mesures n’étant pas toujours bien appliquées, dès la seconde moitié de janvier 1979, il rechutait. Il remettait sur le devant de la scène un déficit commercial dont, aux yeux des Allemands comme des Japonais, l’essentiel résultait de la surconsommation américaine de produits pétroliers.

L’évolution du dollar (valeur du dollar par comparaison à dix devises majeures depuis le début des taux de change flottants en mars 1973)

L’évolution du dollar (valeur du dollar par comparaison à dix devises majeures depuis le début des taux de change flottants en mars 1973)
  • 62 – CARTER (J.) : op. cit., p. 90.

80Aussi, le 5 avril 1979, alors même que les premiers coups du deuxième « choc » pétrolier venaient d’être enregistrés, Carter annonçait-il son intention de « déréguler » les prix pétroliers et d’imposer une taxe sur les superprofits que réaliseraient les Compagnies. Mais, au dernier moment, l’incident de Three Mile Island le dissuadait d’annoncer la relance du programme de réacteurs nucléaires. Et l’obstruction des élus à son projet le conduirait à juger « écoeurante » l’attitude du Congrès.62 Bref, il n’allait pas pouvoir esquiver la responsabilité d’un nouveau « choc » pétrolier.

81Il le pourrait d’autant moins que celui-ci parut lié à bien d’autres échecs américains, dans les relations avec les pays sous-développés et au Moyen-Orient en particulier. C’était dans la foulée du premier « choc » que le dialogue Nord-Sud avait été lancé. Mais, en 1979, les espoirs qu’il avait suscités étaient largement retombés. Le 4 juin 1977, la CCEI s’était terminée sur un échec presque complet. En fait, elle avait essentiellement achoppé sur deux revendications des pays sous-développés (l’indexation des matières premières et un moratoire sur leurs dettes) et sur la volonté des pays industrialisés d’obtenir une consultation permanente sur les prix pétroliers. La décision avait certes été arrêtée de continuer, sous d’autres formes et en d’autres lieux, les pourparlers. Mais l’élan était cassé. A l’automne 1977, c’est précisément pour le recréer que Willy Brandt devait créer une Commission privée.

82De cet échec, Washington était loin de porter l’exclusive responsabilité. D’abord, quoique parfois comme à regret, l’Administration avait fait quelques concessions limitées : un des premiers gestes de Young avait été de rallier l’Amérique au principe d’un « nouvel ordre » économique ; en juin 1977, à la CCEI, l’Administration avait accepté un programme d’un milliard de dollars pour aider les plus pauvres d’entre ces derniers et elle s’était résignée à des accords entre producteurs et consommateurs pour stabiliser les prix des produits de base (chaque fois que la nature du produit et les possibilités du marché le permettraient) et à la création d’un Fonds commun pour les étayer. C’était concéder que si, contrairement à un cliché, le Tiers Monde n’était ni le premier producteur ni même le premier exportateur de matières premières, c’était lui que l’instabilité de leur marché affectait de la façon la plus sévère. En mars 1978, après avoir longtemps renâclé, l’Administration s’était dite prête à examiner l’allègement du fardeau de la dette des pays les moins nantis et à « ajuster » les conditions de l’aide déjà accordée à celles, plus favorables, qui prévalaient désormais.

83Ensuite, elle pouvait répliquer que l’échec résultait pour partie des divisions entre pays sous-développés. Celles-ci devaient éclater lors de la Ve CNUCED, à Manille, en 1979, quand les pays de l’OPEP réussirent à s’opposer à l’inscription des questions de l’énergie réclamée par les Etats les moins nantis. Mais déjà, elles étaient apparues de façon indirecte lors de la CCEI.

84La phase finale de celle-ci paraît avoir laissé une impression détestable aux plus hauts responsables des Etats-Unis. Tout d’abord, Vance semble avoir été déconcerté par l’intransigeance des pays non-industrialisés. Certes, bien des concessions qu’il venait d’accepter n’étaient pas sans arrière-pensées : le ralliement des Etats-Unis au concept d’un « fonds commun » n’excluait pas, par exemple, l’espoir de défendre leur position lors des futures négociations. Des efforts importants n’en avaient pas moins été faits et les démocraties industrialisées étaient en droit d’être désappointées par la réaction, surtout négative, de leurs partenaires.

85Mais les difficultés furent sans doute exacerbées par la technique et le cadre mêmes des pourparlers. Techniquement, en effet, il semble bien que l’on ait décidé de procéder par paliers : les fonctionnaires de rang moins important travailleraient sur les dossiers, puis transmettraient les litiges à leurs supérieurs qui devaient confier aux ministres la solution des derniers différends. Or, tout semble avoir mal fonctionné ! Les premiers travaux n’auraient pas relevé moins de deux cent points de divergences entre les positions des « 77 » et celles des Occidentaux. Les réunions ultérieures en auraient même fait apparaître des nouveaux. Bref, quand les ministres s’étaient réunis, le travail était loin d’être fini. Pour ne pas trop traîner, ils auraient décidé de siéger face à face, en l’absence de leurs conseillers. Mais le processus allait bientôt piétiner du fait de leur relative méconnaissance des dossiers.

86Mais la conférence devait aussi pâtir d’une autre difficulté. Le caractère « sélectif » des parties représentées pouvait faciliter le travail sous certains aspects. Mais sous d’autres, il pouvait le handicaper. Pour s’être retrouvé en bras de chemise à trois heures du matin à chercher, sans succès, les mots susceptibles de satisfaire les Jamaïcains, Vance devait se persuader que les représentants du Sud ne pourraient, dans un tel système, jamais être satisfaits. Sans réel mandat, ils ne se sentiraient jamais vraiment en droit d’aboutir à des résultats.

87Finalement, après maintes péripéties, le vendredi 3, dans la nuit, la CCEI s’achevait sur un semblant de compromis. Mais le doute planait désormais sur l’efficacité d’un cadre aussi réduit. Et l’accord devait se faire pour négocier à nouveau dans le cadre de grandes organisations du type « Nations unies. »

88Enfin, la suite devait aussi rappeler que l’Administration n’était pas toujours isolée mais que, sur certains problèmes, elle pouvait être soutenue, voire débordée, par les positions de certains de ses alliés, comme les Allemands ou les Anglais.

  • 63 – Washington Post, 19 juin 1978. Cette intervention du Président donna du moins une impulsion à l’i (...)

89Pourtant, son incapacité à surmonter les difficultés était un échec d’une grave portée. Lorsqu’en juin 1978, dans une atmosphère bon enfant, Carter avait reçu la Commission trilatérale à la Maison Blanche, il avait évoqué ses conversations avec les dirigeants brésiliens et indiens pour lui répéter un avertissement qu’en tant que membre il avait déjà souvent formulé : « N’apparaissons pas comme un club de riches ».63 Mais, faute de réels moyens à lui consacrer, il devait se révéler incapable de promouvoir l’intégration du Tiers Monde que la Commission prônait. Ses campagnes en faveur des Droits de l’Homme et de la Non Prolifération avaient sans doute le mérite de rester « bon marché ». Mais elles ne pourraient vraiment remplacer l’augmentation substantielle de l’aide qui eût peut-être séduit le monde sous-développé.

90Certes, après bien des aigreurs et des difficultés, en mars 1979, le fameux Fonds commun était créé et les « programmes intégrés » entérinés par la CNUCED, à Manille, trois mois après. Mais beaucoup, déjà, doutaient de son efficacité : nombre de pays industrialisés parce que tout le projet leur paraissait aller aveuglément contre les lois du marché, les pays sous-développés parce qu’ils estimaient le montant qui lui avait été alloué, 750 millions de dollars, dérisoire au regard des 6 milliards qu’ils avaient réclamé. De plus, les seconds dénonçaient de plus en plus le « néo-protectionnisme » des premiers.

91En réalité, les Etats-Unis n’étaient guère prêts pour de nouveaux efforts financiers alors que ceux-ci eussent dû, à les écouter, être le nerf de leur politique à l’égard des PVD. Au printemps 1979, Vance suggérait, en effet, que les Etats-Unis préféraient aux débats souvent stériles que l’approche Nord-Sud entraînait, une approche bilatérale, centrée sur des problèmes concrets. Seulement leur aide à l’étranger restait, en dollars constants, inférieure de 25 % à ce qu’elle était vingt ans auparavant. De plus, elle allait être de plus en plus consacrée à quelques pays clés, l’Egypte et Israël en particulier. Surtout, l’inflexion amorcée, dès novembre 1978, vers une politique d’austérité, ne pousserait guère le Congrès aux libéralités ! Quelles que fussent les responsabilités, il était clair que le ressentiment du Tiers Monde envers un ordre jugé par trop inégalitaire (en 1979, la BIRD indiquait que 15 % de la population mondiale se partageait 60 % des revenus) pourrait admirablement servir les desseins de l’adversaire.

  • 64 – Le principe de leur préparation fut adopté en décembre par l’Assemblée générale des Nations unies (...)

92L’échec idéologique de l’Administration devait être cruellement illustré par la Vie Conférence des Pays Non Alignés à Cuba. Elle serait marquée non seulement par la revendication de « négociations globales »64 mais par une sensibilisation croissante à la propagande du camp opposé. Même le charisme de Tito ne put que de justesse empêcher le triomphe du courant dirigé par Castro et l’élévation de l’U.R.S.S. au rang d’« allié naturel » de pays qui s’estimaient soumis à une exploitation éhontée par les Occidentaux.

  • 65 – Récit extrêmement critique in LEDEEN (Michael) et LEWIS (William) : Debâcle. L’échec américain en (...)

93L’échec des Etats-Unis avait été attesté de façon encore plus dramatique quelques mois plus tôt. La cause immédiate du deuxième « choc » pétrolier, la chute du Chah d’Iran (un pays qui, en 1978, avait encore fourni 16 % des importations de la CEE) parut symboliser leur incapacité à définir une stratégie susceptible soit d’intégrer le monde sous-développé, soit, à défaut, de le contrôler. Ou les Etats-Unis s’étaient trompés en identifiant trop leurs intérêts à la survie d’un pouvoir menacé, ou ils avaient fait preuve de la plus grande pusillanimité en renonçant à intervenir pour le sauver. Jusqu’au bout, en tout cas, ils semblaient avoir été incapables de comprendre la crise et sa portée :65 en janvier 1979, encore, à la Guadeloupe, Carter n’avait-il pas demandé à ses alliés de soutenir Bakhtiar qui, selon lui, assurerait le retour à la stabilité ? En 1979, plus généralement, l’Amérique était l’objet d’une hostilité indéniable de la part de quatre pays (Iran, Irak, Algérie, Libye) qui, en 1978, étaient à l’origine de 30 % du pétrole mis sur le marché. Elle avait ainsi largement perdu sa capacité à contrôler la situation au Moyen-Orient.

94La deuxième cause du « choc » pétrolier semblait le confirmer. L’Arabie Saoudite avait longtemps été l’avocat de l’Occident auprès des pays pétroliers. Mais en 1979 elle ne semblait plus pouvoir (ou vouloir) contrôler la situation comme par le passé. L’insouciance américaine avait conforté les thèses de ceux qui, souvent formés dans les Universités des Etats-Unis, voyaient dans une exploitation trop rapide d’une richesse aussi comptée que leurs réserves d’énergie une vraie folie à laquelle il fallait substituer une politique beaucoup plus prometteuse pour leur pays : une accélération de l’industrialisation et une augmentation des prix.

95Surtout, loin d’aider Riad à surmonter la tension que lui valait son double statut de défenseur de la foi musulmane et de fidèle allié du principal protecteur d’Israël, les Américains l’avaient placé dans une situation impossible. En janvier 1977, les Saoudiens avaient établi un lien direct entre les prix et les efforts de l’Occident en faveur d’un règlement au Moyen-Orient. Carter les entendait apparemment. En mars, il affirmait son intérêt pour une solution globale telle que Riad la désirait. Il en liait la possibilité à la reconnaissance du droit des Israéliens à l’existence, à l’établissement de frontières permanentes et à la création d’un Homeland pour les Palestiniens. En mai, à Notre-Dame, il érigeait l’idée de règlement global en principe-clé.

96Ce faisant, il satisfaisait aussi les Européens. Ceux-ci avaient sans doute apprécié certains des résultats de la « politique des petits pas » que Kissinger avait imaginée : stabilisation, en 1974, de la situation ; puis premier accord substantiel (incluant un renoncement à la force armée) entre l’Egypte et Israël un an après.

97Pourtant, en dépit de la rupture ouverte de Sadate, en 1976, avec le camp opposé, cette politique avait paru alors piétiner. L’éclatement, dès 1975, de troubles très graves au Liban avait suggéré qu’au Moyen-Orient l’instabilité était plus que jamais d’actualité. Aux yeux des Européens, surtout, la politique américaine était handicapée par ses inhibitions face à l’OLP. En octobre 1974, celle-ci avait été érigée par les pays arabes en porte-parole unique du peuple de Palestine. Or, en 1975, les Etats-Unis s’étaient engagés par écrit auprès des dirigeants de Tel-Aviv à ne pas reconnaître l’organisation tant qu’elle n’aurait pas admis le droit à l’existence et à la sécurité de leur nation. Aussi au Sommet de Londres (février 1977), les Neuf avaient-ils rappelé le droit des Palestiniens à une patrie et la nécessité d’un règlement global du conflit.

98Peu après, Carter avait donc paru les écouter. Mieux. Ses démarches auprès de Sadate devaient sans doute pousser ce dernier à accomplir un geste d’une immense portée. Du 19 au 21 novembre 1977, il rendrait visite aux dirigeants israéliens. Aussi quand l’Administration avait décidé de prendre un risque élevé pour concrétiser cette ouverture de paix, avait-elle sans doute espéré justifier l’appui que Riad lui avait apporté. Mais dans son acharnement à réussir, et devant l’intransigeance de Begin, elle avait fini par oublier l’extrême sensibilisation des Arabes à la reconnaissance d’un minimum de droits pour les Palestiniens et pour l’OLP : à Camp David, au bout de 13 jours de discussions acharnées (5-17 septembre), c’étaient seulement les bases d’une paix « séparée » qui pouvaient être dégagées. Riad avait pourtant mis Washington en garde contre les conséquences d’un accord bilatéral. Mais Carter était trop anxieux de restaurer sa propre popularité et trop débordé par la dynamique qu’il avait lancée, pour renoncer à un Traité qui avait l’immense mérite de réaliser ce qui eût été impensable voici moins de deux années. Avant même que le document fût signé (26 mars 1979) l’Arabie Saoudite, jusqu’ici très modérée dans ses réactions face aux pourparlers, lui témoignait ouvertement son hostilité. L’intransigeance de Begin avait dû l’irriter. La pusillanimité de la politique de Carter à l’égard du Shah d’Iran n’était pas faite non plus pour la rasséréner. Tout l’Occident allait bientôt pâtir de ces difficultés.

  • 66 – STOBAUGH (R.) and YERGIN (D.) : loc. cit., p. 573.

99Le 28 juin 1979, allait se tenir à Tokyo un nouveau Sommet. Le matin même, à Genève, Riad avait finalement accepté de relever ses prix de moitié.66 En fait, l’OPEP se montrait de plus en plus déchirée et la surenchère autour des prix pétroliers masquait des faiblesses que l’avenir devait étaler. Mais en attendant, Européens et Japonais ne pouvaient que constater l’impuissance de leur grand allié. Leur irritation fut exacerbée par une mesure qui leur parut le comble de l’irresponsabilité. Le 24 mai, affolée par les conséquences de la pénurie d’essence (des altercations mais aussi des rixes avaient éclaté entre automobilistes), l’Administration avait accordé une subvention de cinq dollars par baril à ses Compagnies qui achèteraient du pétrole sur le marché libre ! D’un effet limité sur le plan économique, la mesure aurait un immense impact psychologique sur les alliés de l’Amérique. Le Président aurait beau annoncer peu après la libération des prix du pétrole sur deux années. Il ne pourrait dissiper l’impatience de ses alliés.

  • 67 – CARTER (J.) : op. cit., p. 91.

100Les « Sept » devaient durement s’affronter et Carter considérer la première journée du Sommet comme « une des pires »67 de sa vie diplomatique. La rencontre fut, en fait, dominée par des projets que les Français avaient pris, en avril, l’initiative de lancer : limitation des importations de pétrole, coordination des programmes de stockage et contrôle commun des prix sur le marché de Rotterdam. Avec l’appui de leurs partenaires européens et japonais, ils réclamaient aussi que les Américains cessent de subventionner les achats de leurs Sociétés. Les 4 et 5 juin, Jean François-Poncet obtenait de Carter un ralliement à un programme coordonné.

101Peu après, pourtant, les Français essuyaient un revers. Au Conseil européen de Strasbourg du 21 juin, les leaders de la Communauté refusaient de s’engager derrière des objectifs individuels immédiats de limitation de leurs importations et préféraient fixer un maximum global pour la Communauté.

  • 68 – Ibid., p. 91.

102« La raison de cette manoeuvre, écrit Carter, était claire : si leur proposition était acceptée, les pays européens pourraient acheter le pétrole de la mer du Nord en toute liberté... J’étais fermement opposé à cet arrangement... »68

103A Tokyo, les Français firent d’abord bloc avec leurs partenaires contre Carter qui insistait pour que chaque pays fixe individuellement ses objectifs pour 1979, 1980 et 1985. N’était-ce pas, devait protester le Président des Etats-Unis auprès des dirigeants de Paris, la base de l’accord qui avait été défini ? Le 29, les Français lui apportaient finalement leur appui. La voie fut ainsi ouverte pour un compromis. Il prévoyait que les Etats-Unis, le Canada et le Japon annonceraient leur plafond respectif à l’occasion même du communiqué, les quatre membres de la CEE le faisant avec leurs partenaires dès qu’ils le pourraient. D’autres accords furent aussi réalisés : les « Sept » s’engagèrent à se consulter avant toute décision majeure concernant leurs achats de combustibles pour les stocks gouvernementaux ; les Etats-Unis reconnurent la nécessité de réduire et de finalement éliminer leurs subventions ; et tout le monde s’engagea à placer un plus grand accent sur le charbon et sur le nucléaire.

104Pour surveiller l’application des décisions, la France avait obtenu qu’un groupe spécial fût institué. Mais dans la pratique, elle allait rapidement accepter que l’AIE reçût pour mission de surveiller les performances des « Sept » pays du Sommet. Autrement, l’essentiel de ce dernier fut consacré aux questions soulevées par les rapports entre le Nord et le Sud comme par la lutte contre l’inflation.

105La réunion avait néanmoins rappelé à quel point la crédibilité des Etats-Unis pouvait être contestée. Rentré aux Etats-Unis, le Président décidait qu’il était temps de de redorer son image et de secouer le pays. Celui-ci paraissait traumatisé par la crise de l’énergie :

  • 69 – Time, 18 juin 1979.

106« Les consommateurs, notait un hebdomadaire, accusent l’industrie pétrolière... Les pétroliers reprochent à Washington de les enfermer... dans une surrégulation. Le Congrès blâme la Maison Blanche. Le Président s’en prend au public... »69

107Dans l’espoir de renverser la situation, Carter montait une opération destinée à frapper l’opinion. Se retirant à Camp David au début juillet, il réunissait quelque soixante-dix personnalités pour le conseiller. Le 15, il prononçait une importante allocution télévisée. Puis, il exigeait la démission de tous les membres de son Cabinet et acceptait celle des trois d’entre eux coupables de ne pas lui avoir témoigné la plus parfaite loyauté.

108L’opération ne devait malgré tout guère contribuer à sa popularité. Non seulement il annonçait son intention de doubler les prix pétroliers sur deux ans et de limiter les importations au niveau de 1977 dorénavant. Mais dénonçant le « malaise » dont le pays souffrait, il lui prêchait la discipline et l’austérité.

109Manifestement, le Président s’éloignait de la base traditionnelle de son parti où ses décisions énergétiques devaient servir de base aux attaques d’Edward Kennedy. Au milieu de l’année, alors que le chômage avait paru en passe d’augmenter, il avait jugé opportun d’accroître, une fois de plus, les dépenses et donc le déficit du budget. L’assaut alors porté contre le dollar par la spéculation à l’étranger et la conviction de plus en plus ancrée que les Etats-Unis connaissaient une perte de compétitivité, lui avaient rapidement indiqué que la situation devait être redressée.

  • 70 – Le Monde, 16 février 1985.

110Tout était prêt à cet effet. Non seulement, la consommation de pétrole allait être diminuée, dès 1979, de 2 % par rapport à 1978. Mais la politique monétaire allait être bouleversée. Lors du remaniement ministériel d’août, Carter avait appelé au Trésor l’ancien président du « Fed », William Miller. A sa place, il avait désigné Paul Volcker. C’était un changement-clé car il confirmait le virage vers le monétarisme esquissé voici un peu moins d’une année. Volcker allait presque tout de suite s’identifier à des mesures sévères. Confronté à une chute libre du dollar, il prenait, le 6 octobre 1979, un ensemble de décisions draconiennes dont les principales étaient la libération des taux d’intérêt et un contrôle beaucoup plus sévère de la masse monétaire. Jusqu’ici, comme Paul Fabra l’a bien fait remarquer, il revenait aux banques centrales de combler le déficit américain. Désormais, on allait inviter, non sans succès, les individus et les sociétés à le financer. Longtemps inflationniste pour les économies alliées, le système aurait surtout sur elles des effets déflationnistes désormais.70

111Les loyers de l’argent devaient aussitôt grimper à 15 % et le dollar amorcer un début de redressement. Pourtant, à la fin de l’année, il recommençait à chuter tandis que les prix du pétrole étaient une fois de plus augmentés. Du 10 décembre au 20 janvier, le prix de l’or allait pratiquement doubler (de 400 à 800 dollars l’once) et le risque s’accroissait d’une fuite devant le papier-monnaie.

112Cette quasi-panique reflétait une grande incertitude tant stratégique qu’économique. La rigueur de Volcker était impopulaire et l’étranger redoutait un retour à une politique moins sévère. Surtout, à la mi-novembre, l’Amérique avait décidé de « geler » les avoirs que les Iraniens lui avaient confiés.

113La mesure était une réplique à la prise en otage, le 4 novembre, du personnel de l’ambassade des Etats-Unis à Téhéran par des « étudiants » islamiques. Ce viol sans précédent des usages diplomatiques semblait, mieux que tout autre, symboliser le « déclin » de l’Amérique. Impression qu’exacerberait peu après l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique. Entre-temps, pour tout arranger, l’OPEP aurait décidé de laisser le marché fixer les prix pétroliers, et sanctionné ainsi le quasi-triplement des prix du pétrole en une année. Comment s’étonner si les questions de sécurité devaient peu à peu revenir au centre des relations alliées ?

B. Le cercle vicieux : retour du stratégique et divergences sur les relations avec l’Union Soviétique :

  • 71 – CARTER (J.) : op. cit., p. 181.

« Certains de mes interlocuteurs étaient très sérieusement préoccupés par l’isolement grandissant de l’Union soviétique, qui pouvait pousser Moscou à se lancer dans une aventure militaire extrêmement dangereuse. »
Carter à propos du Sommet de la Guadeloupe.71

114Depuis le milieu des années 1960, le dilemme nucléaire avait paru très secondaire : la crise des missiles n’avait-elle pas illustré la supériorité de l’Amérique sur ses adversaires ? Puis, quand ces derniers avaient atteint à la parité, le triomphe de la détente avait semblé réduire les problèmes stratégiques à une dimension strictement théorique. Mais à partir du milieu des années 1970 la substitution brutale d’un cercle vicieux à l’ancien cercle vertueux allait très vite avoir des conséquences dramatiques.

115Bientôt, la détente se voit en effet imputer un relâchement excessif de l’effort militaire. Subitement on découvre qu’en même temps qu’elle l’occultait, elle exacerbait le vieux dilemme allié. Non seulement, l’URSS paraît bénéficier d’une parité « avantageuse » susceptible de neutraliser la dissuasion stratégique de l’Amérique mais elle semble en train de refaire son seul handicap sur le plan classique : son relatif retard technologique. A l’ancien double « équilibre des déséquilibres », c’est une situation beaucoup précaire qui menace de se substituer : celle où les arsenaux stratégiques se neutraliseraient, mais où la supériorité classique de l’Union soviétique pourrait pleinement s’exercer.

116Certes, tel celui de 1977-1978, tous les rapports de l’International Institute of Strategie Studies continueraient à confirmer la validité de la dissuasion tout au long de ces années :

117« ... La situation globale est telle qu’une agression militaire apparaît sans attrait. Les défenses de l’OTAN sont d’une telle ampleur et d’une telle qualité que toute tentative pour les percer requerrait une attaque majeure. Pour l’attaquant, les conséquences seraient incalculables et les risques, y compris celui d’une escalade nucléaire, doivent imposer la prudence. »

118Mais ils signaleraient un glissement susceptible de semer l’anxiété :

  • 72 – IISS : The Military Balance. 1977-1978, p. 109, cité in SLOAN (Stanley) : « European Security, Am (...)

119« ... Pour compenser la quantité, l’OTAN a mis l’accent sur la qualité, en particulier sur le plan de l’équipement et de l’entraînement. Mais cet effort trouve maintenant sa contrepartie. Les nouvelles technologies ont renforcé la défense, mais elles coûtent de plus en plus cher. Si les budgets de défense de l’Ouest sont maintenus à un niveau non supérieur à ce qui est actuellement le leur, et si les coûts d’entretien des troupes continuent à augmenter, le pacte de Varsovie pourrait se retrouver en mesure d’acheter plus de nouveaux systèmes que l’OTAN. »72

120En fait, Etats-Unis et vieux pays réunis dépensaient, pour leur défense, plus que le pacte de Varsovie. Mais le prix de leurs équipements était plus élevé aussi. Ainsi l’Alliance allait bientôt vivre dans l’impression que sa marge de sécurité ne cessait de s’éroder. Or, le retour sur le devant de l’actualité d’un dilemme qu’elle n’avait jamais surmonté, s’accompagna, pour elle, d’une autre donnée : l’apparition de divergences croissantes sur les conclusions à tirer du comportement du camp opposé.

121En encourageant un relâchement unilatéral de l’effort militaire occidental, la détente a sapé l’équilibre même qu’elle reflétait. Aussitôt, le dilemme apparaît. Pour la préserver, l’équilibre doit être restauré. Mais comment y parvenir sans provoquer une révision critique de la politique jusqu’ici suivie à l’égard de l’Union soviétique ? Au fond, sur le but, il n’y aura guère de divergences entre alliés. Mais sur la méthode, les différences de situations et d’intérêts ne vont pas tarder à se manifester.

122Sur la nécessité de rapports militaire plus équilibrés, une réelle unanimité semble sans doute se dégager. Non seulement les Européens souscrivent à un Programme de Défense à Long Terme (LTDP), mais ils convainquent les Américains de s’intéresser plus qu’ils ne l’ont fait aux problèmes qu’engendre le déploiement par l’adversaire de nouveaux missiles à portée intermédiaire.

123Pourtant, ces deux affaires révèlent aussi des intérêts opposés. L’obsession des Américains de voir l’OTAN développer une défense conventionnelle crédible paraît confirmer le soupçon que, depuis longtemps, nourrissent les vieilles nations : leur priorité est de trouver une stratégie susceptible d’éviter un affrontement nucléaire direct avec la Russie en cas de conflit.

124Désormais, le problème de l’« usage » des armes nucléaires en premier revient sur le devant de l’actualité : dès 1980, pour la défense des vieux pays, celui-ci n’a jamais paru aussi fondamental en théorie alors même qu’il n’a jamais semblé aussi improbable de la part des Etats-Unis. Aussi, chez les premiers, une partie de l’opinion recommence-t-elle à se sensibiliser aux apories d’une stratégie qui, aux yeux de certains, semble comporter des risques plus élevés que ceux contre lesquels elle est censée protéger !

125Aussi la découverte du déséquilibre militaire qu’on a laissé se creuser, se révèle-t-elle le plus grand obstacle aux efforts pour le redresser ! Jusqu’en décembre 1979, le principe de la « dualité » que la double décision de l’OTAN de décembre 1979 vient une dernière fois incarner, permet aux alliés de colmater, tant bien que mal, la brèche dans laquelle les Soviétiques cherchent à s’engouffrer : la doctrine officielle que l’OTAN ne cesse de psalmodier dans ses communiqués est que, dans l’approche du camp opposé, coopération et rivalité doivent être conjuguées. Mais le fossé deviendra béant après l’invasion de l’Afghanistan.

1) Le temps de la perplexité : janvier 1977-printemps 1978 :

  • 73 – Citée in Le Monde, 19 juillet 1977.

« M. Carter a introduit en politique étrangère une nouvelle dimension idéologique. Elle répond sans aucun doute à certaines nécessités... mais elle met en question le processus de la détente. »
Valéry Giscard d’Estaing, dans une interview publiée
dans Newsweek du 18 juillet 1977.73

126Les Européens éprouvaient déjà des difficultés à s’accoutumer à l’influence croissante du Congrès quand il leur fallut renouer avec une autre de ces inflexions brutales, auxquelles l’histoire eût dû les habituer mais qui, chaque fois, les remplissaient de perplexité : l’arrivée d’un nouvel Exécutif, décidé à démontrer que sa politique était infiniment supérieure à celle de l’équipe qui l’avait précédé et à expérimenter tout de go ses nouvelles idées.

127De janvier 1977 au printemps 1978, les Européens n’eurent pas tout à perdre à cette rupture de continuité : la nouvelle Administration, en particulier, fit un effort louable pour mieux les consulter. Mais ils furent d’emblée inquiets devant deux des grandes orientations qu’elle entendait privilégier : la recherche aussi maladroite qu’empressée d’un accord visant à réduire les risques d’un conflit stratégique ; la relance quelque peu confuse mais déterminée de la lutte idéologique. Il restait à voir, en effet, si les politiques si patiemment élaborées pouvaient être remplacées sans danger par des projets séduisants mais dont on pouvait aussi se demander pourquoi ils n’avaient pas encore été adoptés.

a) Offensive idéologique et retour à la « case départ » pour l’eurocommunisme :

  • 74 – Cité in Time, 8 novembre 1976.

« Je m’écarterai également d’une politique tenant les blocs pour acquis, avec nous d’un côté, les Soviétiques de l’autre, et tous les pays forcés de s’aligner sur l’un des deux. »
Carter à Time 74

128Kissinger avait fait une priorité de la préservation du statu quo. La nouvelle Administration semble être arrivée avec une ambition assez opposée qui n’était guère éloignée de celle de ses alliés : travailler à l’apparition, à terme, d’une situation où l’Europe verrait sinon en théorie, du moins dans la pratique, la fin de sa division. Mais sur la tactique, un fossé allait bientôt se creuser. Echaudés par le deuxième « coup de Prague », Français et Allemands semblent avoir surtout compté sur des méthodes « douces » comme la pénétration économique ou de patientes approches diplomatiques. Aussi devaient-ils s’inquiéter de l’approche beaucoup plus frontale d’une Administration qui leur parut parfois surtout guidée par le souci de répondre aux aspirations de son opinion et de son Congrès.

  • 75 – 400 millions de dollars en 1978, 500 en 1979 et 670 en 1980. Cf BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., , p.  (...)

129Très vite, l’Administration parut vouloir encourager les tendances à l’indépendance dans le camp opposé. Brzezinski allait utiliser la CIA pour faire passer en fraude des milliers de livres et d’écrits derrière le rideau de fer. Bientôt, la décision (PD-21) était arrêtée de favoriser les membres du pacte de Varsovie qui se montreraient les moins soumis à la Russie. Tandis que la clause de la « nation la plus favorisée » était étendue à la Hongrie, Washington octroyait à la Pologne d’imposants crédits.75 Fin décembre 1977, d’ailleurs, Carter se rendait à Varsovie et un mois après, Washington restituait la couronne de St-Stéphane à la Hongrie.

130Si les alliés s’inquiétèrent de voir les Etats-Unis finalement emprunter une voie qu’ils approuvaient, ce fut à cause de l’offensive idéologique dont ce choix fut accompagné. Très vite, en effet, l’Administration réalisa la rupture qu’elle avait annoncée avec la « complaisance » que Kissinger s’était vu reprocher. Carter était à peine installé qu’un blitz idéologique était lancé. Sa cible : le respect des droits de l’Homme dans le camp opposé. Alors que Ford s’était d’abord dérobé quand Soljénitsyne avait émis le vœu de le rencontrer, deux des premiers gestes de son successeur seraient d’inviter un autre dissident, Vladimir Boukovsky et d’écrire à Sakharov, demeuré en Russie. Surtout la nouvelle Administration devait multiplier les émissions de Radio-Europe Libre et de Radio-Liberté en direction de la Hongrie et de la Pologne en particulier.

131Seulement, cette politique qui voulait concilier idéalisme et fermeté pouvait se retourner contre ceux qui l’avaient imaginée. Pour commencer, cette offensive idéologique risquait de provoquer un raidissement de l’Union soviétique. L’expérience avait souvent suggéré que le sort des dissidents n’était pas fatalement amélioré par de grandes campagnes entourées de publicité. Inversement, l’entreprise pouvait pousser Moscou à penser que Carter cherchait à miner son autorité. Et du coup à prétendre que le code de la détente avait été violé.

  • 76 – La traduction en anglais des propos du chef de l’Etat faisait problème : l’Elysée estimait que le (...)
  • 77 – De 1970 à 1979, leur commerce total décuple de 760 à 7600 millions de dollars.
  • 78 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 307.

132C’est cet avertissement qu’Allemands et Français allaient prodiguer à leur allié. Giscard avait déjà refusé de recevoir Andrei Amalrik le 23 février. Dans une interview retentissante, publiée par Newsweek en juillet, il déclarait que la campagne des droits de l’Homme avait mis la détente en question76. Et, déjà, le chancelier allemand avait tenu les mêmes propos en privé. Plus que toute autre, la RFA, qui allait accueillir 200.000 Allemands ethniques réfugiés de Pologne ou d’Union soviétique, qui était devenue la première partenaire de celle-ci pour les échanges économiques77 mais qui, aussi, était truffée d’armes atomiques, tenait à éviter les écarts diplomatiques. Aussi à Londres, en mai, Schmidt avait-il dit son espoir à Brzezinski de voir celui-ci arrêter les émissions de Radio-Europe libre à partir de son pays. Et il s’était entretenu des problèmes soulevés par la campagne des droits de l’Homme avec le Président des Etats-Unis. Peut-être crut-il alors avoir été compris et peut-être sa colère n’en fut-elle que plus amère quand il s’estima trahi. Toujours est-il qu’il devait revenir à la charge lors de sa visite à Washington en juillet : les Etats-Unis devraient se montrer plus réceptifs « à ce bon Brejnev qui promeut la détente et a besoin de notre aide. »78

  • 79 – Approbation à 79 % en RFA, à 68 % en France. Cf. BARNET (R.) : The Alliance, p. 366.

133Ce commentaire de Brzezinski donne dans l’ironie. Et, à vrai dire, le plaidoyer des alliés en faveur d’un homme qui ne cessait de renforcer, en Europe, toutes les facettes de son dispositif militaire, pouvait déconcerter. Au demeurant, l’opinion européenne approuvait la politique des Droits de l’Homme du Président.79 Mais les dirigeants du vieux continent pouvaient redouter un retour de tensions qui les trouveraient, militairement, plus exposés que jamais.

134Non seulement la politique de Carter mettait l’accent sur ces divergences d’intérêt. Mais elle présentait un autre danger : celui d’être retournée contre les intérêts alliés. A l’arrivée de l’Administration Carter, il est vrai, l’« eurocommunisme » paraissait à son apogée. A Rome, l’influence du PC parut plus grande que jamais ; en France, les municipales de 1977 furent, pour l’Union de la Gauche, un indéniable succès et, en Espagne, le parti fut légalisé.

135Face au danger, l’Administration Carter semble avoir été doublement partagée : d’abord entre les fonctionnaires du département d’Etat toujours hostiles, comme sous Kissinger, à une participation au pouvoir des PC et ceux des membres de l’Administration pour qui un tel refus ne permettrait pas de faire face au péril le moment venu ; ensuite entre la conviction qu’il faudrait se préparer afin de dédramatiser une perspective qu’il paraissait de plus en plus difficile d’éviter et le sentiment qu’à trop sembler s’y résigner, on risquait de l’encourager.

136Là où Kissinger avait opté pour une ligne officielle claire et tranchée, ce fut le flou le plus artistique que la nouvelle Administration parut préférer. Elle annonça ainsi deux inflexions dès son arrivée. Tout d’abord, les mises en demeure du passé ne seraient plus d’actualité : tout au plus leurs responsables pourraient-ils de temps à autre rappeler qu’ils jugeaient l’entrée de communistes dans un gouvernement allié contraire à leurs intérêts. La stratégie de l’Administration consisterait surtout à rappeler que c’était de l’intérieur que le danger pourrait être conjuré.

  • 80 – Interview publiée dans Le Monde, le 3 mai 1977.

137« C’est dans la mesure où nous ne parvenons pas en tant que démocratie, déclarerait Carter en mai, en tant que dirigeants démocratiques, à être à la hauteur des idéaux que nous proclamons, que nous offrons aux PC l’occasion d’une meilleure réussite. »80

  • 81 – En 1977, par exemple, un débat très dur opposa le Kremlin au leader espagnol Santiago Carillo, à (...)

138Ensuite, pour pouvoir utilement exploiter d’éventuelles divergences entre l’URSS et certains PC,81 il convenait de ne plus isoler ces derniers. Aussi l’Administration devrait-elle chercher à rétablir un contact interrompu par le passé. En France, l’ambassadeur américain recevrait Jean Kanapa au début de l’année. A Rome, Carter devait envoyer un de ses plus proches conseillers, Richard Gardner, pour le représenter. Gardner, qui connaissait bien l’Italie, avait établi des liens avec les responsables du PCI. Il allait s’efforcer de leur ouvrir l’ambassade, non pas, il est vrai, ès-qualité, mais au titre d’autres fonctions qu’ils pouvaient occuper. Surtout, la loi Walter-McCarran fut bientôt amendée. Voté en 1952, en pleine fièvre maccarthyste, le texte avait sévèrement resserré les contrôles à l’entrée des Etats-Unis pour en interdire l’accès aux communistes. Préparé par George McGovern, le rival malheureux de Nixon en 1972, l’amendement était approuvé durant l’été par le Congrès et signé par Carter presque aussitôt après (17 août 1977). Il faisait de l’octroi de visa aux membres des PC la règle et du refus l’exception désormais. De plus, en juillet, les Etats-Unis avaient autorisé le quotidien communiste l’Unita à ouvrir un Bureau d’information.

  • 82 – Les démarches de Gardner furent très vivement critiquées et, sous la pression de l’AFL-CIO, un sé (...)
  • 83 – Carter, il est vrai, devait prendre un soin particulier à ne pas trop heurter son homologue franç (...)

139Cette nouvelle politique ne manquait pas d’intérêt. Elle n’en présentait pas moins deux dangers. D’abord, les « ouvertures » de Carter aux communistes ne pouvaient que conforter la méfiance que lui vouaient la plupart des conservateurs au Congrès.82 Ensuite, elle pouvait paraître aller à l’encontre même des gouvernements en place dans les pays alliés quand les PC cherchaient à les renverser.83

140Or, l’Administration n’était guère disposée à accepter une participation importante d’un PC et son inflexion, début 1978, allait en témoigner. Fin 1977, de nouvelles mesures d’austérité en Italie s’étaient révélées inacceptables pour un certain nombre des partis de gouvernement comme pour le PCI. Quatre des premiers avaient dénoncé l’accord qui les liait aux démocrates-chrétiens et trois d’entre eux avaient exigé un rôle direct pour les communistes désormais. L’heure semblait arrivée où les démocrates-chrétiens devraient choisir entre rompre ou aller plus loin avec le PC. En janvier 1978, Gardner effectuait à Washington un voyage précipité. La position américaine, déplorait-il, avait été déformée, par les communistes italiens et leurs alliés. Il était urgent de la repréciser. Le 12 du même mois, un communiqué était publié par le département d’Etat :

  • 84 – Cité in Time, 23 janvier 1978.

141« Les développements récents en Italie ont accru le degré de notre inquiétude. Notre position est claire : nous ne somme pas favorables (à une participation communiste au gouvernement) et nous souhaitons voir l’influence communiste dans tout pays ouest-européen réduite. »84

  • 85 – En France, en septembre 1977, la rupture de l’Union de la gauche avait été consommée et les légis (...)

142C’était le plus net retour à la « case départ » qui se pût imaginer. Par la suite, Brzezinski devait inscrire le recul de l’eurocommunisme au rang des plus grands succès que l’Administration ait enregistrés. Et il est vrai que, en 1978, la perspective d’une participation d’un PC à un gouvernement allié parut plutôt s’éloigner.85 Mais la preuve parut surtout donnée que, contrairement à ce que certains avaient redouté, le revirement subit des Etats-Unis n’avait pas eu d’impact négatif en Italie. Pour le reste, l’Administration avait surtout démontré la vanité de sa prétention à l’innovation. Elle avait d’abord déçu ceux qui voulaient voir la vieille logique des blocs dépassée. Mais elle avait aussi renforcé la détermination des conservateurs américains : ils voyaient dans son ultime revirement la justification de leur harcèlement. Bref, elle avait commencé à se tailler cette image d’incohérence et de pusillanimité qui allait toujours plus lui coller.

b) Le spectre du découplage :

« L’Union soviétique a réalisé l’essentiel de l’équivalence atomique. Ses forces de théâtre nucléaires ont été renforcées. Les forces conventionnelles du pacte de Varsovie en Europe mettent l’accent sur une posture offensive. Ces forces sont beaucoup plus puissantes que nécessaires pour un objectif défensif, quel qu’il soit. »
Carter devant le Sommet de l’OTAN, le 10 mai 1977.

143Dans ces années, le bouclier conventionnel de l’Alliance parut plus fragile que par le passé et son épée nucléaire dangereusement émoussée. Les débats devaient donc se multiplier.

Relance de l’offensive en faveur des « représailles graduées » : vers le « Programme de Défense à Long Terme » :

  • 86 – CARTER (J.) : op. cit., p. 188. Exergue prise in Keesing’s Contemporary Archives, 1977, p. 28417.

« Plus tard, lorsque l’équilibre des forces aurait été rétabli, par une réduction de celles du pacte de Varsovie ou par un accroissement de celles de l’OTAN, nous pourrions nous engager, conjointement avec l’Union soviétique, à ne pas utiliser les premiers nos armes nucléaires. »
Carter dans ses Mémoires.86

144Dans son numéro du 3 décembre 1976, Time publiait un article dont l’importance ne saurait être surestimée. Ses deux premiers paragraphes évoquaient le scénario d’une attaque soviétique, tel que les plans officiels de l’OTAN le concevaient :

145« Le calme crépusculaire de l’Allemagne centrale est subitement brisé par le grondement de l’explosion de dizaines de milliers de fusées et d’obus soviétiques. Puis des milliers de chars, suivis de douzaines de divisions motorisées, franchissent en force la frontière pour passer en Allemagne occidentale. Loin au Sud, les forces du Pacte de Varsovie fondent sur la Turquie et, à travers la Yougoslavie, vers l’Italie. En même temps, la flotte soviétique s’ébranle en Méditerranée et dans l’Atlantique-Nord pour neutraliser les navires de l’OTAN.

146« Seulement, l’Alliance occidentale est prête... En recourant seulement aux armes conventionnelles, l’OTAN est en mesure d’absorber l’essentiel du choc et même de lancer des contre-offensives bien sélectionnées. Elles ralentissent suffisamment l’avance de l’ennemi pour donner à l’Alliance une chance de... rechercher des solutions diplomatiques et – ce qui est plus important que tout – de disposer du temps de décider si, quand et comment les armes nucléaires devront être utilisées. »

147Seulement, juste après, l’article précisait que la crainte s’enflait que ce « scénario-standard » ne fût périmé :

148« Après une récente inspection des installations de l’OTAN, les sénateurs Sam Nunn et Dewey Bartlett de la Commission sénatoriale des Forces armées ont accusé les forces soviétiques en Europe d’être déjà en mesure de monter une attaque-surprise, de pénétrer les défenses de l’OTAN avec la rapidité de l’éclair (to blitz) et d’atteindre le Rhin en 24 heures. »

  • 87 – CLOSE (Robert) : L’Europe sans défense, Arts et voyages, 1977, cité in WAJSMAN (Patrick) : L’illu (...)
  • 88 – Cité in Time, 12 juin 1978.

149L’inadaptation des défenses conventionnelles atlantiques faisait son entrée dans le domaine public : elle n’allait plus le quitter. C’est le 24 janvier 1977 que le rapport des sénateurs Nunn et Bartlett était publié. Au même moment, le livre d’un général belge à la retraite, Robert Close confirmait que « dans certaines conditions, utilisant au maximum la surprise et l’impréparation de l’Ouest, les Soviétiques ont la possibilité de déclencher une attaque foudroyante et de se saisir en 48 heures du territoire de la RFA jusqu’au Rhin. »87 Un an après, un stratège soviétique semblerait confirmer le danger : « Des blitzkrieg surprises avec des armes nucléaires, de l’aviation et des regroupements de chars, pourraient se révéler irrésistibles. »88

150De tous ces ouvrages, deux idées-clés se dégageaient. D’un côté, l’on ne s’était pas assez interrogé, chez les alliés, sur la signification de l’accent mis, dans la stratégie soviétique, sur l’offensive. De l’autre, surtout, on avait aveuglément laissé le déséquilibre se creuser, en négligeant par trop les dépenses armées.

  • 89 – RECORD (Jeffrey) : Sizing Up the Soviet Army, The Brookings Institution, 1975.

151Dès 1975, pourtant, une étude avait signalé que l’effort militaire de l’adversaire était orienté en vue de la conduite d’une « guerre éclair ».89 Mais d’un côté, il était toujours difficile d’imaginer comment les Soviétiques pourraient entraîner les Hongrois ou les Polonais dans une agression armée. De l’autre, le caractère essentiellement offensif de leur doctrine pouvait s’expliquer par le fait qu’envahie deux fois en vingt-cinq ans, l’URSS était décidée à ne pas être le théâtre des futures hostilités.

152Encore que son effort de réarmement ne laissât pas d’inquiéter, il était donc possible de discuter sa signification quant aux intentions du camp opposé. Mais son impact militaire, lui, allait bientôt poser un problème impossible à éluder. Il risquait, à terme, de détruire les deux derniers atouts dont, sur le plan conventionnel, l’Occident pouvait encore disposer. D’abord, si une supériorité numérique par trop marquée devait se développer, le Pacte de Varsovie n’aurait plus autant besoin de longs préparatifs : du coup, l’OTAN aurait moins de temps pour se préparer et la perspective d’un conflit pourrait à terme, s’en trouver plus attrayante pour la Russie. Ensuite, l’Occident pourrait se voir privé de l’avance technologique sur laquelle il avait toujours compté pour compenser, partiellement, la supériorité numérique du camp opposé (cf. tableau) : la bataille risquerait d’être pratiquement terminée avant même que le recours aux armes nucléaires eût pu être envisagé.

153Longtemps, il est vrai, les politiques avaient refusé d’accorder au problème un réel intérêt. Tout d’abord, le risque paraissait, chronologiquement, éloigné. Ensuite, la détente lui donnait un air d’irréalité. En outre, la crise économique, consécutive à l’inflation puis au « choc » pétrolier, n’était guère de nature à favoriser une augmentation massive du budget des armées. Enfin, les militaires eux-mêmes divergeaient sur la nature du danger :

  • 90 – Le Monde, 11 janvier 1977.

154« L’excès de préoccupation pour l’équilibre militaire de la région centre, devait déclarer le général Haig, SACEur, en janvier, met gravement en péril l’ensemble de notre système dissuasif. Les régions Nord et Sud, par leur faiblesse, pourraient très bien s’avérer, en fin de compte, le talon d’Achille de l’Alliance. »90

OTAN et Pacte de Varsovie en Europe

OTAN et Pacte de Varsovie en Europe

(1) Sont exclues les forces françaises ainsi que les forces au sol stationnées au Portugal et en Grande-Bretagne,

Institut international d’études stratégiques : The Military Balance 1978-1979, Londres, 1978.

155Aussi les militaires s’étaient-ils d’abord trouvés relativement isolés quand, à partir de 1975, ils avaient commencé à dénoncer le danger. Leur position quelque peu originale n’était pas difficile à expliquer. D’un côté, ils souhaitaient voir leur budget augmenter et le renforcement de l’adversaire leur offrait un argument inégalé. De l’autre, il ne leur appartenait pas de jauger les intentions des Soviétiques : leur rôle était de dire qu’ils redoutaient de ne pas être en mesure technique d’assurer les missions qui leur étaient confiées.

156C’est ainsi que de 1973 à 1976, le Pentagone devait commander à la RAND trois études névralgiques. L’une, évidemment, concernait les dispositions à envisager au cas où les négociations MBFR seraient couronnées de succès. Mais, comme un observateur devait le remarquer, elles progressaient à la vitesse des glaciers ! Une proposition soviétique, le 7 juin 1978, parut pouvoir mettre un terme à ce « sur place » diplomatique : Moscou proposait un plafond commun (700.000 troupes au sol, 900.000 pour le total, aviation comprise) en Europe centrale. C’était un geste séduisant car jusqu’ici le Kremlin avait insisté pour que les réductions fussent proportionnelles entre les deux camps ce qui eût désavantagé l’Occident. Mais Soviétiques et Occidentaux allaient se révéler incapables de s’entendre sur la taille des effectifs déployés par le pacte de Varsovie. Celui-ci disposait de quelque 950.000 hommes selon les seconds. Seulement de 805.000, répliquaient les premiers.

  • 91 – Cf KOMER (Robert W.) : « Les origines et les objectifs » in Revue de l’OTAN, no.3, juin 1978, p.  (...)

157Cette proposition avait peut-être été suscitée par une inflexion de la politique de défense alliée. Au printemps 1978, les suggestions des deux autres études de la Rand avaient en effet été largement concrétisées : non seulement, l’OTAN allait essayer, comme la seconde étude le lui suggérait, de rationaliser le dispositif de défense allié ; mais surtout, comme la troisième l’y avait invitée, elle avait adopté un Plan de Défense à Long Terme ou LTDP.91

  • 92 – Le Monde, 10 décembre 1976.

158Peu à peu, en effet, les civils avaient commencé à prêter une oreille plus attentive aux militaires et, fin 1976, le point de vue de ces derniers avait été officiellement relayé par les ministres de la Défense alliés. Ceux-ci, disait le communiqué du Comité des plans de Défense tenu en décembre, « ont exprimé leurs vives inquiétudes devant l’accroissement incessant de la puissance des forces du pacte de Varsovie où l’accent est de plus en plus placé sur les moyens offensifs. »92

  • 93 – VANCE (C.) : op. cit., p. 32.

159Déjà, lorsque Vance avait rendu visite à Carter le 30 novembre, les deux hommes s’étaient accordés sur le fait que l’Alliance devait être renforcée et la situation militaire en Europe centrale améliorée.93 Tout au long des premières années de sa présidence, Carter ne devait jamais se laisser détourner de cette priorité. Bien au contraire, il ne devait guère se passer de mois sans qu’il annonce quelque nouvelle mesure pour la réaliser. En août 1978, il irait jusqu’à mettre son veto au budget des armées pour cause d’effort insuffisant sur ce plan. Bientôt, l’Alliance devait d’ailleurs adopter une série de mesures destinées à parer à ses déficiences les plus prononcées : augmentation d’un tiers de ses missiles anti-chars et achat d’avions radars de grande capacité, les AWACs.

160Surtout, l’Administration allait reprendre l’idée d’un programme de défense à long terme et en confier la responsabilité à un homme, Robert W. Komer, qui allait mener rondement toute l’affaire. Au sommet atlantique de mai 1977, Carter obtenait l’aval de ses alliés pour le lancement du projet. Au même moment, les ministres de la défense acceptaient le principe d’une augmentation, annuelle et régulière, des dépenses de 3 %, en termes réels, dix ans durant. En juin 1978, deux plans étaient ainsi entérinés : un, sur cinq ans, était destiné à réduire le temps de réaction nécessaire, en cas d’alerte, à l’organisation alliée ; un LTDP, représentant quelque 60 à 80 milliards de dollars sur quinze ans, devait permettre à celle-ci de moderniser ses plans d’opération et ses équipements.

161C’était une grande « première » à n’en pas douter. C’eût même été un total succès si l’Administration avait pu pleinement réaliser l’objectif qu’elle s’était fixé : renverser la tendance à la chute unilatérale des dépenses armées sans alarmer son opinion, effrayer ses alliés, et créer une atmosphère susceptible de mettre la détente en danger. Mais sous cet aspect, son succès serait pour le moins mitigé.

  • 94 – Cité in NIXON (Richard) : La vraie guerre, Paris, Albin Michel, 1980, p. 182.

162Vouloir corriger le déséquilibre conventionnel qui s’était creusé était sans doute la voie de la sagesse et de la lucidité. Mais elle comportait deux dangers. Le premier était de mettre la politique générale que l’Administration prétendait instaurer en difficulté. Pour assurer le succès du nouvel effort qu’elle allait demander, son Administration devrait braquer les projecteurs sur les menaces que la dégradation de la situation entraînait. Du coup, la détente serait un peu plus menacée car le public retiendrait moins la réduction unilatérale de l’effort américain que l’incompréhensible et donc inquiétante progression de celui du Kremlin ! L’impression qui allait se diffuser serait celle qu’en 1980 Harold Brown saurait mieux que quiconque résumer : « Quand, chez nous, les budgets de la Défense ont augmenté, les Soviétiques ont augmenté les leurs ; quand, chez nous, les budgets de la Défense ont été réduits, les leurs ont encore augmenté. »94

163Ensuite, ce renversement ne pouvait pas ne pas suciter d’arrière-pensées chez la plupart des alliés. Tout d’abord, ceux-ci devaient toujours se demander si un tel effort militaire était compatible avec les contraintes de la crise économique. Mais ils devaient encore plus en redouter les répercussions stratégiques.

164Pour commencer, en effet, le lancement du LTDP sanctionnait les défaillances de leur posture de défense, défaillances qu’un incident allait souligner malencontreusement. Début août 1977, une fuite révélait qu’une étude du NSC envisageait l’abandon d’une « défense avancée » en faveur d’une « défense élastique » qui « concéderait en secret un tiers du territoire ouest-allemand », faute de vouloir requérir une augmentation drastique des dépenses d’armement. Publié sous le titre « Conceding Defeat in Europe », cet article du Washington Post allait trouver un écho dans toute la presse alliée. Sans doute était-il exagérément alarmiste et déformait-il, en partie, la vérité.

165En fait, le document auquel l’article se référait ne représentait, selon ceux qui l’avaient élaboré, nullement un plan et encore moins une « doctrine », mais un simple exercice théorique pour la préparation de PRM-10, le grand rapport que le NSC préparait sur les questions stratégiques. Il s’agissait d’examiner le coût et l’efficacité de trois hypothèses (un trip-wire, une résistance conventionnelle d’une durée de 20 à 30 jours et une résistance classique sans limite) en cas de guerre sur le théâtre européen : on avait décidé de prendre l’hypothèse d’un repli sur une ligne Wies-Lech pour les analyser.

  • 95 – SCHWARTZ (David N.) : NATO’s Nuclear Dilemmas, Washington, D.C., Brookings Institution, 1983, p.  (...)

166L’affaire ne devait pas moins soulever colère et perplexité chez les Européens. Tout d’abord, en effet, les protestations solennelles que l’Administration avait aussitôt multipliées, avaient d’avance été émoussées par une instruction que la fuite avait également révélée :95 en public, les Etats-Unis ne devraient, de toute façon, jamais retirer leur soutien à la « défense avancée », même si leurs plans devaient évoluer. D’ailleurs, Brzezinski avait bien dit, semble-t-il, devant le NSC que pour repousser une invasion soviétique, il faudrait 100 divisions de plus à l’ Alliance atlantique : il fallait donc imaginer une « stratégie de retardement », assurant aux Etats-Unis le temps de décider la forme ultime de leur riposte contre l’autre camp. Il restait surtout à expliquer pourquoi le réflexe naturel des experts du NSC avait été d’estimer qu’une étude prenant la frontière comme ligne de résistance conventionnelle était plus ou moins sans intérêt : ils la jugeaient sans doute trop éloignée des moyens réels dont l’Alliance disposait. On comprend que le chancelier allemand ait exprimé sa fureur en privé et qu’avant même le discours de Kissinger de septembre 1979, le doute ait commencé à s’installer quant à la valeur des propos que les dirigeants américains tenaient.

  • 96 – Revue de l’OTAN, no.3, 1979.

167Surtout, ce que l’évolution suggérait, c’était qu’aux Etats-Unis la recherche d’une « stratégie non nucléaire » bénéficiait d’un regain d’intérêt. L’insistance placée par les Américains tout au long de ces années sur les avantages des armes néo-classiques illustrait le souci de relever le « seuil atomique ». En 1975, déjà, Schlesinger avait écrit un article96 pour affirmer qu’une défense non nucléaire de l’OTAN était possible et en mai il était venu lui-même rappeler devant les ministres alliés que leur stratégie ne devait pas rester aussi tributaire des armes nucléaires. Carter lui-même était réputé souhaiter voir l’Alliance disposer d’une puissance conventionnelle suffisante pour stopper une avance du camp opposé et il reconnaîtrait, dans ses Mémoires avoir espéré être un jour à même de renoncer, sans danger pour les alliés, à la doctrine de l’« usage en premier ». Lors du Sommet de Vienne, en effet, l’URSS semble être revenue à la charge, comme en 1972 et en 1976, en faveur d’un Traité visant à proscrire ce dernier. Elle s’obstinait, comptant sans doute que son opiniâtreté viendrait à bout de la lucidité des alliés. Depuis 1963, au moins, l’opinion européenne était persuadée qu’elle ne survivrait pas à une guerre nucléaire. Elle était donc hostile à un recours à cette dernière en cas d’attaque classique de l’adversaire. Le Kremlin la savait donc vulnérable à une campagne bien orchestrée pour amener Washington à signer un accord à ce sujet.

168En tout état de cause, le LTDP suggérait amplement quelle était la nouvelle anxiété : remédier aux défaillances matérielles qui risquaient très vite de substituer une logique des « représailles massives » à la stratégie des « représailles graduées » et rendre l’Alliance moins dépendante d’une dissuasion stratégique dont les négociations SALT II allaient encore éroder la crédibilité.

Les périls de l’équilibre stratégique :

  • 97 – Discours reproduit in The Modernization of NATO’s Long-Range Theater Nuclear Forces, Report prepa (...)

« les SALT neutralisent les capacités nucléaires stratégiques (des Superpuissances). En Europe, cela magnifie la signification des disparités entre l’Est et l’Ouest dans les armes nucléaires tactiques et conventionnelles... »
Helmut Schmidt, le 28 octobre 1977, à Londres.97

169Les Européens tenaient au moins autant à la réussite des SALT II que les Américains. Mais la négociation n’était pas non plus sans danger pour eux : la neutralisation réciproque des arsenaux stratégiques pouvait priver la dissuasion « élargie » de sa crédibilité. Or, aux yeux des alliés, celle-ci dépendait de deux conditions-clés : la démonstration permanente de la volonté des Etats-Unis de donner la priorité à la sécurité atlantique sur la signature d’un Traité et l’exclusion de situations où l’URSS pourrait envisager une frappe sur leurs alliés sans risquer pour autant de voir l’équilibre stratégique menacé. Ce sont ces deux conditions qui allaient paraître quelque peu entamées. Tout devait résulter du télescopage entre les difficultés des négociations SALT II et le déploiement par le camp opposé d’une nouvelle génération de missiles à moyenne portée.

  • 98 – Sur cette négociation, voir TALBOTT (Strobe) : Endgame : the Inside Story of SALT II, New York, H (...)

170Quand l’Administration Carter parvint aux responsabilités, la négociation de SALT II était considérée comme pratiquement achevée.98 Sur la base des principes retenus à Vladivostock, un compromis avait pu être élaboré, sauf, semble-t-il, sur deux points plus difficiles à régler : tous deux concernaient des armes nouvelles et déstabilisatrices apparues depuis quelques années. La première était le Backfire, un bombardier supersonique soviétique que quelques modifications pouvaient transformer en avion « stratégique ». L’autre était un nouveau type de fusée que les Américains étaient en train de mettre au point : les missiles de croisière, les Cruise, susceptibles d’être équipées de bombes classiques mais aussi de têtes atomiques. Lancées à partir d’un avion (ALCM), d’un navire (SLCM) ou directement du territoire européen (GLCM), elles-aussi pourraient atteindre le Kremlin.

171En fait, le « Cruise » était une vieille idée que les V-1 allemands avaient les premiers concrétisée. Mais l’intérêt des Etats-Unis à leur sujet avait longtemps été limité par des considérations bureaucratiques (l’Aviation n’appréciait jamais les projets qui faisaient concurrence aux avions pilotés par ses hommes), techniques (on était incapable d’affirmer qu’elles seraient dotées d’une grande efficacité) et d’ordre financier. Néanmoins, au début des années 70, l’idée avait bénéficié d’un regain de popularité. D’abord, les Cruise échappaient aux limitations que SALT I venait d’imposer et l’Aviation avait décelé dans l’ensemble que, couplées aux bombardiers B-1, elles formaient, une arme idéale pour l’avenir. Ensuite, les techniques avaient fait de fulgurants progrès : les têtes avaient été miniaturisées, de nouveaux moteurs avaient doté ces engins de puissance et portée, et les ordinateurs avaient formidablement amélioré la précision des systèmes de guidage. Le Cruise présentait des avantages critiques : grâce à sa taille réduite, il pourrait, pensait-on non sans un brin d’optimisme, échapper aux radars en volant à faible altitude et il était assez peu coûteux pour pouvoir être produit en quantité pléthorique. Les Soviétiques exigeaient évidemment que les bombardiers qui en seraient équipés fussent comptabilisés comme missiles mirvés. Mais ils voulaient aussi que les Américains s’engagent pour les prochaines années à limiter la portée de ces fusées à un rayon tel qu’elles ne puissent atteindre leur territoire à partir de celui des alliés.

  • 99 – VANCE (C.) : op. cit., p. 47. Sur l’histoire des missiles de croisière, voir, par exemple, HUISKE (...)

172En janvier 1977, le problème n’était toujours pas réglé.99 En dépit des affirmations du camp opposé, l’Administration Carter devait rapidement se persuader que l’équipe précédente n’avait pas donné, début 1976, son accord aux limites que les Soviétiques prétendaient lui avoir arrachées. Elle eût pu néanmoins chercher à concrétiser l’accord général auquel on était arrivé en tentant d’obtenir le renvoi des questions en suspens aux négociations SALT III. Mais elle s’y refusa.

  • 100 – Détails in VANCE (C.), op. cit., p. 52, note 1.

173Le nouveau Président devait, en effet, chercher à substituer au compromis qui, au moins, existait, une proposition d’une tout autre portée. C’est celle-ci que Vance se verrait chargé de communiquer, en priorité, aux Soviétiques en mars 1977. Il ne s’agissait pas moins que d’envisager une réduction sensible des arsenaux stratégiques et d’interdire toute amélioration des anciens missiles et tout développement de nouveaux.100 Ce projet devait d’abord permettre aux nouveaux dirigeants américains d’entrer dans l’histoire comme les hommes qui auraient enfin arrêté la course aux armements ; il prouverait aux pays non-nucléaires que Washington faisait suivre de gestes concrets les bonnes paroles que la non-prolifération lui inspirait ; surtout, il mettrait un plafond très bas au nombre des missiles lourds mirvés du camp opposé (ramenés de 308 à 150), réduisant ou annulant la « fenêtre de vulnérabilité. » En fait, peu après son inauguration, la Maison Blanche avait invité le sénateur Jackson. Celui-ci lui avait remis un mémorandum. C’était de ce dernier, rédigé par Richard Perle, son principal conseiller, que cette idée aurait émané.

174Mais le projet manquait, aussi, de sens des réalités. Pour commencer, c’était, de la part des Américains, beaucoup espérer : alors qu’ils demandaient des renoncements substantiels à leurs adversaires, ils insistaient pour fixer une limite commune très élevée (2500 miles) aux Cruises dont ils disposeraient. Ensuite, proposer à ce moment des bases aussi éloignées de tout ce qui avait pu être envisagé, tout en portant son offensive sur les Droits de l’Homme à son apogée, trahissait, de la part de l’Administration, une méconnaissance du camp opposé. Les leaders du Kremlin étaient bien trop âgés et méfiants pour ne pas être soupçonneux face à un aussi brutal revirement. Le compromis auquel ils étaient tant bien que mal arrivés avec les Etats-Unis devait, de plus, représenter un équilibre subtil entre les différents clans de leur bureaucratie. Sa remise en cause ne pouvait que mettre toute l’affaire en péril. Mais il y avait pis. Au lieu de les informer directement de ses nouveaux projets, l’Administration agit comme si elle voulait les piéger : en les exposant à l’ONU en priorité !

175Aussi, en dépit des instructions plutôt souples qui lui avaient été données (exposer les nouveaux projets mais être prêt à conclure sur les bases des anciens), le voyage de Vance à Moscou devait-il s’achever par un fiasco quasi complet. Une chose était désormais claire pour les dirigeants des Etats-Unis : les Cruise ne pourraient être absents du futur compromis.

176Vance et le responsable des SALT, Paul Warnke, Directeur de l’Arms Control and Disarmament Agency (ACDA), n’avaient guère aimé le nouveau projet, élaboré au Pentagone et au NSC. Eux-mêmes eussent préféré accélérer les pourparlers en s’en tenant, à quelque chose près, aux plafonds déjà agréés et en obtenant le renvoi des autres questions à la prochaine négociation. En attendant, les Etats-Unis pourraient, à leur avis, se satisfaire d’un texte interprétatif qui limiterait la portée des Backfires. Eux-mêmes offriraient de limiter pour une période donnée le rayon d’action des Cruise : 600 kilomètres pour les versions sur terre (ou GLCM) ou sur mer (SLCM), mais de l’ordre de 2500 pour celles destinées à équiper les bombardiers, ou ALCM.

177Fin avril, Vance offrait ainsi un accord intérimaire valable pour deux à trois ans, le temps de permettre à SALT III de se dérouler. Les Soviétiques demandaient alors que son projet fût totalement intégré au Traité, ce à quoi il acquiesçait. Du coup, les négociations repartaient. Les Américains estimaient qu’ils n’avaient rien hypothéqué : de toute façon, les Cruise ne seraient pas opérationnels avant la fin du délai proposé et le protocole, s’il interdisait le déploiement, n’empêchait nullement la mise au point de GLMC et de SLMC à rayon d’action plus grand. Pourtant, leur position allait bientôt sembler à leurs alliés unilatéralement hypothéquer l’avenir d’une arme qui commençait à les fasciner.

  • 101 – Ibid., p. 66-67.

178Les Européens, déjà, avaient été quelque peu stupéfaits de voir les SALT remis en question par une initiative, à leurs yeux intempestive, de l’Administration. Très vite, ils avaient manifesté leur anxiété de voir les négociations renouées. Aussi les dirigeants américains semblent-ils avoir été désarçonnés par l’hostilité que leur projet de protocole avait suscitée à la fin mai. Les Européens, note Vance, « avaient l’impression que nous nous étions peut-être trop souciés de notre propre protection... tout en ignorant la menace des missiles à plus courte portée pointés sur l’Europe. »101

  • 102 – HOLST (Johan J.) and NERLICH (Uwe) : Beyond Nuclear Deterrence : New Aims, New Arms, New York, Cr (...)

179En fait, la question avait, semble-t-il, déjà opposé Kissinger qui voulait se servir des Cruise pour les pourparlers et Schlesinger qui y voyait un élément indispensable pour la défense alliée. Kissinger, on l’a vu, l’avait emporté sans que les Européens eussent accordé au problème un intérêt particulier. Mais si en 1977 tout devait changer c’était parce que l’image « anti-nucléaire » de Carter jetait le doute sur sa politique de sécurité et parce qu’un effort pour sensibiliser les alliés au problème arrivait à maturité. Au début de l’année, le Directeur de l’IISS, Richard Burt, avait remarqué que les Etats-Unis devraient choisir entre renforcer la défense alliée ou conclure rapidement un Traité puisque le problème des Cruise était au coeur des SALT désormais. Son avertissement avait dû être d’autant plus écouté que l’intérêt des milieux européens spécialisés commençait à cette époque à se préciser. Un groupe privé d’experts intitulé l’European-American Workshop Organizing Committee avait même tenu, à partir de 1975, des séminaires dont l’aboutissement serait la publication d’un ouvrage102 deux années après : l’importance future du Cruise y était amplement soulignée. Si besoin était, elle devait être confirmée par l’annulation, le 30 juin, du programme de construction du bombardier B-1 par le Président américain : sa décision avait été motivée par la conviction que ce nouvel avion serait beaucoup plus coûteux et beaucoup moins efficace contre le camp opposé que des B-52 équipés de ces nouvelles fusées !

180A cette époque, il est vrai, l’inquiétude des Européens était déjà exacerbée. D’abord, ils commençaient à se demander pourquoi les Américains les avaient officiellement si peu informés et sur l’existence de ces nouvelles armes et sur leurs possibilités. Ensuite, ils ne pouvaient guère se féliciter de les voir discuter de leur avenir directement avec l’autre camp : l’assurance de Washington selon laquelle le protocole limitant leur portée expirerait avant même que les Cruise ne soient déployés, ne pouvait totalement les rassurer parce que ces limites risquaient d’être prorogées par les nouvelles négociations dont, déjà, on parlait. Or, les Américains semblaient prêts à se lier les mains à propos de ces fusées au moment même où l’URSS déployait une nouvelle génération de missiles à moyenne portée !

  • 103 – Sous Khrouchtchev déjà, 600 fusées SS-4 et SS-5, d’une portée de 1200 et 4100 kilomètres respecti (...)
  • 104 – Forward Based Systems ou FBS : il s’agissait surtout d’avions basés en Grande-Bretagne ou sur des (...)
  • 105 – NEWHOUSE (John) : Cold Dawn. The Story of SALT, New York Holt, Rinehart and Winston, 1973, p. 174 (...)
  • 106 – SCHWARTZ (D.) : op. cit., p. 204.

181Depuis la fin des années 1950, les Soviétiques s’étaient attachés à pointer sur l’Europe tout un arsenal de fusées.103 Forts de leur supériorité stratégique, les Américains ne leur avaient longtemps prêté qu’un très relatif intérêt. Depuis que Kennedy avait fait retirer, en 1963, les missiles intermédiaires déployés quelques années plus tôt chez certains de ses partenaires, l’Administration avait eu pour politique de ne plus installer chez ses alliés de missiles capables d’atteindre le territoire soviétique. Pour éviter de voir un trop grand déséquilibre régional se creuser, les Américains avaient néanmoins déployé des « systèmes d’armes avancés » ou FBS.104 Réservés à la défense de l’Alliance, les FBS n’étaient pas, aux yeux de l’Amérique, des armes stratégiques. Mais ils l’étaient pour les Soviétiques puisque ils pourraient parfaitement frapper leur territoire en cas de guerre atomique. Aussi depuis SALT I avaient-ils insisté pour les faire inclure dans les pourparlers, ainsi d’ailleurs que les arsenaux britanniques et français.105 Les Américains avaient refusé et, en mai 1971, les Soviétiques s’étaient provisoirement inclinés. Mais dès le début de la négociation SALT II, les premiers avaient fait un geste à ce sujet. Ils s’étaient engagés à ne pas circonvenir les plafonds sur lesquels l’accord se ferait en augmentant leurs systèmes avancés.106 A Vladivostock, les Soviétiques avaient paru rassérénés. Mais très vite, ils avaient demandé un engagement de « non-transfert » par l’Amérique aux vieilles nations. Aussi, au printemps 1977, les Européens redoutaient-ils de voir leurs alliés, anxieux de renouer les pourparlers, finir par accepter une clause de « non-circonvention » qui aurait été une clause de « non-transfert » déguisée. L’OTAN se fût alors, en effet, retrouvée paralysée face à ce que nombre de ses membres commençaient à considérer comme un nouveau et redoutable danger : les SS-20 du camp opposé.

  • 107 – Sur ce point, voir TATU (Michel) : La bataille des euromissiles, Paris, Fondation pour les Etudes (...)

182A l’été 1977, l’apparition de cette nouvelle génération de missiles à moyenne portée commençait à dominer les discussions sur la défense alliée107. Dès 1974, peut-être, et à partir de 1975 en tout cas, les premiers tests en avaient été repérés. Quoique pendant un certain temps, ils se fussent efforcés de ne pas trop ébruiter les informations dont ils disposaient, afin de ne pas trahir leurs moyens d’observation, les Américains n’avaient pas tardé à se faire une idée de la nouvelle situation : dotés de trois têtes au lieu d’une, tirés à partir de lanceurs aisément rechargeables, deux à six fois plus précis, d’une portée accrue (4600 à 5700 kilomètres) et qui plus est, quasi invulnérables parce que mobiles, les SS-20 allaient profondément changer la nature de la menace des SS-4 ou SS-5. Dès lors, ils risquaient de mettre l’équilibre euro-stratégique en danger. Dès 1975, le volume annuel du Pentagone, Defense Posture of 1976 en parlait comme d’un développement sans précédent. En septembre 1976, un peu avant le début de leur déploiement, l’attention du public avait été attirée par une déclaration du Directeur de l’ACDA, Fred Iklé :

  • 108 – The Modernization of..., p. 16.

183« Tel un nuage qui s’amoncelle, le spectre de ces armes s’étend sur l’Europe et sur l’Asie. Pourquoi construisent-ils cet arsenal supplémentaire ? Quel but politique peuvent-ils poursuivre ? Telle est la question que nous devons nous poser avec la plus grande anxiété. »108

  • 109 – Ibid., p. 15.

184Que le département d’Etat se soit opposé à la publication de cette déclaration, ne pourrait, par la suite, que nourrir les soupçons qu’allaient bientôt susciter les premières réactions de Washington : les Américains se désintéressaient des problèmes de sécurité ne concernant pas leurs relations directes avec le camp opposé. Dès 1970, Helmut Schmidt, qui avait.fait en partie sa carrière comme expert ès-questions militaires, avait relevé la situation délicate que créait la présence de 750 fusées à moyenne portée déployées par l’autre camp sans que l’OTAN en eût l’équivalent. Le remplacement des SS-4 et SS-5 par les SS-20 l’avait convaincu de lancer, dès le Sommet de l’ Alliance, le 10 mai 1977, un avertissement aussi clair que discret. Il s’inquiétait, avait-il expliqué, que « la composante nucléaire stratégique ne fût de plus en plus considérée comme une arme de la dernière extrémité, destinée à servir l’intérêt national et à assurer la survie de ceux-là mêmes qui les possèdent en dernier ressort. »109

185Or, par la suite, il devait reprocher aux Américains de n’avoir pas exigé l’inclusion, dans SALT II, du SS-20. Vance devait plus tard expliquer que la conclusion rapide d’un accord sur les armes à longue portée lui avait alors paru la priorité mais qu’il entendait bien, après, faire procéder à un examen sérieux, quoique discret, de la situation sur le théâtre européen. D’emblée, il est vrai, des gestes avaient été faits pour rassurer les alliés. D’abord, au lieu de simplement les informer comme par le passé, les Américains les consulteraient désormais avant la discussion de tout problème susceptible de les affecter : dès l’été, ils leur présentaient deux versions de la clause de « non-circonvention », se rangeaient à leur choix et promettaient, au cas, probable, où ce dernier se verrait rejeté, de ne pas en avancer une autre avant de les avoir à nouveau consultés. Ensuite, ils devaient bientôt accéder à une requête qu’au début de l’été les Européens leur avaient présentée : ils s’engageaient à leur offrir un exposé (briefing) détaillé sur les missions et possibilités des nouvelles fusées. Enfin, alors qu’ils avaient initialement envisagé de limiter le LTDP à l’étude des armements classiques, ils proposaient la création d’un dixième groupe consacré aux forces atomiques de théâtre. Mieux, sans doute échaudés par les déficiences du NPG que l’affaire de la « bombe à neutrons » avait entre-temps révélées, Brown proposait, en octobre, de confier la responsabilité de cette étude à un groupe d’experts de niveau élevé, le High Level Group ou HLG.

  • 110 – Ibid., p. 18-19. Voir surtout l’excellent article de GARTHOFF (Raymond L.) « The NATO decision on (...)

186Dans l’esprit des Américains, il est vrai, ce dernier ne devait nullement, autant que l’on puisse en juger, se consacrer au problème du SS-20 en exclusivité. Aux Européens qui s’inquiétaient de l’avance accumulée par le camp opposé, ils devaient un temps répliquer que rien n’était fondamentalement changé et qu’il serait dangereux (ce que la suite devait partiellement confirmer) d’isoler l’équilibre régional de l’équilibre global. La doctrine Schlesinger n’avait-elle pas été adoptée pour doter les Etats-Unis d’options limitées, de nature à parer à de tels dangers et pour recoupler plus étroitement leur propre défense à celle de leurs alliés ? Le nombre d’avions F-111, stationnés en Angleterre et capables d’accomplir des missions atomiques en profondeur sur le territoire de l’adversaire, n’allait-il pas passer de 80 à 164 cette année ? Et les sous-marins à la disposition du SACEur voir leur force de frappe renforcée ? En octobre 1977, encore, Vance le confirmait à une Commission du Congrès : tant que les Polaris et autres FBS existeraient, l’Alliance n’aurait aucun besoin supplémentaire sous cet aspect.110

187Du coup, parlant devant l’IISS de Londres, le 29 octobre, Schmidt développait les craintes qu’il avait exprimées, en mai, dans un cadre plus discret. Les SALT allaient amplifier les deux disparités, conventionelle et nucléaire, dont le Kremlin bénéficiait en Europe. C’était là un danger qu’il fallait exorciser.

188Le message était clair. Schmidt ne demandait pas publiquement de nouvelles armes pour compenser les SS-20 et il se disait tout aussi inquiet du déséquilibre conventionnel en faveur du Kremlin. Ce qu’il voulait, c’était une attention plus grande des Américains à l’équilibre du théâtre européen et l’inclusion dans SALT II des SS-20. Il manifestait son impatience en portant devant le public un débat jusqu’ici confiné à l’Alliance.

  • 111 – THOMSON (James A.) : « The LRTNF decision : volution of U.S. theater nuclear policy. 1975-1979 » (...)

189En fait, celle-ci n’avait guère été rassérénée par les assurances que les Américains lui avaient prodiguées. Le briefing organisé pour informer les alliés avait, en effet, accentué leur anxiété plus qu’il ne l’avait apaisée : ne leur avait-on pas suggéré que les Cruise risquaient de mettre l’arms control en danger et surtout de « découpler » la défense américaine de celle des alliés ?111 Du coup Schmidt semble avoir demandé aux Américains de s’arranger pour garder, dans le cadre des SALT, la faculté de déployer des GLCM et SLCM à longue portée. C’est parce que Washington avait refusé qu’il se serait décidé à lancer son « pavé ».

190Il reflétait une anxiété générale chez les alliés. Ceux-ci redoutaient que la première version de la clause de non-circonvention, qu’ils avaient acceptée, ne fût rejetée, puis transformée en clause de « non transfert » déguisée. Le sujet était une affaire d’autant plus compliquée qu’elle soulignait une différence fondamentale entre les deux côtés, les Soviétiques n’envisageant aucun transfert à aucun partenaire ! Surtout, les Européens pouvaient douter de la protection à attendre des « options limitées » : l’apparition d’une « fenêtre de vulnérabilité » laissait mal augurer de la dissuasion que l’arsenal stratégique américain pourrait à terme exercer sur une menace à la fois aussi inquiétante et localisée que les SS-20.

191C’est dans ces conditions que, pour rassurer ses alliés, Washington allait bientôt devoir effectuer ce que l’on peut considérer comme un virage à 180 degrés : envisager le déploiement sur le territoire européen de nouvelles fusées pour contrer la menace des SS-20. Ce n’était pas une idée tout à fait neuve, il est vrai. Dès le 9 juin 1977, le New York Times avait révélé que le déploiement des Cruises en riposte aux nouveaux missiles du Kremlin avait été envisagé au cours de discussions entre les ministres de la Défense européens et américain. Et c’est cette perspective qui avait peut-être renforcé l’inquiétude des alliés pour le sort que SALT II réserverait à ces fusées.

  • 112 – LEGGE (J. Michael) : Theater Nuclear Weapons and the NATO Strategies of Flexible Response, Santa (...)
  • 113 – Le premier disait que pour assurer sa viabilité et son efficacité, « chaque partie s’engage à ne (...)

192A la réunion de l’OTAN de décembre, les Etats-Unis se voyaient rappeler l’inquiétude des alliés. En février 1978, la décision était arrêtée d’ériger le problème en priorité pour le HLG.112 Le même mois, le problème de la clause de « non-circonvention » était aussi partiellement réglé, les Européens se ralliant, après des négociations compliquées, à un nouveau texte que les Américains avaient entre-temps élaboré.113

193En avril 1978, tout aurait dû normalement être réglé. D’abord, le « plan à long terme » était adopté. Ensuite, les Soviétiques acceptaient de renoncer à une clause de « non-transfert » en échange d’une clause de « non-circonvention » remaniée et les consultations pour la rédaction d’une « clause interprétative » s’engageaient entre les Américains et leurs alliés. Enfin, la possibilité de déployer des missiles américains pour compenser les SS-20 faisait l’objet d’un examen.

  • 114 – Le Président français proposait une progression en deux étapes : d’abord, des mesures destinées à (...)
  • 115 – Ibid., p. 96.

194Pourtant, deux initiatives ne devaient pas tarder à rappeler que ce n’était pas le déploiement d’armes supplémentaires mais la recherche de l’équilibre à travers Varms control et les MBFR qui était, aux yeux des Européens, prioritaire. Le 25 mai à l’ONU, Giscard proposait la tenue d’une conférence consacée à l’étude des possibilités de désarmement sur le vieux continent.114 Le lendemain, Schmidt révélait que Brejnev, qu’il venait de rencontrer, était prêt à discuter des systèmes que les SALT avaient ignorés, comme les missiles à moyenne portée !115

195Cet accent sur Varms control était, pour les Européens, plus que jamais un besoin. Cela faisait alors un mois, en effet, qu’ils avaient vu leur confiance encore érodée par l’affaire de la « bombe à neutrons ».

2) L’explosion de la « bombe à neutrons » :

  • 116 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 304.

« Je souhaiterais ne jamais avoir entendu parler de cette arme. »
Carter le 20 mars 1978.116

196La « bombe à neutrons » n’était pas destinée à révolutionner la stratégie de dissuasion. Pourtant, la controverse à son sujet jeta une ombre sur toute la politique de sécurité des Occidentaux. Elle illustra, en effet, les apories des « représailles graduées », relança un mouvement anti-nucléaire assoupi depuis de longues années et offrit au Kremlin l’occasion d’enfoncer un coin entre l’Europe et les Américains.

197Depuis qu’en 1953, la défense de l’Alliance avait été nucléarisée, l’Amérique avait toujours fini par imposer, quoique non sans difficultés, ses choix stratégiques à ses alliés. Du moins ceux-ci avaient-ils trouvé deux compensations à cet état de fait : d’un côté, la certitude d’une cohérence de la stratégie alliée ; de l’autre la prise en charge, par Washington, des décisions délicates que celle-ci pouvait exiger. Bref, détenant la responsabilité exclusive ou presque de la défense des Occidentaux, Washington n’avait jamais requis un partage « politique » du fardeau. Le renversement, dans l’affaire de la bombe à neutrons, de cette tradition allait créer une impression critique : celle d’un renoncement de l’Amérique à son leadership stratégique.

  • 117 – Il y en avait 7000 et une étude de la Brookings de 1974 estimait que 2000 suffiraient. LEGGE (J.M (...)
  • 118 – SCHLESINGER (James) : The Theater Nuclear Forces Posture in Europe, A Report to the US Congress i (...)

198La crise allait prendre l’Administration d’autant plus au dépourvu qu’elle semble n’avoir prêté à la « bombe à neutrons » qu’une attention très discontinue. Le programme dans lequel l’engin avait été intégré s’était, en effet, jusqu’ici inscrit dans une série de décisions techniques destinées à moderniser les ANT. Au début des années 1970, beaucoup d’experts avaient suggéré, en effet, que leur nombre était trop élevé117 mais qu’inversement leur technologie laissait à désirer. En 1974, d’ailleurs, répondant à une demande du Congrès, Schlesinger avait commandité un rapport à leur sujet. En 1975, le document était prêt.118 II en ressortait que l’arsenal des ANT était assez largement « périmé » et que les effets de nombre d’entre elles étaient beaucoup trop « sales » pour les missions qu’on en attendait : dotées de charges par trop puissantes, elles exerceraient des dommages collatéraux d’une ampleur telle que les populations civiles en seraient affectées. Aussi convenait-il de les « moderniser ».

  • 119 – La « bombe à neutrons » est une bombe nucléaire d’un kilotonne. Lors de son explosion, elle libèr (...)

199Cela faisait longtemps que les Américains envisageaient de retirer une partie des ANT. Mais ils redoutaient de susciter la peur d’un « découplage » chez leurs alliés. Aussi la réflexion ainsi amorcée avait-elle permis d’aborder la question au sein du NPG : dès décembre 1974 le rapport y avait été exhaustivement discuté. Peu à peu, les leçons allaient y être tirées. Dès juin 1976, non seulement des processus avaient été imaginés pour renforcer le contrôle civil sur les ANT, mais leur conception technique avait été largement rénovée. D’abord, des têtes susceptibles de recevoir des charges variables allaient être fabriquées, ce qui permettrait de réduire considérablement leur quantité, la même tête pouvant remplir des missions très différentes désormais. Ensuite, les engins et avions chargés de les transporter seraient mieux protégés. De plus, des missiles Lance et de nouveaux obus remplaceraient les armes désuètes, comme les Sargeant et les Davy Crockett. Enfin et surtout, les nouvelles armes pourraient être équipées de nouvelles têtes, « à effet de radiation renforcée » et de souffle atténué, les Enhanced Radiation Weapons » ou ERW.119

200C’est l’apparition de ce dernier sigle dans un document dont il eût dû en principe être expurgé qui devait donner subitement à l’affaire une extraordinaire publicité. Le 22 avril 1977, la Commission des Appropriations de la Chambre publia un témoignage du département de l’Energie sur le financement de l’« ERW ». Les initiales devaient alerter un journaliste du Washington Post, Walter Pincus qui, le 7 juin, commençait à publier une série d’articles pour vilipender l’abomination qu’à ses yeux elles recouvraient : un engin qui épargnait le terrain mais détruisait à coup sûr les êtres humains ! Mais si cette opération de médias suscita un débat aussi violent et passionné, ce fut sans doute parce qu’elle rappela brutalement les déficiences de la dissuasion. Du coup, elle fit brutalement resurgir une vieille anxiété que l’opinion, l’opinion européenne en particulier, avait provisoirement réussi à oublier : celle que suscitaient des décisions prises dans le plus grand secret, mais susceptibles de mettre en danger la vie de millions de personnes, voire de l’humanité.

201Les dirigeants atlantiques allaient se trouver d’autant plus désemparés qu’ils n’avaient peut-être jamais pensé qu’un tel reproche pourrait leur être adressé. Jusqu’ici, en effet, l’entreprise de « modernisation » des ANT s’était déroulée dans le calme le plus complet. Les alliés y avaient apparemment souscrit dans le cadre du NPG et peu d’attention, semble-t-il, y avait été prêtée à un niveau élevé. La « bombe à neutrons », il est vrai, n’était pas destinée à bouleverser la stratégie alliée, mais seulement à la renforcer.

202Conçue par Samuel T. Cohen à partir de 1958 dans le célèbre Lawrence Livermore Laboratory de Californie et expérimentée en 1963 dans le Nevada, la version initiale de cette « mini-bombe à hydrogène » avait d’abord été abandonnée : le souci de McNamara de voir le rôle des ANT réduit dans la défense alliée y avait, d’ailleurs, peut-être contribué. En 1969, elle avait été réexaminée pour l’équipement des systèmes anti-missiles mais avait été enterrée en même temps que l’intérêt pour ces derniers. C’était en 1975 seulement que Schlesinger avait persuadé Ford de dégager de nouveaux fonds pour sa construction.

203L’arme souffrait d’un handicap-clé : elle avait été le projet favori du petit groupe de stratèges qui croyait en la possibilité et en l’efficacité d’une guerre nucléaire tactique pour la défense atlantique. Et, par la suite, ses adversaires devaient lui reprocher de rendre un conflit atomique plus probable parce que moins redouté. Son principal « avantage » serait, en effet, d’avoir des effets collatéraux limités : elle permettrait d’arrêter une attaque de tanks du camp opposé, sans pour autant réduire en cendres le terrain où la contre-offensive aurait été lancée. Mais c’est précisément là la qualité que ses partisans ne cesseraient de rappeler : en rendant peu attrayante une concentration de chars pour le Pacte de Varsovie, elle dissuaderait une attaque et donc diminuerait les risques d’un conflit. De plus, devaient-ils ajouter, le seuil nucléaire ne serait nullement abaissé : ce dernier n’avait jamais dépendu du type d’armes utilisé mais de la riposte que son utilisation faisait redouter. Or, sous cet aspect, rien ne serait changé : les Soviétiques répliqueraient sans doute par un recours à leurs propres armes nucléaires si l’OTAN employait l’ERW.

204L’ironie de toute l’affaire serait que, dans l’esprit de ses promoteurs, la « bombe à neutrons » eût dû être un progrès plus politique que militaire. Elle n’était, en effet, ni plus ni moins meurtrière que les autres armes tactiques nucléaires. Inversement, elle devait atténuer leur caractère « sale », inutilement destructeur et donc impopulaire. On le sait, l’opinion devait en avoir une vision très exactement contraire et s’indignerait de ce qu’elle percevait non comme un effort pour améliorer l’effet dissuasif des ANT mais comme une sollicitude sordide pour les « propriétés ». De plus, disaient les adversaires de l’ERW, ses qualités militaires étaient exagérées : les conducteurs de chars ne mourraient pas tout de suite après avoir été touchés ; mais, se sachant condamnés, ils se déchaîneraient dans une folie meurtrière encore des heures, voire des journées entières. Pour la première fois, une tentative pour rationaliser les ANT provoquait un important mouvement de rejet. Pour la première fois, les Européens paraîtraient plus redouter le genre de protection qu’on leur offrait que la menace qui la justifiait et un effort pour compenser la faiblesse structurelle des démocraties face au Pacte de Varsovie fournirait une arme de guerre idéologique à l’Union soviétique.

205Les dirigeants de celle-ci n’avaient toujours affiché que mépris pour le « pitoyable pacifisme » de la bourgeoisie. Ils n’avaient jamais éprouvé le moindre scrupule à l’exploiter à leur profit. Déjà, Staline devait se complaire à agir comme un oiseleur à l’égard des « colombes » du Mouvement de la Paix. Si, avec le début de la détente, le pacifisme anti-nucléaire devait perdre de son attrait, le succès du mouvement dirigé contre la guerre du Vietnam avait, dès la fin des années 1960, convaincu le Kremlin que le thème de la « paix » pourrait jouer un rôle clé pour l’avance du socialisme dans le camp opposé. Au milieu des années 1970, cependant, la question ne paraissait plus d’actualité : dans le Sud-Est asiatique, le conflit était achevé et la détente paraissait parfaitement servir ses intérêts. Mais l’occasion d’exploiter l’obsession naturelle des démocraties pour la paix allait bientôt se représenter.

206L’affaire de la « bombe à neutrons » fut, sur ce plan, un tournant-clé : quelques semaines seulement après que les travaux la concernant eussent été révélés, Moscou lançait une campagne majeure (son coût aurait été de 100 millions de dollars) pour dissuader l’Alliance atlantique de déployer une arme dont le caractère « capitaliste » n’était, selon elle, plus à démontrer. L’aboutissement de la première phase en fut une « semaine d’action » contre l’ERW.

  • 120 – Cf. STADEN (Alfred van) : « Pays-Bas et Belgique : la tentation neutraliste » in LELLOUCHE (Pierr (...)

207Cet effort fut, semble-t-il, essentiellement centré sur les Hollandais et valut l’ordre de Lénine à l’ambassadeur soviétique à La Haye. Les Pays-Bas avaient pourtant été l’un des pays les plus atlantistes dans un récent passé et, en 1961 et 1962, de Gaulle avait fait l’expérience de leur loyauté à l’organisation alliée à l’occasion du plan Fouchet. Le secrétaire général de l’Alliance était d’ailleurs, depuis 1971, Joseph Luns, son ancien ministre des Affaires étrangères (1952-1971). Mais le temps avait passé et, avec le Vietnam, il avait tout changé. Une « nouvelle génération » avait eu tendance à déceler dans les Etats-Unis le vrai danger pour la paix et plus elle s’éloignait de la Deuxième Guerre mondiale, plus la Hollande tendait à se rappeler qu’elle avait pratiqué un neutralisme avisé jusqu’à l’invasion allemande du 10 mai 1940. « La Hollande est pacifique par principe, guerrière par accident » avait déjà noté Frédéric Le Grand.120

208L’affaire de la « bombe à neutrons » vint sans doute accélérer une évolution qui se profilait. Dans les années 1950, les Hollandais avaient été les premiers à équiper leurs effectifs en armes tactiques sous le contrôle de l’Amérique. Dans les années 1960, le souci de disposer de plus de fonds pour les dépenses domestiques avait encore rassemblé un consensus derrière la stratégie atomique. Mais en 1977, tout avait changé : la priorité était à la détente avec la Russie comme à l’instauration d’un welfare-state inégalé. L’affaire de la « bombe à neutrons » allait, dès lors, déclencher un mouvement très appuyé de contestation de la stratégie alliée. Très vite, à l’instigation du petit parti communiste, un mouvement pacifiste s’organisait qui allait désormais être au coeur des relations interalliées. Un groupe religieux, l’IKV, organe officiel et interconfessionnel de la plupart des Eglises et indépendant du PC, prenait bientôt le relais. Il lançait une campagne sur le thème « Les armes nucléaires hors du monde, et, pour commencer, hors de la Hollande ». L’opération devait s’avérer un plein succès : plus de 1.200.000 personnes devaient signer une pétition sur le thème « Halte à la Bombe à Neutrons ». Le document fut solennellement déposé, en avril 1978, auprès du Parlement hollandais. Mais ce dernier avait déjà manifesté, le 8 mars, son hostilité de principe au déploiement de l’ERW.

  • 121 – Sur cette affaire, voir l’IHT, 24 octobre 1984.

209Pourtant, tout était loin d’être joué. D’abord, l’Administration américaine n’était pas sans argument. Le thème de sa contre-offensive devait d’ailleurs être assez bien résumé dans les badges qu’arboreraient à cette époque les contre-manifestants hollandais : « Halte au Rackett des SS-20 ». L’idée que la « bombe à neutrons » n’était qu’une riposte défensive au surarmement du Kremlin devait plus généralement être au coeur de la campagne que les services de propagande américains entameraient, au début 1978, auprès des journaux européens.121 Non sans succès : en mars 1978, la presse européenne commençait à adopter une vue plus critique de l’Union soviétique et à mettre en parallèle la « bombe » et les SS-20.

210Le terrain était ainsi préparé pour un consensus entre dirigeants alliés. Les Allemands, semble-t-il, avaient acquiescé au déploiement de la « bombe à neutrons » au niveau du seul NPG. Leurs sentiments avaient dû être partagés : d’un côté, leur pays ferait le premier les frais de la nouvelle arme si elle devait être employée ; de l’autre, l’effet dissuasif des ANT en serait renforcé. Mais la publicité donnée à toute l’affaire fit remonter le dossier au niveau du chancelier. Elle posa avec une nouvelle acuité le problème de ses rapports avec l’aile gauche du SPD. Ses leaders comme Egon Bahr ou Herbert Wehner devaient, en effet, porter des attaques extraordinairement aiguisées, au Bundestag, contre l’ERW : « Est-ce que l’humanité va devenir folle ? » demandait un article publié par le premier dès le 21 juillet ?

211A partir du 13 septembre, les Américains devaient commencer une série de consultations au sein du NPG. Il en ressortit très vite qu’aux yeux de leurs alliés, c’était aux Américains de prendre leurs responsabilités et de produire l’ERW. Ensuite, seulement, la question de son déploiement pourrait être abordée. Ce dernier, Schmidt y insistait, ne pourrait résulter d’un accord bilatéral américano-allemand, mais devrait reposer sur une décision prise collectivement par l’OTAN.

212Aussi, fin novembre, dans une lettre au chancelier, Carter se disait-il prêt à examiner dans quelle mesure un éventuel renoncement à l’ERW pourrait être lié à un geste sur les SS-20 du camp opposé. L’idée émanait surtout du NSC et visait à frapper les opinions européennes en priorité. Les responsables de l’ACDA, eux, n’y croyaient pas. Aux yeux de Warnke, les Soviétiques n’ayant pas l’intention de lancer une attaque massive sur le territoire allemand, ne s’inquiétaient pas de ce nouveau type d’armement. Et ils n’envisageaient pas d’échanger leurs armes euro-stratégiques contre une arme exclusivement tactique. Quant aux Allemands, ils eussent sans doute préféré voir l’Administration se servir de la bombe à neutrons pour arracher une réduction des armements conventionnels (des chars en particulier) dont le pacte de Varsovie disposait.

  • 122 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93-94.

213Pourtant, un compromis devait être élaboré entre les alliés. Dès janvier, l’Administration définissait les trois approches qui l’inspireraient : les Etats-Unis annonceraient la décision de produire la bombe ; ils affirmeraient y renoncer au cas où le Kremlin accepterait de ne pas déployer les SS-20 ; l’OTAN ferait connaître son intention de déployer cette arme dans les deux ans en cas d’échec des négociations sur le contrôle des armements. La diplomatie américaine s’attachait à « vendre » l’ensemble aux alliés dans les mois suivants. Le 18 mars, elle y arrivait : une réunion préliminaire du Conseil Nord-Atlantique serait convoquée pour le 22. Méticuleusement rédigée pour tenir compte de l’hostilité des Italiens, Danois, Norvégiens et, plus encore, Hollandais, une déclaration d’intention serait publiée deux jours après.122 L’affaire paraissait réglée.

  • 123 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 302.

214Mais le dimanche 19 mars, Carter enjoignait à ses conseillers de renoncer au processus arrêté. Il avait, semble-t-il, très vite été mal à l’aise devant l’ERW. Certes, il avait donné l’ordre, quand l’affaire avait éclaté, de continuer le programme comme si de rien n’était. Mais il s’était refusé, à la stupéfaction du Congrès, à s’engager à utiliser les fonds qu’il lui demandait de voter : il ne s’agissait que de laisser les « options ouvertes » pour une décision ultérieure sur le projet, avait-il précisé. Dès l’été, il s’était confié à ses conseillers : il redoutait d’entrer dans l’histoire comme l’homme qui aurait imposé une arme effrayante contre leur gré à ses alliés, comme un « ogre » devait-il même ajouter.123

  • 124 – Le Monde, 24 février 1981, citant le Spiegel du 23 février. Voir aussi WASSERMAN (S.) : op. cit., (...)

215Le 20 mars, à la consternation de ses conseillers, il leur révélait que ses scrupules n’étaient pas levés et qu’il était furieux que ses représentants se fussent avancés si loin sans l’en informer. La raison de ce recul inattendu reste, aujourd’hui encore, mal connue. Peut-être fut-il sensible à l’image que la fabrication de la bombe, Andrew Young l’en avait prévenu, vaudrait aux Etats-Unis auprès de l’ONU. Peut-être l’angoisse qui semblait l’envahir soudain provenait-elle de la peur de voir tout le processus d’arms control remis en cause par le Kremlin : dans une lettre du 5 janvier Brejnev avait menacé d’interrompre les pourparlers au cas où l’Administration poursuivrait la fabrication de l’ERW.124 Mais ses alliés, destinataires d’avertissements identiques, ne s’étaient guère laissés impressionner par cette deuxième phase de la « campagne de paix » soviétique. Ils avaient plutôt été agacés : le leader soviétique, semblent-ils avoir largement pensé, avait rendu inévitable un consensus autour de l’arme contestée !

  • 125 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93.

216Mais Carter dut surtout estimer que les vieux pays ne partageaient pas assez le fardeau « politique » avec les Etats-Unis. En fait, il souhaitait les voir lui « demander » l’ERW et il n’était guère satisfait du tour très différent que l’affaire prenait. Il savait que son Administration avait dû terriblement s’agiter pour seulement persuader les gouvernements Scandinaves, belges et hollandais125 de ne pas s’opposer à la déclaration de soutien collectif que l’OTAN devait publier.

  • 126 – La Hollande et la Belgique à un moindre degré étaient confrontées à une hostilité croissante au p (...)

217Londres et Bonn, pourtant, devaient en principe approuver le projet. Mais c’est précisément là qu’aux yeux de Carter, le bât semble avoir blessé. Le 23 mars, le Président eut l’impression que James Callaghan, le Premier anglais, serait soulagé par une décision négative sur l’ERW. Quant à l’Allemagne, elle acceptait bien le principe du déploiement en cas d’échec du contrôle des armements, mais à une condition-clé : qu’un autre pays, non-nucléaire (ce qui excluait l’Angleterre) déploie également. Or, en mars 1978, rien n’indiquait que l’Alliance pût satisfaire à cette exigence de « non-singularité ». 126 Dès lors, en dépit du soutien de principe qu’elle lui apportait, l’Alliance pourrait se révéler dans l’incapacité de procéder au déploiement de l’ERW.

218En fait, Schmidt estimait être allé aussi loin que sa situation le lui permettait. En appuyant la décision collective de l’OTAN, il prenait un risque élevé et le bruit courait qu’il avait donné son approbation au déploiement en privé. Mais c’était maintenant un engagement public, expliquait le 20 mars Carter à ses conseillers, qu’il voulait. Brown, Vance et Brzezinski durent être médusés : ils n’avaient jamais reçu jusqu’ici un ordre aussi précis, devaient-ils par la suite expliquer. Ils semblent avoir été pour une fois unanimes pour mettre leur Président en garde contre ce qui apparaîtrait comme un recul injustifié. Mais Carter refusa de céder : ou Schmidt s’engageait à déployer ou lui-même reporterait sa décision de produire l’ERW.

  • 127 – Time, 17 avril 1978.

219Ce retournement devait durement secouer la cohésion alliée. Les vieilles nations n’avaient pas interprété le report de la première réunion comme le résultat d’une décision définitive de Washington. Le 30 mars, le sous-secrétaire d’Etat Warren Christopher était envoyé à Bonn pour expliquer la nouvelle position de Carter au chancelier. Il n’est pas impossible que la tension ait été inutilement exacerbée. Le fonctionnaire chargé de rédiger les instructions de Carter aurait câblé un mémorandum au ton beaucoup plus intransigeant que la pensée du Président, document qu’une fuite devait livrer à la presse quasi immédiatement.127 En tout cas, Schmidt refusait de céder, estimant sans doute que cette exigence de dernière heure ne pouvait être justifiée. Du moins envoyait-il Genscher à Washington pour réaffirmer l’engagement de Bonn de soutenir la décision de produire si les Américains la prenaient. L’impasse ne s’en trouvait pas surmontée. Bien au contraire. Le 4 avril, Carter notait :

  • 128 – CARTER (J.) : op. cit., p. 175.

220« Je pense que les Allemands se moquent de nous. Ils nous demandent de produire la bombe à neutrons, mais ne l’accepteront sur leur territoire que si un autre pays européen l’accepte également. »128

221Genscher avait en effet concédé qu’un engagement des Britanniques de déployer ne serait pas suffisant pour entraîner un engagement comparable des Allemands. La situation étant bloquée, le plus sage était de mettre un terme à une affaire qui éprouvait chaque jour un peu plus la solidarité alliée. Le 8 avril, la Maison Blanche annonçait que, tout en gardant ouverte la possibilité de la fabriquer, elle suspendait toute décision sur l’ERW.

  • 129 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93.

222Le débat est encore trop passionné et les archives trop fermées pour qu’un jugement tranché puisse être porté. Au demeurant, l’affaire revêtait une trop grande gravité pour que des deux côtés, on ne se soit empressé d’insister, par des canaux privés, sur des arguments susceptibles de justifier son propre comportement. Un fait, pourtant, ne peut être contesté : l’Administration américaine porta, dans cette affaire, une très lourde responsabilité. Tout au long des mois qui précédèrent la décision négative du Président, elle avait usé à fond d’un argument : Carter avait personnellement décidé qu’il fallait aller de l’avant dans la production et le déploiement !129Il ne fait guère de doute que Vance, Brown et Brzezinski furent consternés par ce qu’ils semblent avoir interprété comme un remords de dernière heure de Carter.

  • 130 – CARTER (J.) : op. cit., p. 65. Détail sur l’affaire in WHITE (Theodore H.) : America in Search of (...)

223Ce comportement semble, malheureusement, avoir été un trait constant chez le Président. En janvier, par exemple, il s’était prononcé pour une réduction fiscale que certains de ses subordonnés, Michael Blumenthal, le secrétaire au Trésor en particulier, désapprouvaient. Le 13 avril, pourtant, il y renonçait. Mais il oubliait d’en alerter Blumenthal qui allait se contraindre, ce même jour, à prononcer un discours de soutien à un projet que le Président désavouait juste après !130

224La leçon aurait pu porter. Mais l’affaire de la bombe à neutrons devait prouver que de tels retournements étaient une tendance contre laquelle il ne pouvait lutter, dussent-ils mettre dans l’embarras un allié aussi important que le chancelier allemand !

225La décision du 8 avril eut un effet désastreux pour l’OTAN. Les rapports entre les Etats-Unis et leurs alliés s’en trouvèrent d’autant plus dégradés qu’une campagne aurait été lancée pour imputer, dans cet échec, une large responsabilité à l’attitude « ambiguë » du chancelier. Plus généralement, le fiasco symbolisa l’incapacité des Etats-Unis à exercer leur leadership passé et leur méconnaissance de la dynamique des relations alliées. Le bruit courut même que le Commandant suprême, le général Haig, avait menacé de démissionner pour protester contre une décision qu’il condamnait. De plus l’affaire échauda les leaders européens qui avaient encouru des risques élevés pour défendre ce qu’ils croyaient être un enjeu crucial pour leur grand allié. Surtout, elle constitua une victoire inespérée pour la nouvelle tactique du camp opposé : la pression de l’opinion avait contraint le Président américain à faire une concession unilatérale au Kremlin. En octobre, il est vrai, le Président fit annoncer qu’il avait ordonné la construction de têtes susceptibles de recevoir l’ERW ainsi que des éléments essentiels le jour où on voudrait la monter.

226Si les séquelles de l’affaire devaient longtemps subsister, la leçon devait aussi en être tirée. L’illusion que le Kremlin ferait un geste sur les SS-20 allait bientôt le céder à la conviction que le seul moyen de contrer le danger était de se donner les atouts pour négocier.

3) Recouplage et Arms Control : vers la « double décision » :

  • 131 – The Modernization of..., p. 65-66.

« Après un examen intensif, les ministres ont conclu que l’intérêt global de l’Alliance serait le mieux servi par la poursuite des deux approches parallèles de la modernisation des TNF et du contrôle des armements. »
Communiqué de la réunion extraordinaire des ministres des Affaires
étrangères et de la Défense à Bruxelles le 12 décembre 1979.131

227L’« affaire » avait cruellement souligné les déficiences des mécanismes de concertation alliés. Le processus qui devait aboutir à la « double décision » quelque vingt et un mois après prouva que l’enseignement en fut, au moins sous certains aspects, brillamment tiré. L’Administration ne cessa de s’assurer que la Maison Blanche et le Président, personnellement, approuvaient la direction dans laquelle elle s’engageait. Elle veilla à ce que les gouvernements alliés fussent consultés au niveau politique le plus élevé. Dans une interview accordée au Monde le 2 mai 1979, Brzezinski pouvait affirmer qu’il y avait eu, sur SALT II, « des consultations américano-européennes plus larges et plus fréquentes que sur tout autre problème. »

  • 132 – AP 1978, p. 158. Pour une interprétation restrictive de ce soutien, voir « European reactions to (...)
  • 133 – Le texte disait que l’accord n’interdirait pas l’assistance américaine à la modernisation des for (...)

228Cette politique ne devait pas rester sans effet : dès le Sommet de la Guadeloupe, en janvier 1979, Valéry Giscard d’Estaing affirmait que SALT II bénéficiait du soutien des alliés.132 Celui-ci n’avait pas été obtenu sans difficulté : durant l’été et l’automne 1978, les Américains avaient laborieusement établi, en étroite concertation avec les vieux pays, la « clause interprétative » exigée par ceux-ci.133 Peut-être les Européens entretenaient-ils encore quelques arrière-pensées. Mais Carter semble les avoir alors considérés comme ses plus solides alliés dans la dure bataille qu’il allait engager pour la ratification du Traité.

229A cette époque, il est vrai, ce renversement illustrait plus les difficultés de l’Alliance qu’il ne les résolvait. Américains et Européens semblaient engagés, en effet, dans un véritable chassé-croisé. En 1977, c’étaient les seconds qui avaient manifesté leur inquiétude quant à la direction où SALT II s’engageait et les premiers qui avaient jugé excessives les craintes suscitées chez leurs alliés par les nouvelles fusées soviétiques à moyenne portée. En octobre 1979, c’était Carter qui menaçait les sénateurs qui hésitaient à ratifier le Traité, d’une crise majeure de l’organisation alliée. C’étaient les Américains, qui pressaient leurs alliés d’approuver la « double décision » qui devait la contrer.

  • 134 – AURIOL (Vincent) : Journal du Septennat, II, 1948, Paris, Colin, 1974, p. 174-180.

230Pour les Européens, en effet, l’essentiel était alors de ne rien faire qui pût mettre inutilement en danger une détente à laquelle ils étaient de plus en plus attachés. Aussi étaient-ils anxieux de voir SALT II ratifié : parce que le Traité représentait le seul vestige du rapprochement un temps esquissé entre les deux Géants, mais aussi parce qu’il constituait la clé d’une autre négociation, névralgique, elle, pour leur sécurité : celle sur ce que l’on allait de plus en plus appeler les « armes de théâtre à longue portée » (LRTNF). Au demeurant, si besoin était, les propos explosifs que, le 1er septembre 1979, Kissinger tenait, accentuaient indirectement cette tendance des alliés : puisque l’avantage semblait au camp opposé, la sagesse ne commandait-elle pas de gagner du temps, de négocier et de surtout rien faire qui pût mettre la détente en danger ? Déjà, au printemps 1948, Vincent Auriol et une partie du Cabinet français avaient mis en doute le bien-fondé d’une politique susceptible de créer des tensions au moment même où l’on avait le moins les moyens de les affronter, dans le seul espoir d’obtenir une protection qui ne serait pas efficace avant de longues années.134

231Le parallèle ne s’arrêtait pas là, il est vrai. Comme en 1948, nombre d’Européens s’interrogeaient sur la lucidité de leur grand allié. A partir de février 1978, en effet, l’Amérique durcissait le ton face au camp opposé. Pour les Européens, ce retournement était aussi injustifié qu’inopportun. A leurs yeux, Moscou ne poursuivait guère une politique très différente de celle que les Américains avaient tolérée au cours des dernières années et l’impression se répandait que la détente en Europe pourrait faire les frais de l’incapacité de Carter à juguler la vague anti-arms control qui se gonflait au Congrès. Dès lors, le débat autour de la ratification de SALT II allait venir au centre des relations alliées et la « double décision » lui serait étroitement liée.

232Tout avait pourtant plutôt bien commencé. En février 1978, le HLG avait envisagé un plan de « modernisation » discret mais efficace des systèmes avancés, aboutissant au déploiement de nouvelles fusées. Dès ce moment le Pentagone était gagné au projet. Mais les responsables du département d’Etat et du NSC allaient jusqu’à tard dans l’été peser ses défauts et ses qualités afin d’éviter toute décision prématurée.

233Le projet soulevait, en effet, bien des difficultés. D’abord, au cas où ces armes devraient être utilisées, l’URSS saurait-elle déterminer la provenance des armes qui la frapperaient ou les Etats-Unis prenaient-ils le risque de la voir répliquer directement contre leurs propres cités ? Le Backfire et le SS- 20 bouleversaient-ils fondamentalement l’équilibre sur le théâtre européen ? Inversement, le programme envisagé n’ignorait-il pas les autres armes de théâtre, à plus courte portée (SS-21, 22 et 23), alors développées par le camp opposé ? Surtout, le déploiement ne serait-il pas contradictoire avec le but recherché, puisque il romprait le « couplage » systématique que les « options limitées » avaient cherché à instaurer ?

234Il était risqué, répliquaient les partisans d’une réaction alliée, d’autoriser Moscou à bouleverser impunément l’équilibre passé. Ensuite, le déploiement de nouveaux missiles capables de frapper la Russie démontrerait aux vieux pays l’importance de leur sécurité aux yeux des Etats-Unis. Il améliorerait la précision et la flexibilité des systèmes avancés. Enfin, il fallait absolument combler un vide dans le « continuum » de la dissuasion.

  • 135 – BARNET (R.) : The Alliance, p. 374. Il n’est pas impossible cependant que le patron du NSC ait au (...)

235C’est en avril 1978 que les choses commencèrent à vraiment avancer. Le Pentagone, on l’a vu, était favorable à un déploiement dès février. Mais le NSC et le département d’Etat semblent avoir été agacés de voir les responsables de la Défense s’avancer sur un terrain aussi délicat sans les avoir consultés. Pourtant les diplomates devaient évoluer parce que l’impression d’échec laissée par la bombe à neutons devait à tout prix être dissipée. En juin, le NSC recommandait à Carter de lancer une étude interdépartementale sur le sujet. En septembre, le département d’Etat et le NSC se laissaient persuader. Brzezinski avait fini par penser qu’un déploiement rassurerait les alliés et les dissuaderait donc de voler au secours du sénateur Jackson quand celui-ci monterait ses efforts contre SALT IL135 En octobre, c’était au niveau du Cabinet qu’un véritable consensus émergeait : nécessaire, le déploiement devait être un complément et non un obstacle à la politique de limitation des armements. Car en son absence, il n’y aurait aucun espoir de convaincre l’URSS de limiter ses SS-20.

236Il restait à élaborer un projet concret au sein du HLG. En octobre 1978, les alliés se voyaient saisis de cinq projets. La question essentielle était : quels seraient les types d’armes finalement déployés ? Par la suite, Schmidt devait reprocher aux Américains d’avoir imposé des missiles terrestres (Pershing II et GLCM) en lieu et place des missiles marins (SLCM). Les Américains semblent, il est vrai, avoir jeté leur dévolu sur les premiers : sur le Pershing II parce qu’il permettrait à l’Armée d’être partie au projet et sur les deux parce que des armes terrestres paraissaient plus à même d’incarner, de par leur visibilité géographique, le couplage recherché. L’URSS ne pourrait douter que, très vite, les Etats-Unis devraient choisir entre « les perdre ou les tirer » (« shoot them or loose them »). En conséquence, l’hypothèse d’une escalade juste après le début des hostilités ne pouvant être évitée, la dissuasion s’en trouverait renforcée. Pour emporter l’adhésion des alliés, le Pentagone serait allé, en 1979, jusqu’à inverser ses propres priorités de façon à pouvoir affirmer que les GLCM seraient disponibles avant les SLCM. Mais beaucoup d’Européens semblent eux-mêmes avoir été favorablement impressionnés par la visibilité des GLCM.

237En avril 1979, le HLG transmettait ses propres recommandations au NPG. Elles incluaient le déploiement de missiles de croisière et de missiles balistiques ; un nombre total supérieur à 200 (pour avoir un effet autre que symbolique) mais inférieur à 600 (pour ne pas créer un risque de découplage trop grand). Le HLG recommandait aussi que ces armes fussent déployées dans autant de pays que possible sur le vieux continent et qu’en décembre 1979 une décision fût arrêtée officiellement.

  • 136 – Pour ceux qui s’attendaient à voir les vieux dilemmes de la force multilatérale reémerger, ce fut (...)

238En ce même printemps, un autre groupe était créé pour traiter d’un autre aspect, tout aussi important, du même sujet. Le déploiement visait moins, on l’a noté, à compenser mathématiquement les SS-20 qu’à « dissuader » le Kremlin en réduisant le délai dans lequel la décision d’une escalade nucléaire devrait être prise par les Américains. Mais il devait aussi servir de levier dans une négociation destinée à obtenir la réduction ou l’élimination des premiers. Les Européens n’avaient jamais caché que leur objectif était plus de réduire ou d’éliminer la menace du camp opposé que de « déployer ». Dès février 1978, d’ailleurs, Schmidt avait clairement indiqué qu’il refuserait tout système de « double-clé ».136 Quant aux Américains, depuis la « bombe à neutrons », ils ne pouvaient ignorer l’importance que cette dimension allait prendre aux yeux des alliés. Aussi leurs groupes de travail semblent-ils s’être rapidement penchés sur le sujet. Mais ils semblent avoir considéré comme essentiel de déployer avant que les négociations ne fussent engagées, faute de quoi la marge de manœuvre de l’Occident risquerait de se voir limitée. La « double décision » allait donc constituer une concession à leurs alliés.

239Cette inflexion devait, semble-t-il, s’amorcer lors de la réunion de la Guadeloupe qui réunit les 5 et 6 janvier 1979 les leaders américain, anglais, allemand et français. Cette rencontre correspondait au voeu des Français (que les Américains devaient partager) de disposer d’un pendant non « atlantique » mais stratégique aux Sommets économiques. Aux yeux de Paris, elle correspondait à l’idée de « Directoire » telle que de Gaulle l’avait définie. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle elle ne devait jamais être réitérée, les Italiens ayant apparemment fait savoir qu’ils en avaient été ulcérés.

240Il semble bien qu’avec ses deux collègues allemand et anglais, le Président français y attira l’attention de Carter sur l’inquiétude montante en Europe face à la dissuasion nucléaire. Schmidt, qui avait à contrer l’aile gauche de son SPD, était particulièrement anxieux de voir une modernisation liée à l’ouverture de pourparlers. En août 1978, quand Egon Bahr, le secrétaire-général du parti, était revenu d’une visite en Russie, le bruit avait couru qu’il avait discuté avec les leaders de celle-ci des avantages d’une Allemagne neutralisée mais réunie. Aux yeux des socialistes, en tout cas, l’Ostpolitik restait plus que jamais identifiée à des acquis importants : la fin de l’ancienne rhétorique agressive de l’Union soviétique et le rapprochement économique et humain avec la République démocratique. Concilier « renforcement » militaire et « contrôle des armements » était dès lors plus qu’une tactique pour le chancelier allemand. C’était un impératif catégorique tout simplement. Fin janvier, Schmidt confirma cette position à un membre du NSC venu faire une tournée des principales capitales alliées. En même temps, il lui indiqua son souci de voir une fois encore rappeler le principe de la « non-singularité ». La RFA ne devrait être en aucun cas le seul pays à « déployer ».

  • 137 – The Modernization of..., p. 30-31.

241Trois mois après, pour apaiser l’inquiétude de leurs amis allemands mais aussi belges et hollandais, les Américains acceptaient la création, dans le cadre de l’OTAN, d’un Special Group ou SG composé de représentants officiels des gouvernements, pour étudier des initiatives d’arms control parallèles au déploiement. Trois idées devaient en émerger. Tout d’abord, les négociations devraient avoir lieu officiellement dans le cadre de SALT III, pour éviter de favoriser la revendication soviétique de prise en compte des arsenaux français et britannique. Ensuite, une liaison devrait être assurée en permanence entre les Etats-Unis et l’Alliance. Enfin, la réciprocité devait être exigée : Varms control devait être un supplément et non un substitut pour le déploiement.137

  • 138 – 24 sites de lancement en RFA, 40 au Royaume-Uni, 28 en Italie, 12 en Hollande et 12 en Belgique.

242Lors d’une réunion en Floride, au printemps 1979, les ministres de la défense approuvaient le principe du déploiement, au début des années 1980, de 200 à 600 têtes pour contrer les SS-20. En septembre, le HLG retenait le chiffre de 572 missiles, dont 108 Pershing II que l’Allemagne serait, en dépit du principe de « non-singularité », seule à abriter et 464 Cruise répartis entre cinq pays alliés.138 La décision reflétait, entre autres, la conviction que le chiffre le plus élevé mettrait l’Occident en meilleure posture dans une éventuelle négociation. La voie était ainsi ouverte pour l’élaboration d’une « décision intégrée », précisant la coordination des deux volets. Mais avant même d’avoir été élaborée, elle allait voir son avenir lourdement altéré.

  • 139 – Le Traité prévoyait : a) dans l’un et l’autre camp, un plafond fixant à 2400 le nombre des vecteu (...)

243Tout eût dû être simple pourtant. Après des négociations difficiles, S ALT II était enfin signé les 15-18 juin par Carter et Brejnev à Vienne.139 La voie était ainsi apparemment pavée pour la fameuse négociation SALT III, si ardemment souhaitée par la RFA. Pourtant, l’encre était à peine sèche sur le Traité qu’il était déjà menacé. Dès juin, d’ailleurs, le général Haig avait démissionné, laissant sa place au Général Rogers. Il voulait, en fait, pouvoir dénoncer SALT II en toute liberté. L’offensive puissante mais tardive que l’Administration lançait pour appuyer le Traité paraissait presque aussitôt en difficulté devant le tir de barrage que ses adversaires allaient déclencher. Il serait d’autant plus fourni que les sénateurs républicains hésiteraient à se montrer moins exigeants qu’un démocrate comme Jackson face au Kremlin.

  • 140 – PIPES (Richard) : « Why the Soviet Union thinks it could fight and win a nuclear war » in Comment (...)

244Le Traité allait d’abord pâtir des reproches techniques dont il serait l’objet. Certains lui feraient grief d’autoriser la course aux armements, loin de la freiner : ne permettait-il pas une augmentation considérable du nombre des missiles, la mise au point de nouveaux lanceurs et la modernisation des armes existantes ? Mais c’est un autre grief que ses adversaires les plus actifs devaient formuler : en autorisant l’URSS à garder les missiles lourds dont elle avait l’exclusivité, et en lui permettant d’augmenter de 280 % (contre 87 % pour les Etats-Unis seulement) le nombre de ses ogives, il maintenait ouverte la « fenêtre de vulnérabilité. » Or, pour eux, aucun doute ne subsistait : l’URSS se préparait à mener une guerre nucléaire et donc à la gagner. Dès 1977, Richard Pipes, l’un des plus brillants théoriciens du CPD, avait écrit un article très remarqué pour dénoncer le danger.140

  • 141 – Cité in BELL (R.) and LOWENTHAL (M.) : op. cit., p. 9.

245Ne valait-il pas mieux, répliquaient les partisans du Traité, freiner la course aux armements que la laisser s’emballer ? Ce n’était d’ailleurs pas le Traité qui avait créé la « fenêtre de vulnérabilité » mais le désintérêt des militaires américains pour les missiles lourds que le Kremlin avait privilégiés et, plus encore, la légèreté avec laquelle les Etats-Unis avaient renoncé à négocier, tant qu’ils le pouvaient, un moratoire sur les engins mirvés. Au demeurant, rien ne devait être exagéré : SALT laissait aux Américains la possibilité de se prémunir à terme contre le danger, en développant des missiles mobiles, invulnérables à un tir du camp opposé. De plus, Brown avait fait remarquer que vers le milieu des années 1980, les Cruise seraient l’instrument le plus adapté pour rétablir la parité, et que le protocole permettait la mise au point des ALCM.141

  • 142 – Voir MANDELBAUM (Michael) : The Nuclear Question, New York, Cambridge Univ. Press, 1979, p. 203-2 (...)

246Les partisans du Traité, surtout, n’étaient nullement persuadés que la conduite d’une guerre nucléaire entrât dans les plans de l’adversaire. Certes, des écrits officiels soviétiques pouvaient donner à le penser : l’URSS n’avait jamais accepté la doctrine de la « Destruction mutuelle assurée » et un livre publié en 1975 par le Maréchal V.D. Sokolovsky affirmait qu’elle l’emporterait si une guerre nucléaire éclatait. Mais les Soviétiques avaient aussi solennellement déclaré, lors d’un Congrès de leur PC, que l’arme atomique n’adhérait pas au principe de distinction des classes. De plus leur comportement avait toujours témoigné d’une prudence exacerbée et le Traité ne leur assurait nullement une situation où ils pourraient espérer effectuer une première frappe en toute impunité.142

247En fait, S ALT II était probablement à peu près équilibré. Tout en refusant de le faire ratifier, l’Administration Reagan s’engagerait ainsi à le respecter, pour peu que l’URSS en fasse autant de son côté ! Mais le texte souffrit de trois handicaps qu’il ne pourrait surmonter.

  • 143 – Cf. BETTS (R.) in NYE (J.) : op. cit., p. 121.

248Pour commencer, le public, paradoxalement, se montrerait beaucoup plus réservé à son égard qu’à celui de SALT I. Cette méfiance fut peut-être le reflet de l’incertitude croissante quant à l’efficacité de ce type de Traité : dès 1975, l’amiral Zumvalt avait affirmé que l’URSS « trichait » et la façon dont Kissinger avait voulu contrôler toutes les informations à ce sujet n’avait guère contribué à rallier ceux qui, déjà, renâclaient. Elle procédait sans doute aussi d’une autre donnée : si l’évolution de l’équilibre dans un sens moins favorable à l’Amérique rendait encore plus nécessaire un contrôle des armes stratégiques, elle ne lui assurait plus qu’un soutien étiolé auprès de l’opinion publique.143

249En second lieu, SALT II fut sans doute la victime de l’« arrogance stratégique » dont parut alors faire preuve l’Union soviétique. L’aventurisme du Kremlin en Afrique sembla justifier le troisième et principal reproche que ses adversaires faisaient au Traité : incarner et renforcer une détente qui fonctionnait à sens unique qui affaiblissait dangereusement la capacité de l’Amérique. Entre ceux aux yeux desquels Varms control était une « question de vie et de mort » à laquelle tout devait être subordonné et ceux qui voulaient, au contraire, rétablir un linkage entre ces négociations et la conduite du camp opposé, il contribua à faire pencher la balance du côté des derniers.

250Pourtant force est de constater que le comportement ambigu de l’Administration ne contribua guère à la ratification. L’erreur de Carter fut de ne jamais choisir entre les deux visions que Vance et Brzezinski incarnaient et d’avoir ainsi inexorablement tissé les fils de la toile où les adversaires du Traité devaient finalement l’enserrer. Il allait, en effet, chercher à mener une politique apparemment intelligente, conciliant patience et fermeté mais multipliant, en fait, les arguments pour ceux qui la contestaient.

  • 144 – Cité in SANDHURST (J.W.) Peddlers of Crisis, p. 262.

251Ce fut sans doute vrai des problèmes militaires. L’idée de Carter était saine à n’en pas douter : redresser tranquillement la barre sans dramatiser. Le Président, en particulier, multiplia les initiatives pour neutraliser les attaques préventives des adversaires du Traité. Non seulement il avait amorcé un rapprochement avec Jackson qui devait durer jusqu’à l’été 1977, mais il avait reçu comme « leaders de l’industrie privée » les dirigeants du CPD. Non seulement, son NSC avait rédigé un document PRM-10 qui sanctionnait la fin de la détente « à 100 % » mais il avait donné le signal d’un mouvement sans doute modeste, mais réel dans le sens du réarmement. Brzezinski pourrait même affirmer : « le Président Carter est le premier Président depuis la Deuxième Guerre mondiale à avoir réussi à faire croître les dépenses de défense trois années consécutives en temps de paix. »144 Et effectivement, quand Carter avait levé le voile sur son projet de budget pour 1978, on était loin de la baisse qu’il avait préconisée. Sans doute l’inflation devait-elle encore annuler cette année l’effet de la hausse nominale dont les dépenses militaires allaient bénéficier. Mais à partir de 1979, c’est une augmentation substantielle qu’elles connaîtraient.

252Mais le jeu du CPD était de se servir de ces concessions pour justifier le bien-fondé de ses propres projets. Sous cet aspect, SALT lui offrait une chance merveilleuse de succès. Soit, en effet, il le faisait échouer, soit il obtenait en échange l’effort de réarmement massif qu’il réclamait depuis qu’il avait été créé. Or, en voulant pratiquer une politique nuancée, Carter créait sa propre vulnérabilité. L’opinion avait plus été frappée par l’annulation du B-1 que par l’augmentation des dépenses armées. 1977, avait affirmé le rédacteur du Jane’s All the World Aircarft, laisserait dans l’histoire le souvenir de l’« année où les graines de la défaite des pays occidentaux auraient été semées. » Paul Warnke lui-même semble ne jamais avoir compris pourquoi le Président n’avait pas cherché’à obtenir en échange une concession de la Russie. Le principal négociateur de celle-ci aurait d’ailleurs été déçu de ne pouvoir revendiquer le mérite de ce geste, unilatéral, des Etats-Unis !

  • 145 – La décision fut prise en juin 1979 mais le système de déploiement envisagé, un « circuit de cours (...)

253Or, le Traité à peine signé, le Président s’empressait de proclamer que SALT II autorisait la fabrication et le déploiement du missile intercontinental mobile MX qu’il avait pourtant décidé, en 1977, de reporter.145 Pour encore renforcer cette image de fermeté, il confirmait que des Cruise seraient déployés, les troupes en Europe renforcées, un nouveau supertank fabriqué et surtout une Force de Déploiement Rapide (RDF) créée.

254Le problème était que toutes ces mesures allaient moins donner l’image d’un Président déterminé que celle d’une Administration découvrant avec anxiété les faiblesses de son dispositif armé. La création de la RDF n’était pas, en particulier, de très bonne augure pour l’avenir du Traité. L’Administration Kennedy l’avait déjà envisagée au titre des « représailles graduées » : pour disposer d’une force d’intervention susceptible d’être projetée dans les plus brefs délais et dans les meilleures conditions d’efficacité dans le monde sous-développé. Les errements du Vietnam, puis la « doctrine Nixon » l’avaient fait quelque peu oublier. Mais la chute du Chah d’Iran et surtout la conviction que l’URSS cherchait à contourner la position de l’Occident au Moyen-Orient semblait en rendre le besoin beaucoup plus urgent.

255Mais c’était là que le bât blessait. L’insistance de l’Administration sur sa détermination à enrayer l’expansionnisme du camp opposé confortait les adversaires du Traité : il ne fallait pas négocier avec un ennemi avec lequel la morale comme la ludicité commandaient de ne pas pactiser. Or l’Administration était d’autant plus vulnérable aux attaques dont elle était l’objet qu’elle allait elle-même sembler toujours plus partager la vision qui les inspirait. Au risque de se voir taxée de pusillanimité.

256Là encore, Carter avait trop voulu concilier des politiques opposées. Tout avait commencé, à dire vrai, en février 1978 à propos de l’Ogaden. L’URSS n’avait pas. trop paru s’intéresser à l’Ethiopie, terre chrétienne en Afrique et objet très ancien des préoccupations de la Russie, quand, en 1974, une révolution avait renversé Halié Sélassié. Pourtant, fin 1976, tout avait changé et la coopération militaire soviéto-éthiopienne avait été amorcée par un accord secret. Surtout, en février 1977, une fusillade en plein Conseil des Ministres déclenchait un processus de radicalisation qui assurait à Moscou un interlocuteur favorable. Le rapprochement allait encore être accéléré par la situation régionale.

  • 146 – Voir CARRERE D’ENCAUSSE (H.) : op. cit., p. 60-102.

257A l’approche de l’été, la Somalie attaquait, en effet, dans l’Ogaden qu’elle revendiquait. Son dirigeant, Siad Barré, avait été, jusqu’ici, un allié de la Russie. Mais il s’inquiétait, semble-t-il, du renforcement de l’Ethiopie. Il était sans doute aussi sensible aux encouragements de Riad à rompre avec l’autre camp et espérait probablement que les Américains lui fourniraient des armements. Mais alors que Washington s’abstenait de toute aide à un pays « agresseur », en décembre 1977 et janvier 1978 le Kremlin organisait un gigantesque pont aérien en faveur des Ethiopiens. Ceux-ci bénéficiaient de l’arrivée d’au moins 10.000 à 15.000 Cubains ! C’était un défi majeur pour les Américains car, à la différence de l’Angola où il avait surtout suivi un choix des Cubains, l’Ethiopie était le terrain privilégié du Kremlin.146 Avec la Somalie, les Soviétiques perdaient sans doute un allié. Mais ils le remplaçaient, avec l’Ethiopie, par un autre deux fois plus étendu et neuf fois plus peuplé !

258Plus tard, Brzezinski devait affirmer que c’était dans les sables de l’Ogaden que SALT II avait été enterré. A ses yeux, l’affaire confirmait ce qu’il avait toujours soupçonné : la déstabilisation du continent noir était le premier objectif de la Russie, le but final étant le contournement des positions de l’Occident au Moyen-Orient. Dès ce moment, de toute évidence, l’Administration se partageait entre ceux qui, comme Vance, voulaient continuer la négociation SALT comme si de rien n’était et ceux qui, à l’instar de Brzezinski, voulaient rétablir un linkage avec le comportement du camp opposé. En mai, l’invasion du Zaïre par des Katangais sécessionnistes venus du territoire angolais devait évidemment renforcer le camp des derniers. Depuis qu’il était Président, Carter avait toujours conjugué, dans sa rhétorique, détente et confrontation. Mais, au départ, c’est sur la première qu’avait porté l’accent. La situation était renversée maintenant. Les observateurs avaient noté les réserves de Washington quand les Français avaient aidé les Marocains à intervenir au Shaba voici un an. En mai 1978, ce seraient des avions américains qui transporteraient les troupes que Paris avait dépêchées pour protéger ses ressortissants, mais aussi le régime de Mobutu ce faisant. Le Sommet de l’OTAN, ouvert le 30 mai, devait être ainsi marqué par un nouveau rapprochement entre Américains et Français. Carter y lançait une mise en garde à l’encontre du camp opposé. Le 7 juin, dans un discours prononcé à l’Académie navale d’Annapolis, il récidivait.

259Peu après, cette inflexion s’accompagnait de deux gestes concrets. Pour la première fois, le Président posait les jalons d’une politique de sanctions économiques. Il demandait ainsi à sa bureaucratie de vérifier que les livraisons à l’URSS ne puissent en aucun cas faciliter son accès à la technologie militaire des Etats-Unis. Il reportait la vente d’un ordinateur que l’Agence Tass voulait acheter en vue des Jeux Olympiques de 1980 et, en réponse au procès d’Anatoli Chtcharansky et d’Alexandre Ginzbourg, « coupables » d’avoir animé un Groupe de surveillance des Accords d’Helsinki, il plaçait les exportations de technologie pétrolière sous contrôle gouvernemental.

260Surtout, l’Administration prenait un risque élevé : le rétablissement, le 15 décembre 1978, des relations diplomatiques avec la Chine. Sans doute, la décision avait-elle été partiellement motivée par le désir d’avoir un canal d’accès à un monde sous-développé qui manifestait de plus en plus d’hostilité. Mais elle résultait avant tout de la volonté de donner un avertissement à Moscou. Là encore, l’Administration devait être partagée. Vance, à l’instar, semble-t-il, du Président français, devait regretter que le refus de Carter d’interférer avec les ventes d’armes défensives des Européens à Pékin pût justifier les craintes et soupçons du Kremlin. Que celui-ci ait été irrité, la preuve devait en être très vite donnée : les Soviétiques différaient la signature de l’accord SALT IL

261Les choses, depuis 1972, avaient bien changé. A cette époque, le renouement avec Pékin avait très probablement permis à Nixon de conjuguer la signature de SALT I avec le minage des ports nord-vietnamiens. Finalement, le Traité pouvait être signé en juin. Mais son sort allait être largement scellé par trois événements qui parurent confirmer les attaques de ceux qui s’y opposaient.

262Le premier fut, on s’en doute, l’arrivée au pouvoir des Sandinistes au Nicaragua. Pour la première fois, une Administration américaine avait échoué dans ses efforts pour éviter un nouveau Cuba. Certes, elle avait eu toutes sortes de bonnes raisons pour ne plus soutenir Somoza. Mais le résultat était là : la solution centriste qu’elle avait espérée s’était révélée le produit d’un pur acte de foi et sa demande de médiation avait été rejetée de façon humiliante par l’OEA. L’arrivée d’une junte dominée par des marxistes était dénoncée, aux Etats-Unis, comme un résultat de l’« abandon » du Canal de Panama et des atermoiements du département d’Etat.

  • 147 – CARTER (J.) : op. cit., p. 202. Plus généralement, sur le problème de la ratification, voir GUFFY (...)

263Comme si cela ne suffisait pas, l’Administration allait se trouver confrontée à une reculade après avoir fait un éclat ! Le 30 août, en effet, le sénateur Church révélait publiquement la présence d’une brigade soviétique à Cuba. Cela faisait en réalité des années que cette unité y était stationnée et personne ne semblait s’en être exagérément préoccupé. Mais l’affaire avait peut-être « filtré » pour ternir l’image de Castro qui accueillait, au même moment, la conférence des Non-Alignés. Surtout l’humeur nationale avait profondément évolué : en cette période électorale, Church, qui avait la réputation d’un libéral, tenait à se poser en défenseur pointilleux de la sécurité. S’estimant piégé, Carter tomba en fait dans le vrai panneau qu’il eût dû éviter. Intervenant publiquement le 7 septembre, il déclarait : « Nous considérons la présence d’une brigade de combat soviétique à Cuba comme un problème très sérieux et estimons que cette situation n’est pas acceptable. »147

264Evidemment, le Kremlin refusait d’obtempérer et répliquait qu’il n’y avait eu aucun changement au statu quo ante. Impuissant, le Président prétendait alors avoir recueilli tous apaisements de l’autre camp !

265C’est dans ces conditions que, le 4 novembre, en réponse à l’accueil du Chah (hospitalisé) sur le territoire américain, des « étudiants iraniens » décidèrent de prendre en otage le personnel de l’ambassade à Téhéran. Dans l’épreuve, Carter bénéficia d’un regain de soutien populaire. Mais la crise acheva de renverser l’humeur du public sur les questions militaires. Le sentiment devint prédominant que les Américains avaient trop cédé, qu’après le Vietnam ils s’étaient indûment complus dans une crise de culpabilité et qu’il était temps désormais de défendre vigoureusement leurs intérêts. Très minoritaires voici quelques années, ceux qui voulaient voir les dépenses d’armements augmenter encore plus rapidement étaient dès ce moment une nette majorité. (60 %)

  • 148 – NYT, 14 novembre 1979.
  • 149 – SOMMER (Théo) : « Europe and the American connection » in FA, 58, no.3, p. 631-632.

266Aussi l’arms control n’était-il plus guère d’actualité et, entre Américains et Européens, les divergences allaient-elles s’accentuer. La crise des otages, en particulier, parut surtout le résultat des maladresses, erreurs, voire fautes des Etats-Unis en Iran depuis des années et, en plein deuxième « choc » pétrolier, le réflexe de leurs alliés fut, au moins dans un premier temps, d’essayer d’empêcher une trop forte détérioration des relations entre l’Occident et Téhéran. « Mais où sont donc les Alliés ? » devait écrire James Reston dans le New York Times peu après.148 En fait, les alliés devaient donner quelques preuves de solidarité, comme retirer leurs garanties aux crédits d’exportation vers l’Iran. Ils refusèrent inversement de « geler » les avoirs de Téhéran ou de boycotter son pétrole.149

  • 150 – Les Français, eux, avaient au contraire proposé que l’OTAN s’organise pour garder un oeil vigilan (...)

267En fait, les Européens comme les Japonais étaient sans doute aussi atterrés du défi que l’ordre international s’avérait incapable de relever. Mais ils ne voulaient pas envisager un embargo sur les produits pétroliers. Surtout, ils devaient redouter une réaction par trop brutale des Etats-Unis, qui ouvrirait beaucoup plus la région à l’influence de la Russie. Les Européens tendaient de plus en plus à reprocher aux Américains une tendance trop marquée à interpréter des conflits « locaux » en affrontements entre le Kremlin et les Occidentaux. Dès mai-juin 1978, Schmidt et Callaghan n’avaient pas caché leur scepticisme face à ce qu’ils considéraient comme une réaction exagérée de l’Amérique en Afrique.150

268Aux yeux des Européens, en effet, le durcissement brutal de leur allié n’était guère justifié. L’URSS faisait peut-être preuve d’un expansionnisme trop prononcé. Mais, après tout, n’était-ce pas la passivité de Washington qui l’y avait longtemps encouragée ? Au demeurant, l’URSS n’avait pas connu que des succès : en 1976, le Traité d’amitié soviéto-égyptien avait été dénoncé, puis le Kremlin avait perdu la base de Berbera en Somalie et son statut privilégié au Soudan. De même, ses liens avec l’Irak s’étaient quelque peu relâchés. Surtout l’affaire de la brigade soviétique à Cuba ne tendait-elle pas à confirmer que l’Amérique, subitement, s’insurgeait contre ce qu’elle avait longtemps toléré ?

269Or, aux yeux des Européens, ce renversement pouvait avoir des conséquences directes sur leur sécurité. En quelques années, en effet, les choses avaient brutalement évolué. Encore en 1974, un conflit en Europe paraissait une hypothèse d’école sans rapport ou presque avec les réalités. Mais en 1979, les opinions semblaient sur le point de glisser du désintérêt le plus inconscient pour les questions de sécurité à un excès d’anxiété. Sensibilisée aux conséquences du déséquilibre militaire que ses dirigeants et, plus encore, les Américains s’attachaient à lui exposer, l’Europe commençait à s’affoler.

  • 151 – Sur ce changement, voir HASSNER (Pierre) : « Etats-Unis, Union soviétique, Allemagne, Europe : pr (...)

270A l’été 1979, il est vrai, plusieurs faits vinrent l’y encourager. D’abord, un ancien général écrivit, sous le titre La troisième Guerre mondiale, un livre lancé à grand renfort de publicité. Le 7 septembre, Le Monde publiait ainsi, pour l’éditeur Belfond, un fac-similé de son édition « spéciale » du 6 août... 1985 : « La Troisième Guerre Mondiale a commencé ». Les « articles » expliquaient ce qui s’était passé : « L’URSS savait qu’elle pouvait intervenir, directement ou indirectement, dans n’importe quelle partie du monde sans que les Américains réagissent autrement que par des protestations grandiloquentes ou par des réactions ponctuelles, inutiles et maladroites. » Quelques années plus tôt seulement, l’ouvrage n’eût sans doute suscité l’intérêt que de quelques anxieux ou anti-soviétiques impénitents. Il semblait au coeur de l’actualité maintenant.151 Une étude américaine affirmait, il est vrai, que le danger d’une guerre soviéto-américaine serait, à partir de 1980, plus grand qu’il ne l’avait été au coeur de la Guerre froide.

271Surtout, le 1er septembre, Kissinger avait prononcé à Bruxelles un discours qui semblait réduire au néant des années d’assurances américaines au vieux continent :

272« Personne ne conteste que dans les années 1980 et peut-être même dès à présent, les Etats-Unis ne seront plus dans une situation stratégique leur permettant de réduire à des niveaux tolérables une contre-attaque soviétique.

  • 152 – Discours reproduit in PE, 1979, no.2 p.263-274.

273« Je dirai ici ce que je n’aurais sans doute pas dit quand j’étais au gouvernement : nos alliés européens ne devraient plus continuer à nous demander de multiplier des assurances stratégiques que nous ne pouvons leur donner ou que si nous les donnions, nous ne voudrions pas mettre à exécution en risquant la destruction de la civilisation »152

  • 153 – Time, 17 septembre 1979.

274Peut-être l’ancien secrétaire d’Etat voulait-il essayer le « traitement de choc » sans lequel, des années de pouvoir l’en avaient persuadé, les Européens ne feraient jamais les sacrifices nécessaires pour leur sécurité. Mais quelles qu’aient été ses intentions, son discours sema le doute et la consternation chez ceux à qui il s’adressait. Il confirmait, en effet, les soupçons si souvent exprimés par les dirigeants français : en matière de dissuasion, les responsables américains ne livraient pas le fond de leur pensée. « Merci Henry » devait écrire Michel Jobert dans Le Monde du 6 octobre. Surtout, Kissinger avait appliqué un remède de cheval à un patient affaibli et qui risquait de s’en trouver plutôt plus mal que guéri. Deux jours après le discours de l’ancien secrétaire d’Etat, un Livre Blanc sur la Défense européenne était publié par la RFA : il insistait sur la disparité toujours plus favorable au camp opposé. « L’OTAN a subi un check-up physique et psychologique complet la semaine dernière, concluait Time. Diagnostic général : muscle nucléaire flasque et complexe d’infériorité rampant. Traitement : la guérison ne sera possible qu’à la suite d’un effort acharné et coûteux de body-building. »153

  • 154 – Le Monde, 11 août et 14 septembre 1979.

275La confusion ainsi créée à l’approche de la décision alliée persuada peut-être le Kremlin que l’heure était venue de contre-attaquer. Jusqu’à l’été 1979, les Soviétiques s’étaient gardés d’intervenir directement contre le projet, peut-être parce qu’ils ne croyaient pas, après l’imbroglio de la bombe à neutrons, en la possibilité d’un consensus entre les alliés. Mais à la mi-août le processus semblait bien engagé. A cette date, les moyens d’information du Kremlin commencèrent à suggérer qu’une Europe « hérissée de fusées » serait la première cible en cas de guerre atomique.154 Les Européens, devaient-ils préciser, prenaient un risque injustifié puisque avec SALT II l’équilibre stratégique était assuré.

  • 155 – Ibid., 9 et 10 octobre 1979.

276Surtout, le 1er octobre, Brejnev recevait une délégation de l’Internationale socialiste à laquelle il exprimait son anxiété, puis le 6, enfin, il intervenait : annonçant publiquement le retrait de 20.000 soldats et de 1000 chars de la RDA, il proposait de « réduire » le nombre des fusées à moyenne portée déployées dans les régions occidentales de l’URSS si l’OTAN renonçait à son plan. Quelques jours après, c’était pourtant sur un tout autre registre que la Commission soviéto-Est-Allemande s’exprimait : « Les Etats-Unis et l’Allemagne fédérale jouent un jeu dangereux ».155

277Ainsi se dessinait le profil général d’une campagne qui ferait alterner menaces d’anéantissement et hymnes à la paix et déchirerait profondément les rangs alliés. Bientôt des pays comme la Hollande, la Belgique, le Danemark et la Norvège se demandaient s’il ne convenait pas de négocier avant même de se prononcer sur le déploiement envisagé.

278C’était un danger auquel les Américains étaient sensibilisés. Aussi devaient-ils multiplier les efforts pour éviter tout accroc susceptible de mettre toute l’entreprise en danger. Peut-être exercèrent-ils des pressions pour obtenir une approbation publique du Président français à une double décision sur laquelle celui-ci estimait ne pas avoir, officiellement, à se prononcer. En tout cas, pour faire pièce à la propagande soviétique, ils annonçaient leur intention de retirer 1000 têtes atomiques.

279Peut-être ce geste aida-t-il Schmidt, qui en revendiquait la paternité, à arracher, début décembre, un mandat clair à la convention du SPD : le parti approuvait à une nette majorité la recherche par la RFA, aux côtés de ses alliés, d’un équilibre militaire avec le camp opposé. En Italie, l’opposition du PCI devait très vite se trouver modérée par sa volonté d’afficher ses distances avec la Russie. L’arrivée au pouvoir, en mai 1979, du gouvernement Thatcher avait assuré une approbation entière de la part de l’Angleterre. La décision avait sans doute troublé le Labour Party. Mais assommé par le désastre électoral qu’il avait subi, il n’avait, dans l’immédiat, guère réagi.

280Inversement, le gouvernement américain ne put totalement lever les hésitations de deux gouvernements directement concernés : le belge et le hollandais. Carter fit pourtant une exception à la règle qu’il s’était imposé de réduire au strict minimum ses entretiens avec les leaders étrangers tant que les otages n’auraient pas été libérés : le 7 décembre, il recevait les Premiers Ministres norvégien et hollandais. Mais le second maintint son idée : il fallait renvoyer l’accord sur le déploiement jusqu’à ce que l’on ait pu vérifier s’il était, ou non, possible de négocier. La Haye se rapprochait ainsi du point de vue encore plus radical que le Danemark allait adopter : proposer officiellement un renvoi de la décision aux autres alliés. Mais ce sont les hésitations de dernière heure de la Belgique qui devaient le plus surprendre l’Amérique. En fait, l’Administration n’ignorait pas l’existence d’une opposition, entretenue notamment par le parti socialiste flamand. Mais elle comptait sur l’autorité du ministre belge des Affaires étrangères, Henri Simonet. Seulement son prestige avait été peut-être entamé par l’affaire de la bombe à neutrons. Surtout les socialistes francophones étaient divisés et le gouvernement n’était que trop accaparé par les problèmes linguistiques et économiques pour prendre un risque trop élevé sur un autre sujet.

281La diplomatie américaine multiplia sans doute les pressions dans les jours qui précédèrent la « double décision ». Elle préserva une unanimité de façade au sein l’Organisation. Le 12 décembre, une session extraordinaire réunissait les ministres des Affaires étrangères et de la défense de tous ses membres sauf la France : elle approuvait le déploiement des 464 Cruise et 102 Pershing II, tout en proclamant sa volonté de mettre ces armes sur la table des négociations. « Un résultat acquis sacrément de justesse » titrait Time le 24 décembre. Le communiqué masquait, en effet, une partie de la vérité : la Hollande avait précisé qu’elle ne pourrait se prononcer avant décembre 1981 et la Belgique que son propre déploiement devrait être confirmée dans les six mois suivants.

282Le risque était d’autant plus élevé que parfaitement huilé au niveau politique, le processus de la décision n’avait accordé qu’un intérêt très limité à la préparation des opinions. Les Européens, avait noté Richard Burt, qui reflétait un sentiment très partagé, ne parleraient sans doute jamais des euromissiles dans les cafés ! Or, le contexte devait rapidement évoluer. La « double décision », le communiqué en attestait, s’inscrivait dans la perspective de SALT III. Encore faudrait-il que SALT II fût ratifié. En fait, la plupart des observateurs estimaient le Traité condamné et, pour le sauver, Carter en était, on l’a vu, réduit à agiter la menace d’une rébellion des alliés. La Commission des Affaires étrangères avait sans doute fini par l’approuver. Mais le rapport de celle des Forces armées avait multiplié des réserves telles que, si elles étaient appliquées, une reprise des pourparlers ne pourrait être évitée. La Maison Blanche et le NSC, il est vrai, semblent avoir gardé un espoir limité : laisser le leader de la majorité, le sénateur Robert Byrd, introduire le débat sur le Traité avec beaucoup moins des 67 voix nécessaires ; puis gagner quelques suffrages en forçant des opposants à affronter les conséquences d’un rejet et quelques autres en acceptant des amendements qui pourraient entraîner une réouverture des pourparlers ! Mais beaucoup considéraient la cause perdue, hors quelque événement extérieur aussi heureux qu’imprévu ! Il n’est pas impossible que les Soviétiques aient tenu un autre raisonnement : considérant que le Traité ne serait plus ratifié, ils estimèrent, peut-être, qu’ils n’avaient plus de raison de faire preuve de modération. Du 24 au 27 décembre, ils envahissaient l’Afghanistan.

Notes de fin

1 – Parmi les autres : Walter Mondale à la Vice-Présidence ; Michael Blumenthal comme secrétaire au Trésor, Richard Cooper (co-auteur du grand rapport : Towards a Renovated International System, 1977) comme sous-secrétaire dans le même département, Andrew Young, ambassadeur à l’O.N.U., etc. Cf. Congressional Record, June 3, 1980, p. S 6202.

2 – Cité in BARNET (R.) : The Alliance, p. 359.

3 – Cité in Vital Speeches of the Day, Vol. XXXXIII, no.17, 15 juin 1977.

4 – Le Monde, 5 février 1977 et BRZEZINSKI (Zbigniew) : Power and Principle. Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981, Londres, Weidenfeld and Nicolson, 1983, p. 288.

5 – Ibid., p. 558.

6 – Pour une excellente introduction aux problèmes posés par la politique étrangère de Carter, voir HOFFMANN (Stanley) : « Requiem » in FP, no.42, printemps 1981, p. 3-26, traduit et reproduit in Le dilemme américain, Paris, Economica, 1982, p. 109-132.

7 – Cité in VANCE (Cyrus) : Hard Choices. Critical Years in America’s Foreign Policy, New York, Simon and Schuster, 1983, p. 30.

8 – Encore 42 % dans ce cas en Grande-Bretagne en 1972, ils ne seraient plus que 18 % en avril 1979. Pour la France, les chiffres seraient de 60 % et 44 % respectivement. Pour la RFA, de 73 % et 38 %.

9 – Le Monde, 6 novembre 1980.

10 – Cité in BARNET (R.) : Real Security, p. 41.

11 – LA FEBER (Walter) : op. cit., , p. 292.

12 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 44.

13 – L’Express, 17-23 mars 1979.

14 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 292 et p. 561.

15 – LA FEBER (W.) : op. cit., p. 290.

16 – Time, 11 juin 1979.

17 – BARNET (R.) : The Alliance, p. 375.

18 – Détails GOLDSBOROUGH (J.) : op. cit., p. 56.

19 – Cité in TUCKER (Robert W.) : « America in décliné : the foreign policy of « maturity » in FA, vol. 58, no.3, p. 456.

20 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 132.

21 – Ibid., p. 129. Sur la politique de Carter, voir BRENNER (M.) : op. cit., p. 116 et suivantes.

22 – Nuclear Power : Issues and Choices, Cambridge, Mass., Balinger Publishing company, 1977.

23 – Pour un point de vue critique sur cet aspect, voir GOLDSCHMIDT (Bertrand) : op. cit., p. 426.

24 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 130. Brenner suggère que Vance serait intervenu, lui-aussi, pour modérer Carter.

25 – NYE (Joseph S.) : « La non-prolifération : une stratégie à long terme » in FA, avril 1978. Traduit in Focus, no.1, juin 1978.

26 – Cité in GREENLAGH (Geoffroy) : European Reactions to the U.S. Nuclear Non-Prolifération Policy, CRS, 16 janvier 1978, dactylographié, p. 17.

27 – Il n’avait pas exclu, par exemple, la possibilité de grandes usines de retraitement « régionales », soumises à un strict contrôle international.

28 – PILAT (Joseph) and DONNELLY (Warren) : op. cit., p. 23.

29 – Cf. Agence internationale de l’Energie atomique : International Nuclear Fuel Cycle Evaluation (INFCE), Summary Volume, Vienne, 1980, qui résume en 72 pages les 20.000 rédigées par les 500 experts représentant 66 pays ayant participé au programme.

30 – AP, 1977, p. 133.

31 – La loi admettait l’utilisation du combustible américain dans les usines européennes déjà en activité.

32 – GOLDSCHMIDT (B.) : op. cit., p. 435-437.

33 – PILAT (J.) and DONNELLY (W.) : op. cit., p. 30-31. Les Français semblent avoir néanmoins laissé les plans de l’usine de retraitement, qui serait aujourd’hui, grâce à l’octroi de fonds « islamiques », en voie d’achèvement. La fourniture d’un réacteur à l’Irak aurait, de même, en secret, été assortie d’extrêmes précautions.

34 – Voir GUMMETT (Philip) : « From NPT to INFCE : development in the thinking about nuclear non-proliferation » in International Affairs, vol. 57, no.4, Automne 1981, p. 544-567

35 – GOLDSCHMIDT (B.) : op. cit., p. 427.

36 – WATT (David) : loc. cit., p. 582. Exergue tirée de BOISSONNAT (J.) : op. cit., p. 98.

37 – AP 1977, p. 126.

38 – D’abord à l’hiver, puis au printemps, enfin juste avant le Sommet.

39 – JENKINS (Roy) : Europe’s Présent Challenge and Future Opportunity, 27 octobre 1977, Secrétariat général de la Commission, SI (77) 891, Dactylographié, p. 5.

40 – Celui-ci devait au contraire s’élever à 66 milliards dans le projet déposé par Carter au début de l’année.

41 – 30 à 50 milliards du déficit américain avaient été financés, en 1977, par les Banques centrales étrangères qui avaient placé les dollars ainsi accumulés en Bons du Trésor émis par Washington.

42 – Time, 26 décembre 1978.

43 – Notons pour commencer que la Grande-Bretagne a choisi de rester en dehors du système pour une durée indéterminée. Autrement : a) la principale innovation du système est le choix d’une monnaie de référence, l’ECU, définie par un « panier » pondéré de monnaies européennes ; b) des cours pivots servent à déterminer une grille de parités bilatérales, les fluctuations entre deux monnaies étant limitées à un écart de plus ou moins 2,25 % (6 % pour la lire italienne) ; c) en général, évidemment, il reviendra à la Banque centrale responsable de la monnaie dont la parité baisserait par rapport à une autre d’intervenir. Néanmoins au cas où une devise, seule, divergerait à la hausse par rapport à l’ensemble des autres, il en résulterait une « présomption selon laquelle les autorités corrigeront cette situation. ».
Cf. MARCHAL (J.) : op. cit., p. 164-180 et GERBET (P.) : op. cit., p. 402. Le meilleur ouvrage sur le SME est sans doute celui de LUDLOW (Peter) : The Making of the European Monetary System, Londres, Butterworths, European Studies, 1982.

44 – DE MENIL (G.) and SOLOMON (A.) : op. cit., p. 23-25.

45 – CARTER (Jimmy) : Mémoires d’un Président, Paris, Plon, 1984, p. 85.

46 – PUTNAM (R.) : op. cit., p. 79-81.

47 – Oversight of International Economie Issues, Hearings before the Subcommittee on International Economie Policy of the Committee on Foreign Relations of the U.S. Senate, 96th Congress, 1st Sess., Washington, D.C., USGPO, 1979, p. 57.

48 – L’abus le plus flagrant qui se verrait éliminé serait évidemment l’ American Selling Price.

49 – L’accord autorisait des droits compensateurs, mais seulement si les subventions provoquaient un tort indéniable au secteur correspondant du pays importateur. Une règle analogue régirait les problèmes du dumping désormais. Cf. GRAHAM (Thomas) : « Revolution in Trade Politics » in Foreign Policy, no.36, automne 1979.

50 – L’accord cherchait à donner aux gouvernements la possibilité politique de résister aux pressions des intérêts privés nationaux en leur demandant d’acheter à la firme qui ferait l’offre la moins chère, qu’elle fût nationale ou étrangère.

51 – La contrepartie en était l’affirmation d’une clause de « retour graduel », i.e. de perte progressive des avantages accordés au fur et à mesure que les pays ainsi privilégiés se développeraient.

52 – Si les négociations avaient échoué dans leur effort pour conclure un accord international dans le domaine des céréales, elles y étaient parvenues pour la viande bovine et les produits laitiers.

53 – Celles-ci, étalées sur huit ans, seraient pour une première tranche d’une durée de cinq ans, de rigueur. Elles seraient conditionnelles après.

54 – Pour une estimation plus critique, voir SHONFIELD (Andrew) : « The world economy, 1979 » in FA, 58, no.3, p. 614-618 ; pour plus de renseignements, voir WALLENSTEIN (Edmond) : « Les négociations commerciales multilatérales 1973- 1979, dites ’Tokyo Round’ » in PE, no.2, décembre 1979, p. 301-319.

55 – 395 contre 7 à la Chambre et 90 contre 4 au Sénat.

56 – CARTER (J.) : op. cit., p. 92.

57 – Ibid., p. 63.

58 – Sur le deuxième « choc » pétrolier, voir l’analyse de STOBAUGH (Robert) and YERGIN (D.) : « Energy : an emergency telescoped » in FA, 58, no.3, p. 563-595.

59 – CARTER (J.) : op. cit., p. 84.

60 – GRAPIN (Jacqueline) : Radioscopie des Etats-Unis, Paris, Calmann-Lévy, 1980, p. 77.

61 – La proposition 13 était une sorte de révolte « populiste » par référendum contre l’impôt (dégressif) foncier. Elle devait être imitée dans nombre d’autres Etats. 25 d’entre eux auraient, sous une forme ou une autre, mis un plafond à leurs dépenses ou à leur fiscalité avant 1983.

62 – CARTER (J.) : op. cit., p. 90.

63 – Washington Post, 19 juin 1978. Cette intervention du Président donna du moins une impulsion à l’incorporation de personnalités du Tiers Monde dans ses sessions plénières de la Commission.

64 – Le principe de leur préparation fut adopté en décembre par l’Assemblée générale des Nations unies. Sur la CNUCED de Manille et sur la conférence de la Havane, on se reportera à OLSON (R.) : op. cit., et à CARRERRE d’ENCAUSSE (H.) : op. cit., p. 304-310.

65 – Récit extrêmement critique in LEDEEN (Michael) et LEWIS (William) : Debâcle. L’échec américain en Iran, Paris, Albin Michel, 1981.

66 – STOBAUGH (R.) and YERGIN (D.) : loc. cit., p. 573.

67 – CARTER (J.) : op. cit., p. 91.

68 – Ibid., p. 91.

69 – Time, 18 juin 1979.

70 – Le Monde, 16 février 1985.

71 – CARTER (J.) : op. cit., p. 181.

72 – IISS : The Military Balance. 1977-1978, p. 109, cité in SLOAN (Stanley) : « European Security, American Interests and Alternatives to NATO », CRS, 15 janvier 1978, dactylographié, p. 27-28.

73 – Citée in Le Monde, 19 juillet 1977.

74 – Cité in Time, 8 novembre 1976.

75 – 400 millions de dollars en 1978, 500 en 1979 et 670 en 1980. Cf BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., , p. 299-300.

76 – La traduction en anglais des propos du chef de l’Etat faisait problème : l’Elysée estimait que le terme « to jeopardize » que l’hebdomadaire avait utilisé, « forçait » sa pensée.

77 – De 1970 à 1979, leur commerce total décuple de 760 à 7600 millions de dollars.

78 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 307.

79 – Approbation à 79 % en RFA, à 68 % en France. Cf. BARNET (R.) : The Alliance, p. 366.

80 – Interview publiée dans Le Monde, le 3 mai 1977.

81 – En 1977, par exemple, un débat très dur opposa le Kremlin au leader espagnol Santiago Carillo, à propos du livre Eurocommunism and the State publié en 1976 par ce dernier.

82 – Les démarches de Gardner furent très vivement critiquées et, sous la pression de l’AFL-CIO, un sénateur démocrate introduisit bientôt une législation visant à réimposer des restrictions sur les visas des communistes. Le projet ne fut repoussé que de justesse.

83 – Carter, il est vrai, devait prendre un soin particulier à ne pas trop heurter son homologue français. Si, de passage à Paris, il tint à accorder à François Mitterrand, le 6 janvier 1978, un entretien remarqué où il salua son rôle bénéfique dans le jeu politique français, il lui rappela que les relations franco-américaines seraient certainement altérées par une participation au pouvoir du PC.

84 – Cité in Time, 23 janvier 1978.

85 – En France, en septembre 1977, la rupture de l’Union de la gauche avait été consommée et les législatives de 1978 assureraient à la majorité en place le succès. En juin 1979, les élections italiennes virent plutôt un léger recul du PC et son retour dans l’opposition après une phase d’association au gouvernement sans participation.

86 – CARTER (J.) : op. cit., p. 188. Exergue prise in Keesing’s Contemporary Archives, 1977, p. 28417.

87 – CLOSE (Robert) : L’Europe sans défense, Arts et voyages, 1977, cité in WAJSMAN (Patrick) : L’illusion de la détente, Paris, PUF, 1977, p. 160.

88 – Cité in Time, 12 juin 1978.

89 – RECORD (Jeffrey) : Sizing Up the Soviet Army, The Brookings Institution, 1975.

90 – Le Monde, 11 janvier 1977.

91 – Cf KOMER (Robert W.) : « Les origines et les objectifs » in Revue de l’OTAN, no.3, juin 1978, p. 10.

92 – Le Monde, 10 décembre 1976.

93 – VANCE (C.) : op. cit., p. 32.

94 – Cité in NIXON (Richard) : La vraie guerre, Paris, Albin Michel, 1980, p. 182.

95 – SCHWARTZ (David N.) : NATO’s Nuclear Dilemmas, Washington, D.C., Brookings Institution, 1983, p. 213-214.

96 – Revue de l’OTAN, no.3, 1979.

97 – Discours reproduit in The Modernization of NATO’s Long-Range Theater Nuclear Forces, Report prepared for the Subcommittee on Europe and the Middle East, 96th Congress, 2d Session, 1981, p. 71-80.

98 – Sur cette négociation, voir TALBOTT (Strobe) : Endgame : the Inside Story of SALT II, New York, Harper, 1979.

99 – VANCE (C.) : op. cit., p. 47. Sur l’histoire des missiles de croisière, voir, par exemple, HUISKEN (Ronald) : The Origins of the Strategie Cruise Missile, New York, Praeger, 1981.

100 – Détails in VANCE (C.), op. cit., p. 52, note 1.

101 – Ibid., p. 66-67.

102 – HOLST (Johan J.) and NERLICH (Uwe) : Beyond Nuclear Deterrence : New Aims, New Arms, New York, Crâne, Russak, 1977. Cité in SCHWARTZ (D.) : op. cit., p. 205.

103 – Sous Khrouchtchev déjà, 600 fusées SS-4 et SS-5, d’une portée de 1200 et 4100 kilomètres respectivement avaient été déployées dans les régions occidentales de l’URSS. Avec 600 bombardiers Badger et Blinder, le total s’élevait à 1200.

104 – Forward Based Systems ou FBS : il s’agissait surtout d’avions basés en Grande-Bretagne ou sur des porte-avions en Méditerranée. Ils venaient s’ajouter aux fusées Polaris à bord des cinq sous-marins placés sous le Commandement direct du SACEur.

105 – NEWHOUSE (John) : Cold Dawn. The Story of SALT, New York Holt, Rinehart and Winston, 1973, p. 174. Cité in BELL (Robert G.) and LOWENTHAL (Mark M.) : SALT II, Major Issues, CRS, 15 décembre 1978, dactylographié, p. 87.

106 – SCHWARTZ (D.) : op. cit., p. 204.

107 – Sur ce point, voir TATU (Michel) : La bataille des euromissiles, Paris, Fondation pour les Etudes de Défense nationale, 1983.

108 – The Modernization of..., p. 16.

109 – Ibid., p. 15.

110 – Ibid., p. 18-19. Voir surtout l’excellent article de GARTHOFF (Raymond L.) « The NATO decision on theater nuclear forces » in Political Science Quarterly, 1982, p. 199.

111 – THOMSON (James A.) : « The LRTNF decision : volution of U.S. theater nuclear policy. 1975-1979 » in International Affairs, vol. 60, no.4, p. 601-604.

112 – LEGGE (J. Michael) : Theater Nuclear Weapons and the NATO Strategies of Flexible Response, Santa Monica, Calif., RAND, avril 1982, p. 34-35.

113 – Le premier disait que pour assurer sa viabilité et son efficacité, « chaque partie s’engage à ne pas contourner une clause de ce Traité » ; le second précisait : « à travers tout autre Etat ou tous autres Etats, et en aucune autre manière ».

114 – Le Président français proposait une progression en deux étapes : d’abord, des mesures destinées à « créer la confiance », comme l’échange d’informations et de notifications appropriées ; puis réduction réelle des armements de l’Atlantique à l’Oural. BELL (R.) and LOWENTHAL (M.) : op. cit., p. 97-99.

115 – Ibid., p. 96.

116 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 304.

117 – Il y en avait 7000 et une étude de la Brookings de 1974 estimait que 2000 suffiraient. LEGGE (J.M.) : op. cit., p. 32.

118 – SCHLESINGER (James) : The Theater Nuclear Forces Posture in Europe, A Report to the US Congress in Compliance with PL 93-365, Department of Defense, 1975, dactylographié.

119 – La « bombe à neutrons » est une bombe nucléaire d’un kilotonne. Lors de son explosion, elle libère d’énormes quantités de neutrons radio-actifs qui tuent les hommes sans détruire les bâtiments. De plus l’essentiel de la radiation des neutrons se dissipe en quelques secondes, ce qui permet une reprise du terain ultra-rapide. Sur la question, il existe une excellente étude : WASSERMAN (Sherri L.) : The Neutron-Bomb Controversy. A Study in Alliance Politics, New York, Praeger, 1983.

120 – Cf. STADEN (Alfred van) : « Pays-Bas et Belgique : la tentation neutraliste » in LELLOUCHE (Pierre) : Pacifisme et dissuasion, Paris, IFRI, 1983, p. 99.

121 – Sur cette affaire, voir l’IHT, 24 octobre 1984.

122 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93-94.

123 – BRZEZINSKI (Z.) : op. cit., p. 302.

124 – Le Monde, 24 février 1981, citant le Spiegel du 23 février. Voir aussi WASSERMAN (S.) : op. cit., p. 104-105.

125 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93.

126 – La Hollande et la Belgique à un moindre degré étaient confrontées à une hostilité croissante au projet, l’opposition à ce dernier étant entretenue en Italie par le PCI ; l’instabilité des situations internes empêchait d’envisager un déploiement au Portugal, en Grèce ou en Turquie ; quant à la Norvège ou au Danemark, le déploiement des armes atomiques y avait toujours été interdit.

127 – Time, 17 avril 1978.

128 – CARTER (J.) : op. cit., p. 175.

129 – VANCE (C.) : op. cit., p. 93.

130 – CARTER (J.) : op. cit., p. 65. Détail sur l’affaire in WHITE (Theodore H.) : America in Search of Itself. The Making of the President, 1956-1980, New York Warner Books, 1982, p. 203.

131 – The Modernization of..., p. 65-66.

132 – AP 1978, p. 158. Pour une interprétation restrictive de ce soutien, voir « European reactions to SALT II » in Backgrounder, The Heritage Foundation, 23 février 1979, dactylographié.

133 – Le texte disait que l’accord n’interdirait pas l’assistance américaine à la modernisation des forces nucléaires de l’ Alliance. Voir VANCE (C.) : op. cit., p. 97.

134 – AURIOL (Vincent) : Journal du Septennat, II, 1948, Paris, Colin, 1974, p. 174-180.

135 – BARNET (R.) : The Alliance, p. 374. Il n’est pas impossible cependant que le patron du NSC ait aussi été sensible à l’atout supplémentaire que les Pershing pouvaient représenter pour les plans de tir américains contre le camp opposé.

136 – Pour ceux qui s’attendaient à voir les vieux dilemmes de la force multilatérale reémerger, ce fut une surprise à n’en pas douter. Par la suite, la décision de Schmidt constituerait un handicap majeur pour le projet, puisque le renoncement de la RFA à tout veto sur le lancement des fusées donnerait des arguments à ceux qui leur reprocheraient d’offrir aux Etats-Unis les moyens de mener une « guerre nucléaire limitée ». Mais les Etats-Unis semblent s’être engagés à ne jamais tirer ces fusées sans avoir « consulté » leurs alliés et Schmidt semble avoir estimé qu’un système de « double-clé », qui imposerait à la RFA une contribution financière élevée, hypothéquerait toute politique indépendante de détente avec le camp opposé. Tous les autres pays concernés devaient l’imiter. Néanmoins l’Angleterre devait bénéficier, au titre de ses accords passés, d’un droit de regard privilégié.

137 – The Modernization of..., p. 30-31.

138 – 24 sites de lancement en RFA, 40 au Royaume-Uni, 28 en Italie, 12 en Hollande et 12 en Belgique.

139 – Le Traité prévoyait : a) dans l’un et l’autre camp, un plafond fixant à 2400 le nombre des vecteurs stratégiques nucléaires, ce chiffre devant être abaissé à 2250 unités en 1981 ; b) une limitation globale et équivalente fixant à 1320 le nombre total de lanceurs de missiles balistiques à têtes multiples et à guidage indépendant (MIRV) et de bombardiers lourds équipés de missiles de croisière à longue portée ; c) une limitation globale et équivalente fixant à 1200 le nombre total de lanceurs de missiles balistiques mirvés ; d) une limitation globale et équivalente fixant à 820 le nombre de lanceurs d’ICBM mirvés ; e) des mesures de restriction quant à la modernisation des armes stratégiques offensives.

140 – PIPES (Richard) : « Why the Soviet Union thinks it could fight and win a nuclear war » in Commentary, 64 (1), juillet 1977.

141 – Cité in BELL (R.) and LOWENTHAL (M.) : op. cit., p. 9.

142 – Voir MANDELBAUM (Michael) : The Nuclear Question, New York, Cambridge Univ. Press, 1979, p. 203-216 et FREEDMAN (Lawrence) : The Evolution of Nuclear Strategy, Londres, Macmillan, 1983, p. 364-367.

143 – Cf. BETTS (R.) in NYE (J.) : op. cit., p. 121.

144 – Cité in SANDHURST (J.W.) Peddlers of Crisis, p. 262.

145 – La décision fut prise en juin 1979 mais le système de déploiement envisagé, un « circuit de course » ou « race track » ne fut annoncé qu’en septembre : il s’agissait de faire se déplacer entre 200 sites d’abris bétonnés, répartis dans les déserts de l’Utah et du Nevada et sur 15.000 kilomètres de route, des camions bâchés pour déjouer la surveillance des satellites soviétiques.

146 – Voir CARRERE D’ENCAUSSE (H.) : op. cit., p. 60-102.

147 – CARTER (J.) : op. cit., p. 202. Plus généralement, sur le problème de la ratification, voir GUFFY (Gloria) : « Qu’est-il arrivé à SALT II ? » in LELLOUCHE (P.) : La sécurité de l’Europe..., p. 277-301.

148 – NYT, 14 novembre 1979.

149 – SOMMER (Théo) : « Europe and the American connection » in FA, 58, no.3, p. 631-632.

150 – Les Français, eux, avaient au contraire proposé que l’OTAN s’organise pour garder un oeil vigilant sur ce continent : seuls les Américains et les Belges avaient manifesté de l’enthousiasme pour l’idée.

151 – Sur ce changement, voir HASSNER (Pierre) : « Etats-Unis, Union soviétique, Allemagne, Europe : problèmes graves, réponses frivoles » in PE, 1979, no.2.

152 – Discours reproduit in PE, 1979, no.2 p.263-274.

153 – Time, 17 septembre 1979.

154 – Le Monde, 11 août et 14 septembre 1979.

155 – Ibid., 9 et 10 octobre 1979.

Table des illustrations

Titre Les importations de pétrole américaines 1950-1978 (en pourcentage de la consommation)
Crédits versight of International Economie Issues, Hearings before the Subcommîttee on International Economie Policy of the Committee on Foreign Relations of the U.S. Senate, 96 th Cong., Ist Sess., 22, 23, 24 mai 1979, p. 117.
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/51181/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 15k
Titre L’évolution du dollar (valeur du dollar par comparaison à dix devises majeures depuis le début des taux de change flottants en mars 1973)
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/51181/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 17k
Titre OTAN et Pacte de Varsovie en Europe
Légende (1) Sont exclues les forces françaises ainsi que les forces au sol stationnées au Portugal et en Grande-Bretagne,
Crédits Institut international d’études stratégiques : The Military Balance 1978-1979, Londres, 1978.
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/51181/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 56k

© Éditions de la Sorbonne, 1988

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