Version classiqueVersion mobile

Une incertaine alliance

 | 
Pierre Mélandri

Troisième partie. Coopération trilatérale et crépuscule de la détente 1974-1979

I. L’embellie : été 1974-décembre 1976 :

Texte intégral

  • 1 – in Information et Documents, no.366, août 1976, p. 8.

« La réunion organisée à Rambouillet par le Président Giscard d’Estaing s’est avérée, à l’usage, plus importante qu’un sommet économique : nous y voyons le début d’un processus qui permettra aux démocraties d’appliquer leurs valeurs politiques et morales à la solution de leurs problèmes et à celle des questions d’ordre général. »
J.G. Loewenstein, adjoint au sous-secrétaire d’Etat
aux Affaires européennes, en 1976.1

  • 2 – cité in HASSNER (Pierre) : « L’avenir des alliances en Europe » in RFSP, p. 1046, déc 1976.

1En décembre 1975, dans un discours qui eût dû rester secret, Kissinger confiait : « La période où l’Europe essayait de se définir en opposition aux Etats-Unis est terminée, au moins temporairement. Nous sommes plus proches du partnership atlantique tel que nous l’avions envisagé en 1973. »2

2La période qui s’étend de l’été 1974 à la fin 1976 devait voir se confirmer, en effet, la tendance au rapprochement que le printemps 1974 avait entamée. Affaiblie et atteinte dans sa prospérité, l’Europe songeait moins à s’opposer à son grand allié qu’à renouer avec lui une indispensable solidarité. Mais les Etats-Unis assouplissaient leur attitude eux-aussi. Désarçonné par le raidissement du camp opposé mais surtout par la rébellion désormais ouverte de l’opinion et du Congrès, Kissinger ne pouvait guère se permettre le luxe d’un conflit avec ses partenaires. Le 6 juillet 1976, il pourrait rappeler que Ford avait rencontré ses alliés européens et japonais à l’occasion de 60 réunions individuelles et de quatre Sommets et que lui-même avait eu plus de 200 rencontres avec leurs ministres des affaires étrangères ou chefs de gouvernement depuis septembre 1973.

3Deux faits devaient encore plus symboliser le nouveau rapprochement inter-allié. Le premier serait évidemment la pratique des « Sommets » inaugurée, en novembre 1975, à Rambouillet. Le second, plus discret mais non moins significatif, serait le reflux de l’amendement Mansfield au Congrès. Le 27 mai 1975, Ford affirmait que les alliés avaient « entièrement comblé le déficit américain pour l’année fiscale 1974 » et que la clause, votée en septembre 1973, sur la réduction des troupes « ne serait pas appliquée. » La même année, la Chambre rejetait (311 contre 25) une proposition de réduction de 70.000 hommes et le Sénat une autre de 200.000. En 1976, le déclin de l’intérêt du Congrès pour toute amputation de troupes à l’étranger était encore plus marqué.

4Après avoir dominé les relations inter-alliées, la question du burden-sharing s’éloignait du devant de l’actualité. L’impression prévalait désormais qu’une décennie avait été gaspillée dans des jungles lointaines et qu’il était temps, pour le pays, de reprendre et développer ses relations privilégiées avec le Japon et les nations ouest-européennes. D’autant plus que le regain de l’isolationnisme, notable dans ces années, pouvait jeter le doute sur la détermination des Etats-Unis à défendre leurs alliés.

5Alors que les bases de sa politique antérieure se disloquaient, l’Administration américaine ne pouvait pas totalement rejeter une stratégie de compromis avec le Japon et avec les vieux pays.

A. L’effondrement de la « structure stable » de paix :

  • 3 – Cité in MILZA (Pierre) : Le nouveau désordre mondial, Paris, Flammarion, 1983, p. 105.

« L’un des principaux facteurs d’incertitude que connaît le monde d’aujourd’hui est la préoccupation qui règne quant à la volonté et à la persévérance de l’Amérique. »
Kissinger en mars 1976.3

6La politique que Nixon et Kissinger avaient imaginée reposait sur trois pré-supposés : une certaine modération du camp opposé, une acceptation plus ou moins passive des alliés comme des pays les moins développés, un suivisme confiant et docile de l’opinion et du Congrès. Les trois étaient liés, et leur effondrement simultané mit en pièces les espoirs placés dans l’apparition d’une nouvelle « structure stable » de paix.

1. – La méfiance de l’opinion et la revanche du Congrès :

7Kissinger avait espéré refaire autour de sa Realpolitik le consensus que le Vietnam avait brisé. Mais en 1974, il était clair que la première allait affronter des moments délicats. En fait, ni Nixon, ni le secrétaire d’Etat n’avaient vraiment cherché à lui rallier intimement l’opinion et le Congrès. Leur conception, relativement bismarckienne, de la politique étrangère, s’était mal accommodée d’un effort pour la justifier, sinon à travers les campagnes du premier sur le thème sans doute populaire mais vague d’une « nouvelle ère de paix ». Il est vrai que le Vietnam était venu tout empoisonner : les relations que les deux hommes voulaient créer avec le camp opposé supposaient que rien ne vînt jeter le doute sur leur fermeté. Du coup, la lassitude croissante du public et sa volonté de mettre un terme aux hostilités leur avaient commandé un recours systématique au secret.

  • 4 – Cf. SCHNEIDER (William) : « Public opinion » in NYE (Joseph S., Jr.) : ed., : op. cit., p. 11-35.

8Bref, pour réussir, leur politique supposait un soutien sans faille de l’opinion et du Congrès. Mais ceux-ci ne le lui apporteraient que si elle réussissait, et encore à un coût pas trop élevé ! Le Watergate fut-il l’accident qui vint tout bouleverser ? ou, au contraire, fut-il seulement le reflet de la fragilité du projet ? La question reste posée. Mais l’affaire vint exacerber au Congrès une rébellion qui se profilait et radicaliser dans l’opinion une méfiance destructrice pour l’Exécutif.4

9Dans le public, l’affaire contribua, après le Vietnam, à transformer en vigilance systématique l’indifférence passive jusqu’ici accordée à la conduite des affaires diplomatiques. En accréditant l’idée selon laquelle l’Empire pouvait entraîner le pays dans des politiques dangereuses pour ses libertés, elle exacerba un trait toujours latent mais longtemps secondaire dans l’opinion : une certaine impatience à l’égard des engagements outre-mer. Bref, elle conforta la tendance du public à accorder aux affaires intérieures une absolue priorité, et à considérer comme négligeable l’impact des décisions domestiques sur le reste du monde. Et elle encouragea les élus du Congrès à attaquer la politique de l’Administration pour des raisons opposées et à reprendre en mains des prérogatives dont deux à trois décennies de « présidence impériale » les avaient dépouillés.

10En 1974, le vent avait définitivement tourné. Dans les années 1970, quelque 150 interdictions ou restrictions à l’action de l’Exécutif devaient être votées. L’adoption, en juillet 1973, d’un amendement interdisant tout bombardement sur le Cambodge à partir du 15 août, suivie, en octobre, de celle de la « Loi sur les pouvoirs de guerre » avait ouvert une « nouvelle ère ». Celle-ci serait marquée par l’amendement Hughes-Ryan, soumettant toute action « secrète » de la CIA à l’approbation préalable de toute une série de commissions du Congrès et par la multiplication de mesures visant à soumettre non seulement l’aide à l’étranger mais les ventes d’armes à l’approbation de ce dernier.

11Pour Kissinger, c’était le pire qui pouvait arriver, car le mouvement portait un coup mortel à un pilier de sa « structure stable » de paix : l’unicité de décision face au camp opposé. Certains même devaient le soupçonner de parfois regretter, en secret, de ne pas être à la tête d’une bureaucratie à la hiérarchie aussi marquée que celle dont ses adversaires disposaient.

12La suite devait encore aggraver le danger. Non seulement, le Watergate devait provoquer, aux partielles de novembre 1974, l’arrivée en masse d’élus démocrates à la Chambre comme au Sénat. Mais les difficultés furent amplifiées par la réorganisation du Congrès et la multiplication des sous-commissions dont chaque président fut tenté de se servir comme un potentat, bref par l’apparition de dizaines d’aspirants secrétaires d’Etat prêts à mettre le vrai dans l’embarras.

13Cette évolution devait avoir un effet immédiat sur les relations alliées. Le 15 juillet 1974, en effet, la junte grecque organisait un coup d’Etat à Chypre, dans le but de réaliser l’annexion (l’« enosis ») de l’île. Informés, les Américains s’étaient, semble-t-il, contentés de faire savoir qu’ils désapprouveraient tout recours à la violence. Deux jours après, pourtant, ils s’efforçaient d’éviter la réplique, une invasion turque. Sans succès ! Les Turcs envahissaient Chypre le 17 juillet.

  • 5 – Sur cette affaire, voir SZULC (Tad) : The Illusion of Peace, New York, Viking Press, 1978, p. 794 (...)

14Le 22 juillet, un cessez-le-feu, finalement, intervenait et, le 24, la junte grecque s’effaçait. Mais quand, le 14 août, les Turcs lançaient une deuxième invasion qui allait placer 40 % de Chypre sous leur domination, le secrétaire d’Etat devait, cette fois, faire preuve d’une remarquable compréhension à l’égard d’Ankara. Connaissant mal le nouveau gouvernement que la Grèce s’était donné, il accorda aux intérêts stratégiques en jeu en Turquie la priorité.5

  • 6 – FORD (Gerald) : A Time to Heal, New York, Harper, 1979, p. 302-304.

15« Sept ans durant, les Américains ont soutenu la junte militaire, et sept jours leur ont suffi pour lâcher Caramanlis » : l’opinion grecque allait être submergée par une vague d’anti-américanisme telle que le retrait, le 14 août, du pays de l’organisation militaire alliée ne devait pas suffire à l’apaiser. Pourtant, à ce prix, Kissinger n’allait pas pour autant s’assurer la sympathie de la Turquie ! Alerté par un lobby grec hyper-actif durant l’été, le Congrès, après de longues tractations, décidait à la fin de l’année de frapper d’embargo les exportations d’armes à destination de ce pays à partir du 5 février. La Chambre s’étant encore opposée le 24 juillet à ce que l’embargo fût levé, deux jours après, les bases et postes américains en Turquie se voyaient fermés. Ford, qui avait multiplié les démarches pour convaincre les élus, aurait beau dénoncer dans ce « soufflet... la décision de politique étrangère la plus irresponsable » du Congrès6, rien n’y ferait.

16La Chambre devait assouplir sa position quelques mois après et en mars-avril 1976 des compromis pourraient préserver les intérêts vitaux des Etats-Unis dans ces deux pays. Pourtant, le Congrès ne ratifierait celui passé avec la Turquie qu’après de longs délais : ce ne serait qu’en septembre 1978 que l’embargo serait levé. En même temps, les élections de 1977 en Grèce seraient unanimement interprétées comme une défaite pour les Etats-Unis. Aussi, en janvier 1979, l’offre de l’Allemagne de prendre la tête d’un consortium d’aide à la Turquie serait-elle accueillie avec soulagement par ceux-ci : jusqu’à l’automne 1980, les réunions des représentants de l’Occident sur ce pays se tinrent, à Washington, à l’initiative et dans le bureau de l’ambassadeur allemand ! Mais quels que fussent les efforts pour atténuer le danger, pour l’Alliance, son flanc Sud allait constituer une source de vulnérabilité. En 1986, le Premier ministre grec affirmait encore considérer la Turquie comme un danger plus menaçant que le camp opposé et disposer, en conséquence, ses forces armées.

2- La détente contestée :

« La détente n’abolit en rien, ni ne peut abolir ou changer les lois de la lutte des classes... Nous ne cachons pas que nous considérons la détente comme le moyen de créer des conditions plus favorables pour l’édification pacifique du socialisme et du communisme. »
Brejnev devant le 25e Congrès du P. C. soviétique en 1976.

17L’érosion de l’autorité de l’Exécutif ne pouvait pas ne pas être interprétée comme un signe de faiblesse par le camp opposé. 1975 fut sans doute une année-clé sous cet aspect. Par deux fois, le Congrès s’opposa, au Vietnam puis en Angola, à la politique du secrétaire d’Etat. Par deux fois, l’U.R.S.S. n’hésita pas à exploiter son embarras. Mais, ce faisant, elle renforça le camp des ennemis de la détente.

18Le contrôle des armements avait pourtant semblé sur la voie du progrès lors du Sommet qui avait réuni Brejnev et Ford, à Vladivostock, en novembre 1974. Mais les principes sur lesquels les deux hommes s’étaient accordés, la réduction à un de leurs sites anti-fusées et une « équivalence générale » de leurs vecteurs à longue portée, allaient s’avérer autant de sources de difficultés. Bientôt, d’abord, les Etats-Unis devaient unilatéralement renoncer au premier :

  • 7 – KISSINGER (Henry) : « L’OTAN : les trente prochaines années » in PE, no.2, 1979, p. 266.

19« Les ABM, devait expliquer Kissinger quelques années après, furent systématiquement réduits par le Congrès à chaque session successive, au point que nous en arrivâmes à une curieuse coalition du Pentagone et des partisans du contrôle de armements, l’un et l’autre y étant finalement opposés : le Pentagone, parce que le fait d’engager des ressources dans un programme systématiquement privé d’utilité militaire n’avait plus de sens ; la communauté des partisans de Varms control parce qu’elle voyait dans la vulnérabilité stratégique des Etats-Unis un facteur positif ».7

  • 8 – Hypothèse très théorique puisque l’URSS ne pourrait être sûre que ces missiles n’auraient pas été (...)

20Surtout, le principe d’un plafond commun aux vecteurs, et d’un sous-plafond pour ceux qui pourraient être « mirvés », allait fournir un argument à ceux qui dénonçaient dans la détente une source de vulnérabilité. Kissinger, qui s’inquiétait de la taille des missiles terrestres intercontinentaux de l’U.R.S.S., eût préféré un accord dissymétrique qui eût autorisé les Soviétiques à posséder plus de fusées, mais moins de missiles mirvés que l’Amérique. Mais il n’avait pu faire prévaloir ses vues sur celles du Pentagone et, plus encore, sur celles des « faucons » du Congrès. Déjà, lors de la ratification de SALT I, leur chef, Henry Jackson, sénateur de l’Etat du Washington, avait fait voter un amendement qui invitait le Président à « rechercher un nouveau Traité » qui « n’imposerait pas aux Etats-Unis des limites de leur niveau de forces stratégiques intercontinentales inférieures à celles prévues pour l’Union soviétique. » Par la suite, selon le secrétaire d’Etat, les « faucons » ne voudraient pas démordre de leur attachement à une « égalité des aggrégats. » Au risque de voir se créer ce qui, dès 1976, commencerait à être dénoncé comme une potentielle « fenêtre de vulnérabilité » : la possibilité pour les missiles terrestres lourds et mirvés du camp opposé (les SS-18 en particulier) d’effectuer, grâce à leur précision et au nombre élevé de têtes dont ils seraient dotés, une « première frappe » couronnée de succès sur ceux, plus légers, dont l’Amérique disposerait.8

21Mais les adversaires de la « détente à sens unique », devaient surtout d’avoir le vent en poupe à l’expansionnisme de plus en plus patent de l’Union soviétique. La situation n’était pas sans ironie : Nixon et Kissinger en avaient tellement vanté les bienfaits que l’opinion et le Congrès avaient été enclins à prêter à la détente des vertus exagérées. Or le risque était grand qu’ils fussent un jour désenchantés. Le modus vivendi qu’elle avait créé reposait sur une ambiguïté : les Américains estimaient que les Soviétiques s’interdisaient toute initiative susceptible de menacer leurs intérêts alors que les seconds n’entendaient éviter que les actions de nature à créer un risque de guerre nucléaire ; inversement, si les premiers étaient décidés à concéder la parité stratégique au camp opposé, ils n’étaient pas disposés à reconnaître la parité « géo-politique » auquel ce dernier aspirait. Dès lors les problèmes n’allaient pas tarder à émerger et une tentation serait forte pour l’opinion et le Congrès : celle d’estimer que la détente avait échoué, de lui imputer la responsabilité de développements dont elle était moins la cause que le reflet, et de refuser à l’Exécutif la liberté d’action nécessaire à son éventuel succès. Dès 1974, la Realpolitik de Kissinger était en danger.

22La politique de Nixon et Kissinger avait eu pour projet de convaincre l’Amérique d’accepter l’U.R.S.S. telle qu’elle était. Pour eux, ce qui comptait, c’était modifier le comportement de l’U.R.S.S. à l’étranger. Modifier son système politique était hors de portée et, donc, extérieur à leur projet. Mais ils semblaient dès lors ramener la politique étrangère à une de ces Realpolitik qui n’avaient jusqu’alors suscité que scepticisme ou mépris en Amérique. Ce serait plus que ne pourraient en supporter et la Droite et la Gauche au Congrès : la première parce qu’elle y voyait une preuve supplémentaire d’appeasement face au camp opposé ; la seconde parce que les dirigeants américains pouvaient tirer argument de leur complaisance à l’égard de ce dernier pour justifier leur soutien à des régimes tyranniques mais alliés dans le monde sous-développé. Bref, les « Droits de l’Homme », dont la diplomatie américaine s’était si souvent réclamée, semblaient un élément absent du code que Kissinger avait fixé. Le Congrès allait toujours plus le lui reprocher.

  • 9 – Cf. KENNAN (George) : Le mirage nucléaire, Paris, La Découverte, 1984, p. 103.

23En décembre 1974, deux amendements devaient mettre toute la « structure stable » de paix en danger. Alors que les concessions économiques, telles que l’octroi à l’U.R.S.S. de la « clause de la nation la plus favorisée » et l’ouverture de crédits de l’Eximbank à des taux privilégiés, avaient probablement été envisagées par l’Exécutif comme une récompense pour la modération dont le Kremlin avait témoigné dans l’affaire du Vietnam et au Moyen-Orient, le Congrès ne jugea pas ce linkage suffisant. Il décida de lier cet octroi à l’attitude de Moscou à l’égard des Juifs désirant émigrer, oubliant que dès 1911 une manoeuvre analogue à l’égard du tsar avait déjà échoué.9 Anxieux d’obtenir le vote d’une loi tarifaire indispensable au progrès des négociations douanières, Ford s’inclinait. La partie paraissait, en effet, impossible à gagner. Outre les forces conservatrices, facilement hostiles à l’Union soviétique, l’amendement Jackson-Vanik avait, à partir de l’été 1973, recueilli le soutien des « libéraux » ulcérés par le traitement réservé aux dissidents : durant l’été 1973 l’historien Andrei Amalrik avait été emprisonné tandis que les tracasseries se multipliaient à l’encontre de l’ Académicien Sakharov et de Soljénitsyne dont le livre, l’Archipel du Goulag, publié en 1974, avait bénéficié d’une immense popularité. Finalement, le 20 décembre 1974, le texte était voté. Le 3 janvier 1975, Ford le signait. Le 14, l’URSS rejetait sèchement le traité, et reprochait à Ford de ne pas avoir tenu la promesse que Nixon aurait contractée : user du veto si la loi devait comporter des amendements qu’elle ne pouvait accepter. En décembre 1975, Helmut Sonnenfeldt devait remarquer :

  • 10 – Cité in Le Monde, 14 avril 1976.

24« Quand nous avons perdu la bataille de la nation la plus favorisée au Congrès, nous avons perdu la possibilité d’imposer une certaine discipline à l’Union soviétique... C’est là une véritable tragédie d’avoir perdu cette bataille commerciale : c’est une défaite à long terme. »10

25Le Congrès avait en effet privé l’Exécutif d’une des principales « carottes » qu’il pouvait agiter. Mais il ne l’avait pas doté d’un bâton plus grand. Le Vietnam rendait, en effet, les élus réticents face à la perspective de tout nouvel engagement. Au printemps 1975, ils devaient refuser d’augmenter son assistance militaire au régime sud-vietnamien : celui-ci s’effondrait sous le coup d’une offensive générale que seule l’U.R.S.S., par ses livraisons d’armes, avait rendue praticable. De même, le 19 décembre suivant, le Sénat refusait de sortir le secrétaire d’Etat d’un pas délicat : il votait par 54 voix contre 22 l’« amendement Clark » interdisant toute utilisation de fonds pour l’instauration d’un pont aérien à destination des factions qu’il soutenait en Angola, l’UNITA et le FNLA. Pourtant, leur rivale, le MPLA, bénéficiait non seulement d’une aide considérable du Kremlin, mais de l’appui de nombreux mercenaires cubains. Le résultat ne devait pas tarder : les Français qui avaient envisagé de collaborer avec les Etats-Unis y renonçaient. Inversement, les Soviétiques, qui avaient suspendu leur pont aérien, le reprenaient de plus belle, sitôt connu le vote des élus américains. Et c’est à 15.000 qu’on évaluait, en janvier 1976, le nombre des soldats cubains sur le territoire angolais. A la fin de cette année, la victoire du MPLA était assurée. Dès octobre 1976, d’ailleurs, le nouveau gouvernement avait marqué sa reconnaissance en signant avec l’URSS un Traité d’amitié et de coopération. Six mois après, le 31 mars 1977, le Mozamique l’imitait !

  • 11 – Sonnenfeldt cité in FERRO (Maurice) : op. cit., p. 8.
  • 12 – Cf. LA FEBER (Walter) : America, Russia and the Cold War, New York Wiley, 1980, 4e édition, p. 28 (...)

26L’affaire de l’Angola dramatisait l’effondrement de la politique que Kissinger avait imaginée. En janvier 1976, les Américains pourraient sans doute rappeler « aux Soviets que, lorsqu’il se produit des changements de cette nature – fussent-ils marginaux – dans les rapports de force, l’autre superpuissance s’astreindra à rechercher à trouver des compensations ».11 Le linkage n’en paraîtrait alors pas moins incapable d’impressionner le Kremlin. Non seulement le Congrès avait refusé de se laisser « empêtrer » dans une aventure à ses yeux injustifiée. Mais lorsqu’en décembre 1975, le secrétaire d’Etat envisagea de recourir à un embargo sur le blé, l’idée provoqua aussitôt un terrible tollé. En octobre 1975, les deux pays avaient signé à Moscou un accord sur cinq ans, par lequel les Soviétiques s’engageaient à acheter chaque année pour 6 millions de tonnes métriques de blé et de maïs aux Etats-Unis. Cette quantité serait portée à 8 millions si la récolte américaine le permettait. Désormais les fermiers étaient au moins aussi dépendants des achats du camp opposé que ce dernier de leur bonne volonté. Kissinger, qui avait dû souvent regretter les contraintes dans lesquelles la démocratie le forçait à travailler, ne pourrait qu’évoquer avec regret, le 2 février 1976, celles que lui imposait une économie de marché.12

27Pourtant ce nouvel échec ne devait pas rester sans effet. Précisément parce qu’il n’était guère enclin à envisager les risques d’une intervention armée, le Congrès était prêt à écouter les arguments de ceux qui affirmaient que le vrai moyen de s’opposer à l’expansionnisme du camp opposé était de se lancer dans un effort de réarmement comparable à celui, échevelé, de ce dernier. Car ce n’était pas l’idée d’une confrontation qui provoquait la modération de l’opinion et du Congrès. L’expédition inefficace et meurtrière du Mayaguez avait été populaire, parce que rapide et spectaculaire : en mai 1975, 40 soldats américains avaient été tués lors d’une expédition destinée à délivrer l’équipage d’un cargo que les responsables de leur capture, les autorités cambodgiennes, avaient entre-temps libérés sans que Ford en eût été informé. Mais l’opinion avait largement approuvé ce recours à la force armée. Ce que l’opinion et les élus redoutaient, c’était la perspective d’un engagement incertain et prolongé comme le seraient la plupart de ceux dans le monde sous-développé.

28L’idée tendait à se diffuser qu’un réarmement suffirait à « dissuader » le camp opposé et donc à épargner aux Etats-Unis des risques aussi élevés. Juste après la chute de Saigon, telle avait été, d’ailleurs, la thèse avancée par certains membres de l’Administration. Mais bientôt, un événement devait entourer le débat de passion.

29Le 2 novembre 1975, le renoncement de Kissinger à ses fonctions au NSC était, en effet, éclipsé par le renvoi de James Schlesinger. Ce limogeage était sans doute motivé par toutes sortes de raisons, parmi lesquelles l’incompatibilité d’humeur avec Kissinger n’était pas à négliger : dotés de fortes personnalités, les deux hommes avaient entretenu une évidente rivalité. Mais il traduisait un phénomène beaucoup plus profond en réalité : la disparition du consensus que la politique de Nixon et Kissinger avait un temps paru rassembler. Les stances d’une opinion déchirée entre sa méfiance pour le camp opposé et son scepticisme pour toute intervention armée avaient exacerbé les querelles bureaucratiques au niveau le plus élevé. Désireux de préserver une détente hors laquelle, le Vietnam l’avait montré, le pays était incapable de défendre ses intérêts, Kissinger, tout en souhaitant de fortes dépenses armées, refusait toute rhétorique par trop alarmiste. Au Pentagone, Schlesinger était décidé au contraire à « réveiller » l’opinion et le Congrès : « l’URSS, remarquait-il dès le 4 mars 1974 dans son Rapport à ce dernier, a démontré qu’en ce qui la concerne au moins, elle ne voit pas d’incohérence entre la détente et l’accroissement des capacités militaires. » En octobre, Ford se voyait obligé de trancher. Anxieux de trouver un compromis avec les colombes et les modérés, le Président s’était heurté au désir de son secrétaire à la Défense de travailler avec le clan des « faucons » de Jackson en priorité. Aussi lui avait-il demandé de démissionner. Devant le refus que Schlesinger lui avait opposé, il l’avait limogé.

  • 13 – FORD (Gerald) : op. cit., , p. 330. Citation de Schlesinger extraite de son Annual Defense Depart (...)

30Aussi, juste après, le Président estimait-il que « ses ennuis avec lui n’étaient pas terminés. »13 C’était faire preuve de lucidité. Dès novembre, Reagan prenait la défense du ministre « martyr » de son attachement aux dépenses armées : « C’était un type bien, et voilà qu’on le met à la porte soudain... Si la raison en est le souhait du Président d’avoir une autre politique de défense, je n’aime pas cela du tout. » Dans une interview publiée par U.S. News and World Report le 22 décembre 1975, l’ancien patron du Pentagone contre-attaquait. Il redoutait, expliquait-il, de voir la politique de l’Administration « conduire les Etats-Unis au désastre » ! Sur le plan conventionnel, les Soviétiques avaient massivement augmenté leurs forces armées et ils produisaient sept fois plus d’équipement que les Etats-Unis. Sur le plan naval, ils s’étaient dotés d’une flotte opérant globalement dans les mers chaudes (Blue Water Navy). Sur le plan stratégique, la supériorité de l’Amérique risquait de se transformer en infériorité dans des délais très rapprochés. Bref, le Kremlin dépensait 45 % de plus qu’elle pour son budget militaire. Ces chiffres devaient être confirmés peu après par deux analyses de la CIA qui affirmaient que l’U.R.S.S. consacrait presque 15 % de son PNB (900 milliards de dollars) à son budget militaire, soit 40 à 50 % de plus que l’Amérique (6 % d’un PNB de 1 500 milliards).

  • 14 – Congress and the Nation, 1972-1976, Washington, D.C., Congressional Quarterly, p. 173.

31L’opinion d’ailleurs commençait à évoluer. En mars 1976, ceux qui jugeaient excessives les dépenses de défense n’étaient plus que 36 % contre 44 % deux ans auparavant, ceux qui les jugeaient insuffisantes 22 % (contre 12 %). Le nombre des satisfaits, lui, n’avait pas changé : 33 % . Mais la situation bougeait nettement plus vite au Congrès. Encore sensiblement amputées en 1975 (de 7,3 milliards de dollars), les propositions de l’Administration pour le budget militaire ne furent plus que rognées (de 3,6 milliards) dès 1976. Le successeur de Schlesinger, Donald Rumsfeld avait d’ailleurs cru utile de s’engager, devant le Congrès, à « rééquilibrer les vues du secrétaire d’Etat sur les questions de sécurité. »14

32Le renvoi de Schlesinger allait surtout donner une impulsion déterminante à un mouvement qui se dessinnait depuis un certain temps. Préoccupé par la politique d’appeasement dans laquelle l’Administration leur semblait avoir sombré, un certain nombre de personnalités, dont certaines avaient joué un rôle clé dans la politique étrangère au sortir des hostilités, s’organisaient en un Comité. Mais avant même que celui-ci, le Committee on the Présent Danger (CPD), eût été structuré, leurs idées étaient arrivées sur le devant de l’actualité. La campagne de 1976 avait vu la politique de détente durement critiquée de l’intérieur même du GOP. Appuyé sur l’électorat de base et sur une « nouvelle droite » conservatrice, Ronald Reagan, l’ancien gouverneur de Californie, avait lancé, le 10 février, une attaque en règle contre la prétendue « détente » avec l’Union soviétique.

33« ... l’U.R.S.S., devait-il déplorer, nous a dépassés par son armement, nucléaire comme conventionnel. Ne nous contentons pas d’une politique étrangère dont le principal exploit semble être le droit de vendre du Pepsi-Cola en Sibérie. »

  • 15 – SANDERS (Jerry Wayne) : Peddlers of Crisis, The Committee on the Présent Danger and the Politics (...)

34Pour parer au danger, Ford avait cédé. Dès le printemps 1975, l’affaire du Mayaguez avait prouvé sa volonté de donner une image de fermeté. Un an après, la campagne le verrait repousser la signature d’un accord nucléaire avec le camp opposé de peur de perdre des primaires où Reagan le menaçait. Il allait surtout donner un gage à ceux qui protestaient contre les sous-estimations que la CIA, selon eux, avait longtemps fait du potentiel militaire du camp opposé. Son Foreign Intelligence Advisory Board,15 dont six membres sur seize appartenaient au futur CPD, l’avait persuadé de faire nommer une nouvelle équipe, la Team B. Sa mission : réexaminer les données contestées. Ainsi, en décembre, alors que Carter allait arriver aux responsabilités, le CPD avait gagné. Les estimations de la CIA s’étaient alignées sur les thèses alarmistes de la Team B qu’on avait laissées filtrer : l’U.R.S.S. s’était assurée la supériorité militaire et toute sa stratégie visait à s’assurer la possibilité de gagner une guerre nucléaire. Du coup, les pourfendeurs de la détente recevaient une nouvelle respectabilité : peu à peu l’idée s’accréditait qu’elle avait incité le pays à baisser dangereusement la garde face à l’adversaire et à se contenter d’une place de « second » sur le plan militaire.

35Ce débat ne pouvait qu’affecter les vieux pays. Ceux-ci s’inquiétaient des stances et incertitudes des Etats-Unis. La chute de Saigon avait provoqué une vague de scepticisme sans précédent quant à leur protection. L’immobilisme du Congrès dans le conflit angolais ne pouvait qu’accroître leur anxiété. En juillet et août 1976, selon l’USIA, l’estime globale des Européens de l’Ouest pour les Etats-Unis était au plus bas. Mais l’Angola était moins une cause qu’un reflet. En 1970, dans un mémorandum du NSC, Kissinger avait affirmé que les Etats-Unis devaient coopérer avec les gouvernements blancs d’Afrique australe parce qu’ils étaient destinés à rester. L’évolution en Angola ne remettait pas seulement en question cette conviction. Elle résultait d’un événement qui touchait directement les relations alliées : la « révolution des oeillets ». Celle-ci reflétait avant tout la lassitude du pays face aux guerres coloniales. Mais elle allait aussi constituer le premier effet d’une onde qui traverserait toute l’Europe méridionale.

B. Entre les rivalités et l’« ingouvernabilité » :

36Brutalement confrontées à l’impact du premier « choc » pétrolier, les démocraties industrialisées durent faire face à toutes sortes de difficultés. Leurs rivalités commerciales furent exacerbées et leurs gouvernements confrontés à la nouvelle vague de popularité dont les communistes allaient bénéficier.

1. – Les rivalités commerciales :

37La crise de l’énergie provoqua de profonds déficits dans les balances commerciales de nombreuses démocraties. En même temps, elle parut mettre l’avenir de leurs approvisionnements en péril. Aussi la lutte fut-elle vive pour la conquête des marchés étrangers, des marchés arabes en particulier, mais aussi pour la primeur des investissements de ces derniers.

38Les Etats-Unis devaient bénéficier d’atouts inégalés. Ce fut vrai du flux des pétrodollars pour commencer. La taille du marché financier de New York, mais aussi les liens politiques privilégiés de Washington avec certains des plus riches pays pétroliers, comme l’Arabie Saoudite, entraînèrent un afflux des pétrodollars dans les établissements new yorkais qui se mirent à les redistribuer.

39Sur le plan commercial, la prédominance américaine fut tout aussi cruciale. D’abord, en cette période de relative pénurie agricole, les Etats-Unis purent compter sur d’importantes rentrées du fait de leurs ventes de blé, de céréales et autres productions à l’étranger. Plusieurs années durant, elles devaient substantiellement compenser la dîme que le quadruplement des prix pétroliers leur imposait et l’idée d’un « pouvoir vert », en fait très exagérée, fut souvent évoquée.

  • 16 – HOFFMANN (Stanley) : Le dilemme américain, Paris, Economica, 1982, p. 86.
  • 17 – Sur cette question, voir PIERRE (Andrew) : The Global Politics of Arms Sales, Princeton Univ. Pre (...)

40Mais ces années virent surtout les ventes d’armes américaines atteindre des records inconnus jusque là : en 1974 et 1975, les Etats-Unis vendirent, prêtèrent ou donnèrent pour plus de dix milliards d’armements, soit autant que l’U.R.S.S., la France et la Grande-Bretagne ensemble16. L’instabilité croissante du monde sous-développé leur assurait d’inépuisables marchés. Sur ces derniers, il est vrai, ils n’allaient pas rencontrer que la concurrence du camp opposé, mais une fois encore celle de leurs principaux alliés, les Français en particulier. En cette période de difficultés, où une baisse des budgets militaires était à redouter, l’exportation paraissait plus que jamais une nécessité si les productions nationales devaient être rentabilisées et ce secteur, susceptible de fournir des emplois et d’aider à rééquilibrer les balances commerciales, encouragé17

41Ces rivalités devaient prendre un tour dramatique dans deux affaires qui enflammèrent les opinions publiques. La première fut l’affaire du Concorde, l’avion supersonique qu’Anglais et Français avaient réalisé tandis que l’Amérique y renonçait. Les interminables délais opposés par les autorités d’outre-Atlantique aux demandes d’autorisation d’atterrissage des responsables britanniques et français, devaient longtemps empoisonner les relations alliées. Paris, en effet, avait l’impression que les Américains abusaient de la marge de manoeuvre que la décentralisation des pouvoirs leur assurait pour porter un coup mortel à l’appareil. Ce n’est qu’en mai 1976 que les vols réguliers purent commencer entre l’Europe et la capitale fédérale et qu’en novembre 1977 que le supersonique put établir des liaisons commerciales avec l’aéroport Kennedy.

42La deuxième affaire mit en concurrence directement dans ce qui fut appelé, avec un peu d’emphase, le « marché du siècle » – un programme d’achats communs au Danemark, à la Hollande et à la Belgique – le Mirage F-5 de Dassault et l’YF-16 de General Dynamics. Ce fut le second qui, le 6 juin 1975, l’emporta. La supériorité technologique et les meilleures conditions de vente invoquées par la Hollande et la Belgique furent diversement commentées. En fait, l’impression se dégagea qu’un autre argument avait été déterminant : la dépendance militaire du vieux continent. Le « contrat du siècle » apparut comme un des moyens, pour les Européens, d’enterrer leur querelle sur le burden-sharing avec les Américains.

  • 18 – CALLAGHAN (Thomas A., Jr.) : U.S.-European Economie Coopération in Military and Civil Technology, (...)

43Mais il fut aussi le signe de la rivalité entre industries d’armement alliées et des difficultés auxquelles toute entreprise de standardisation se heurterait. A partir de la fin 1974, en effet, les Américains proposaient au Conseil atlantique un effort sous cet aspect. La crise, il est vrai, suggérait que l’OTAN n’était plus assez riche pour s’offrir le luxe d’un gaspillage fréquemment dénoncé. Selon un document qui devait retenir l’attention du Congrès, la prolifération des armes et des systèmes logistiques nationaux individuels conduisait à des doubles emplois générateurs de gaspillages dont le coût total devait se situer entre 10 et 15 milliards de dollars. De plus, l’absence de standardisation se traduisait par une perte de 30 à 40 % en efficacité de combat.18

  • 19 – CULVER (John C.) : « The argument for standardization » in FP, no.31, automne 1978, p. 91.

44Comme un des sénateurs les mieux informés devait le rappeler, on dénombrait alors « sept modèles majeurs de chars de bataille ; vingt-trois types d’avions de combat ; plus de cent types de systèmes de missiles tactiques ; un grand nombre de canons de calibre différent et certains de même calibre qui ne peuvent tirer les mêmes munitions ; et une série de radars différents, dont trente-six pour les seules forces navales. »19

  • 20 – Voir in Ibid., : COHEN (Eliot) : « The Périls of Common Sense » p. 72-90.

45Pourtant, la standardisation devait elle-aussi buter sur de réelles difficultés.20 Tout d’abord, le commerce des armes, même Adam Smith l’avait souligné, ne pouvait relever complètement du marché car une division internationale du travail eût impliqué, en pratique, un certain abandon de souveraineté. Ensuite, il était évident que la taille des Etats-Unis risquait de leur assurer un avantage par trop important.

46Sensibilisés à cette difficulté, les Américains allaient faire un effort, dans ces années, pour la surmonter : un amendement, proposé par les sénateurs Culver et Nunn, devait sans doute préconiser une standardisation accrue des armements alliés, mais aussi une augmentation des achats américains auprès des pays européens. Le 22 mai 1975, ainsi rassurés, ceux de ces derniers qui étaient membres de l’armée intégrée envisageaient la création d’une Agence qui permettrait l’instauration d’un vaste Marché commun des armements atlantiques. Pourtant, quelques mois après, ils rappelaient à Washington que c’étaient aux Etats-Unis qu’il revenait d’augmenter leurs achats en Europe en priorité.

47Ainsi l’idée de la « voie à double sens » (two way Street) que Schlesinger avait développée, allait se heurter à une difficulté que devait souligner la position des Français qui refusèrent une standardisation à l’échelle alliée tant que l’Europe ne se serait pas organisée. Le 2 février 1976, Paris acceptait inversement d’envisager une action commune entre Européens, dans le cadre atlantique : à travers « un groupe indépendant pour la coopération en matière d’armements ».

  • 21 – Voir à ce propos FINKELSTEIN (Janet) : « Une nouvelle doctrine de l’OTAN » in Le Monde Diplomatiq (...)

48Dans un domaine, de toute façon, la supériorité américaine resterait un atout clé : celui des armes néo-classiques dont la guerre du Kippour semblait, aux yeux des experts, avoir souligné le rôle prioritaire. En effet, à côté des mini-nukes déjà signalées, une autre catégorie d’armes était en train, alors, d’émerger, celles des maxi non-nukes, armes intelligentes (smart) et ultra-précises (PGM : armes guidées avec précision ; RPV : engins pilotés à distance ; Missiles de croisière), dotées d’une efficacité maximale, symbolisée par la formule « one shot, one kill » (« un tir, un coup au but »).21 Outre à des considérations commerciales (leur avance dans ce secteur leur promettant une part dominante du marché), l’intérêt des Américains pour ces armes tenait au fait qu’elles paraissaient en mesure de retarder le recours à un emploi des armes nucléaires en premier. A ce titre, elles allaient jouer quelques années après un rôle de plus en plus grand dans les débats stratégiques entre alliés.

2 . – Les querelles sur les ventes d’équipement nucléaires :

49Les démocraties industrialisées se retrouvèrent aussi plongées dans une querelle sur les ventes de matériel pour l’utilisation civile de l’énergie nucléaire. Elle résulta de la perte par les Etats-Unis de leur quasi-monopole des ventes mais aussi de leur tendance à des renversements spectaculaires.

  • 22 – L’AIEA a été créée en 1957 : les pays doivent lui présenter régulièrement des rapports détaillés (...)

50En 1974, les Américains devaient procéder, en effet, à un retournement à 180 degrés. Certes, ils avaient longtemps accordé aux impératifs de la non-prolifération une très grande attention, comme leur rôle dans la création de l’Agence internationale de l’Energie atomique (AIEA) et dans la conclusion du Traité de Non Prolifération (NPT) en avait témoigné.22 Mais jusqu’alors, ils avaient pu dégager un consensus avec leurs concurrents en matière d’exportations. Tout changea cette année-là.

  • 23 – Moving toward Life in a Nuclear Arms Crowd, 1975, étude réalisée pour le compte de l’Agence pour (...)
  • 24 – KAISER (Karl) : « The great nuclear debate : German-American disagreements » in FP, no.30, printe (...)

51Le système antérieur leur parut, en effet, alors voler en éclats. D’abord, sans doute, parce que le premier « choc » pétrolier incita nombre de pays à envisager le développement d’une énergie nucléaire dont le coût relatif se retrouvait diminué. Ensuite, parce qu’en réalisant, en mai 1974, à « des fins pacifiques », une explosion atomique, l’Inde parut démontrer toutes les lacunes et déficiences dont le système de contrôle souffrait.23 Enfin, peut-être, parce que l’incertitude qui régnait sur les approvisionnements en combustibles atomiques (et que les Américains, en suspendant le 4 juillet 1974, pour des raisons intérieures, la signature de tout nouveau contrat à long terme d’enrichissement, exacerbèrent certainement) poussait les pays à vouloir se procurer les technologies les plus « proliférantes » : celles du retraitement (ou recyclage) des combustibles irradiés et celle du surgénérateur, destiné à produire plus de combustible qu’il n’en aurait consommé ! Or toutes deux reposaient sur la production du matériau le plus utilisé pour la construction de la bombe : le plutonium.24

52Durant ces années, le mouvement en faveur de la non-prolifération devait émaner essentiellement de l’opinion et du Congrès. Dans l’opinion, en effet, les choses étaient en train d’évoluer. En 1978, le film Le syndrome chinois illustrerait cette nouvelle « grande peur » au cinéma et, peu après, l’accident de Three Mile Island viendrait semer l’effroi. Mais dès 1974, les associations écologiques, avec l’appui de savants parmi les plus respectés, multipliaient les démarches, pétitions et appels au Congrès.

53Certains, parmi les membres de ce dernier, étaient hypersensibilisés au danger. Dès 1975, la vieille Commission de l’Energie atomique (AEC), accusée de laxisme lors d’importantes auditions qui lui furent consacrées, disparaissait. Elle était remplacée par deux organismes. A cette date, les commandes de centrales s’étaient terriblement raréfiées, des règlements de plus en plus sévères ayant été opposés aux nouveaux projets. En 1976, six Etats organisaient des référendums sur la construction d’usines nucléaires. Il fallait les refuser, concluait dans chaque cas la consultation populaire. Evidemment, cette anxiété se doublait d’une autre, tout aussi aiguisée : celle d’une prolifération de l’atome militaire à travers des politiques d’exportation aux critères trop peu sévères.

54Durant ces années, les sénateurs et représentants favorables à l’adoption de textes beaucoup plus contraignants seraient en position de force indéniablement : l’enjeu était des plus importants ; il passionnait l’opinion ; enfin, l’humeur était à une réaffirmation de l’autorité du Congrès sur un Exécutif soupçonné de parfois mal assumer ses très lourdes responsabilités. Les élus avaient ainsi été ulcérés de voir Nixon, en juin 1974, promettre des réacteurs nucléaires à l’Egypte et à Israël : ils avaient bientôt voté une législation qui les autorisait à désapprouver tous les accords internationaux que l’Exécutif pourrait proposer en matière de partage de la technologie. Beaucoup n’allaient pas tarder à penser que seule une stricte politique de contrôle des exportations atomiques pourrait aider à amender un système par trop imparfait. C’est cette stratégie qui allait faire entrer la non-prolifération dans le champ, déjà large, des querelles alliées : d’un côté, en effet, elle incitait les Américains à réclamer des vieilles nations une coopération sans laquelle leurs efforts seraient voués à l’insuccès ; mais, en même temps, elle avivait l’attrait des étrangers pour des technologies permettant de se soustraire à une trop grande dépendance des Etats-Unis.

55Dès 1975, les relations atlantiques allaient être secouées par trois affaires. Les deux premières avaient trait à des ventes par Paris d’usines de retraitement à la Corée du Sud et au Pakistan. Aux yeux des Américains, la volonté de ce dernier de procéder à un essai comparable à celui que l’Inde, sa rivale, avait réalisé, ne pouvait être contestée. De même, le désintérêt proclamé de Séoul pour les applications militaires de l’énergie atomique les laissait sceptiques. Quoique plus facile à justifier en termes économiques, ce fut pourtant le troisième contrat, signé entre Allemands et Brésiliens le 27 juin, qui devait provoquer leurs réactions les plus critiques. En promettant, outre des réacteurs, la technologie du retraitement et celle de l’enrichissement à Brasilia, c’était un véritable défi que, dans cette zone d’influence américaine traditionnelle, paraissait lancer la RFA. La firme américaine Bechtel ne s’était-elle pas faite distancer parce que l’exportation de ces technologies lui avait été interdite par son pays ?

56Aux yeux de Bonn ou de Paris, ces préoccupations, légitimes sans aucun doute, des Etats-Unis ne coïncidaient que trop avec leur intérêt bien compris. Après avoir longtemps dominé le marché atomique grâce à leur avance technologique, ils semblaient mal s’accommoder de la perte de leur monopole passé. Déjà en 1971 et 1972, ils avaient essayé sans succès de contrôler, à travers une offre de « coopération » sans grand attrait, les capacités d’enrichissement dont les Européens allaient fatalement se doter. Maintenant, ils paraissaient vouloir réglementer le marché d’une autre technologie depuis longtemps maîtrisée par les vieux pays. Or, pour ceux-ci, les exportations étaient d’autant plus importantes désormais que partout le marché intérieur se détériorait. Les programmes nucléaires, durement attaqués, se voyaient souvent amputés. Commencées en 1970 sur le site de Fessenheim, les manifestations, en France, devaient culminer en 1977 à Creys-Malville. Du moins, le gouvernement parviendrait-il à maintenir à peu près le cap qu’il s’était fixé. Mais à partir de 1975, le mouvement anti-nucléaire allait se manifester avec éclat en RFA. Très vite, le problème de la construction des sites atomiques devait diviser le SPD. Il allait surtout donner à un nouveau mouvement, les « Verts », une influence impensable voici quelques années.

57Aux yeux des dirigeants allemands et français, les risques de prolifération ne pouvaient sans doute être négligés. Mais l’anxiété des Américains leur paraissait exagérée. D’abord, beaucoup de pays pouvaient être intéressés par les nouvelles technologies à des fins purement civiles. Ensuite, ceux qui voulaient fabriquer une bombe recourraient probablement à des techniques moins coûteuses et plus rapides. Enfin, les vieux pays qui dépendaient énormément de leurs importations d’énergie ne pouvaient avoir le même détachement que les Etats-Unis à l’égard de technologies susceptibles de maximiser l’usage de celle-ci. Ils ne pouvaient se satisfaire de réacteurs qui n’utilisaient que 2 % du potentiel du combustible introduit.

58Pourtant, la querelle put paraître un temps surmontée, un consensus international ayant en principe émergé. Tout en protestant qu’un nouveau règlement devrait recevoir l’aval des pays fournisseurs mais aussi des clients, Français et Allemands avaient accepté de participer, à l’instar des Britanniques, Canadiens, Japonais et Soviétiques, à une série de rencontres secrètes dont, à l’automne 1974, Washington avait lancé l’idée. En novembre 1975, elles aboutissaient. Certes, le souhait des Etats-Unis de voir les contrôles étendus à la totalité des installations et des combustibles d’un pays donné (« garanties globales » ou « full scope safeguards »), et non aux seules livraisons de l’étranger, avait été écarté. Mais le groupe des principaux fournisseurs (ou NSG) ainsi constitué s’entendait sur les lignes directrices d’un contrôle, à titre non rétroactif, sur l’exportation des « technologies sensibles » en particulier.

59Pourtant, quelques mois après, dans le feu de la campagne électorale, la querelle repartait. La candidature de Carter avait fait de la non-prolifération un thème clé et l’Administration redoutait de paraître trop « molle » sur le sujet. Aussi allait-elle quelque peu renoncer à la position somme toute modérée qu’elle avait jusqu’ici préservée. Le 28 octobre, Ford proclamait que l’« on ne devait pas considérer le retraitement... comme une étape nécessaire et inéluctable dans le cycle du combustible nucléaire ». En attendant que la Communauté mondiale ait pu surmonter les risques en découlant, les Etats-Unis allaient donner l’exemple aux autres pays en harmonisant leur politique avec leur nouveau souci : les procédés de retraitement ne seraient pas « commercialisés » (c’est-à-dire privatisés) tant que les incertitudes à leur sujet n’auraient pas été levées. En même temps, le Président en appelait aux autres pays : la recherche de nouveaux accords internationaux, visant à un contrôle plus strict des matériaux sensibles, serait poursuivie. Le 30 juin, il avait d’ailleurs déjà signé l’amendement Symington (le seul texte voté par le Congrès dans ces années) qui prévoyait la suppression de l’aide américaine à tout pays qui importerait ou exporterait des équipements d’enrichissement sans garantie de l’A.I.E.A. Et, en août, alors que celle-ci avait entériné l’accord entre Islamabad et Paris, Kissinger n’avait pas hésité à venir en personne menacer Ali Bhutto des foudres du Congrès. Puis, de passage à Deauville, il avait distribué des mises en garde brutales aux Français, auxquelles Jacques Chirac, Premier Ministre, s’était empressé de répliquer.

  • 25 – Cf. GOLDSCHMIDT (Bertrand) : Le complexe atomique, Paris, Fayard, 1980, p. 447-449.
  • 26 – PILAT (Joseph) and DONNELLY (Warren H.) : Policies for Nuclear Exports. Coopération on Non Prolif (...)

60Sur les Français, la tactique devait apparemment porter, Giscard étant sans doute lui-même sensible à la gravité du danger. Déjà, en tout cas, Paris n’avait guère réagi quand Séoul avait annulé le contrat sud-coréen sous la pression manifeste des Etats-Unis.25 Et le 1er septembre 1976, l’Elysée annonçait la création d’un « Conseil de politique nucléaire extérieure » où le Quai allait faire prévaloir ses préoccupations de sécurité sur celles, plus commerciales, du ministère de l’industrie et du CEA. Le 11 octobre, dans son premier communiqué, le Conseil se prononçait en faveur de clauses de sauvegarde draconiennes et, le 16 décembre, allant au-delà des recommandations du NSG, il suspendait de toutes les ventes d’équipements de retraitement, sauf pour le contrat pakistanais.26

  • 27 – KAISER (Karl) : loc. cit., p. 89-90.

61Quant aux Allemands, non seulement, ils avaient tenu les Américains au courant, mais ils avaient accepté de soumettre, pour examen, le contrat brésilien à une équipe d’experts américains. En sorte qu’avant sa signature, Kissinger avait donné son feu vert à Genscher.27

62Les démocraties cherchaient ainsi, un peu à tâtons, de nouvelles règles face aux réalités d’un monde profondément bouleversé. Mais elles devaient aussi affronter les contrecoups internes du « choc » pétrolier.

3. – L’eurocommunisme, la doctrine Sonnenfeldt et le Sommet de Porto Rico :

  • 28 – Le Monde, 24 février 1976.

« La mort nous guette, à l’intérieur de l’Alliance, aussi bien qu’à l’extérieur. »
Le Commandant suprême, le général Alexander Haig,
à Munich, le 22 février 1976.28

  • 29 – Inversement, le rapport de la Commission sénatoriale des Affaires étrangères avait estimé que dan (...)

63Lorsque l’Alliance avait été imaginée, le vrai danger qu’elle avait pour mission de contrer était l’instabilité interne des démocraties ouest-européennes. Une question s’était alors posée : que faire si les communistes s’assuraient le contrôle, direct ou détourné, d’un pays « atlantique » ? Quand, sénateur de l’Etat du New York, J. Foster Dulles avait aidé à l’élaboration du Traité, il avait estimé nécessaire que les Etats-Unis s’assurent que leurs obligations prendraient automatiquement fin en cas de triomphe du communisme dans un pays européen. Mais Robert Taft avait répliqué qu’il n’était nullement persuadé qu’une telle conclusion fût fondée.29

  • 30 – NYE (Joseph S., Jr.) ed. : op. cit., p. 219.

64En tout cas, dans les premières années, les Etats-Unis étaient probablement résignés à voir, dans certaines circonstances, des communistes remporter des succès locaux. En 1950, après avoir étudié la possibilité d’une victoire de ces derniers dans une partie ou dans la totalité de l’Italie, Truman et son NSC avaient décidé qu’ils ne pourraient qu’aider un gouvernement italien non communiste à maintenir son pouvoir sur ce qui lui resterait encore de territoire.30

65L’histoire avait apporté la solution à cette difficile question, en éloignant le danger d’un triomphe communiste dans les vieilles nations. Mais les années 1970 allaient le voir reprendre une incontestable réalité : tandis que la détente atténuait la suspicion dont avaient longtemps pâti les P. C., les errements de l’Amérique mais, beaucoup plus encore, l’érosion de la prospérité allaient doter les communistes d’une aura que leur inflexion, réelle ou apparente, sur un certain nombre de sujets ne pouvait que conforter. Néanmoins, le problème devait d’abord réémerger, sous des formes beaucoup plus traditionnelles, dans le cas portugais.

  • 31 – The Vandenberg Resolution and North Atlantic Treaty, op. cit., p. 306.

66Le 25 avril, la « révolution des oeillets » fut sans doute moins une conséquence directe du premier « choc » pétrolier que le reflet du mécontentement généralisé du peuple portugais face à un régime qui ne donnait aucune place aux libertés politiques et était déjà confronté à de très graves difficultés économiques. Déjà, en 1949, lors de l’examen secret du Traité, H. Cabot Lodge avait remarqué : « Le Portugal ne tombera pas victime du totalitarisme parce que beaucoup de gens pensent que c’est déjà fait. »31

67En 1974, du renversement de Caetano et de celui de la junte grecque quelques mois après, l’Alliance n’aurait eu, en principe, qu’à se féliciter : elle n’allait plus compter que des démocraties désormais. Mais le processus que le « Mouvement des Forces armées » avait enclenché, allait engendrer une crainte qui deviendrait une obsession pour l’Administration : celle de voir les partis communistes, dans un scénario de dominos, s’imposer au pouvoir dans plusieurs pays occidentaux.

  • 32 – Voir SZULC (Tad) : « Lisbon and Washington : behind the Portugese révolution » in FP, 21, hiver 1 (...)

68L’Administration avait d’abord réagi avec sérénité quand deux ministres communistes avaient accédé aux responsabilités. Mais juillet et août furent des mois terribles où le secrétaire d’Etat, accaparé par le Watergate, la crise de Chypre et le Moyen-Orient, commença de plus en plus à douter de la « fibre morale » de l’Occident. Il avait dès lors eu tendance à interpréter les événements sur un mode de plus en plus alarmant : non seulement les Etats-Unis, y compris leurs services de renseignements, avaient été surpris par le mouvement, mais celui-ci paraissait tourner au profit des communistes maintenant. Tout en s’infiltrant dans les médias, ils venaient, en effet, de s’assurer le contrôle de centaines de municipalités comme de la centrale syndicale qui venait d’être créée. Le 16 septembre, Kissinger refusait l’aide économique que le ministre socialiste des Affaires étrangères, Mario Soares, était venu lui demander.32

69Bref, il semblait se comporter comme s’il partageait le sentiment du leader du P. C. portugais, Alvaro Cunhal : tout était joué. Le 19 octobre 1974, recevant Soares, il l’interpellait : « Vous êtes un Kerinsky. Je crois que vous êtes sincère mais vous êtes naïf. » Et comme son interlocuteur lui rétorquait qu’il n’entendait nullement partager le destin de l’ancien dirigeant de la Russie, il répliquait que telle n’avait pas non plus été l’intention de celui-ci !

70Pourtant, quelques mois après, Kissinger effectuait un virage à 180 degrés. Une mission d’enquête lui avait recommandé d’aider Soares au lieu de l’enfoncer. Aussi, le 13 décembre, le secrétaire d’Etat annonçait-il subitement un prêt (20 millions de dollars) en témoignage de la confiance des Américains au gouvernement portugais. Il rejoignait ainsi provisoirement l’attitude de ses alliés, en particulier celle des Sociaux-Démocrates allemands. Pour ces derniers, la priorité était d’aider les socialistes et les modérés, en leur assurant un soutien comparable à celui dont les communistes bénéficiaient de la part du camp opposé.

71Mais Kissinger n’allait pas tarder à se comporter à nouveau comme si tout était perdu pour les Occidentaux. Certes, les élections d’avril 1975 avaient sanctionné l’échec électoral du P. C. : 37,8 % des voix étaient allées aux socialistes et 26,4 % au parti populaire démocrate, une formation modérée. Seulement, les communistes semblaient avoir progressé selon le schéma non parlementaire auquel ils adhéraient : en mai, ils s’étaient vus autorisés à s’emparer du journal pro-socialiste Republica tandis que les « travailleurs » s’assuraient le contrôle de la radio catholique Renezienza.

72Le 23 mai, Ford invitait ainsi l’Alliance à se demander si elle devait encore accueillir les ministres portugais. Mais, constatant sans doute que le Portugal n’avait rien fait qui pût handicaper leur système de défense et estimant que le seul vrai danger serait de le voir se tourner vers le camp opposé, les Européens estimaient essentiel de ne rien faire qui pût l’y forcer. A Bruxelles, d’ailleurs, tout en invitant les Européens à se montrer vigilants, Ford se disait « plein d’espoir » quant à la suite des événements.

73Pourtant en juillet, Soares et tous ses collègues socialistes, suivis par les populaires démocrates peu après, démissionnaient et l’anxiété de Washington atteignait de nouveaux sommets. Lisbonne n’évitait une épreuve de force publique qu’en renonçant à assister à une réunion du Groupe de planification nucléaire allié. Ce qui n’empêchait pas Kissinger de faire examiner les actions clandestines que la CIA pourrait mener, une fois que le P. C. l’aurait emporté. Mais comme Cunhal, il se trompait. Lorsque le leader du P. C. voulut, en août, tenter un coup pour établir définitivement son autorité, la réaction des Portugais démentit le pessimisme dans lequel le secrétaire d’Etat semble avoir sombré.

74L’issue parut a posteriori justifier l’approche beaucoup plus souple des vieux pays. L’Europe, considérée comme incapable d’initiative, s’était cette fois révélée bien utile. Plus tard, l’Administration Reagan rendrait elle-même un hommage appuyé aux Fondations politiques allemandes pour leur rôle au Portugal dans ces années. A la mi-1975, la politique de l’Amérique s’alignait, pour le Portugal, sur celle de ses alliés : le 10 août, à l’annonce d’un prêt de 210 millions de dollars de la C.E.E. au gouvernement portugais, succédait celle d’un crédit de 85 millions des Etats-Unis.

75Pourtant, la question n’avait pas fini de soulever des difficultés comme l’alarmisme du général Haig, à Münich, le 22 février 1976, devait le montrer. Le danger paraissait, en effet, alors menacer non plus un pays économiquement retardé mais deux démocraties largement industrialisées comme la France et l’Italie. Les difficultés auxquelles leur économie se heurtait semblaient y avoir d’autant plus favorisé la perspective d’une arrivée au pouvoir des P. C. que ceux-ci s’y étaient préparés. Alors que les communistes portugais avaient affiché la plus grande rigidité, les partis frères italien, espagnol et français, s’étaient lancés dans une cure de modernisation qu’à partir de 1977 une expression, l’« eurocommunisme », devait sanctionner.

  • 33 – Cf. HASSNER (Pierre) : « L’eurocommunisme et l’Europe occidentale » in Revue de l’OTAN, no.4, aoû (...)
  • 34 – Cité in LIEBER (Robert J.) : « The pendulum swings to Europe » in FP, 26, printemps 1977, p. 49.

76En réalité, ce terme devait toujours rester plein d’ambiguïté.33 Sur bien des points, en effet, les trois partis étaient loin de s’accorder et leur volonté d’afficher une certaine distance à l’égard du Kremlin n’avait rien de spécifiquement « européen » : l’exemple avait été donné bien plus tôt par Belgrade et Pékin. Les trois devaient partager une caractéristique commune néanmoins : un renoncement officiel (auquel le P. C.F. devait souscrire en 1975 et qu’en mars 1977, la déclaration tripartite de Madrid devait sanctionner) à la dictature du prolétariat. En paraissant accepter la possibilité de l’alternance dans les pays qu’ils auraient un temps dirigés, les P. C. espagnol, italien et français se libéraient partiellement de leur image passée. Mieux, en 1976, de sérieuses divergences semblèrent opposer l’U.R.S.S. et les communistes français ; et peu avant les élections de juin 1976, Enrico Berlinguer affirmait dans le Corriera délia Serra que le « parapluie atlantique » faciliterait le développement d’une expérience socialiste pluraliste.34

  • 35 – AZRAEL (Jeremy), Löwenthal (Richard) et NAKAGAWA (Tohru) : An OverView of East-West Relations, Th (...)

77A ce moment, il est vrai, cela faisait plusieurs mois que la diplomatie américaine s’agitait pour prévenir ce qu’elle dénonçait comme un terrible danger. D’emblée, en effet, Kissinger avait estimé que la perspective d’une participation des communistes à un gouvernement allié était un problème de la plus haute gravité. Et il ne devait jamais changer. Début 1978, nommé consultant sur le réseau NBC, c’est à l’« eurocommunisme » qu’il consacrerait ses premières 90 minutes d’émission télévisée. Et lorsque la Commission trilatérale se réunit à Bonn pour en discuter, il fut l’un des adversaires les plus acharnés du rapport libéral qui y fut présenté.35

  • 36 – NYT, 14 avril 1976.
  • 37 – DUROSELLE (Jean-Baptiste) : op. cit., p. 800.

78Son anxiété résultait peut-être de l’admiration qu’en adversaire exercé, il vouait aux talents d’organisation des P. C., admiration qui pouvait être, à la limite, exagérée. Elle tenait aussi sans doute à l’idée qu’une victoire des communistes dans un pays donné, l’Italie sans doute en premier, pourrait lever un tabou, et par un processus de dominos assurer des points à Moscou.36 Elle procédait aussi du souci de ne pas voir les communistes participer à des gouvernements ayant accès aux plans atomiques de 1’O.T.A.N. Enfin, le secrétaire d’Etat et ses conseillers ne semblent jamais avoir éprouvé la moindre illusion quant à l’indépendance des communistes français : le renoncement unanime des 1.700 délégués à la « dictature du prolétariat » les avait édifiés. Et ils n’avaient guère plus cru à celle de leurs homologues italiens ou espagnols non plus. A leurs yeux, après s’être drapés dans des oripeaux libéraux jusqu’à leur arrivée aux responsabilités, les P. C. redeviendraient staliniens dès lors qu’ils jugeraient le rapport des forces favorable à leurs intérêts. Surtout, ils « pratiqueraient une politique étrangère qui serait différente, par son caractère, de la politique étrangère pro-occidentale qui a caractérisé les relations atlantiques. »37 Dès lors, le triomphe risquait de saper l’équilibre même entre les Grands et, ce faisant, de miner les fondements de la détente sur le vieux continent.

79Cette vision globale du danger devait être, en un certain sens, éclairée par une des initiatives les plus contestées à laquelle Kissinger et son équipe aient été mêlés : la « doctrine Sonnenfeldt ». En mars 1976, en effet, deux journalistes affirmaient que son conseiller pour les affaires est-européennes avait prôné l’instauration de « liens organiques » entre l’Europe de l’Est et l’Union soviétique. Le principal intéressé devait s’indigner que deux extraits de ses propos aient été télescopés, prenant ainsi, en pleine année électorale, un tour provocant aux yeux de certaines minorités. En fait, les seuls documents dont le département d’Etat disposait et qu’il devait rendre publics peu après, n’étaient qu’un montage, réalisé à Washington quelque cinq à six semaines après, des remarques qu’il avait formulées à l’occasion d’une réunion d’ambassadeurs à Londres fin 1975. Sonnenfeldt devait toujours protester contre l’interprétation dont ses remarques avaient été taxées. Ce qu’il voulait prôner, c’était une « finlandisation » prudente de la région, reposant sur la substitution à des liens essentiellement stratégiques de rapports prioritairement politiques et économiques avec l’Union soviétique.

80« L’impossibilité pour les Soviétiques d’obtenir la loyauté de leurs alliés d’Europe de l’Est est un fâcheux échec historique...

81« Avec l’Europe orientale, il est de notre intérêt à long terme d’influencer les événements – en raison des relations artificielles que cette région du monde a nouées avec l’Union soviétique – et pour éviter que tout cela n’explose tôt ou tard pour provoquer une troisième Guerre mondiale. Ces relations non institutionnalisées et artificielles constituent un bien plus grand danger pour la paix mondiale que le conflit entre l’Est et l’Ouest...

82« Notre politique doit donc consister à favoriser une évolution susceptible d’institutionnaliser les relations entre l’Europe orientale et l’Union soviétique...

  • 38 – Voir le texte de Sonnenfeldt in Le Monde, 14 avril 1976.

83« Notre politique doit donc consister à répondre aux aspirations évidentes de l’Europe orientale à une existence plus autonome au sein d’une zone de forte influence géopolitique soviétique. »38

84Dans le contexte de la campagne électorale (et, en particulier de l’assaut mené par Reagan contre Ford à l’intérieur du GOP), la « doctrine Sonnenfeldt » devait stimuler l’ardeur de ceux qui accusaient la détente de faire la part trop belle au camp opposé. Mais les critiques furent d’autant plus acérées que le 1er août 1975, à Helsinki, les Soviétiques avaient paru faire entériner la reconnaissance du statu quo en Europe à l’occasion d’un Sommet. Certes, les Occidentaux y avaient fait précisé qu’« inviolables », les frontières ne pourraient pas moins se voir modifiées « conformément au droit international, par des moyens pacifiques et par voie d’accord. » Par ailleurs, ils avaient pu faire adopter un certain nombre de clauses sur la liberté de contact entre les personnes et sur la circulation de l’information qu’ils sauraient, par la suite, utilement exploiter. Pourtant, aux Etats-Unis, les adversaires de l’Administration devaient dénoncer l’impression « illusoire » de sécurité que la conférence avait créée chez les alliés et estimer que le Sommet n’avait fait que renouer avec la politique que « Yalta » incarnait. Il est vrai que Soljénitsyne, que Ford avait refusé de voir avant son départ pour le Sommet, devait dénoncer une « trahison » dans cette caution occidentale de l’« esclavage » auquel était soumis toute une région. Kissinger aurait beau jeu d’inviter, en mai 1976, au Conseil de l’OTAN, ceux qui voulaient repousser par la force les Soviétiques d’Europe de l’Est, à se lever. Il ne pourrait jamais totalement dissiper l’effet malencontreux de ces révélations. Pis. Celui-ci serait aggravé par une gaffe de Ford, lors d’un débat sur la politique étrangère avec Carter : « Il n’existe aucune domination soviétique sur l’Europe de l’Est, et il n’en existera jamais sous une Administration Ford » avait imprudemment proclamé le Président sortant.

85En fait, la vision de Kissinger reflétait peut-être, plus que du cynisme, un profond pessimisme sur la capacité d’une Europe, sans autonomie militaire ni unité, à évoluer de façon indépendante. Certes, le débat passionné que la « doctrine » devait susciter tourna surtout autour de l’avantage inacceptable qu’aux yeux de beaucoup elle concédait à Moscou. Mais l’envers de la « doctrine Brezhfeldt » (comme Le Monde devait la surnommer) devait tout autant susciter la colère de ceux qui lui reprochaient de vouloir briser toute évolution chez ses propres alliés. Car, lors de la même réunion où Sonnenfeldt avait exposé ses idées, Kissinger avait déclaré :

  • 39 – Cité in MILZA (Pierre) : op. cit., p. 120.

86« Ce n’est point notre tâche de manipuler les politiques intérieures. Notre capacité d’agir est limitée... Mais il est inconcevable que les Etats-Unis puissent maintenir des forces terrestres en Europe s’il y a une participation substantielle des communistes dans les gouvernements occidentaux... »39

  • 40 – LIEBER (R.) : loc. cit., p. 43.

87En fait, à l’hiver 1976, la proximité des élections italiennes et le risque d’un succès du P. C. allaient convaincre Kissinger et ses conseillers d’user de l’influence dont les Etats-Unis pouvaient encore disposer pour empêcher l’irréparable d’arriver : ils multiplièrent les déclarations entourées d’un maximum de publicité. Dès le 20 février 1976, à la demande du département d’Etat, Ford s’était proclamé « catégoriquement opposé » à l’entrée des communistes dans le gouvernement d’un pays allié. En février et mars, instruction était également donnée aux services diplomatiques en France de convoquer les leaders socialistes français pour leur notifier l’hostilité de Washington à leur coopération avec le P. C.40 Lorsque François Mitterrand se rendit à Washington cette même année, les dirigeants américains devaient prendre peu de gants pour lui exprimer leur scepticisme sur ce plan.

88S’il ne semble pas avoir écarté l’idée que le Kremlin pût lui-même être embarrassé par une arrivée prématurée au pouvoir des P. C., Kissinger devait expliquer, en décembre 1975, pourquoi son anxiété ne s’en trouvait pas apaisée :

  • 41 – Cité in Le Monde, 14 avril 1976.

89« Une Europe occidentale communiste serait également pour les Soviétiques un casse-tête. Ils préfèrent probablement ne pas voir des partis occidentaux prendre le pouvoir en Europe occidentale. Mais en dernière analyse leur idéologie exige d’eux qu’ils soutiennent un effort de ces partis. L’U.R.S.S. n’a probablement pas été un élément décisif au Portugal, mais nous ne pouvons pas espérer qu’elle ne fera rien »41

  • 42 – YERGIN (Angela Stent) : « West Germany’s südpolitik : Social Democrats and eurocommunism » in Orb (...)
  • 43 – Time, 26 avril 1976.

90Sa vision devait valoir au secrétaire d’Etat de vives critiques, sur le vieux continent comme en Amérique. Certains estimaient qu’il ne fallait pas négliger de tester les chances d’une transformation sincère des P. C. Certains redoutaient que le « parasitisme » endémique de la Démocratie Chrétienne ne finît par lui coûter, quoi qu’il arrive, la confiance des Italiens et que leur hostilité et leur rigidité à l’égard du P. C. ne constituât alors un grave handicap pour les Américains. L’Administration, il est vrai, n’ignorait pas que les S.D. allemands avaient noué des liens qui pourraient, en dernier ressort, se révéler utiles avec les communistes italiens.42 Mais le débat commençait à ressembler à celui sur l’attitude à adopter à l’égard des pays sous-développés. A l’argument selon lequel la victoire des communistes était inévitable, Kissinger rétorquait qu’il n’en était pas persuadé et que même si elle l’était, elle n’était pas pour autant désirable.43. Ce à quoi ses critiques répliquaient que, puisque les Etats-Unis ne pouvaient pas l’empêcher, la déclarer inacceptable était sans intérêt, mais non sans danger.

  • 44 – Cité in Le Monde Diplomatique, novembre 1976.

91De tels avertissement pouvaient en effet provoquer, Brzezinski y insistait, des réflexes nationalistes dans les pays concernés et mettre en difficulté les gouvernements qu’ils étaient censés aider : ceux-ci ne pouvaient d’ailleurs guère que condamner ces « ingérences » inacceptables. Surtout, la stratégie de Kissinger mettait trop l’accent, selon certains, sur une dimension à laquelle les publics visés n’accordaient qu’un piètre intérêt : celle de la sécurité. La détente en avait largement érodé la portée. Mieux valait, devait faire remarquer George Ball le 30 mai, attirer l’attention des opinions sur les conséquences économiques d’une arrivée au pouvoir des P. C. Mieux valait surtout, devait-il ajouter, ne pas mettre les Etats-Unis trop en avant à ce sujet, mais laisser à leurs voisins européens le soin de le leur rappeler. La C.E.E. pouvait promettre une aide élevée à une Italie gouvernée sans le P. C.I. et, inversement, laisser planer de lourdes menaces pour son économie en cas de participation au pouvoir de celui-ci.44 Aux yeux de certains, une expérience communiste en Italie pouvait même servir de repoussoir pour d’autres pays. Mais cette stratégie de la « vaccination » ne semble guère avoir convaincu Kissinger.

  • 45 – Cf. BARNET (R.) : The Alliance, p. 355-356 ; SZULC (Tad) : op. cit., p. 647-648 ; LIEBER (R.) : l (...)
  • 46 – Voir l’article de ROBRIEUX (Philippe) in Le Monde, 22 novembre 1981.
  • 47 – NYT, 25 septembre 1975 et 27 décembre 1975.

92La question devait se poser avec une nouvelle acuité durant l’été, les élections ayant créé une situation pour le moins ambiguë. La stratégie de l’Administration avait donné des résultats mitigés. A ses mises en garde alarmistes, elle avait presque certainement adjoint une bonne dose de soutien financier aux partis les plus à même d’écarter le danger communiste. En 1972, encore, 10 millions de dollars avaient sans doute été distribués à un certain nombre de partis italiens. Quelques années après, 7 millions l’aurait encore été, tandis qu’un fonds de 800.000 autres aurait été octroyé à Vito Miceli, le chef des Renseignements militaires, pour financer la campagne anti-gauche qui lui avait été confiée.45 Ce n’était guère neuf en vérité. Dès la fin juin 1947, le sous-secrétaire d’Etat avait informé le Président qu’il jugeait pratiquement inévitable le retour des communistes au gouvernement en France. Ecartant l’idée d’une « cinquième colonne » secrète, il avait préconisé une aide aux organisations surgies des profondeurs des pays concernés et les plus déterminées à conjurer le danger. Le conseil n’avait sans doute jamais été oublié.46 Déjà, en 1975, quand les socialistes du vieux continent avaient apporté à leurs camarades portugais quelque 2 à 3 millions de dollars pour compenser le soutien assuré à Cunhal par le camp opposé, le bruit avait couru qu’une partie des fonds provenait de la CIA, à l’insu des intéressés47. En Italie aussi, il est difficile de douter que des aides importantes aient été, comme par le passé, assurées par les Américains à leurs protégés. Mais le résultat en avait été limité. Certes, les démocrates-chrétiens avaient gardé, avec 39 % des voix, une courte avance sur le P. C. (34 %). Mais il ne serait pas possible aux premiers de gouverner sans l’aval de ce dernier, en sorte que la réalisation du « compromis historique » que Berlinguer avait annoncé paraissait plus proche que jamais !

  • 48 – AP, 1976, p. 234-235.

93Les démocraties semblent s’en être très vite inquiétées. Dès juillet 1976, il apparaissait qu’il y avait moins de différences qu’on ne pouvait le penser entre les Etats-Unis et leurs principaux alliés. D’un côté, Français, Allemands et Anglais semblent avoir éprouvé autant que les Américains le souci d’influencer la composition du futur gouvernement italien. De l’autre, ces derniers paraissaient s’être montrés prêts à envisager des réactions pragmatiques en cas de succès du P. C. Le chancelier Schmidt révélait que le problème avait été abordé au plus haut niveau entre Occidentaux : lors du Sommet de Porto Rico, qui s’était tenu une dizaine de jours après le vote des Italiens, les dirigeants américains, anglais, allemands et français avaient décidé d’annuler l’aide économique à l’Italie au cas où les communistes obtiendraient une participation substantielle au gouvernement de ce pays.48 Peut-être avaient-ils aussi encore plus envisagé les moyens d’éviter la concrétisation de ce danger.

94Les révélations de Schmidt devaient être à la fois confirmées et atténuées par Washington où l’on précisait que ces mesures n’avaient été envisagées qu’en cas d’accès des communistes à des postes clés, leur arrivée à des ministères secondaires pouvant être tolérée. L’Elysée, qui n’aurait pas été parmi les moins inquiets, était embarrassé, de même que le gouvernement italien, comme on peut s’en douter. Néanmoins, l’affaire illustrait une importante donnée : les efforts des responsables des principales démocraties industrialisées pour définir une attitude commune et concertée face aux difficultés majeures auxquelles elles étaient confrontées.

C. A la recherche d’un ordre trilatéral :

  • 49 – Cité in AP, 1975, p. 178.

« L’objet de cette réunion est de faire progresser la rationalité et la justice dans le fonctionnement de l’économie mondiale... Aujourd’hui, l’imprévisible gouverne... Seul le retour à un monde prévisible permettra à nos entreprises... et à nos travailleurs... de reprendre leur marche vers le progrès. »
Giscard le 16 décembre 1975
devant la Commission ministérielle de la CCE149.

95En 1974, les grandes questions économiques avaient vu s’opposer les Américains et les Français. En 1976, un nouvel ordre paraissait en train de se dessiner : en janvier, les accords de la Jamaïque avaient organisé un nouveau système monétaire ; un mois plus tôt, s’était ouverte à Paris une conférence sur la Coopération économique internationale, dite « conférence Nord-Sud », chargée de substituer la coopération à la confrontation dans les relations entre ces deux régions.

96Pourtant, tout était loin d’être réglé. Dans la pratique, si les Américains avaient accepté de rallier le principe, peu contraignant, d’un dialogue entre pays riches et monde sous-développé, les Français s’étaient résignés à un geste d’une immense portée, un acquiescement à la plupart des thèses de leurs partenaires en matière monétaire : l’or avait été démonétisé et le flottement des monnaies définitivement entériné.

97Peut-être n’y avait-il guère d’alternative en réalité, la France étant dans ce domaine trop isolée pour pouvoir indéfiniment résister. Peut-être le ralliement français fut-il aussi facilité par les perspectives que le processus de négociation avait laissé espérer. L’établissement de ce que l’on peut appeler le « Grand Compromis » entre Washington et Paris était passé par deux « Sommets » : celui franco-américain de la Martinique (14-16 décembre 1974) et celui « trilatéral » de Rambouillet (15-17 novembre 1975). Tous deux reflétèrent la conviction que les démocraties avaient tout à perdre à se déchirer : elles devaient s’attacher à définir un nouvel ordre plutôt que laisser leurs rivalités les entraîner dans leurs errements passés.

98Cet impératif, comme leur situation critique, ne pouvait qu’inciter Européens et Japonais à s’en remettre au leadership américain et espérer que ce dernier s’avérerait « éclairé ». Il restait à voir si les Etats-Unis mettraient autant de soin à pratiquer la concertation interalliée dans l’usage des privilèges qu’ils s’étaient fait concéder qu’ils n’en avaient déployé pour s’assurer ces derniers.

  • 50 – HOFFMANN (Stanley) : « Les Etats-Unis : du refus au compromis » in RFSP, XXVI, no.4, août 1976.

1. – Le rapprochement franco-américain : dès décembre 1974, la conférence de la Martinique suggérait qu’un compromis était en train de se dessiner entre Américains et Français.50 Le souci du nouveau chef de l’Etat français de ne pas forcer la R.F.A. à choisir entre Washington et Paris, l’affaiblissement relatif des Etats-Unis et l’influence de la « Trilatérale » avaient engendré un nouveau climat plus cordial.

99La politique américaine avait un temps paru dominée par la volonté d’organiser un front commun des pays consommateurs. Mais en décembre 1974, Kissinger avait nettement modulé ses priorités. Sa stratégie avait certes connu un réel succès : le 15 novembre, une « Agence internationale de l’Energie » (AIE) avait succédé au « Groupe de coordination » créé en février ; au même moment, les espoirs engendrés par le « dialogue euro-arabe » s’étaient rapidement dissipés, avec la controverse autour de la représentation de l’OLP et l’élimination définitive du pétrole de l’ensemble du projet.

  • 51 – Voir, par exemple, BISSELL (Richard E.) : « The West in concert » in Orbis, hiver 1980, p. 828 et (...)

100Pourtant le secrétaire d’Etat ne pouvait pas être entièrement satisfait. D’abord, l’accord était loin d’être total avec ses alliés. Les divergences portaient sur les méthodes de « recyclage » des pétrodollars pour commencer : les Américains souhaitaient voir les marchés financiers jouer le rôle-clé à ce sujet, les Européens voulaient un plus grand contrôle des autorités monétaires. Ensuite, les débats au sein de l’AIE avaient assez largement montré que les alliés ne prisaient guère la politique de « confrontation » que Kissinger préconisait.51 En 1975, Claude Cheysson, alors Commissaire européen, avait bien résumé la sensibilité qui séparait la plupart des Européens de leur grand allié :

  • 52 – Cité in TUCKER (Robert W.) and WRIGLEY (Linda) : The Atlantic Alliance and its Critics, New York, (...)

101« Nous, pays européens, avec notre espace géographique limité, n’avons pas la possibilité des Américains et ne pouvons trouver chez nous les fournitures, marchés et bases essentielles de notre économie. Nous devons toujours nous rappeler combien nous sommes vulnérables. Plus que quiconque, nous devons chercher à définir un ordre de coopération et de développement commun avec le « Sud » de ce monde. »52

  • 53 – Business Week, 13 janvier 1975.

102Kissinger dut être d’autant plus sensibilisé à l’idée que lui-aussi se retrouvait affaibli par les réactions de l’opinion et du Congrès. L’embargo levé, l’option d’un recours à la force s’avérait, en effet, moins réaliste que jamais. Début 1975, lui-même le concédait : « Je ne dis pas que nous n’emploierons jamais la force. Mais c’est une chose de l’employer à propos d’une querelle sur les prix et une autre lorsqu’il s’agit d’une véritable strangulation du monde industriel. »53

103Le maintien d’une ligne dure ne pouvait donc résulter que d’une réduction rapide de la dépendance du pays. Mais, lancé le 12 novembre 1974, le programme « Indépendance » allait échouer, le pays doutant de son réalisme et rejetant la discipline qu’il supposait. Soulagée par la levée de l’embargo pétrolier, l’opinion était, en 1974-1975, obsédée par la menace de récession : avec une inflation supérieure à 12 % et un chômage de l’ordre de 7,2 %, elle eut, en 1974, l’impression de « toucher le fond ». Persuadée que la crise de l’énergie résultait avant tout de la politique des grandes compagnies, elle n’était nullement disposée à accepter les sacrifices qu’une ligne conflictuelle eût requis.

104Ainsi, Kissinger allait surtout travailler à intégrer les pays pétroliers modérés, l’Iran et l’Arabie Saoudite en particulier, dans l’ordre économique prévalant, en en rapprochant les intérêts de ceux de l’Occident. Mais pour la réussite de son plan, l’ouverture d’un dialogue était, du coup, un impératif urgent. Dès lors, l’utilité d’un compromis avec Paris devenait évident.

  • 54 – Créé pour remplacer le Comité des Vingt quand celui-ci s’était dispersé, avec la même mission : r (...)

105Sur le plan monétaire, c’était dès l’été que les bases d’un compromis s’étaient esquissées. Le 11 juin 1974, à la réunion du Comité intérimaire du FM154, les Américains s’étaient ralliés à une réévaluation de l’encaisse-or des banques centrales au prix du marché dès lors qu’elles voudraient s’en servir comme gage pour les emprunts qu’elles contracteraient. Moyennant quoi, ils obtenaient le détachement de l’or des DTS et leur rattachement à un « panier » de monnaies que le dollar dominait.

  • 55 – DE MENIL (George) : op. cit., p. 13.

106A l’automne, sur les relations avec le monde non industrialisé, un autre compromis se dégageait. Le 24 octobre, Giscard avait proposé l’instauration d’un dialogue « triparti » entre pays exportateurs de pétrole, pays importateurs industrialisés et pays importateurs non-industrialisés. Après avoir consulté le Président français, Helmut Schmidt suggérait, lors de sa visite à Washington du 4 au 7 décembre, de conjuguer une coopération occidentale accrue sur la conservation et sur les mesures d’urgence en matière d’énergie avec l’ouverture de ce dialogue « triparti ».55 Enfin, le 12 décembre, la Commission trilatérale se réunissait. Le 25 juin, déjà, elle avait discuté un premier rapport sur les relations « Nord-Sud » où l’accent avait été placé sur deux nécessités : définir un concert trilatéral, en lieu et place d’une compétition désastreuse, et élaborer, avec le « Sud », une relation permanente. Ce 12 décembre, elle discutait d’un second document qui préconisait « une approche large, positive, qui n’isole pas pour autant le problème des prix » envers les pays pétroliers. Peu après, Georges Berthoin, un de ses membres français, était invité à exposer les vues de la Commission au Président Ford qui la recevait. De plus, David Rockefeller se voyait invité par Ford à l’accompagner dans sa rencontre avec le Président français.

107La voie était donc largement débloquée pour le Sommet. Au surplus, Giscard avait décidé de donner un gage de bonne volonté, en indiquant qu’il était prêt à verser 100 millions de dollars d’indemnité pour les bases que les Américains avaient dû abandonner depuis 1966 sur le territoire français. Offre que Washington s’empressait d’accepter !

108Sur le « dialogue « Nord-Sud », et les questions de l’énergie, le compromis de la Martinique parut plutôt favorable à Paris. Certes, la France accordait plusieurs satisfactions aux Etats-Unis : tout en refusant d’adhérer à PAIE, elle acceptait que la CEE y fût représentée, elle acquiesçait à un renforcement du rôle de l’OCDE et elle s’engageait à participer aux groupes chargés, dans le cadre du « Comité pétrole » de l’Organisation, de la coordination des politiques énergétiques. Pourtant, sur la stratégie elle-même, c’étaient ses vues qui paraissaient retenues. S’il maintenait que la coopération entre pays consommateurs restait essentielle à ses yeux, Kissinger concédait qu’elle devait « déboucher rapidement sur un dialogue entre consommateurs et producteurs. » Surtout, il se ralliait à la concertation tripartie prônée par Paris.

  • 56 – MARCHAL (Jean) : Le système monétaire international, Paris, Cujas, 1979, 7e édition, p. 145.

109Sur le plan monétaire, c’étaient les Américains qui marquaient des points au contraire, et leur victoire serait sanctionnée lors de la réunion, en janvier 1975, du Comité intérimaire. L’or s’y voyait, en effet, « démonétisé » : toute référence à la « relique barbare », serait abrogée dans les statuts du FMI, la fixation officielle de son prix abolie, de même que l’obligation, jusqu’ici faite à chaque pays, de verser 25 % de son quota en métal précieux.56 Le chemin emprunté à cet effet n’était pas sans intérêt. En fait, en juin 1974, le Directeur du Fonds avait relancé une idée que la Commission trilatérale avait avancée et qui devait trouver un terme concret un peu plus d’un an après : la vente du stock d’or dont le FMI disposait et l’affectation des bénéfices ainsi réalisés à l’aide aux pays les moins favorisés. En janvier 1975, les Français s’y ralliaient après que Américains eurent renoncé à s’opposer à des achats ou des ventes d’or, par les banques centrales, au prix du marché. N’ayant plus à redouter un impact incontrôlé des ventes du FMI sur le prix de l’or, Paris donnait son accord.

  • 57 – Entre-temps, on avait décidé de renoncer à une formule tripartite au profit d’une formule bi-part (...)

110Tandis qu’ils réalisaient, sur le plan monétaire, un premier objectif-clé, dans le dialogue « Nord-Sud », les Américains n’avançaient que beaucoup plus lentement vers les vues des Français. Tout d’abord, Kissinger tenait à poursuivre, à l’intérieur de PAIE, son offensive en faveur de la fixation d’un prix-plancher : elle devait aboutir en janvier 1976 mais n’aurait pas d’effet concret, les produits pétroliers ayant continué à augmenter. Ensuite, ce qu’il avait accepté, c’était seulement de modifier son calendrier. Engagée à l’OCDE, du 7 au 15 avril 1975, la conférence préliminaire chargée de jeter les jalons de la grande conférence « Nord-Sud »,57 devait le rappeler : toute l’affaire allait achopper sur le refus de Washington d’étendre l’ordre du jour projeté au-delà des problèmes pétroliers.

  • 58 – Préférences qui permettraient à 95 % des produits originaires des ACP d’atteindre, sans acquitter (...)
  • 59 – 5,23 milliards d’écus sur cinq ans étaient attribués au Fonds européen de Développement, FED.
  • 60 – La convention sera renouvelée sous le nom de Lomé II le 31 octobre 1979. Elle le sera aussi en 19 (...)

111Les efforts déployés par la Communauté pour surmonter ses propres rivalités et développer un modèle d’intégration des pays sous-développés n’en avaient pas moins trouvé une première forme d’aboutissement. Déjà, en 1974, la convention de Yaoundé (1969) avait été étendue aux pays anglophones africains. Le 28 février 1975, surtout, était conclue la convention de Lomé qui couvrait quarante-six pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, (les pays ACP) représentant 260 millions d’habitants. Instaurant un accord de libre-échange non réciproque58, une aide financière59 mais aussi un Fonds de Stabilisation des recettes tirées de la vente d’un certain nombre de matières premières (le STABEX), la convention était en opposition marquée avec la philosophie, étroitement liée à l’économie de marché, que les Etats-Unis défendaient.60 Or, en octobre, le secrétaire d’Etat paraissait partiellement s’y rallier.

112C’était là un tournant important. Il traduisait, de sa part, un scepticisme croissant quant à la capacité des Etats-Unis de contrôler les votes du vieux continent. Déjà, en avril 1974, les premiers avaient été incapables d’empêcher leurs alliés de voter la déclaration de l’Assemblée générale sur la nécessité d’un Nouvel Ordre Economique International (NOEI). Mais en décembre, leurs manœuvres avaient été couronnées de succès : elles avaient dissuadé la plupart des démocraties industrialisées de voter la Charte des Droits et Devoirs des Etats qui n’en avait pas moins été adoptée. ‘Seulement, à la session de l’ONUDI, en mars suivant, les Etats-Unis se retrouvaient dans l’isolement. Aussi, alors que la 7e session extraordinaire approchait, Kissinger était-il décidé à ne pas se retrouver désemparé. Il devait préparer avec un soin sans précédent le discours qu’il entendait venir prononcer personnellement. Empêché au dernier moment, il confia ce soin à Daniel Patrick Moynihan.

  • 61 – Détails in OLSON (Robert K.) : U.S. Foreign Policy and the NIEO, Londres, Francis Printer, 1981, (...)
  • 62 – Les sceptiques faisaient à toute l’affaire le reproche de ne pas apporter la vraie réponse aux pr (...)

113Nommé ambassadeur auprès de l’ONU en juin, Moynihan prononça donc le discours conciliant qu’il approuvait alors, semble-t-il, encore assez largement.61 Le secrétaire d’Etat y préconisait une stabilisation des recettes (non des prix) des exportations des PVD au moyen d’un mécanisme de prêt au sein du FMI, l’instauration de « préférences généralisées », des mesures d’ordre financier, la constitution de réserves alimentaires et un meilleur accès à la technologie. Il apparaitrait par la suite en avance, à ce sujet, sur son opinion comme sur son Congrès.62

114Sans doute Kissinger était-il sensible aux conséquences de l’instabilité croissante du monde non industrialisé. Sans grande admiration pour les leaders de ce dernier, il n’en estimerait pas moins devoir prendre en compte des revendications que ne manquerait pas d’exploiter l’Union soviétique. Déjà, l’affaire chilienne l’avait incité à accorder une attention plus soutenue aux questions latino-américaines. La chute du gouvernement sud-vietnamien avait constitué un autre avertissement. Avant la fin de l’année, surtout, la victoire du MPLA en Angola allait l’inciter à toujours plus se pencher sur un Tiers Monde qu’il avait trop négligé.

115Aussi commencerait-il à apporter son appui à certaines des thèses de l’OUA (Organisation de l’Unité Africaine) contre les vues de Salisbury et, à un degré moindre, de Prétoria. Aussi était-il prêt à envisager une inflexion vers les vues de la Communauté. La réputation des deux hommes, Giscard et Schmidt, qui la dominaient était, il est vrai, de nature à le rassurer. Dès la fin mai, il se ralliait au projet français d’une conférence au nombre de participants limité sur « l’énergie et le problème des relations internationales qui s’y rattachent. » Les 16-18 décembre, une conférence ministérielle réglait la plupart des problèmes posés. Comprenant 27 participants (8 industrialisés et 19 sous développés), la Conférence sur la Coopération économique internationale (CCÉI) comporterait quatre commissions : énergie, questions financières, matières premières et développement. Cette structure correspondait, pour les Etats-Unis, à un objectif-clé : écarter a priori les marchandages entre les divers aspects abordés.

116Le 11 février 1976, la « conférence Nord-Sud » commençait. C’était un réel succès pour le Président français qui, en août, nommerait l’homme qui l’avait préparée, Louis de Guiringaud, à la tête du Quai d’Orsay. Mais ses perspectives allaient bientôt être assombries par le relatif échec de la 4e CNUCED réunie au printemps suivant à Nairobi. L’ultime compromis (adoption d’un « programme intégré sur les produits de base », promesse d’un examen du problème des dettes avant la fin de l’année, et constitution d’un fonds spécial d’aide aux populations les plus démunies) réalisé à la fin de celle-ci ne devait pas moins en être présenté comme un succès par Paris.

117Seulement à Nairobi, la C.E.E. avait révélé qu’elle restait divisée, les Allemands et les Anglais ne cachant guère leurs réticences pour les vues « dirigistes » des Français et leur sympathie pour celles, axées sur le marché, que les Américains avaient développées. C’était une double menace pour l’objectif des premiers. D’abord, cette division ne pouvait qu’inciter un Exécutif américain, lui-même préoccupé par les réticences de ses milieux d’affaires et de son Congrès, à résister. Ensuite, elle risquait d’assurer aux Etats-Unis une influence exagérée dans le processus que le « Sommet » de Rambouillet venait d’inaugurer.

2 . – Le « trilatéralisme » institutionnalisé : vers les « Sommets occidentaux » de Rambouillet et de Porto Rico : si l’Allemagne et peut-être plus encore la France avaient suggéré la tenue de « Sommets », c’était, précisément, pour éviter que l’Amérique ne fût tentée, comme elle l’avait été dans un récent passé, de faire sentir unilatéralement son poids sur un système économique qu’elle dominait.

  • 63 – Sur l’origine des « Sommets » et sur leur histoire, voir : DE MENIL (George) and SOLOMON (Anthony (...)

118L’idée partait sans doute du constat que ni le FMI ni l’OCDE n’étaient adaptés.63 D’un côté, au sein du premier, les Etats-Unis primaient : or la gravité des difficultés impliquait la recherche d’un consensus et d’une solidarité qui ne pourraient naître d’une trop criante inégalité. De l’autre, dans les deux, le nombre des membres était très élevé : or, l’expérience prouvait que souvent le seul moyen d’avancer était de réaliser un consensus entre les pays les plus directement concernés, les autres finissant tant bien que mal par s’y rallier. Ainsi, début 1973, au coeur de la crise monétaire, les ministres des Finances des quatre Grands occidentaux (Shultz, Giscard, Schmidt et Anthony Barber) avaient pris l’habitude (qui allait s’ancrer) de se réunir informellement et dans le secret pour étudier les problèmes que la réforme soulevait. Ils avaient bientôt été rejoints par leur collègue japonais (le ministre italien étant de temps à autre convié). C’était dans ce cadre que les décisions majeures avaient été arrêtées. C’est ce groupe dit « G-5 » ou « de la Bibliothèque » (parce que sa première réunion, ultra-secrète, s’était tenue dans cette pièce de la Maison Blanche le 25 mars 1973) qui allait donner à Giscard et à Schmidt l’idée de rencontres à nombre de participants limité, idée qui n’était d’ailleurs pas sans évoquer celle d’un « Directoire » depuis toujours chère au coeur des Français.

119Ensuite, dès lors que l’on ne pourrait parfois éviter des décisions impopulaires, les hauts fonctionnaires, voire les ministres des Affaires étrangères risquaient de manquer de l’autorité nécessaire. Seuls, les chefs d’Etat et de gouvernement pourraient parvenir à des résultats, en troquant des concessions dans un domaine contre des avantages dans un autre.

120Dès l’automne 1974, d’ailleurs, Schmidt et Giscard avaient décidé de progresser sur la voie que Pompidou avait déblayée et d’institutionnaliser la pratique de telles réunions dans la Communauté. Le « Sommet » de Paris (4- 10 décembre 1974) allait constituer le premier des « Conseils européens » qui se réuniraient trois fois chaque année. Mais les deux hommes étaient convaincus que la même formule (que par ailleurs la Trilatérale avançait) pouvait présenter le plus haut intérêt pour les démocraties industrialisées. Ils avaient cherché à en convaincre leurs partenaires dès le début de l’année.

121A la conférence d’Helsinki, le 31 juillet, à l’occasion d’un déjeuner, Giscard devait proposer la tenue d’un Sommet à ses collègues américain, allemand et anglais. Par la suite, d’ailleurs, personne ne contesterait au Français son rôle d’initiateur à ce sujet. Ford semble avoir au départ hésité. Son secrétaire au Trésor, William Simon, redoutait qu’une telle réunion fût pour les Français une occasion d’imposer leurs vues sur la stabilité des parités. Mais Kissinger soutenait une idée que lui-même, en 1971 et 1973, avait avancée. A la mi-septembre, Ford n’avait toujours pas tranché. Mais les pressions que Schmidt semble avoir exercées de même que les recommandations de George Shultz, bientôt promu conseiller présidentiel à ce sujet, finirent par le persuader de s’y rallier. Le Président américain insista néanmoins pour que les ministres des Affaires étrangères et ceux des Finances fussent aussi invités.

122Selon Kissinger, ce fut Giscard qui fut le plus réticent à accepter d’élargir le cadre des Sommets d’abord aux Japonais, sans lesquels la discussion des questions économiques semblait aux Américains sans grand intérêt, et aux Italiens qui affirmèrent que leur situation intérieure s’en trouverait stabilisée. Entre-temps, une deuxième inflexion avait aussi été apportée. D’abord destiné à traiter des questions monétaires, le « Sommet » avait vu son agenda étendu à tous les problèmes économiques. Inversement, on garda alors l’idée d’un appareil bureaucratique informel et léger, conformément aux voeux du chancelier allemand et du Président français. Pour préparer la réunion et en assurer le succès, des représentants personnels (dont Raymond Barre et George Shultz) des chefs d’Etat furent ainsi désignés.

123Ainsi se tint, du 15 au 17 novembre 1975, à Rambouillet, le premier « Sommet ». Celui-ci apparut comme un succès pour le Président français. Par la suite, l’assurance du chef de l’Etat français pourrait parfois irriter ses alliés. Mais à cette époque, son prestige était à son apogée et le discours « de Polytechnique » du 28 octobre 1975 les avait fortement impressionnés. Tout d’abord, Rambouillet symbolisa la volonté des grandes démocraties industrialisées de coopérer sur les problèmes-clés. Même si bien des proclamations du communiqué n’entraînèrent guère de changements concrets, c’était la première fois que la solution de problèmes économiques provoquait une réunion officielle des chefs de gouvernement et d’Etat. Ensuite, un certain nombre de principes y furent rappelés, et en particulier l’importance du maintien du maximum de libre-échange. Que les hommages rendus au Tokyo Round ou à l’engagement de l’OCDE n’aient pas été strictement verbaux, la preuve devait en être donnée bientôt. Plus tard, nombre de participants devaient affirmer que le soutien apporté au premier à l’occasion des divers Sommets avait été déterminant pour son succès. Surtout, l’application du second reçut un coup de pouce concret. Wilson avait, en effet, cherché à profiter du Sommet pour annoncer un certain nombre de restrictions commerciales à ses alliés qui, au demeurant, avaient paru satisfaits des quelques garanties qu’il s’était s’empressé de leur donner. Mais, alertés par les fonctionnaires de l’OCDE de l’ampleur des mesures que s’apprêtait à prendre le Royaume-Uni, Washington, Bonn et Paris allaient alors effectuer des démarches au plus haut niveau auprès de celui-ci. Non sans succès. Finalement, les restrictions annoncées par Londres un mois après, le 17 décembre, seraient beaucoup plus limitées que celles qui avaient d’abord été envisagées.

  • 64 – PUTNAM (R.) : loc. cit., p. 76.
  • 65 – POGOREL (Gérard) : « Des parités aux monnaies flottantes » in Vingtième Siècle, no.2 avril 1984, (...)

124Le résultat le plus important du Sommet fut évidemment l’accord sur la réforme du système monétaire, entériné à la Jamaïque deux mois après. Annoncé à Rambouillet le 17 novembre, il avait, en fait, été largement réalisé par le « groupe de la Bibliothèque » à la veille de la réunion du Comité intérimaire du 31 août 1975 et, plus encore, à la suite d’un marathon diplomatique entre Edwin Yeo du Trésor américain et J. de Larosière, son homologue français. Le compromis auquel étaient parvenus ces derniers et que Giscard et Ford devaient approuver était si délicat que même les autres chefs d’Etat n’auraient pas été autorisés à voir le mémorandum qui le codifiait.64 En fait, dès le printemps 1975, les positions en présence s’étaient cristallisées. Pour les Américains, chaque pays devait être autorisé à appliquer le régime des changes qu’il choisirait, le FMI se bornant à surveiller les politiques de change. Pour les Français, le système de parité était à rétablir immédiatement, le FMI pouvant seul, à la demande d’un de ses membres, autoriser un flottement. L’objectif prédominant des Etats-Unis était de pouvoir définir leur politique économique en toute autonomie. Celui des Français, et de nombreux Européens dont la prospérité était beaucoup plus étroitement liée à celle de leur commerce extérieur, était d’assurer un maximum de stabilité. En juin 1975, le « Comité intérimaire » n’ayant pu s’accorder, Français et Américains avaient été chargés d’élaborer un compromis dont, deux mois après, les bases avaient été acceptées.65

125Les concessions essentielles venaient des Français. Ceux-ci acceptaient non seulement que l’or fût démonétisé mais que chaque pays pût choisir le régime des changes de sa devise : ils renonçaient donc à affirmer la supériorité des taux fixes sur le flottement. L’abandon par la France de ses thèses passées dut être précipité par le premier « choc » pétrolier qui, en la contraignant à laisser flotter sa propre monnaie et en provoquant un véritable cataclysme sur les balances commerciales des pays consommateurs, mit pour longtemps tout retour à des taux fixes hors de portée. Il fut sans doute aussi motivé par la volonté de ne pas isoler Paris des Allemands, acquis aux changes flottants. Il fut aussi, peut-être, facilité par l’obtention d’un engagement : les partenaires de la France donnèrent leur accord pour des interventions gouvernementales régulières destinées à « contrecarrer le désordre des marchés ou les fluctuations erratiques des taux de change. »

126Cette concession n’était sans doute pas théorique aux yeux des Français : parallèlement, un accord secret semble avoir été conclu par le « Groupe des Cinq » pour lui donner un tour concret. Giscard dut peut-être aussi espérer que les Américains n’abuseraient pas de l’avantage qui leur était concédé : en 1975, du fait de la récession qui sévissait aux Etats-Unis et du gonflement fulgurant de leurs exportations agricoles, leur excédent commercial s’était rétabli et le dollar s’était raffermi.

127Mais la suite devait justifier les doutes que Pompidou avait éprouvés quant à la capacité des Américains d’exercer un véritable leadership sous cet aspect. Pour eux, un SMI flexible allait s’avérer un substitut à la guérison nationale de l’inflation ou à un ajustement des prix de l’énergie. Il assurerait une compétitivité accrue aux Etats-Unis, et une expansion outre-mer formidable à leurs établissements de crédit. Déjà, d’ailleurs, en mars 1975, comme le taux de chômage dépassait les 9 %, Ford avait fait approuver une réduction fiscale (22 milliards de dollars) sans précédent ! Dès 1976, le déficit commercial recommençait à se creuser tandis que le dollar prenait le chemin du déclin pour de longues années.

128Année d’élection présidentielle, 1976 ne pouvait être marquée par des décisions essentielles. Néanmoins, des considérations électorales, la crainte d’une reprise de l’inflation et la montée de l’eurocommunisme poussèrent finalement Ford à proposer la tenue d’un autre « Sommet ». C’était une nouvelle inflexion pour ces derniers, initialement conçus pour entériner des décisions d’une certaine gravité. Une seconde l’accompagnait : au départ opposé, le Président français finit sous la pression des Allemands et des Américains, par y accepter la présence des Canadiens. Le nombre des participants fut ainsi fixé à « Sept » définitivement. Pour le reste, le Sommet de Porto Rico (27-28 juin 1976) eût sans doute été rapidement oublié si le problème de l’accès éventuel des communistes au pouvoir en Italie n’y avait été sérieusement discuté.

  • 66 – WILSON (H.) : op. cit., p. 186.

129Les révélations de Schmidt levèrent le coin d’un voile sur un aspect, somme toute peu étonnant, mais jusqu’ici secret, de ces Sommets. Ces réunions avaient sans doute été qualifiées d’économiques, à l’intention des Japonais, réfractaires aux discussions des questions de sécurité et des Français, qui continuaient à boycotter les Sommets « atlantiques » comme par le passé. Elles n’en permettaient pas moins des discussions officieuses des grandes questions politiques. Déjà, à Rambouillet, les perspectives de démocratisation de l’Espagne avaient été abordées.66 Qu’à Porto Rico les conversations aient porté sur un problème qui était alors considéré – du côté américain du moins – comme le pire danger, ne pouvait étonner. D’ailleurs, la volonté de se concerter à ce sujet aurait été une des raisons majeures de la tenue du Sommet.

130Sur le reste, la réunion ne produisit pas de grande décision. Pour Ford, l’objectif était d’y démontrer sa capacité à s’entendre avec ses alliés : les sujets les plus épineux n’y furent donc guère abordés. En pratique, les participants s’accordèrent sur un point concret seulement : envisager la création d’une nouvelle facilité de crédit multinational, éventuellement dans le cadre du FMI, pour aider les pays développés que des problèmes temporaires de paiement auraient éprouvés. La réunion contribua surtout à régulariser la tenue de Sommets qui n’avaient été qu’exceptionnels dans l’esprit de leur pionnier, le Président Français. Elle parut conforter l’instauration d’une coopération trilatérale qu’un autre événement sembla, quelques mois après, encore favoriser : l’arrivée d’un membre de la Commission aux plus hautes responsabilités.

Notes de fin

1 – in Information et Documents, no.366, août 1976, p. 8.

2 – cité in HASSNER (Pierre) : « L’avenir des alliances en Europe » in RFSP, p. 1046, déc 1976.

3 – Cité in MILZA (Pierre) : Le nouveau désordre mondial, Paris, Flammarion, 1983, p. 105.

4 – Cf. SCHNEIDER (William) : « Public opinion » in NYE (Joseph S., Jr.) : ed., : op. cit., p. 11-35.

5 – Sur cette affaire, voir SZULC (Tad) : The Illusion of Peace, New York, Viking Press, 1978, p. 794-797.

6 – FORD (Gerald) : A Time to Heal, New York, Harper, 1979, p. 302-304.

7 – KISSINGER (Henry) : « L’OTAN : les trente prochaines années » in PE, no.2, 1979, p. 266.

8 – Hypothèse très théorique puisque l’URSS ne pourrait être sûre que ces missiles n’auraient pas été tirés avant que ses propres fusées aient pu les détruire, et parce qu’elle devrait prendre le risque de représailles à partir de missiles américains basés sur les sous-marins. Sur le débat aux Etats-Unis, voir KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 1232, 1394, 1414.

9 – Cf. KENNAN (George) : Le mirage nucléaire, Paris, La Découverte, 1984, p. 103.

10 – Cité in Le Monde, 14 avril 1976.

11 – Sonnenfeldt cité in FERRO (Maurice) : op. cit., p. 8.

12 – Cf. LA FEBER (Walter) : America, Russia and the Cold War, New York Wiley, 1980, 4e édition, p. 287.

13 – FORD (Gerald) : op. cit., , p. 330. Citation de Schlesinger extraite de son Annual Defense Department Report, Fiscal Year 1975, 4 mars 1974, p. 3 et citée dans le mémoire de maîtrise de BOZO (Frederic) : Le débat sur la détente et sur la sécurité nationale aux Etats-Unis. 1973-1977, Université de Lille-III.

14 – Congress and the Nation, 1972-1976, Washington, D.C., Congressional Quarterly, p. 173.

15 – SANDERS (Jerry Wayne) : Peddlers of Crisis, The Committee on the Présent Danger and the Politics of Containment, South End Press, 1983, p. 198-204.

16 – HOFFMANN (Stanley) : Le dilemme américain, Paris, Economica, 1982, p. 86.

17 – Sur cette question, voir PIERRE (Andrew) : The Global Politics of Arms Sales, Princeton Univ. Press, 1982.

18 – CALLAGHAN (Thomas A., Jr.) : U.S.-European Economie Coopération in Military and Civil Technology, Washington, D.C., CSIS, 1975.

19 – CULVER (John C.) : « The argument for standardization » in FP, no.31, automne 1978, p. 91.

20 – Voir in Ibid., : COHEN (Eliot) : « The Périls of Common Sense » p. 72-90.

21 – Voir à ce propos FINKELSTEIN (Janet) : « Une nouvelle doctrine de l’OTAN » in Le Monde Diplomatique, avril 1976, p. 17.

22 – L’AIEA a été créée en 1957 : les pays doivent lui présenter régulièrement des rapports détaillés sur leurs activités nucléaires civiles et permettre à ses inspecteurs de visiter leurs installations.
LE NPT repose sur deux engagements fondamentaux : celui des pays possédant déjà l’arme nucléaire de ne pas la transférer à d’autres ; celui des pays qui ne la possèdent pas encore de ne pas chercher à se la procurer.

23 – Moving toward Life in a Nuclear Arms Crowd, 1975, étude réalisée pour le compte de l’Agence pour le Contrôle des Armements et le Désarmement (ACDA). Voir aussi : WOHLSTETTER (Albert) : « Spreading the Bomb Without Quite Breaking the Rules » in FP, 25, hiver 1976-1977. Pour l’évolution de la politique américaine, voir BRENNER (Michael J.) : Nuclear Power and Non-Proliferation, Cambridge U. Press, 1981.

24 – KAISER (Karl) : « The great nuclear debate : German-American disagreements » in FP, no.30, printemps 1978, p. 83-110. Outre l’Uranium, le retraitement isole, en effet, le Plutonium produit par la combustion du premier. Le surgénérateur non seulement utilise le Plutonium, mais en produit en encore plus grande quantité !

25 – Cf. GOLDSCHMIDT (Bertrand) : Le complexe atomique, Paris, Fayard, 1980, p. 447-449.

26 – PILAT (Joseph) and DONNELLY (Warren H.) : Policies for Nuclear Exports. Coopération on Non Prolifération of Seven Nuclear Supplier States, Congressional Research Service (CRS), mai 1982, dactylographié, p. 30. Voir aussi COHEN (Samy) : La monarchie nucléaire, Paris, Hachette, 1986, p. 203-205.

27 – KAISER (Karl) : loc. cit., p. 89-90.

28 – Le Monde, 24 février 1976.

29 – Inversement, le rapport de la Commission sénatoriale des Affaires étrangères avait estimé que dans une telle éventualité, les autres membres de l’OTAN seraient libérés de leur engagement à l’égard de l’allié concerné. Cf. The Vandenberg Resolution and the North Atlantic Treaty, Hearings held in Executive Session, before the COFR, U.S. Senate, 2d session, Made public August 1973, p. 379 et, pour une discussion à huis clos du problème, p. 93 et p. 305-308.

30 – NYE (Joseph S., Jr.) ed. : op. cit., p. 219.

31 – The Vandenberg Resolution and North Atlantic Treaty, op. cit., p. 306.

32 – Voir SZULC (Tad) : « Lisbon and Washington : behind the Portugese révolution » in FP, 21, hiver 1975-1976, p. 3-56.

33 – Cf. HASSNER (Pierre) : « L’eurocommunisme et l’Europe occidentale » in Revue de l’OTAN, no.4, août 1978, p. 21-27 ; KRIEGEL (Annie) : « L’eurocommunisme » in Projet, mars 1977.

34 – Cité in LIEBER (Robert J.) : « The pendulum swings to Europe » in FP, 26, printemps 1977, p. 49.

35 – AZRAEL (Jeremy), Löwenthal (Richard) et NAKAGAWA (Tohru) : An OverView of East-West Relations, The Trilatéral Commission, 1977. Pour un compte-rendu feutré de la discussion, voir p. 68-69.

36 – NYT, 14 avril 1976.

37 – DUROSELLE (Jean-Baptiste) : op. cit., p. 800.

38 – Voir le texte de Sonnenfeldt in Le Monde, 14 avril 1976.

39 – Cité in MILZA (Pierre) : op. cit., p. 120.

40 – LIEBER (R.) : loc. cit., p. 43.

41 – Cité in Le Monde, 14 avril 1976.

42 – YERGIN (Angela Stent) : « West Germany’s südpolitik : Social Democrats and eurocommunism » in Orbis, vol. 23, no.l, printemps 1979, p. 51-71.

43 – Time, 26 avril 1976.

44 – Cité in Le Monde Diplomatique, novembre 1976.

45 – Cf. BARNET (R.) : The Alliance, p. 355-356 ; SZULC (Tad) : op. cit., p. 647-648 ; LIEBER (R.) : loc. cit., p. 44 et NYT, 7 janvier 1976.

46 – Voir l’article de ROBRIEUX (Philippe) in Le Monde, 22 novembre 1981.

47 – NYT, 25 septembre 1975 et 27 décembre 1975.

48 – AP, 1976, p. 234-235.

49 – Cité in AP, 1975, p. 178.

50 – HOFFMANN (Stanley) : « Les Etats-Unis : du refus au compromis » in RFSP, XXVI, no.4, août 1976.

51 – Voir, par exemple, BISSELL (Richard E.) : « The West in concert » in Orbis, hiver 1980, p. 828 et KOHL (Wilfrid) : « The U.S., Western Europe and the energy problem » in Journal of International Ajfairs, Vol. 30, 1976, p. 89-90.

52 – Cité in TUCKER (Robert W.) and WRIGLEY (Linda) : The Atlantic Alliance and its Critics, New York, Lehrman Institute, 1983, p. 104.

53 – Business Week, 13 janvier 1975.

54 – Créé pour remplacer le Comité des Vingt quand celui-ci s’était dispersé, avec la même mission : rechercher des solutions acceptables à la crise dans laquelle le système monétaire international semblait plongé.

55 – DE MENIL (George) : op. cit., p. 13.

56 – MARCHAL (Jean) : Le système monétaire international, Paris, Cujas, 1979, 7e édition, p. 145.

57 – Entre-temps, on avait décidé de renoncer à une formule tripartite au profit d’une formule bi-partite, les pays de l’OPEP ayant insisté pour siéger, dans un front uni, avec les pays sous-développés.

58 – Préférences qui permettraient à 95 % des produits originaires des ACP d’atteindre, sans acquitter de droits de douane, le marché de la Communauté.

59 – 5,23 milliards d’écus sur cinq ans étaient attribués au Fonds européen de Développement, FED.

60 – La convention sera renouvelée sous le nom de Lomé II le 31 octobre 1979. Elle le sera aussi en 1984.

61 – Détails in OLSON (Robert K.) : U.S. Foreign Policy and the NIEO, Londres, Francis Printer, 1981, p. 24.

62 – Les sceptiques faisaient à toute l’affaire le reproche de ne pas apporter la vraie réponse aux problèmes des pays en voie de développement : a) la stabilisation des prix des matières premières risquait d’entraîner une surproduction et pénaliserait les pays pauvres qui étaient les premiers à en importer ; b) un accroissement massif des transferts de ressources ne pourrait se traduire en investissements efficaces, en raison de goulots d’étranglement humains ; c) les avantages des multinationales sur les pays sous-développés ne seraient pas comblés, même en cas de transferts importants de technologies car ils résultaient tout autant de leurs techniques de marketing et de management ; d) enfin, un NOEI ne ferait qu’accroître l’hésitation de ces sociétés à investir dans les pays sous-développés.

63 – Sur l’origine des « Sommets » et sur leur histoire, voir : DE MENIL (George) and SOLOMON (Anthony M.) : Economie Summitry, New York, Council on Foreign Relations, 1983, ainsi que PUTNAM (Robert D.) and BAYNE (Nicholas) : Hanging Together : The Seven Powers Summits, Cambridge (Mass.), Harvard U. Press, 1984. Pour les principaux résultats de cet ouvrage, consulter : PUTNAM (Robert D.) : « Summit sense » in FP, no.55, Summer 1984, p. 73-91.

64 – PUTNAM (R.) : loc. cit., p. 76.

65 – POGOREL (Gérard) : « Des parités aux monnaies flottantes » in Vingtième Siècle, no.2 avril 1984, p. 66.

66 – WILSON (H.) : op. cit., p. 186.

© Éditions de la Sorbonne, 1988

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search