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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral A. Le chemin de Copenhague : avril-juillet 1973 :C. Rapprochement économique et affrontement politique : juillet-septembre 1973 : Notes de fin

    Une incertaine alliance

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    II. De la charte atlantique à la déclaration d’identité européenne : avril-septembre 1973 :

    p. 87-96

    Texte intégral A. Le chemin de Copenhague : avril-juillet 1973 :1) Les déboires de Kissinger.2) Le contrefeu français :3) Les faiblesses du projet :C. Rapprochement économique et affrontement politique : juillet-septembre 1973 :1) Le rapprochement économique et monétaire :2) L’affrontement politique : Notes de fin

    Texte intégral

    « Aucun grand projet n’a donné lieu à une chorégraphie plus frénétique que notre Année de l’Europe. Malheureusement, la plupart des figures furent des pas de clercs. »
    Kissinger dans ses Mémoires.1

    1Le 23 avril, Kissinger avait proposé l’élaboration d’une Charte atlantique à ses alliés. Accueillie sans enthousiasme par ces derniers, la proposition était encore restée sinon sans écho du moins sans réponse à la fin de l’été. Le 30 juillet, le Président avait exprimé sa « stupéfaction » au chancelier allemand. Et quand, le 24 septembre, le réponse des Européens arrivait, Kissinger s’en disait ulcéré.

    2Pourtant, à cette époque, d’importants progrès avaient été réalisés sur certains des problèmes qui avaient le plus divisé les Etats-Unis et la Communauté. Mais, sur un point fondamental, le « Grand Dessein » de Kissinger avait engendré un effet exactement contraire à celui qu’il escomptait : pressée de réaffirmer sa solidarité avec son grand allié, l’Europe avait paradoxalement découvert et proclamé ce qui l’en différenciait.

    3C’était partiellement le résultat de l’habileté (machiavélique à lire le secrétaire d’Etat) avec laquelle Michel Jobert avait exploité l’ignorance de Kissinger des arcanes de la Communauté et les « pas de clercs » qu’il l’avait peut-être induit à effectuer. Mais c’était aussi la conséquence des risques qu’il avait pris en voulant précipiter, dans des circonstances qui n’étaient sans doute pas les plus favorables, une redéfinition des relations occidentales.

    4C’était, enfin, le résultat d’une donnée qui désormais ne pouvait plus être sous-estimée : l’ombre du Watergate s’étendait sur la diplomatie américaine. Le 30 avril, une semaine après le discours de Kissinger, Nixon devait se séparer de H.R. Haldeman et John Ehrlichman, ses deux conseillers les plus écoutés. Pourtant, loin d’en être apaisée, la curiosité croissante des médias, de l’opinion et du Congrès, n’en était qu’excitée. Elle l’était encore plus quand, le 16 juillet, un collaborateur du Président révélait que depuis quelques années les communications téléphoniques et conversations de ce dernier étaient enregistrées. A partir de ce moment, Nixon serait un homme perpétuellement assiégé et, dans la mesure où il renonçait à détruire les bandes magnétiques qui l’incriminaient, virtuellement condamné. En septembre, la nomination de Kissinger au secrétariat d’Etat traduirait, sur ce plan, la dépendance croissante et donc la faiblesse du Président.

    5L’impact du Watergate sur le comportement des alliés semble ne pas avoir été dénué d’ambiguïté. Au début de l’été, Jobert était agacé de voir ses partenaires invoquer l’affaire pour justifier leur souci de tout faire qui pût aider le Président des Etats-Unis. Plus tard, il devait se demander s’ils n’avaient pas, en réalité, compris plus vite que lui que le Watergate entraînerait la chute du Président américain et que de tout le projet, il ne resterait, de toute façon, presque rien. Inversement, les Européens furent sans doute sensibilisés à l’un des principaux reproches que les Français devaient adresser à ce dernier : trop bien réconcilier la détermination américaine à regrouper la coopération occidentale dans une perspective stratégique « planétaire » avec l’intérêt personnel d’une Présidence en mal de soutien populaire.

    A. Le chemin de Copenhague : avril-juillet 1973 :

    « Je dois honnêtement vous dire que je trouve stupéfiant qu’une entreprise dont le but était de créer un nouvel esprit de solidarité atlantique... se soit maintenant pratiquement transformée en un affrontement américano-européen. »
    Nixon à Brandt, le 30 juillet.2

    6Fin juillet, il était clair que l’« Année de l’Europe » ne serait pas telle que l’Administration l’avait souhaitée. Le 23 de ce mois, à Copenhague, les Neuf qui n’avaient toujours pas rédigé le texte que les Etats-Unis leur avaient instamment suggéré, s’entendaient pour en préparer un autre définissant leur « identité ».

    1) Les déboires de Kissinger.

    « Lorsque nous avions lancé l’Année de l’Europe, ... il ne nous était jamais venu à l’esprit qu’au bout de six semaines, nous n’aurions ni interlocuteur (ou tant que cela revenait au même), ni cadre de négociation, ni projet de document. »
    Kissinger dans ses Mémoires.3

    7Très vite, Kissinger dut comprendre qu’il allait au-devant des difficultés. La première réponse des alliés fut polie, mais peu empressée. Au bout d’un mois, il le reconnaît, c’était déjà les réserves qui, chez eux, dominaient : du coup, son initiative risquait de se révéler un triomphe inattendu pour les thèses des Français.

    8Seul Joseph Luns, le secrétaire général de l’OTAN, apporta au projet son soutien plein et entier. Mais il fut aussitôt apparent que les Allemands et Anglais étaient embarrassés et les Français franchement opposés. Pompidou, selon Jobert, considérait qu’il n’avait pas à se prêter à une initiative sur laquelle il n’avait pas eu vraiment à se prononcer. Plus tard, Kissinger aurait confié au ministre français que c’était à des fins intérieures que tout avait été précipité. Mais, devait alors répondre le patron du Quai d’Orsay, pourquoi ne pas nous l’avoir expliqué d’emblée ?

    9Déjà, il est vrai, de passage à Washington les 1er et 2 mai, Brandt eut l’impression que le discours de Kissinger avait été composé « un peu rapidement, dans l’intention d’offrir en termes nouveaux et d’agréable résonance, un thème susceptible de détourner de la crise intérieure »4 . Son entourage mit son point d’honneur à faire remarquer que, dans le communiqué commun publié le 2 mai, l’accent avait été placé sur une « association équilibrée » et toute référence à une « Charte atlantique » (terme auquel, d’ailleurs, Nixon n’aurait pas été attaché) abandonnée. Le document analogue publié à l’issue des entretiens Heath-Pompidou trois semaines après (21-22 mai) confirma l’attitude que le premier avait décidé d’adopter : dès lors que la construction européenne était en jeu, accorder une très large attention au point de vue français. Non seulement, le Britannique manifestait une approbation générale au lien établi par Pompidou entre la réforme monétaire et les négociations commerciales, mais il affirmait sa volonté de voir l’Europe parler d’une seule voix dans ces dernières.

    10Les déboires américains devaient s’aggraver à la fin mai, lors du Sommet de Reykjavik entre Nixon et le Président français. Dans l’avion déjà, Nixon aurait reconnu ne nourrir aucune illusion sur les résultats. De fait, son principal argument (enrayer une tendance à l’« isolationnisme ») n’avait que peu de chance d’impressionner des Français a priori persuadés que c’était leur « intérêt éclairé » qui poussait les Américains à maintenir leurs troupes chez leurs alliés. S’il accepta de dire un mot aimable à ce sujet, sur tout le reste Pompidou refusa de céder. Non seulement le Français avait fermement rejeté toute « globalisation des négociations », non seulement le terme de « Charte » atlantique était manifestement absent du communiqué, mais Paris avait refusé de s’engager sur la « déclaration d’intentions » sur laquelle les Américains s’étaient repliés et exprimé son plus grand scepticisme quant à la tenue prochaine d’un Sommet.

    11Le 5 juin, de même, au Conseil des Neuf à Bruxelles, Jobert s’opposait à une proposition de Brandt : créer un groupe d’études sur la réponse à apporter aux propositions de Kissinger. En même temps, les Neuf s’engageaient, sur toutes les affaires importantes, « à ne pas fixer définitivement leurs propres positions, sans avoir consulté leurs partenaires, dans le cadre de la coopération politique »5. C’est sans doute fort de cette résolution que Jobert faisait, dix jours après, à la réunion de l’OTAN, un geste à l’égard du secrétaire d’Etat William Rogers : il acceptait qu’une réflexion fût engagée sur les conséquences à tirer des profonds changements intervenus au cours des dernières années. En fait, sa volonté d’inciter l’Europe à envisager quelque forme d’autonomie armée commandait au Français de réaffirmer sa loyauté à l’égard de l’organisation alliée. Il espérait peut-être aussi que la prise en compte de la parité atomique conduirait l’Europe à affirmer le caractère spécifique de ses préoccupations stratégiques au sein de l’Alliance atlantique.6

    12Le 8 juin, il est vrai, Jobert avait réussi à écarter ce qui était à ses yeux un des principaux dangers, le risque de voir les négociations « globalisées ». Tandis que les questions politiques seraient l’objet de négociations bilatérales, les problèmes techniques seraient traités au sein des organisations multilatérales. Les 28 et 29 juin, Kissinger pouvait ainsi remettre au Français, qui le lui avait demandé, deux projets (établis respectivement par les département d’Etat et le NSC) exposant le type de déclaration que les Américains envisageaient. Pourtant, tout se gâtait en juillet. Le 16, Paris répondait qu’il rejetait les deux textes sans indiquer pour autant ce qu’il préconisait. Surtout, à ce moment, un autre danger se profilait. A la mi-juillet, il était de plus en plus évident que le recours à deux textes différents (un sur les relations atlantiques et l’autre sur les relations Etats-Unis-Communauté) serait le seul moyen d’obtenir un accord des alliés. Or, tandis que les Américains étaient avant tout soucieux de tenir un Sommet dans les meilleurs délais et d’obtenir une proclamation de solidarité, les alliés semblaient prendre des directions opposées. Le 23 juillet, au Conseil des Neuf de Copenhague, non seulement aucune allusion n’était faite à une invitation à Nixon, mais l’accord s’établissait sur le processus même que Kissinger avait toujours redouté : à l’insistance des Français, le texte définissant les relations entre les Etats-Unis et la Communauté était confié aux seuls Directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères ; quand les ministres l’auraient approuvé, il serait communiqué aux Américains par le danois Andersen, président en exercice de la Communauté. Autrement dit, il s’agirait d’un compromis qui, une fois établi, serait très difficile à remettre en cause par les Etats-Unis. Andersen, en effet, n’aurait aucun mandat pour discuter. Il se contenterait de prendre note des observations de l’Américain et les transmettrait, pour examen, à ses partenaires.

    2) Le contrefeu français :

    « Au cours de ces négociations, le rôle de la France sera naturellement d’une importance cruciale. »
    Kissinger, dans sa conférence de presse du 29 mai.7

    13De toute évidence, une guérilla s’était développée durant l’été dont les deux protagonistes, Jobert et Kissinger, auraient évidemment une vue opposée. Aux yeux du Français, la diplomatie de l’Américain « se nourrissait de secrets et de démarches par trop adaptées à ses interlocuteurs successifs ».8 A écouter le second, c’était au contraire le premier qui avait abusé de la situation. Michel Jobert semble bien, en effet, avoir bondi sur l’occasion pour faire monter artificiellement la tension et réaliser sa véritable ambition : provoquer un « réveil » des vieilles nations. Dans cet exercice d’équilibriste, sa tâche fut peut-être facilitée par les excellentes relations qu’il avait nouées avec Kissinger quand il était secrétaire-général de l’Elysée et par le choix que Nixon et Kissinger avaient fait de travailler avec Paris en priorité.

    14Le conseiller spécial du Président s’était en effet vite retrouvé dans une situation malaisée. La raison en était double. D’abord, les Français détenaient une position clé : leur refus de le co-signer ôterait à un document presque tout intérêt, mais leur participation risquait de s’accompagner d’exigences susceptibles de handicaper plus que d’aider le « Grand Dessein » qu’il poursuivait. Ensuite, Kissinger était amené à s’aventurer sur un terrain pour lequel il était mal préparé : surtout habitué à traiter de questions diplomatico-stratégiques, il n’avait longtemps prêté qu’un intérêt limité à une Communauté dont la dimension lui avait paru essentiellement économique. Subitement décidé à s’y intéresser maintenant qu’elle prétendait à une existence politique, il n’avait, de ses rouages, qu’une connaissance hâtive et épisodique. Peut-être même nourrissait-il un certain préjugé à l’encontre d’une entreprise à ses yeux trop « bureaucratique ». L’influence que les « machines » administratives et autres groupes d’intérêts s’y étaient assuré, comme l’absence de leaders dynamiques capables de surmonter les équilibres et marchandages routiniers, la privaient de ce qu’il considérait comme la première des qualités : la « créativité »9. Comme il devait le noter plus tard, non sans regret :

    15« Les relations avec l’Europe ne se prêtaient pas à une diplomatie secrète, suivie de déclarations retentissantes. Il y avait trop de pays concernés pour qu’on pût recourir aux ’filières’. La diplomatie nord-atlantique disposait de modes de consultation bien implantés, que les administrations protégaient jalousement, parfois férocement ».10

    16« Il devait parfois considérer, hasarde Brandt de son côté, le vieux continent avec le mépris du Romain de fraîche date pour les petits Etats grecs que leurs rancunes, leurs intrigues et leurs jalousies consumaient. Mais la Communauté européenne entendait précisément se détourner de ce ’destin grec’ »11. Il ne fait aucun doute que le ministre des Affaires étrangères français sut utiliser avec une extrême habileté cette vulnérabilité. En fait, sa principale tactique fut précisément de rappeler à Kissinger que le seul moyen d’aboutir était de ne pas s’aliéner la France et dès lors de lui accorder un rôle privilégié. Il se dotait ainsi de deux atouts clés. Tout d’abord, les autres Européens en voudraient plus facilement aux Américains d’avoir accordé ce rôle aux Français qu’à ceux-ci de l’avoir recherché. Selon Kissinger, c’étaient les Français qui avaient demandé que les négociations politiques fussent menées sur une base bilatérale entre les quatre principaux alliés. Mais le 25 juillet, Nixon recevait un télégramme de Heath où le reproche perçait : les Neuf, l’informait ce dernier, partageraient désormais toute information « qu’ils obtiendraient dans le cadre d’entretiens bilatéraux avec les Etats-Unis ».12 Ensuite et surtout, en s’en remettant au Français, Kissinger lui donnait largement le contrôle des délais. A l’écouter, en tout cas, Jobert aurait d’abord exigé que les Américains lui fournissent les documents qu’ils voulaient voir signés. Il leur promettait de les transmettre à ses partenaires s’il les approuvait. Fin juin, à San Clemente, Kissinger s’exécutait. Mais au cas où Paris les rejetterait, ce qu’il fit le 16 juillet, Jobert ne s’engageait à rien. Kissinger lui avait, il est vrai, demandé de préparer lui-même un projet précisant même pour le flatter qu’il était le mieux placé à cet effet. Mais, explique le Français, « j’attendis l’automne pour lui donner cette satisfaction, quand le temps lui eut démontré que son entreprise était plus difficile qu’il ne l’avait jugée au départ ».13

    17Pourtant, le Français se heurtait, lui aussi, à de graves difficultés. D’abord, s’il pouvait largement compter sur les Anglais, l’appui des Allemands était plus mesuré et jusqu’au départ de Heath, ce serait avant tout sur ceux-ci que Washington chercherait à s’appuyer pour surmonter les obstacles que l’entente franco-britannique pouvait dresser. En août, d’ailleurs, les querelles sur la PAC aidant, un Allemand irait jusqu’à affirmer que seuls les Français s’opposaient à la signature d’une Déclaration atlantique et à la venue de Nixon à l’automne.14 Dès la fin mai, en effet, Heath semble avoir été favorable à la tenue d’un Sommet que Pompidou refusait encore d’envisager. Car les rencontres que Nixon projetait l’érigeraient, selon lui, en « suzerain » pour les Européens15.

    18En fait, si les Français purent largement faire prévaloir leurs idées, ce fut parce qu’ils surent exploiter les faiblesses du projet.

    3) Les faiblesses du projet :

    « Seuls les Américains, ajouta-t-il sardoniquement, pouvait invoquer une année de l’Europe ; pour la France, chaque année était l’Année de l’Europe. »
    Georges Pompidou à Reykjavik16.

    19Le première faiblesse du projet fut d’avoir été mal préparé. Cela fut flagrant à propos du Japon qui n’avait même pas été informé de l’invitation qui lui était adressée : début août, il était clair que l’on avait provisoirement renoncé à l’y faire participer. Ensuite, comme Robert Schaetzel l’a fait remarquer :

    20« Il semblait étrange qu’un ancien professeur de Relations internationales dût choisir la forme de l’art diplomatique la plus stérile, la rédaction d’un communiqué, comme l’instrument destiné à donner une nouvelle vigueur aux relations entre l’Amérique et l’Europe. »17

    21Mais tout porte à penser que la vraie faiblesse du projet résida dans le contexte où il fut élaboré. Si les difficultés économiques, l’inflation en particulier, étaient, pour les démocraties industrialisées, une excellente raison de se rapprocher, elles étaient aussi une source de suspicion pour les Européens à l’encontre des Américains. En mars 1973, leur méfiance avait dû être accentuée quand, au GATT, Washington avait vigoureusement dénoncé les effets de la suppression des barrières douanières entre la C.E.E. et la Zone européenne de libre échange sur les pays tiers. Elle n’avait certainement pas été levée par le ton du message qu’en mai Nixon avait adressé au Congrès :

    22« Une question fondamentale se pose donc : est-il possible de concilier le principe de l’unité atlantique en matière de défense et de sécurité et la politique économique de plus en plus régionaliste de la Communauté européenne ? »18

    23D’ailleurs, le vote éphémère de l’amendement Mansfield allait le rappeler, l’opinion américaine ne cachait plus, son agacement face à la concurrence « déloyale » du Japon et du vieux continent.

    24Bref, loin de rassurer les alliés, le discours du 23 avril avait conforté leur anxiété ! Tout d’abord, ils purent redouter une « globalisation » des négociations : grâce à ce procédé, les Etats-Unis pourraient faire prévaloir leur point de vue sur les plans économique et financier au nom de la protection qu’ils leur dispensaient. Comme on l’a noté, les Français réussissaient à partiellement écarter le danger. Mais quels que fussent les forums des divers pourparlers, les Américains estimaient que ceux-ci étaient « par nature » liés. En réalité, il eût été difficile aux Etats-Unis de concevoir une autre stratégie que la « stratégie liée » que le secrétaire au Commerce, Peter Peterson, avait imaginée et qu’un de ses anciens hauts fonctionnaires devait clairement exposer :

    25« Le gouvernement met au point, pour les négociations commerciales internationales, une stratégie controversée qui en lierait le résultat aux accords portant sur les problèmes de la défense, de l’énergie et de la monnaie.

    26« Le but est de renforcer le poids des Etats-Unis dans ces négociations dans l’espoir d’ouvrir de nouveaux marchés aux producteurs américains et de faire disparaître le déficit de la Balance des Paiements. La ’stratégie liée’ reconnaît que le négociateur américain est en position de faiblesse en ce qui concerne le commerce et cherche à compenser cette faiblesse en liant la négociation commerciale à d’autres conversations où la puissance américaine est plus forte...

    27« L’obstacle final sera le fait que les Etats-Unis cherchent à développer leur position commerciale et donc, par définition, veulent demander plus qu’ils ne sont prêts à concéder. Bien que les mots comme « réciprocité » et « équilibre » soient répétés dans les discours officiels juqu’à ce qu’ils se dissolvent dans des syllabes dépourvues de sens, ils ne peuvent obscurcir cette réalité. »19

    28En fait, au début de l’été, le secrétaire au Trésor, George Shultz, devait aller jusqu’à omettre le terme de « réciprocité » devant le Congrès et il ne faut guère s’étonner, dans ces conditions, si les Français devaient finir par rallier leurs partenaires à deux idées : le renoncement à une seule « Charte » atlantique au profit de deux déclarations séparées et l’affirmation du lien nécessaire entre négociations commerciales et acceptation, par les Américains, d’une réforme monétaire.

    29Ils le purent d’autant plus que la différence que Kissinger avait suggérée entre les intérêts mondiaux de ses concitoyens et ceux, plus régionaux, des Européens, paraissait avoir « appliqué une fraise de dentiste sur les nerfs à vif » de ces derniers. Cette remarque, les Américains ne cesseraient par la suite de le répéter, était une « description », non une « prescription »20. Pourtant, la conclusion de l’accord du 22 juin ne pouvait que conforter l’idée selon laquelle ils n’étaient pas mécontents de cette absence de rôle mondial du vieux continent.

    30C’était là, sans doute, la vraie faiblesse du projet. Réorganiser les relations alliées était une idée amplement justifiée. Mais le moment, lui, était de toute évidence mal choisi s’il s’agissait de témoigner à l’Europe la bonne foi des Etats-Unis. Alors même que la Communauté cherchait à absorber les Anglais et à jeter (comme elle le fit avec succès lors des négociations préparatoires à la conférence d’Helsinki) les jalons politiques de son unité, l’initiative de Washington pouvait paraître menacer le processus de recherche de son identité. L’insistance de Kissinger à obtenir que la C.E.E. consulte les Etats-Unis avant de définir ses positions sur les sujets-clés trahissait une réelle anxiété : celle de voir un compromis européen péniblement élaboré impossible, par la suite, à modifier. Mais elle pouvait paraître aussi confirmer la volonté américaine de tenir l’Europe dans un statut politique subordonné. Et ce d’autant plus que tous les alliés, lorsqu’il les avait vaguement consultés, lui avaient laissé entendre que l’Europe n’était pas encore assez mûre pour la grande négociation qu’il lui offrait. Dès le 28 avril, Jacques Kosciusko-Morizet, l’ambassadeur français, le lui avait rappelé : « Nous imposions à l’Europe une tâche énorme l’année même où la Communauté faisait ses premiers pas hésitants vers l’unité politique ».

    31A Reykjavik, comme Nixon invoquait la montée d’un fort mouvement isolationniste dans l’opinion et au Congrès, Pompidou lui avait répliqué que 1973 ne serait probablement pas encore marqué par l’« avènement de l’Europe » et qu’il n’y aurait donc pas de partenaire bien défini pour le dialogue transatlantique. « Les choses se font, devait-il ajouter, mais médiocrement. C’est un système médiocre, mais actuellement il n’existe pas de volonté d’en sortir. »21

    32Il est vrai que, on l’a noté, quelques semaines après, aiguillonnée par la pression de Washington, l’Europe faisait ses premiers progrès vers l’affirmation de son identité.

    C. Rapprochement économique et affrontement politique : juillet-septembre 1973 :

    33Durant l’été, les relations américano-européennes allaient s’engager sur deux chemins différents : celui du compromis sur les questions monétaires et économiques, celui du différend croissant sur le plan politique. Les deux étaient peut-être liés : dans la mesure où elle affirmait son identité, l’Europe pouvait plus facilement accepter des rapprochements techniques avec son grand allié. Dès le 26 juin, les Français avaient d’ailleurs obtenu l’accord de leurs partenaires sur une « conception d’ensemble » pour les négociations commerciales. Elle précisait les éléments « constitutifs de son unité » qui, en aucun cas, ne pourraient être contestés : « notamment l’Union douanière, la PAC et la politique commerciale commune ».

    1) Le rapprochement économique et monétaire :

    34Au départ, les tensions devaient être exacerbées par la chute du dollar en juillet comme par la décision de Nixon d’imposer un embargo sur les exportations de soja vers l’étranger. Le geste trahissait sa volonté d’accorder la priorité à l’intérêt de ses fermiers, furieux de voir les prix de cette denrée, provisoirement rare, s’envoler. Mais les Européens pouvaient facilement y déceler un avertissement.

    35La hausse des cours agricoles dans laquelle l’envolée des prix du soja s’inscrivait devait pourtant faciliter une amélioration des relations économiques alliées. Outre une tendance inflationniste qui touchait toutes les matières premières désormais, à commencer par les produits pétroliers, elle reflétait un renversement au moins provisoire des marchés agricoles en général et céréaliers en particulier. Durant plusieurs années, l’offre allait être inférieure à la demande, poussant certains à invoquer un « pouvoir vert » de façon prématurée. Dès lors, l’apaisement n’était pas loin. Dès août 1973, le problème paraissait moins de se disputer les marchés à l’étranger que de faire face à la formidable demande qui allait se développer.

    36A ce moment, surtout, le climat général des relations interalliées avait changé. Non seulement les Américains s’étaient mis à soutenir à nouveau leur monnaie qui connaissait, en août, une hausse incontestée, mais, pour la première fois depuis 1969, leur balance des paiements enregistrait, sur la base des transactions officielles, un excédent. Non seulement ils mettaient une sourdine à leur dénonciation des pratiques « déloyales » de leurs partenaires, mais ils acceptaient un compromis sur l’épineux problème du lien à établir entre négociation commerciale et réforme monétaire. A Genève, en juillet, ils avaient déjà admis que les « caractéristiques spéciales » de l’agriculture ne pourraient être ignorées. Pourtant, à cette époque encore, ils n’avaient pu s’entendre avec les Français. Pour ces derniers, il était inutile de négocier des années durant pour réduire les tarifs de quelques « pour cent » si de brutales dépréciations des monnaies devaient bouleverser, en quelques heures, les conditions de la compétitivité. Pourtant, à Tokyo, le 12 septembre, à l’ouverture des négociations multilatérales, un compromis serait entériné :

    37« La politique de libération du commerce mondial ne peut être poursuivie avec succès en l’absence d’efforts parallèles visant à la mise sur pied d’un système monétaire qui mette l’économie mondiale à l’abri des secousses et des déséquilibres qui se sont manifestés en ces derniers temps. »22

    38Les choses paraissaient d’autant mieux engagées qu’à Nairobi, deux semaines après, la réforme monétaire paraissait elle-même en progrès. Elle ne s’était pas présentée sous de très bons auspices il est vrai. Début 1972, pour commencer, Connally avait traîné les pieds car il jugeait le « Groupe des Dix » trop défavorable à ses projets. A l’instigation de Kissinger plus sensible aux pressions des alliés, il avait finalement accepté l’ouverture de pourparlers au sein d’un « Groupe des Vingt », où les « Dix » seraient doublés d’un représentant de chacun des dix groupes géographiques représentés au FMI.23 Quand, en juin 1972, ce nouveau forum avait été créé, Shultz lui avait déjà succédé. En novembre, les experts s’étaient mis au travail mais les difficultés persistaient. Très vite, les Américains proposaient qu’à l’intérieur d’un système de changes « fixes », tout pays pût, malgré tout, laisser sa devise « flotter ». Surtout, en mars 1973, comme on l’a noté, le monde entrait, à titre au moins temporaire, dans une ère de flottement généralisé. Pourtant, à Nairobi, le 23 septembre, à l’instigation du ministre des Finances français, les membres du Comité des Vingt s’engageaient à aboutir à une refonte du FMI pour le 31 juillet 1974 dernier délai. Le rapport sur lequel l’accord avait pu se dessiner prévoyait une marge de fluctuation maintenue dans une fourchette de 2,25 % au-dessus ou en-dessous de la parité, l’élévation des DTS au rang de principale monnaie de réserve et la convertibilité de toute monnaie en DTS ou autre devise. L’accord résultait d’une inflexion du point de vue français puisque Paris acceptait désormais que dévaluations et réévaluations fussent les principaux moyens d’ajustement. C’était en mars que Valéry Giscard d’Estaing n’avait plus tout à fait repoussé l’idée de « parités stables mais ajustables » (c’est-à-dire variant en fonction d’indicateurs objectifs à définir et dans des conditions combinant décision nationale et autorité de l’instance internationale). La France, en effet, ne pouvait « s’isoler » économiquement.24

    39Ce même mois de mars 1973, la querelle autour du traitement préférentiel réservé par la C.E.E. à un certain nombre de pays avait été réglée par un accord secret dit « Soames-Casey ». En fait, les positions des deux parties s’étaient insensiblement rapprochées. Déjà, aux Etats-Unis, certains avaient fait remarquer que si certaines régions comme l’Amérique latine pouvaient s’en trouver directement affectées, les exportations des Etats-Unis ne s’en trouvaient guère handicapées et que, dès lors, le vrai problème était celui des « préférences inverses ». Celles-ci, prétextait la Communauté, maintenaient la « dignité » des pays qui en bénéficiaient. Mais elles violaient tous les principes commerciaux auxquels les Etats-Unis étaient attachés. Du côté européen, dès l’automne 1972, certains estimaient que les limites géographiques de la politique régionale de la Communauté devaient être clairement fixées.

    40Le 21 mars, William Casey, le sous-secrétaire d’Etat aux Affaires économiques, arrivait à Bruxelles. Là, il semble bien avoir conclu avec les représentants de la Communauté un accord verbal en cinq points qui fut transcrit en deux documents, rédigés l’un en anglais, l’autre en français.25 En premier lieu, les Américains s’engageaient à instaurer des « préférences généralisées » (proposition que le projet de loi tarifaire transmis le 10 avril au Congrès devait effectivement comporter). Les Européens, de leur côté, s’obligeaient à limiter l’extension de ces accords préférentiels aux pays du pourtour de la Méditerranée et aux ACP et ils abandonnaient les « préférences inverses ». Les deux parties renonçaient à invoquer l’article 24 du GATT pour justifier ou pour attaquer les accords conformes aux conditions ainsi précisées. Enfin, un dernier point devait, quelques années après, se voir diversement interprété. S’appuyant sur le texte anglais où la Communauté se serait dite « prête à rechercher une solution » ultérieure à ces difficultés, les Américains devaient affirmer que l’accord n’aurait dû durer que le temps nécessaire aux deux parties pour négocier l’élimination progressive des accords contestés. Mais se référant au texte en français où elle ne se serait déclarée disposée qu’« à examiner » ce qui pourrait être fait à ce sujet, la Communauté devait rétorquer qu’elle ne s’était nullement engagée à renoncer à ces liens privilégiés.

    41Dans les années 1980, les Américains devaient ainsi considérer que le compromis avait été violé, et les Européens répliquer qu’il avait été scrupuleusement respecté. Certes, les « accords préférentiels » avaient été multipliés avec les pays du pourtour de la Méditerrannée.26 Mais la Communauté avait bien renoncé aux « préférences inverses » lors du renouvellement de la convention de Yaoundé (convention de Lomé, 1975) et surtout, elle avait renoncé, à l’automne 1975, à un accord avec l’Iran pour honorer ses engagements.

    2) L’affrontement politique27 :

    42L’été 1973 vit l’affirmation de plus en plus claire, par l’Europe, de sa volonté d’indépendance et d’identité. Un rôle déterminant fut sans doute joué par l’appui de Heath aux Français.

    43Début août, les Britanniques, qui n’avaient jamais répondu aux projets que Kissinger leur avait adressés en juillet, proposèrent un projet de « Déclaration » atlantique à discuter selon le calendrier « normal » de l’organisation alliée. Or, le Conseil atlantique ne pourrait se prononcer avant sa session de décembre. Autrement dit, le voyage de Nixon aurait lieu à l’extrême fin de l’année au mieux.

    44De même, ce serait le gouvernement anglais, en collaboration étroite avec les Français, qui devait élaborer durant l’été un texte sur les rapports entre la CEE et les Etats-Unis pour servir de base à une éventuelle discussion avec ceux-ci. Réunis le 11 septembre à Copenhague, les ministres de la Communauté adoptaient ainsi la substance d’un document sur l’« identité européenne », le calendrier d’un début de dialogue entre la CEE et les Etats-Unis28 et un texte-clé : un projet de déclaration commune (« Déclaration de principe sur les relations entre les Etats-Unis et la Communauté européenne ») qui pourrait être publié lors de la visite de Nixon en Europe. Il insistait moins sur ce qui rapprochait que sur ce qui distinguait les intérêts américains de ceux de leurs alliés :

    45« Les Etats-Unis reconnaissent que la création de la Communauté européenne est un événement d’une grande portée internationale. Ils se félicitent de l’intention de la Communauté de marquer sa place dans les affaires mondiales en tant qu’entité distincte.

    46« Les Etats-Unis et la Communauté oeuvreront conformément à leurs responsabilités mondiales.

    47« La force économique des Etats-Unis et de la Communauté sert la croissance du commerce mondial à leur avantage mutuel. »

    48Cela eût sans doute suffi à irriter Kissinger. Mais une circonstance aggravante dut encore amplifier sa colère : le New York Times en avait eu connaissance avant qu’il lui ait été communiqué. Aussi réserva-t-il l’accueil le plus glacial au Danois Andersen qui avait été chargé de l’ingrate mission de lui soumettre le texte durant l’Assemblée générale de l’ONU qui se tenait à New York peu après (24 septembre). Le conseiller spécial, depuis élevé au rang de secrétaire d’Etat, chercha à en appeler à la solidarité alliée.

    49Mais Jobert, de toute évidence veillait et il avait une carte nouvelle à jouer. Le 25 septembre, il offrait à Kissinger le projet de Déclaration atlantique que le second lui avait demandé et qu’entre-temps, François de Rose, l’ambassadeur de France à l’OTAN, avait été chargé de préparer. Tout en jugeant le texte trop « gaulliste », le secrétaire d’Etat trouva le document « aussi réfléchi que le projet de la Communauté européenne avait été décevant ». Il avait d’ailleurs rapidement chargé Walter Stoessel, secrétaire d’Etat adjoint pour les Affaires européennes, d’opposer à ce dernier un « contre-projet » où les références aux « valeurs et approches communes », à « une Communauté atlantique plus efficace » et à « la fidélité aux accords de l’ Alliance en vigueur » n’étaient pas oubliées.29

    50De toute façon, il était difficile à l’Administration de trop marquer son irritation. Le Congrès n’était que trop prêt, en effet, à la venger. Le 26 septembre, deux jours après l’entrevue orageuse entre le secrétaire d’Etat et le président de la Communauté, pour la première fois, l’amendement Mansfield était voté au Sénat (il est vrai, sans résultat). Mais le lendemain, Georges Pompidou cherchait à donner une nouvelle impulsion à la quête d’« identité ». Au cours d’une conférence de presse, il avait évoqué la sympathie dont l’idée d’Union européenne bénéficiait à Paris et précisé : « Si, par exemple, on estime que la coopération politique doit, pour pouvoir se développer plus rapidement, être de temps à autre, à des intervalles pas trop fréquents, mais tout de même réguliers, traitée entre les plus hauts responsables, entre eux et entre eux seuls, j’en suis pour ma part partisan. »30

    Notes de fin

    1 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 863.

    2 – Ibid., p. 230.

    3 – Ibid., p. 217.

    4 – BRANDT (W.) : op. cit., p. 236.

    5 – Année politique, 1973, p. 236.

    6 – New York Times, June 16, 1973 ; WEED (M.) op. cit., p. 187 et 279.

    7 – USA Documents, 2366, 30 mai 1973, p. 3.

    8 – JOBERT (M.) : Mémoires d’avenir, p. 245.

    9 – A ce propos, voir HOFFMANN (Stanley) : Le dilemme américain, Paris, Economica, 1982, p. 47 et p. 56-58.

    10 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 897.

    11 – BRANDT (W.) : op. cit., p. 218.

    12 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 227.

    13 – JOBERT (M.) : Mémoires d’avenir, p. 243.

    14 – New York Times, 17 août 1973.

    15 – Année politique, 1973, p. 230 et p. 237.

    16 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 215.

    17 – SCHAETZEL R.) : op. cit., , p. 76.

    18 – « La politique étrangère des Etats-Unis pour les années 1970 », Rapport présenté au Congrès par le Président Richard Nixon, le 3 mai 1973, p. 28.

    19 – Article traduit in Le Monde aromatique, novembre 1974.

    20 – New York Times, 22 mai 1973.

    21 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 189 et p. 215.

    22 – Année politique, 1973, p. 263.

    23 – Détails sur ces questions in DENIZET (Jean) : Le dollar, Paris, Fayard, 1985, p. 143 et suivantes.

    24 – Ibid., p. 216. POGOREL (Gérard) : « Des parités aux monnaies flottantes » in Vingtième Siècle, no.2, avril 1984, p. 65.

    25 – Christopher Soames était alors Commissaire de la Communauté.

    26 – De tels accords devaient être conclus le 23 janvier 1975 avec Israël, en janvier 1976 avec les trois pays du Maghreb et Malte et, en octobre 1976, avec les pays de Machrek.

    27 – JOBERT (M.) : L’autre regard, p. 291. Un projet français sur l’identité européenne semble avoir été soumis aux Européens dès le 10 juillet 1973. Cf. WEED (M.) : op. cit., p. 510-516. Très significativement, il contenait un hommage à la nécessité actuelle de la protection américaine et rappelait « qu’au regard de sa relative vulnérabilité militaire, l’Europe doit, si elle entend préserver son indépendance, tenir ses engagements et veiller, dans un constant effort, à disposer d’une défense adéquate ».

    28 – Il comportait neuf sujets : bases équitables des relations européo-américaines, relations internationales, commerce, monnaie, environnement, détente est-ouest, pays sous-développés, rapports entre pays industrialisés et mesures anti-inflationnistes.

    29 – American Foreign Relations. A Documentary Record. 1973, p. 354.

    30 – Année politique, 1973, p. 266-267.

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    1 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 863.

    2 – Ibid., p. 230.

    3 – Ibid., p. 217.

    4 – BRANDT (W.) : op. cit., p. 236.

    5 – Année politique, 1973, p. 236.

    6 – New York Times, June 16, 1973 ; WEED (M.) op. cit., p. 187 et 279.

    7 – USA Documents, 2366, 30 mai 1973, p. 3.

    8 – JOBERT (M.) : Mémoires d’avenir, p. 245.

    9 – A ce propos, voir HOFFMANN (Stanley) : Le dilemme américain, Paris, Economica, 1982, p. 47 et p. 56-58.

    10 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 897.

    11 – BRANDT (W.) : op. cit., p. 218.

    12 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 227.

    13 – JOBERT (M.) : Mémoires d’avenir, p. 243.

    14 – New York Times, 17 août 1973.

    15 – Année politique, 1973, p. 230 et p. 237.

    16 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 215.

    17 – SCHAETZEL R.) : op. cit., , p. 76.

    18 – « La politique étrangère des Etats-Unis pour les années 1970 », Rapport présenté au Congrès par le Président Richard Nixon, le 3 mai 1973, p. 28.

    19 – Article traduit in Le Monde aromatique, novembre 1974.

    20 – New York Times, 22 mai 1973.

    21 – KISSINGER (H.) : Les années orageuses, p. 189 et p. 215.

    22 – Année politique, 1973, p. 263.

    23 – Détails sur ces questions in DENIZET (Jean) : Le dollar, Paris, Fayard, 1985, p. 143 et suivantes.

    24 – Ibid., p. 216. POGOREL (Gérard) : « Des parités aux monnaies flottantes » in Vingtième Siècle, no.2, avril 1984, p. 65.

    25 – Christopher Soames était alors Commissaire de la Communauté.

    26 – De tels accords devaient être conclus le 23 janvier 1975 avec Israël, en janvier 1976 avec les trois pays du Maghreb et Malte et, en octobre 1976, avec les pays de Machrek.

    27 – JOBERT (M.) : L’autre regard, p. 291. Un projet français sur l’identité européenne semble avoir été soumis aux Européens dès le 10 juillet 1973. Cf. WEED (M.) : op. cit., p. 510-516. Très significativement, il contenait un hommage à la nécessité actuelle de la protection américaine et rappelait « qu’au regard de sa relative vulnérabilité militaire, l’Europe doit, si elle entend préserver son indépendance, tenir ses engagements et veiller, dans un constant effort, à disposer d’une défense adéquate ».

    28 – Il comportait neuf sujets : bases équitables des relations européo-américaines, relations internationales, commerce, monnaie, environnement, détente est-ouest, pays sous-développés, rapports entre pays industrialisés et mesures anti-inflationnistes.

    29 – American Foreign Relations. A Documentary Record. 1973, p. 354.

    30 – Année politique, 1973, p. 266-267.

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    • Vaïsse, Justin. (2012) Le bilan d’Obama. DOI: 10.3917/scpo.richo.2012.01.0093
    • (2021) Les relations internationales depuis 1945. DOI: 10.3917/arco.vaiss.2021.01.0339
    • Melandri, Pierre. (1998) No End to Alliance. DOI: 10.1007/978-1-349-26959-4_6
    • Hughes, Geraint. Dockrill, Saki Ruth. (2006) Palgrave Advances in Cold War History. DOI: 10.1057/9780230502147_1
    • Kaplan, Lawrence. (2006) Palgrave Advances in Cold War History. DOI: 10.1057/9780230502147_5
    • Chassaigne, Philippe. (2012) Les années 1970. DOI: 10.3917/arco.chass.2012.01.0365
    • de Saint Périer, Amaury. (2013) La France, l'Allemagne et l'Europe monétaire de 1974 à 1981. DOI: 10.3917/scpo.perie.2013.01.0337
    • (2018) Les années 1970. DOI: 10.3917/arco.chass.2018.01.0386
    • Sebesta, Lorenza. (1994) The politics of technological cooperation in space: US‐European negotiations on the post‐Apollo programme. History and Technology, 11. DOI: 10.1080/07341519408581869
    • Heurtebize, Frédéric. (2010) Washington face à l'Union de la gauche en France, 1971-1981. Revue française d’études américaines, n° 124. DOI: 10.3917/rfea.124.0082

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    Mélandri, Pierre. « II. De la charte atlantique à la déclaration d’identité européenne : avril-septembre 1973 : ». In Une incertaine alliance. Paris: Éditions de la Sorbonne, 1988. https://doi.org/10.4000/books.psorbonne.51156.
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