I. Le nouveau concert des démocraties industrialisées : de la « charte » au « pacte » Atlantiques : 1941-1949 :
p. 13-23
Texte intégral
« Deux guerres mondiales en moins d’un demi-siècle nous ont donné une leçon d’histoire. L’expérience nous a appris que le contrôle de l’Europe par une seule puissance, agressive et inamicale, constituerait une menace intolérable pour la sécurité nationale des Etats-Unis. »
Dean Acheson en mars 1949.1
1« Dans de nombreux domaines, les solutions ’atlantiques’, pour être viables, doivent comprendre le Japon ». Le discours du 23 avril resterait, entre autres, célèbre pour cette suggestion qui connaîtrait, tout au long de la décennie suivante, une lente mais inexorable réalisation. Pourtant, sur le moment, les commentateurs en relevèrent surtout le caractère provocant. C’était oublier le plus important : ce que Kissinger suggérait, c’était que l’OTAN ne pouvait être ramenée à l’espace géographique autour duquel elle avait été organisée. Historiquement, elle était le vrai pilier d’une Pax Americana dominée par les États-Unis à n’en pas douter, mais largement inspirée par une vision beaucoup plus globale de l’intérêt des démocraties industrialisées.
2Un signe, d’ailleurs, ne trompait pas. Le 23 avril, ce que Kissinger avait proposé à ses alliés, c’était l’élaboration d’un nouveau projet de « Charte atlantique ». Le premier, il ne faut jamais l’oublier, avait été rédigé, le 14 août 1941, au large de Terre-Neuve, entre un Président américain et un Premier Ministre anglais, avant d’être érigé en table de la loi pour l’organisation du monde à la fin des hostilités. Et si le « pacte » atlantique avait été créé, cela avait largement été pour lui permettre de prendre effet.
1. – L’impératif de l’« ordre mondial » :
« Nous devons faire face à la grande tâche qui est devant nous en abandonnant immédiatement et pour toujours l’illusion que nous pourrions jamais nous isoler à nouveau du reste de l’humanité ».
Franklin D. Roosevelt.2
3Deux jours après Pearl Harbor (7 décembre 1941), Roosevelt tirait la leçon de l’ offensive-éclair du Japon. Mais celle-ci ne fit que porter le coup de grâce à un « isolationnisme » déjà très affaibli. Le terme, d’ailleurs, est souvent mal compris. Jusqu’à la fin du XIXe siècle, en effet, un consensus avait dominé la vision des intérêts des Etat-Unis dans leurs relations avec l’étranger : ne jamais leur donner la priorité et leur permettre de menacer l’épanouissement de l’expérience privilégiée que la république américaine avait reçu pour « mission » d’incarner.
4Mais cette sage prudence n’était déjà plus, à la fin du XIXe siècle, tout à fait de circonstance. Et elle allait être doublement assaillie : par l’accession des Etats-Unis au rang de première puissance économique mondiale et leur prétention corollaire à une vigoureuse expansion commerciale ; mais aussi et surtout par la disparition de l’équilibre européen à un moment où les révolutions de la technologie bouleversaient la géostratégie.
5L’irruption en force des Etats-Unis sur la scène internationale, à l’occasion de la guerre hispano-américaine de 1898, fut manifestement liée à la disparition de la « Frontière » à laquelle, dès 1893, l’historien Turner avait attribué la réussite de l’expérience américaine dans le passé. Elle le fut aussi au sentiment diffus que l’heure était venue où les Etats-Unis devaient s’assurer une influence diplomatique plus en harmonie avec leur nouvelle primauté économique. Un temps tentés par la constitution d’un empire « colonial » classique, ils reculèrent bientôt devant le coût psychologique et financier que la formule impliquait. Forts de leur supériorité économique, ils décidèrent de se lancer plutôt dans une entreprise de conquête commerciale et pacifique. Ainsi, en 1899 et 1900, pour la première fois, à propos de la Chine, le secrétaire d’Etat John Hay exprima la doctrine de la « Porte ouverte » qui allait devenir la clef de voûte de la politique étrangère américaine. « Respect des souverainetés » et « ouverture non discriminatoire des marchés », tels seraient les deux volets de l’ordre mondial que les Etats-Unis chercheraient à promouvoir désormais.
6La Première guerre mondiale vint dissiper l’illusion qu’ils pourraient le faire en restant à l’écart du concert des nations. L’avenir de l’Europe aurait de toute évidence sur le leur d’immenses répercussions. L’effondrement du tsarisme, mais surtout la décision de l’Allemagne de mener une guerre sous-marine à outrance eurent raison de la neutralité d’abord affichée par Wilson : les Etats-Unis accoururent au secours de ceux dont l’effondrement eût menacé leurs intérêts et même leur sécurité.
7Mais si, pour les Américains, la Première Guerre mondiale fut une leçon, seule la Seconde leur permit d’en saisir toutes les implications. Celles-ci, pourtant, n’avaient pas échappé à Wilson. Le temps était passé où les Etats-Unis pourraient prétendre s’« isoler » de nouvelles hostilités. Leur destin était lié à celui des autres démocraties et leur intérêt « éclairé » ne serait préservé que dans le cadre d’un concert politique et d’une libération des échanges avec celles-ci : seul un ordre ainsi fondé permettrait l’avènement d’un système où la coopération et les compromis l’emporteraient sur les rivalités et conflits.
8Son « internationalisme » ne fut pas suivi dans son propre pays. Le Sénat redouta de voir les Etats-Unis entraînés contre leur gré par les décisions de la Société des Nations. Sur le plan économique, beaucoup de groupes avaient intérêt à voir les barrières tarifaires rehaussées et non abaissées. Le traité de Versailles fut donc rejeté, les tarifs relevés et une politique « nationaliste » adoptée. America First : « l’Amérique d’abord » fut la devise de ces années.
9L’existence d’un espace atlantique n’en restait pas moins déjà une réalité. Manifestement, avec le Canada, l’Europe était pour les Américains le partenaire commercial idéal et un terrain à ne pas négliger pour leurs investissements à l’étranger. Aussi, dans les années 1920, s’attachèrent-ils à reconstruire l’Europe sur une base pacifique et prospère. Non seulement ils imposèrent à leurs anciens alliés deux plans destinés à atténuer l’effet débilitant qu’eût eu le paiement intégral des réparations sur tout redressement allemand, mais ils encouragèrent leurs banquiers à multiplier les prêts pour en faciliter le règlement. La politique atlantique des Etats-Unis, première manière, fut, on le voit, avant tout financière.3
10Mais tout ce circuit reposait sur l’initiative privée. La crise de 1929 ne tarda pas à signifier le ralentissement puis l’arrêt des prêts. Les relations atlantiques en furent disloquées. Si Anglais et Français finirent par renoncer aux réparations, l’Amérique refusa d’effacer les dettes de guerre dont elle proclama le caractère « sacré ». Entre les anciens alliés, le climat ne tarda pas à se dégrader. Alors que les dangers ne cessaient de s’amonceler, les Américains se persuadèrent que leurs intérêts leur commandaient de ne plus se laisser empêtrer avec d’aussi sordides alliés et qu’une série de lois de neutralité suffirait à les protéger.
11L’histoire se chargea de balayer une vision aussi contraire aux réalités. Durant la guerre, les dirigeants américains devaient d’ailleurs longuement méditer les leçons qu’elle leur avait dispensées. A leurs yeux, elle leur avait d’abord démontré qu’en déclarant forfait, ils avaient condamné le système économique mondial que les Anglais n’avaient plus la force de diriger et qu’aucune organisation internationale n’avait pour mission de préserver, à un effondrement catastrophique pour la paix. Le « chacun pour soi » qui, faute d’une direction efficace, avait prévalu durant ces années, s’était révélé illusoire pour ceux qui le pratiquaient et néfaste pour la communauté. Les guérillas monétaires et surenchères tarifaires n’avaient contribué qu’à renforcer la tempête qui se déchaînait. Pis, les nationalismes, ainsi réveillés ou exacerbés, n’avaient pas tardé à menacer la paix.
12Faute d’avoir reconnu les devoirs que leur suprématie économique leur imposait, et d’avoir promu une politique de coopération internationale seule susceptible de restaurer la prospérité, les Américains n’avaient pu empêcher la situation diplomatique de se détériorer. L’illusion selon laquelle les intérêts américains pouvaient être servis par une stratégie du type « L’Amérique d’abord » ne fut cependant balayée que par Pearl Harbor. Quelques jours après, le secrétaire à la Guerre, Henry Stimson, se demandait si la stratégie « Forteresse Amérique »« n’était plus désormais trop statique et si, par ce terrible désastre, les Japonais ne nous ont pas révélé une situation à laquelle il nous faut remédier. »4
13En fait, les Etats-Unis découvraient qu’à la notion de « défense », il convenait de substituer une conception plus large : celle de « sécurité nationale ». Plus jamais, ils ne pourraient prétendre s’isoler d’un monde rétréci et renoncer à intervenir dans des affaires qui pouvaient n’être qu’en apparence étrangères à leurs intérêts ou à leur survie. « Le Laos est loin, mais le monde est petit » dirait un jour Kennedy.5 L’existence d’un ordre mondial garanti par une participation active des Etats-Unis serait désormais un impératif pour ceux-ci.
14Aussi, après y avoir été rejetées dans l’oubli, les thèses de Wilson revinrent-elles à l’honneur dans son propre pays. En fait, c’est avant même l’agression japonaise que Roosevelt avait songé à utiliser la situation de table rase qui résulterait de la fin du conflit pour instaurer un nouvel ordre plus favorable aux intérêts mais aussi à une participation active des Etats-Unis. Dès août 1941, il avait signé avec le Premier anglais une Charte de l’Atlantique qui esquissait à grands traits les principes fondamentaux sur lesquels cet ordre serait fondé : renoncement aux conquêtes territoriales, droit des peuples à se déterminer eux-mêmes, accès égal de tous les Etats au commerce et aux matières premières (« dans le respect des obligations antérieures des signataires » avait fait ajouter Churchill, soucieux de ne pas brader les liens de l’Angleterre avec son Empire), liberté des mers, collaboration économique et politique des nations « en attendant l’instauration d’un système plus large et permanent de sécurité ».
15Cette dernière formulation, prudente, reflétait les réticences du Président américain à ressusciter une Société des Nations dont l’histoire avait illustré l’impuissance face à la montée des tensions. Lui-même aurait souhaité asseoir la paix sur la coopération armée des quatre « Grands » (Etats-Unis, U.R.S.S., Royaume-Uni et Chine) après la fin des hostilités. Mais très pénétré de l’échec de Wilson, il renonça à aller de front à l’encontre des vues de son Congrès et de son opinion. Le premier s’était prononcé à l’automne 1943 en faveur d’une solution que la seconde semblait largement approuver : la participation du pays à une « organisation internationale mondiale, fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous les Etats... pour le maintien de la paix et de la sécurité... »
16Cordell Hull, le secrétaire d’Etat soutenait d’ailleurs pleinement cette idée. Elle lui paraissait seule compatible avec sa vision personnelle de la paix : à ses yeux, celle-ci dépendrait en priorité de l’instauration d’un système économique international assurant, grâce à un haut degré de libre-échange et à la généralisation de la non-discrimination commerciale, une division optimale du travail, gage de la prospérité mondiale.
17Roosevelt ajusta donc son plan à ces idées et, dès la conférence de Dumbarton Oaks (septembre-octobre 1944), les grands principes du futur ordre international étaient arrêtés. Chargée d’assurer la paix et la sécurité, mais aussi d’harmoniser l’action de toutes les nations vers des objectifs communs, l’Organisation des Nations Unies (ONU) comprendrait une Assemblée générale et un Conseil de Sécurité, où chacun des cinq membres « permanents (les quatre « Grands » et la France qui leur avait été associée au dernier moment) disposerait d’un droit de veto sur toute mesure ou résolution qu’il jugerait contraire à ses intérêts.
18Quant à la prospérité, érigée en indispensable pilier de la paix (la crise n’avait-elle pas précédé et largement engendré les hostilités ?), elle se voyait confiée à des agences économiques spécialisées que la conférence de Bretton Woods (1944) avait commencé à imaginer : la Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) aiderait les pays à s’intégrer dans un ordre monétaire et douanier que le Fonds monétaire international (FMI) et l’Organisation internationale du Commerce (ITO) auraient pour mission de gérer. La première devrait d’abord remettre en selle les démocraties industrielles, puis hisser les nations les moins avancées au niveau de la compétition internationale. Chargé de prévenir le retour des escarmouches monétaires auxquelles s’étaient livrés les nationalismes économiques avant la guerre, le FMI disposerait de 7.700 millions de dollars pour garantir un système viable, fondé sur des parités fixes mais ajustables. Quant à l’ITO, elle devrait jouer le rôle de forum de concertation en matière douanière. De même que le New Deal avait adjoint l’intervention discrète du gouvernement à la « Main Cachée » d’Adam Smith, de même les plans américains pour l’après-guerre prévoyaient que la coopération internationale se substituerait au simple jeu des lois du marché, dont la crise avait étalé l’impuissance face à de graves difficultés.
19Pour les Etats-Unis, ce système était le plus favorable qui se pût imaginer. II institutionnalisait leur suprématie économique au demeurant incontestée et limitait au maximum le coût de leurs nouvelles responsabilités. Mais il se révélerait trop beau pour être vrai.
2. – De la sécurité collective à l’endiguement : le vrai sens du plan Marshall :
« Nombreux sont les signes que le monde approche cette année de la plus grande crise depuis le retournement de l’évolution de la guerre en novembre 1942. Il s’agit essentiellement d’une crise économique centrée sur la Grande-Bretagne et son empire, la France, la Grèce et la Chine... »
Un diplomate américain le 26 février 1947.6
20L’idée d’une alliance était, en 1945, encore loin des préoccupations de l’Amérique. Un regroupement régional était à l’opposé du système que les dirigeants américains cherchaient à instaurer : celui d’un monde sans blocs économiques fermés et dont l’ONU serait directement en mesure d’assurer la sécurité.
21Deux ans après, toutes ces illusions s’étaient dissipées. Les premières sessions de l’ONU se chargèrent de démentir l’optimisme qui avait pu prévaloir à San Francisco. Loin d’être le sanctuaire privilégié de la concertation internationale, l’Organisation ne tarda pas à servir de tribune pour les invectives les plus brutales. Et le veto dont elle y disposait permit à l’URSS de la priver de toute efficacité. La « Grande Alliance » du temps de guerre appartenait, de toute évidence au passé, et peu à peu, la Guerre froide en prenait le relais. Le 5 mars 1946, à Fulton, dans le Missouri, Truman écoutait d’un air distrait Churchill, depuis retourné à la vie privée, dénoncer pour la première fois en public le « Rideau de fer » que la Russie avait dressé de Trieste à la Baltique et préconiser une alliance militaire entre Américains et Anglais.
22Au printemps 1946, même s’ils n’étaient pas encore prêts à vraiment suivre les conseils de l’ancien Premier anglais, les dirigeants des Etats-Unis s’étaient persuadés des desseins impérialistes de la Russie et de la nécessité, quand il le faudrait, de s’y opposer : leur réaction dure dans les affaires d’Iran comme de Turquie suggère qu’à ce sujet aucun doute n’est permis. Mais jusqu’à l’hiver 1946-1947, ils ne virent pas ce qu’ils auraient à gagner à dramatiser. Lorsque la Russie avait affiché des desseins impérialistes hors de son glacis, ils n’avaient guère éprouvé de difficultés à la faire reculer. Mais ils seraient sans doute impuissants à lui faire desserrer l’emprise qu’elle s’était empressée d’imposer sur son nouveau « glacis de sécurité ». L’opinion américaine, de plus, ne paraissait guère mobilisée : début 1946, W. Averell Harriman avait noté que le pays ne songeait qu’à « aller au cinéma et boire du coca » et en novembre de la même année, les électeurs avaient envoyé une majorité républicaine au Congrès, avec pour mission de réduire plutôt qu’amplifier l’activisme à l’étranger.
23Quelques semaines après, l’Administration décidait pourtant d’aller à l’encontre de ce désintérêt. A l’hiver 1946-1947, en effet, elle s’était rapidement persuadée que les Soviétiques comptaient, pour réaliser leurs ambitions impériales, sur la crise économique et sociale qui menaçait alors l’Europe occidentale.
24En Europe centrale, les Américains avaient beaucoup plus défendu des principes que des intérêts. L’exclusion de ces pays du système qu’ils voulaient instaurer, toute regrettable qu’elle était, n’entraînerait pas, pour ce dernier, de conséquences impossibles à surmonter ; mais celle des autres pays du vieux continent, qui avaient dominé l’économie mondiale historiquement et à qui, en 1946, 42 % des exportations américaines avaient été destinées, hypothèquerait à jamais ses chances de fonctionner et créerait un déséquilibre stratégique irréparable en faveur du camp opposé. Les Américains n’étaient pas prêts à le tolérer et, en janvier 1947, l’arrivée du général Marshall à la tête du Département d’Etat indiquait que leur politique étrangère allait être profondément modifiée.
25Dix-huit mois après la fin du conflit, en effet, le monde s’était plutôt éloigné que rapproché de l’avènement du système ouvert imaginé par les Etats-Unis. Déjà, ainsi, le département d’Etat avait dû renoncer à présenter le projet d’ITO au Sénat, si nombreuses avaient été les dérogations que les autres nations avaient exigées, mais aussi les réactions hostiles des lobbies protectionnistes au Congrès. L’Accord général sur les Tarifs et le Commerce (GATT) qui, en octobre 1947, lui fut substitué, prévoyait d’importantes dérogations, en particulier pour les pays désirant établir une zone de libre-échange ou une Union douanière. Ses signataires n’y contractaient pas moins d’importants engagements : ne pas accroître leurs tarifs, supprimer leurs restrictions quantitatives et renoncer à toute discrimination.
26Encore fallait-il s’assurer que le système néo-libéral pût jamais fonctionner. L’intégration des vieilles nations industrielles allait, en effet, poser beaucoup plus de problèmes que les Américains ne l’avaient imaginé : conçue pour s’achever en 1951, c’était fin 1958 que, pour elles, la période transitoire se terminerait !
27Les Américains s’étaient pourtant encore plus consacrés au retour de la prospérité qu’à l’élimination de l’influence abusive de la Russie de son glacis de sécurité : ils avaient très largement utilisé leur pouvoir financier pour aider les pays dévastés à se relever et octroyé de nombreux prêts multi- et bi-latéraux, dont deux très importants, à Londres et à Paris.
28Pourtant, début 1947, les milliards de dollars que les Etats-Unis y avaient déversés n’avaient pas permis aux pays européens à économie de marché de recouvrer un minimum de prospérité. Si la face visible des destructions avait été correctement évaluée, l’impact de la dislocation profonde que l’occupation et la guerre avaient provoquée avait été sous-estimée. Surtout, la reconstruction de l’Europe occidentale paraissait hypothéquée par l’état de prostration dans lequel le potentiel industriel allemand était confiné. Cet échec économique pouvait avoir, à la longue, de graves conséquences politiques. En France et en Italie, l’extension de la misère pourrait encore accentuer la popularité des PC. Ailleurs, elle inciterait les gouvernements à un dirigisme et à un protectionnisme croissants. Le moment paraissait proche où, faute d’une action déterminée, les Américains pourraient bien voir les bases de l’ordre mondial qu’ils entendaient instaurer à jamais condamnées. Ils n’avaient pas oublié les leçons du passé et ils se tenaient prêts à prendre leurs responsabilités. Le tout serait d’y rallier une opinion et un Congrès pour qui les affaires mondiales restaient de peu d’intérêt ; une initative britannique vint à point pour les y aider.
29L’annonce par les Anglais, le 21 février 1947, qu’ils renonçaient à leur traditionnelle tutelle en Grèce et en Turquie, ne laissa plus le choix aux Etats-Unis. Dès septembre 1946, l’Administration avait en fait commencé à préparer des plans d’aide, économique et militaire, à ces deux pays. Le 21 février, l’heure de monter en première ligne lui parut arrivée. Comme un haut responsable devait l’écrire quelques jours après : « Les rênes du leadership mondial sont en train de glisser rapidement des mains compétentes mais aujourd’hui bien faibles de la Grande-Bretagne. Elles seront ramassées soit par les Etats-Unis soit par la Russie. » Mais, ajoutait-il, les Etats-Unis n’endosseraient cette responsabilité que si l’on « provoquait dans le pays un choc qui l’induirait à le faire. »7
30Un choc, en effet, s’avéra nécessaire. Lorsque le 27 février, Truman réunit autour de lui les représentants du Congrès, ils se dirent réticents à « tirer les marrons du feu » pour les Anglais. C’est alors que Dean Acheson, le sous-secrétaire d’Etat, intervint dans le débat. Evoquant l’expansion soviétique à partir de la Grèce et de la Turquie vers le Proche-Orient, l’Asie du Sud, l’Afrique mais aussi la France et l’Italie, il conclut : « Jamais depuis l’époque de Rome et de Carthage, il n’y a eu une telle polarisation du pouvoir sur terre. » Le nouveau président de la commission des Affaires étrangères, le sénateur républicain Vandenberg, se dit convaincu par ce qu’il avait entendu. Mais le Président devrait « ficher une frousse de tous les diables » au pays s’il voulait rallier celui-ci.
31Le 12 mars, Truman mettait le Congrès et les Américains devant leurs responsabilités. « En aidant les nations libres et indépendantes à maintenir leur liberté, déclarait-il dans la ’doctrine’ à laquelle son nom resterait attaché, les Etats-Unis donneront effet aux principes de la Charte des Nations unies. »
32Une page de l’histoire américaine était tournée, dont l’importance ne peut être surestimée. Un nouveau consensus venait de se cristalliser sur une idée révolutionnaire au regard du passé : les questions de sécurité nationale devraient bénéficier d’une absolue priorité et rester à l’écart des querelles partisanes autant que faire se pourrait. Une nouvelle politique, Vendiguement, était ainsi adoptée : les Etats-Unis n’attendraient plus rien des négociations directes avec la Russie et ne fonderaient guère plus d’espoirs dans les Nations unies. Une autre commençait où, en dernier lieu, ils compteraient avant tout sur eux. La logique de l’Alliance atlantique était latente dans cette nouvelle politique. Pourtant, elle s’exprimerait initialement par un plan d’assistance économique.
33En dépit de l’importance stratégique des pays concernés, la « doctrine Truman » n’avait qu’une portée pratique très limitée et le mal qu’elle soignait n’était que la manifestation la plus visible du vrai danger : l’ampleur du déséquilibre commercial entre les Etats-Unis et les principaux pays industrialisés. Avant la fin de l’année, nombre de leurs clients auraient épuisé les derniers dollars dont ils disposaient et ne pourraient plus payer ni les produits de première nécessité ni les biens d’équipement que les Américains pouvaient seuls leur livrer. Le dollar-gap (la pénurie de dollars) pourrait avoir les pires effets : les Etats-Unis risquaient de se retrouver isolés dans leur prospérité au milieu d’un monde appauvri ou désespéré.
34Bref, la prospérité de l’Europe s’avérait une condition sine qua non de la sécurité de Washington. Aussi, le 5 juin 1947 à Harvard, le secrétaire d’Etat Marshall tirait-il la leçon des échecs antérieurs des efforts de reconstruction.
35« Il est logique que les Etats-Unis fassent tout ce qui sera en leur pouvoir pour contribuer au retour de conditions économiques normalement saines dans le monde, sans lesquelles il ne peut y avoir de stabilité politique ni de paix assurée. Notre politique n’est dirigée ni contre un pays ni contre une doctrine, mais contre la faim, la pauvreté, le désespoir et le chaos. Son objectif devrait être de remettre l’économie mondiale en état de fonctionner et d’ainsi permettre l’émergence de conditions politiques et sociales dans lesquelles des institutions libres puissent exister. »8
36L’idée était de reconstruire l’économie des pays européens à partir d’un « plan commun » appuyé par des dons américains. Ceux-ci assureraient aux Américains un moyen de pression pour obtenir la levée des deux principaux obstacles à tout succès : l’hostilité des gouvernements ouest-européens à un relèvement économique allemand sans lequel il n’y aurait pas de redressement rapide du vieux continent ; le cloisonnement catastrophique de l’Europe en ce que certains Américains considéraient comme des « principautés économiques ». Washington allait ainsi encourager les Européens à « coopérer » voire à s’« intégrer », et accepter comme un mal nécessaire une discrimination commerciale qui en serait le corollaire.
37En dernière analyse, le plan Marshall traduisait un choix logique : la priorité du redressement des pays ouest-européens, bref des démocraties industrialisées sans lesquelles tous les plans d’après-guerre devenaient sans objet. Pourtant, d’abord économique et financier, l’endiguement devait rapidement glisser sur le terrain de la sécurité.
3. – La création de l’Empire : du plan Marshall au pacte Atlantique :
« Le Plan Marshall avait apporté un certain soulagement, mais la menace constante de mouvements soviétiques imprévisibles créait une atmosphère d’insécurité et de peur parmi les pays de l’Europe occidentale... Seul, un système global de sécurité pouvait dissiper cette anxiété. »
Harry S. Truman dans ses Mémoires.9
38Succès incontestable sur le plan économique, le plan Marshall dans la logique de l’endiguement, consacra la rupture en deux du vieux continent et le leadership ou hégémonie des Etats-Unis sur les vieux pays. La première résulta du refus de la Russie. Celle-ci avait, en théorie, été invitée par les Etats-Unis et elle ne paraît pas avoir exclu sa participation a priori. Mais cette dernière ne pouvait être sérieusement envisagée par les Américains. Ils s’arrangèrent pour la décourager en insistant pour que Moscou soit appelé à contribuer au plan tout autant qu’à en bénéficier et en rappelant l’importance qu’ils accordaient au caractère « commun » du programme envisagé. L’URSS refusa un système qui l’eût amenée à informer les Occidentaux de façon détaillée de ses difficultés et eût menacé son emprise sur son glacis de sécurité. Dès lors, et en dépit de ce que les Américains semblent avoir espéré, l’endiguement glissa assez vite du terrain financier vers celui de la sécurité où l’Europe était encore plus en situation d’infériorité.
39Nul doute que les dirigeants américains aient toujours inclus l’utilisation éventuelle de la force armée au rang des moyens de l’endiguement. Mais les auteurs du plan Marshall estimaient qu’en aucun cas les Européens ne devraient détourner les ressources disponibles de la reconstruction économique, seul remède au véritable danger : la désintégration de leur économie et de leur société.
40Pourtant, les réactions de l’URSS devaient entraîner une rapide inflexion des priorités. Dénonçant dans le plan Marshall une machine de guerre occidentale, Staline allait créer un profond sentiment d’insécurité par ses initiatives : création en octobre 1947 du Kominform, coup de Prague en février 1948. Ces réactions, peut-être défensives, facilitèrent l’octroi de l’aide par le Congrès. Après la seconde, en particulier, aucun doute ne subsistait : le plan Marshall serait approuvé.
41Mais les fonds n’étaient pas encore votés que, déjà, les gouvernements ouest-européens réclamaient une garantie de sécurité des Américains. Et ces derniers seraient contraints de l’octroyer pour ne pas risquer de voir leur plan de reconstruction sapé par la peur et l’insécurité.
42Déjà, le passage des PC dans l’opposition et les craintes soulevées par leur rôle dans les grèves qui avaient secoué en novembre et décembre 1947 la France et l’Italie, étaient de nature à inquiéter certains des dirigeants des vieux pays. Mais ce qui dut les persuader de réclamer quelque forme de protection des Etats-Unis fut sans doute la rupture inexorable des négociations sur l’Allemagne. Fin 1947, celle-ci était déjà au centre de tout et sa place, à défaut de son rôle, dans la naissance de l’ Alliance atlantique explique pourquoi son évolution est, aujourd’hui, si critique.
43Déjà, le plan Marshall avait été instauré en grande partie pour substituer l’aide américaine aux réparations prélevées par les Anglais et les Français et éviter, dans les zones d’occupation occidentales, deux dangers : l’aliénation d’une population exaspérée par ce qui pouvait lui apparaître comme un pillage institutionnalisé, et le renvoi sine die d’un redressement allemand sans lequel les efforts de reconstruction des pays voisins resteraient vains. Mais la cristallisation de la Guerre froide provoqua un dérapage du terrain économique vers le politique.
44L’endiguement entraînait, en effet, un danger auquel la diplomatie américaine était hypersensibilisée. Doctrine conservatrice par définition, il interdisait à l’URSS toute nouvelle expansion mais gelait, ce faisant, la division des vieilles nations. Bref, la coupure de l’Allemagne, dont le passage total dans le camp opposé eût été, pour l’Occident, une perte dont il ne se serait pas relevé, allait se voir perpétuée puisque c’était en son sein et non sur ses frontières que passait le rideau du fer. Pour convaincre la population des zones occidentales de renoncer aux sirènes de la réunification, il n’y aurait qu’une solution : accorder aux Allemands de l’Ouest une immense concession, leur organisation rapide en un Etat à défaut d’une nation.
45Ce fut à la fin de 1947, alors même que l’on s’engageait dans cette direction, que les dirigeants européens commencèrent à demander la protection de Washington. D’emblée, on le voit, construction d’un Etat ouest-allemand et pacte Atlantique avancèrent du même pas. Puisque la rupture avec la Grande Alliance était ouvertement consommée, l’Occident devait s’organiser.
46Un temps, on put s’imaginer que les Etats-Unis se contenteraient d’étendre une garantie et une aide militaire à leurs futurs partenaires, un peu comme ils s’apprêtaient à leur octroyer leur assistance financière. Très vite, en effet, Marshall avait rappelé aux Européens ce qui était une règle sacrée aux yeux des Américains : ils devraient commencer par s’organiser et Washington verrait ce qu’il pourrait faire de son côté. Début 1948, les cinq pays (l’Angleterre, la France et les membres du Benelux) que les Etats-Unis avaient invités à participer à un règlement ouest-allemand, hésitaient encore sur la forme à donner à leur nouvelle solidarité. Mais, fin février, le « coup de Prague » vint balayer toutes les difficultés. Le 17 mars 1948, ils signaient à Bruxelles un traité par lequel ils se promettaient une assistance armée au cas où l’un d’entre eux serait attaqué. Un fait, en tout cas, méritait d’être noté. Si le danger allemand était, au passage, par deux fois mentionné, il était clair qu’il n’était plus le seul redouté . C’était un compromis entre le voeu directement exprimé par les Etats-Unis (ne pas définitivement fermer ce nouveau cadre européen à une Allemagne occidentale qu’ils comptaient un jour réintégrer dans la communauté internationale) et l’hostilité de Paris à toute formule susceptible d’irriter la Russie. Le « coup de Prague » avait, en effet, démontré qu’il était illusoire de vouloir trop ménager celle-ci.
47Un fait essentiel, pourtant, obsédait les nouveaux alliés : seule une participation américaine active permettrait d’assurer leur sécurité. Quelques jours après, Marshall offrait aux Canadiens et aux Anglais l’ouverture de pourparlers ultra-secrets sur un « pacte atlantique de sécurité ». La France était alors exclue pour des raisons de « sécurité ». Situation ironique puisque Donald McLean, une des plus brillantes « taupes » soviétiques figurait en bonne place dans la délégation britannique ! Le 1er avril, un document était prêt qui annonçait bien des traits du futur traité.
48Le projet mettra pourtant longtemps à se concrétiser. Le premier obstacle est, évidemment, le Congrès. Alors que l’Exécutif vient de leur demander un effort financier sans précédent, sénateurs et représentants pourraient être agacés de se voir réclamer une alliance militaire. Consulté, Vandenberg a fini par suggérer une voie détournée : le vote par le Sénat, d’une résolution préconisant le « développement progressif d’accords régionaux et collectifs pour la légitime défense » et l’« association des Etats-Unis » à ceux de ces pactes qui affecteraient directement leur sécurité. Un geste des Américains va bientôt s’imposer pour convaincre les Européens d’aller plus loin dans l’instauration de leur coopération armée, mais aussi pour encourager le gouvernement français. Celui-ci renâcle à affronter et la colère de ses députés et les représailles éventuelles du Kremlin quand les recommandations de la conférence de Londres, c’est-à-dire la création d’un Etat ouest-allemand, seront annoncées. En quelques jours, les événements se précipitent. Le 11 juin 1948, la résolution Vandenberg est approuvée à une très large majorité (64 contre 4). Six jours après, les recommandations de Londres reçoivent un aval beaucoup plus étriqué (297 contre 289) des députés français. Encore sept jours, et les Soviétiques barrent tous les accès terrestres aux secteurs occidentaux de Berlin. Ce faisant, ils précipitent les Européens dans les bras des Américains.
49La veille, en effet, les Cinq et les Canadiens ont été informés que Washington était disposé à « entamer des conversations exploratoires et à caractère ultra-secret ». Les pourparlers durent l’essentiel de l’été et correspondent à des décisions qui pèsent encore sur l’actualité. Un problème ne tarde pas à se poser : comment le nouvel ensemble occidental doit-il s’ordonner ? Les Américains rappellent d’emblée la position qu’ils ont déjà exposée : le pacte de Bruxelles n’est pas assez étendu en ce qui concerne la géographie et l’est trop en ce qui concerne ses obligations. Le deuxième point sera au centre des négociations que l’Administration devra mener, au début de 1949, avec le Congrès : les sénateurs obtiendront que la formule initialement envisagée soit atténuée pour respecter la prérogative du Congrès, seul habilité à déclarer les hostilités. Le premier a dominé le débat avec les futurs alliés. Selon le plan des Etats-Unis, le pacte de Bruxelles aurait pu être élargi de façon à former, dans le cadre du futur traité, un pendant européen au géant américain. Cette solution fut rejetée par les Canadiens comme par les Cinq. Les premiers s’inquiétèrent de la place qui leur resterait dans un ensemble ainsi constitué ! Les seconds se refusèrent à diluer leur unité dans un ensemble trop diversifié et à étendre à d’autres pays des garanties qu’ils étaient déjà incapables d’assumer. Dès lors, il n’est plus qu’un compromis : la conclusion d’un traité de l’Atlantique Nord, réunissant les membres du pacte de Bruxelles, les Etats-Unis, le Canada et les autres pays.
50Le 4 avril 1949, les représentants de douze pays (Belgique, Canada, Danemark, Etats-Unis, France, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni) signent à Washington le nouveau traité. Ses deux principaux articles sont ainsi rédigés :
51« -Art.4 – Les Parties se consulteront chaque fois que, de l’avis de l’une d’elles, l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou la sécurité de l’une des parties sera menacée.
52– Art. 5 – Les Parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque armée dirigée contre toutes les Parties, et, en conséquence, elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la Partie ou les Parties ainsi attaquées en prenant aussitôt individuellement et d’accord avec les autres Parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord... »
53En juillet, le Sénat ratifiait sans grande difficulté cette première « Alliance empêtrante » avec le vieux continent. L’Amérique rompait ainsi avec l’avertissement lancé par Washington, son premier président :
54« Pourquoi, en entremêlant notre destinée à celle d’une quelconque partie de l’Europe, empêtrer notre paix et notre prospérité dans les tourments de l’ambition, de la rivalité, de l’intérêt, de l’humeur ou du caprice des Européens ? »
55Mais, à deux reprises, en 1917 et 1941, l’histoire avait révélé que le sort des Etats-Unis était lié à celui des autres démocraties industrialisées, et les dernières années les avaient incités à voir dans l’édification d’un nouvel empire leur destinée. « L’Alliance », comme on prendrait l’habitude de l’appeler, apparaîtrait vite comme la « pierre angulaire » de ce dernier. Et il était vrai qu’elle sanctionnait l’échec des Nations Unies et que c’était sur elle que reposait désormais en priorité l’ordre international envisagé durant le conflit. La victoire de Mao en Chine, l’année même où il fut signé, accentua encore ce caractère du traité. Hormis le Japon et l’Allemagne, encore soumis à de sévères restrictions, l’Alliance regroupait autour des Etats-Unis la quasi-totalité des démocraties industrielles et libérales, qui, acquises à la vision des Nations Unies, étaient aussi les plus susceptibles d’entrer, leur reconstruction achevée, dans l’ordre défini par le GATT et le FMI.
Notes de fin
1 – Cité in BERNSTEIN (Barton J.) and Allen J. MATUSOW, ed. : The Truman Administration. A Documentary History, New York, Harper, 1968, p. 276.
2 – Cité in BLUM (Robert) et alii : The National Expérience, New York, Harcourt, Brace and World, 1963, p. 699.
3 – Voir ARTAUD (Denise) : « Aux origines de l’atlantisme » in Relations internationales, no.10, été 1977, p. 115-126.
4 – Cité in YERGIN (Daniel) : Shattered Peace, Boston, Houghton, Mifflin Company, 1977, p. 193.
5 – Cité in SORENSEN (Theodore) : Kennedy, New York, Bantam Books, 1966, p. 725.
6 – Cité in GARDNER (Lloyd C.) : op. cit., p. 218-219.
7 – Cité in YERGIN (D.) : op. cit., p.. 308.
8 – Cité in BERNSTEIN (Barton J.) and Allen J. MATUSOW, ed. : op. cit., p. 258-259.
9 – TRUMAN (Harry S.) : Memoirs, 1946-1952, New York, New American Library, 1965, p. 286-287. Sur les débuts de l’ Alliance, voir MELANDRI (Pierre) : l’Alliance atlantique, Paris, Gallimard, 1979 et KAPLAN (Lawrence S.) : The U.S. and NATO. The Formative Years, The U. Press of Kentucky, 1984.
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2002
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