1L’ensemble de la politique française à l’égard de l’Allemagne dans les années d’après guerre s’inscrit dans un paradoxe : obtenir de participer aux côtés des Trois Grands à l’occupation allemande et à l’élaboration du traité de paix a été pour la France, absente à Yalta et à Potsdam, l’occasion de quitter son statut ambigu de vainqueur de "second rang" pour rejoindre le camp des grandes puissances, mais en même temps la question allemande a été l’occasion pour les décideurs français de prendre conscience que la France de l’après-guerre n’était justement plus une grande puissance... Le sort de l’Allemagne vaincue a été l’un des problèmes majeurs de la politique étrangère de la IVème République, or c’est sans doute dans ce domaine que sont apparues avec le plus de netteté les contradictions entre la volonté de mener une politique indépendante et les moyens réels dont la France disposait.

2Il est désormais presque banal de présenter la politique allemande de la France comme une suite de combats en retraite : les exigences formulées au lendemain de la Libération doivent être peu à peu abandonnées et lorsqu’en avril 1949 l’Allemagne de l’Ouest est crée le bilan des garanties finalement obtenues est maigre1. Dans la perspective d’une étude sur la puissance il faut rééxaminer soigneusement ce schéma général et d’abord s’interroger sur les projets français initiaux. Quelle vision de la puissance française impliquaient-ils ? Ont-ils été élaborés en fonction des exigences du contexte international ? Comment les décideurs français entendaient-ils les faire appliquer ?

3Ces questions ne sont pertinentes que pour la période 1945-1947, à partir de 1947 le développement de la guerre froide, la mise en place du plan Marshall modifient à la fois les données du problème allemand et la situation française. Comment la France conçoit-elle alors sa position sur l’Allemagne par rapport à celle des Anglo-Saxons ? Comment réagit-elle face à la volonté anglo-américaine de plus en plus affirmée de reconstruire une Allemagne de l’Ouest politiquement autonome et économiquement prospère ? Y a-t-il eu alors du côté français redéfinition de la politique allemande ? Alignement sur les positions anglo-saxonnes ou au contraire maintien d’un certain nombre d’exigences ? Que signifie enfin pour les décideurs français l’acceptation en juin 1948 de la création d’une Allemagne de l’Ouest ?2.

4Assurer la sécurité de la France, la protéger définitivement contre son voisin germanique, telle a été l’obsession française après la guerre. Dès 1944 la mission diplomatique française auprès des gouvernements alliés soulignait que :

"si la France devait au cours des prochaines générations subir une troisième fois l’assaut de l’Allemagne il serait à craindre que cette fois elle ne succombât définitivement"3.

Le problème est donc perçu comme vital, au sens propre du terme, il l’est d’autant plus qu’il s’accompagne de la conviction qu’inéluctablement un jour viendra où le vaincu d’aujourd’hui renaîtra de ses cendres et voudra prendre sa revanche. Modernes Cassandre, les décideurs français prophétisent que si l’on n’y prend garde, l’Allemagne entraînera par son irrésistible volonté de puissance, l’Europe, dans un troisième conflit mondial4. Comment exorciser le danger ? La réflexion conduite en 1945-46 au sein du Ministère des Affaires Etrangères, de l’Etat Major de la Défense Nationale et de nombreuses commissions interministérielles5 porte exclusivement sur les moyens d’affaiblir ou même selon l’expression parfois employée "d’émasculer" l’Allemagne. Tout se passe comme si la France ne concevait sa sécurité que par la suppression du danger et non par la mise en place de ses propres moyens de défense6. Autrement dit, c’est la faiblesse de l’Allemagne et non la puissance française qui sera le meilleur garant de la paix future. En novembre 1948, le Commandant en chef anglais en Allemagne s’en étonnera dans une lettre au Foreign Office :

"La France veut assurer sa propre sécurité en s’assurant que l’Allemagne restera faible (...). Mais il n’y a qu’une manière d’assurer sa sécurité dans le monde d’aujourd’hui, c’est d’être fort en soi- même"7.

Il semble que du côté français les choses n’aient pas été abordées de cette manière puisque, nous l’avons vu, il était même posé comme a priori que la France ne pourrait pas résister à une nouvelle poussée allemande. Cependant la réalisation d’un système d’alliance dirigé contre l’Allemagne n’a pas été négligé : en décembre 1944 le pacte franco-soviétique témoigne du côté français de la volonté de construire une alliance de revers, mais le projet Byrnes de pacte à quatre est regardé avec méfiance8. L’expérience de l’après première guerre mondiale sert dans ce domaine de référence9, or elle a montré la fragilité de la sécurité collective. Cette fois les diplomates français sont soucieux de ne pas lâcher la proie pour l’ombre et lorsqu’ils citent un exemple de politique à suivre il s’agit de celle de Richelieu et du traité de Westphalie de 1648 et non celle du traité de Versailles !...10.

5Affaiblir l’Allemagne c’est d’abord l’écarteler politiquement, privilégier les particularismes régionaux, tout en lui ôtant les moyens de se reconstituer autour d’un pouvoir fort. En février 1947, après de nombreuses études sur les formes que devrait prendre la nouvelle Allemagne11, un mémorandum tranche en faveur d’un fédéralisme le plus décentralisé possible :

"C’est sur la base de ces Etats que devra être édifiée dans l’avenir la structure politique de l’Allemagne de manière à éviter la reconstitution d’un Etat allemand centralisé, où les conceptions militaristes et impérialistes du passé risqueraient de s’affirmer à nouveau aux dépens de la tranquilité mondiale"12.

6Mais ces mesures ne suffisent pas, on sait ce qu’il peut advenir des barrières constitutionnelles. La seule vraie précaution consiste à affaiblir l’Allemagne économiquement :

"Le moyen le plus efficace d’empêcher définitivement l’Allemagne de reconstituer sa puissance d’agression consiste à détacher de son territoire les régions qui comprennent le pourcentage le plus élevé de ses richesses industrielles : la Silésie à l’Est, le bassin rhéno-westphalien et celui de la Sarre à l’Ouest"13.

La solution est radicale puisqu’on enlevant à l’Allemagne son "potentiel d’agression" on lui enlève aussi la majeure partie de son potentiel industriel lourd14. C’est que le projet a deux objectifs. D’une part, il est vrai, assurer la sécurité française : parmi les territoires détachés se trouve la rive gauche du Rhin ce qui reprend l’idée de Foch de créer un glacis d’Etats rhénans pour former une zone tampon protectrice. D’ailleurs l’Etat Major de la Défense Nationale insiste sur le fait que des garanties militaires classiques comme la démilitarisation ne sauraient suffire si elles ne s’accompagnaient pas de mesures économiques15. Mais en même temps il s’agit d’assurer la reconstruction nationale et de permettre dans l’avenir à la France de dominer économiquement l’Europe continentale. En juillet 1945 le directeur économique du Ministère des Affaires Etrangères l’expose clairement :

"Il est nécessaire de ramener le potentiel industriel allemand à un niveau suffisamment bas pour rendre impossible toute nouvelle agression ; il convient de mettre à profit cette action pour modifier la structure économique de notre pays et pour en faire une grande puissance industrielle"16.
Il faut dans la mesure du possible libérer l’industrie française de la concurrence de l’industrie germanique et "tirer parti du démantèlement de celle-ci pour augmenter considérablement la puissance industrielle de la France"17.

7La sidérurgie, l’un des secteurs de base privilégiés par les planificateurs français est au premier rang des préoccupations dans les projets concernant l’ancien Reich. L’Allemagne possède du charbon, et qui plus est du coke directement utilisable par la sidérurgie lorraine, on devra donc s’assurer de livraisons importantes et régulières18. En revanche la production de l’acier devra être soigneusement contrôlée et limitée, le principe de base à respecter étant que la capacité de production allemande dans ce domaine ne dépasse jamais la capacité de production française19.

A une autre échelle la politique d’occupation doit permettre elle aussi de favoriser le redressement économique national. Il ne s’agit pas seulement des prélèvements et des démontages effectués au titre des réparations mais d’une politique à long terme : rattachement économique de la Sarre à la France pour pouvoir utiliser ses ressources charbonnières et dans le reste de la zone mise en place d’une politique économique consistant comme l’explique le Commandant en chef français en Allemagne, le Général Koenig :

"1) à développer ou créer (…) les productions indispensables à la France et qui ne peuvent pas être réalisées sur son propre territoire ; 2) à rendre au maximum l’économie de la zone tributaire de l’économie française appellée à devenir à la fois la principale cliente et le principal fournisseur des entreprises allemandes de notre zone"20.

8La faiblesse de l’Allemagne est donc pour les décideurs français non seulement le garant de la paix future mais également celui de la puissance économique française. Cet aspect explique en partie l’insistance avec laquelle les thèses françaises vont être défendues : les difficultés de la reconstruction interne ne rendent-elles pas plus vitales encore les revendications économiques concernant l’Allemagne ?

9A examiner le projet français on a l’impression qu’il a été élaboré essentiellement en fonction d’objectifs nationaux en négligeant un élément pourtant décisif : le fait que la France n’est pas seule à décider du sort de l’Allemagne mais qu’elle doit tenir compte de l’opinion des Américains, des Anglais et des Soviétiques. Or, dès 1945, les diplomates français ont eu, au cours de conversations avec leurs homologues, l’occasion d’apprécier à quel point leurs thèses en particulier celles touchant au détachement politique de la Ruhr et de la Rhénanie suscitaient des réticences de toute part21. Est-ce à dire que les décideurs français perçoivent la puissance diplomatique de la France comme suffisamment établie pour qu’elle puisse malgré tout faire triompher ses idées ?

10En juillet 1946, une note du directeur économique du Quai d’Orsay, Hervé Alphand, montre l’ambiguïté de la situation. D’un côté il souligne que la France doit tenir compte des éléments nouveaux apparus à la conférence de Paris : opposition générale au détachement de la Ruhr et de la Rhénanie, volonté anglo-saxonne d’élever le niveau industriel allemand et offre américaine d’union économique entre les zones de l’Ouest. Mais, ajoute-t-il le gouvernement français n’a aucune raison de modifier sa politique, en effet :

"On n’aperçoit pas d’ailleurs les avantages que nous procurerait dans l’immédiat une révision de nos thèses alors que la discussion sur le règlement de ces problèmes se prolongera vraissemblablement pendant des mois encore"22.

Cette réflexion permet en partie d’éclairer la position française. Le règlement de la question allemande apparaît alors comme une oeuvre de longue haleine, les objectifs de la France, à l’exception de la question charbonnière, sont des objectifs à long terme. On sait d’avance que les discussions seront longues et difficiles, dans ces conditions pourquoi abdiquer dès le départ et renoncer à des positions soigneusement élaborées alors que l’issue des négociations reste incertaine ? En revanche comme le propose Alphand dans la suite de sa note, il convient d’élaborer des solutions de repli : c’est le cas par exemple pour la Ruhr, même si officiellement la position française reste le détachement politique, le mémorandum de février 1947 ne traite que du régime économique et le détachement politique est de facto abandonné.

11D’autres éléments rentrent cependant en ligne de compte pour expliquer la persistance des thèses françaises avant 1947. D’une part des considérations de politique intérieure. Il règne sur le problème allemand un large consensus au sein des partis politiques français. A l’exception d’une fraction des socialistes, la politique menée par Georges Bidault est globalement acceptée et bénéficie du soutien de l’opinion publique. Par ailleurs la présence de ministres communistes au gouvernement jusqu’en mai 1947 rend difficile une nouvelle redéfinition de la politique allemande dans le sens d’un rapprochement vers les positions anglo-saxonnes.

12D’autre part, jusqu’à la conférence de Moscou en mars-avril 1947, la position française est perçue par les décideurs comme celle d’un arbitre. Certes, la France ne peut obtenir d’adhésion globale à ses thèses mais il n’existe pas non plus d’entente entre Anglo-Saxons et Soviétiques, elle doit donc se servir avec habileté des oppositions entre les deux camps. Le conseiller politique en Allemagne, Jacques Tarbé de Saint Hardouin, en présentant en mars 1947 les divergences entre les Alliés note que les représentants français seront appelés :

"A jouer un rôle de tout premier plan. Que la France incline d’un côté ou de l’autre et elle contraint l’URSS à l’isolement ou compromet gravement le jeu des Anglo-Saxons (…). Nul doute dans ces conditions que nous ne soyons dès le début de la conférence l’objet de pressantes sollicitations"23.

13La force de la France tient dans ces conditions non pas tant dans sa puissance en soi que dans sa position charnière qui lui permet de chèrement vendre son soutien.

14Le Général Koenig va même, quelques jours avant l’ouverture de la conférence jusqu’à prétendre à son ministre que la tâche qui l’attend sera "relativement facile" car :

"Après avoir exposé la thèse française dans son intégrité, il suffira de prier ses partenaires s’exposer les leurs dans le détail. Le différend Anglo-Saxon / Soviétique éclatera alors avec netteté, peut-être avec violence. Cette tactique aura l’avantage de nous faire gagner un temps appréciable. Lorsque les esprits seront revenus au calme, à Moscou ou ailleurs, la délégation française entreprendra les négociations sérieuses avec un plan encore intact et donc une monnaie d’échange"24.

15Arbitre, médiateur, derniers recours pour les négociateurs empêtrés dans leurs oppositions... avec la conférence de Moscou les décideurs français doivent abandonner cette illusion de puissance. Sur le plan des discussions générales, le quatrième conseil des Ministres des Affaires Etrangères est un échec dans la mesure ou aucun point d’accord ne peut être dégagé, mais ce sont surtout les discussions sur le charbon qui jouent un rôle de révélateur.

16Pour la délégation française il est vital d’obtenir du charbon allemand dont les importations à bas prix pourraient compenser la faible production nationale25. Le 14 mars 1947 P.H. Teitgen qui assure l’intérim du Ministre des Affaires Etrangères pendant la conférence lui envoie une dépêche alarmiste :

"Si nous n’obtenons pas 500.000 tonnes de charbon par mois à partir du 1er juillet 1947 (...) tout notre programme de développement économique et financier sera remis en cause et avec lui le standard de vie de la nation"26.

17 Il s’agit donc en l’occurence non plus d’objectifs à long terme mais bien de revendications immédiates. Dans ce domaine il apparaît rapidement que la position "médiatrice" de la France ne lui est d’aucun secours. Ses experts charbonniers doivent en premier lieu mener les discussions avec les Anglo-Saxons qui depuis l’été 1946 ont la haute main sur le charbon de la Ruhr27. Ils obtiennent fin mars des concessions non négligeables mais insuffisantes puisqu’au terme de l’accord signé, les allocations françaises se monteraient à 370.000 tonnes par mois. Pour compléter cet accord il faudrait que le charbon sarrois soit attribué dans sa totalité à la France, mais l’opposition de Molotov au rattachement économique de la Sarre à la France alors même que les Anglo-Saxons ont émis un avis favorable, rend l’opération impossible à mener sur un plan quadripartite. Concrètement, Georges Bidault s’est trouvé dans une situation où la tactique de "marchandage" a échoué : il a soutenu – faiblement il est vrai – les demandes de Molotov concernant les réparations en espérant obtenir en échange un appui sur la question de la Sarre28, mais en vain. En revanche le seul point positif pour la délégation française est celui de l’accord charbonnier qui ne doit rien au rôle d’arbitre puisqu’il a été négocié en tête à tête avec les Anglo-Saxons.

18Les témoignages de contemporains font ressortir que Georges Bidault a alors pris conscience qu’il était illusoire pour la France de vouloir jouer les médiateurs entre les deux camps. Son collaborateur J. Morin affirme que :

"Toute sa politique étrangère sera déterminée par le choc qu’il a reçu à Moscou le 10 avril 1947. Jusqu’alors elle reposait sur l’anéantissement de la puissance allemande, l’intégration de l’économie sarroise à la France. La France devenue ainsi seule grande puissance européenne, assumait le rôle d’un pont entre l’Est et l’Ouest. M. Bidault a sans doute été convaincu alors qu’il n’y avait rien de solide à faire avec les Russes"29.

19A l’égard du problème allemand comme à l’égard de l’ensemble des rapports Est-Ouest, l’année 1947 est une année tournant. L’échec de la conférence de Moscou, le développement de la guerre froide rendent plus hypothétique encore un accord quadripartite. Du côté anglo-saxon on est décidé à organiser la bizone plus solidement, en particulier sur le plan économique. En effet la situation reste mauvaise : la productivité industrielle demeure faible et les surplus exportables quasi inexistants30 or la bizone, peu agricole ne peut vivre qu’en important ses moyens de subsistance. Pour les Américains qui supportent pratiquement à eux seuls cette énorme charge financière, il faut trouver rapidement des moyens efficaces pour rééquilibrer la balance commerciale. La mise en place du plan Marshall rend le problème plus aigü encore : l’aide américaine risquerait d’être gaspillée si parallèlement n’étaient pas créés les conditions les plus favorables à la reprise de la production. Ce souci explique qu’à partir du printemps 1947 les Anglo-Saxons s’engagent dans une série de réformes qui ont pour but à la fois de déléguer aux autorités locales des pouvoirs jusque là réservés aux autorités d’occupation et de créer un choc psychologique qui redonne confiance aux Allemands et les incite à produire plus31. En mai 1947 est créé un conseil économique bizonal allemand chargé d’exprimer des directives sur la reconstruction économique, en août le niveau industriel autorisé dans la bizone est relevé, en novembre la gestion des mines de la Ruhr est remise à un organisme allemand.

20Comment cette politique est-elle appréciée du côté français ? On pourrait imaginer qu’après la conférence de Moscou, l’élimination des ministres communistes, l’acceptation du plan Marshall, la position française se rapproche de celle des Anglo-Saxons. La réalité est plus complexe. La politique menée par Georges Bidault tient compte des nouvelles réalités de la situation internationale mais en même temps continue de défendre les thèmes chers à la France. Par exemple en juin 1947 le Ministre des Affaires Etrangères accepte officiellement la participation de l’Allemagne au plan de reconstruction européenne32, d’une certaine manière c’est renoncer à la faiblesse économique de l’Allemagne, mais parallèlement il met en avant l’idée que le redressement germanique doit être subordonné à celui des autres pays européens. Autrement dit il dit OUI à la reconstruction économique allemande MAIS à condition qu’elle se fasse après celle de la France !...

21Les initiatives des Anglo-Saxons dans la bizone sont jugées comme extrêmement dangereuses. A long terme elles hypothèquent l’avenir en créant des structures contraires aux vues françaises et sur lesquelles il sera ensuite difficile de revenir33, à court terme elles impliquent que le charbon de la Ruhr sera utilisé sur place et non dans les hauts fourneaux français. Chaque réforme des Anglos-Saxons soulève donc des protestations du Quai d’Orsay. Il ne s’agit pas d’interventions de pure forme. En juillet 1947, Georges Bidault en apprenant le projet sur les niveaux industriels, n’hésite pas à évoquer dans deux lettres à Bévin et à Marshall, sa propre démission en soulignant que cela pourrait remettre en cause la participation de la France au plan Marshall34.

22Leur effet reste cependant limité : certes elles permettent d’obtenir en échange la totalité du charbon sarrois, un peu plus de charbon de la Ruhr et un règlement favorable dans le domaine des échanges inter-zones35, mais les décisions prises pour la bizone sont finalement appliquées.

23Ces revers suscitent à partir de l’été 1947 un débat au sein du Quai d’Orsay sur la manière dont la France pourrait intervenir pour modifier la politique anglo-saxonne en Allemagne. La discussion porte essentiellement sur l’opportunité d’une fusion de la zone française avec la bizone :

"Toute la question se ramène au point de savoir si l’entrée des représentants français dans un système constitué sans leur accord, leur permettra d’en modifier la structure et la politique dans un sens conforme aux vues françaises"36.

Les termes du débat sont en eux-mêmes révélateurs de la faiblesse française. D’un côté ceux qui, comme l’ambassadeur de France en Grande- Bretagne, René Massigli, pensent que la France a tout à gagner d’une politique de présence et qu’en acceptant de fusionner elle pourrait :

"dire avec efficacité son mot durant les semaines et les mois qui vont voir l’organisation de la partie la plus importante de l’Allemagne occidentale"37.

De l’autre ceux qui, comme le sous directeur "Europe Centrale", ou les membres de la 1ère section de l’Etat Major de la Défense Nationale pensent que le seul moyen dont la France dispose pour obtenir quelques concessions est justement de marchander son entrée dans la trizone :

"Il est à craindre que les représentants français se trouvent en présence d’accords anglo-saxons déjà signés ne puissent obtenir aucune modifications à ces accords s’ils n’ont aucune contre partie à offrir à leurs interlocuteurs (...). Dès le moment où le gouvernement français aura accepté même en principe la fusion des zones, aucune possibilité de négociations ne lui restera plus pour obtenir un règlement favorable"38.

24La solution finalement adoptée est d’attendre la prochaine réunion du Conseil des Ministres des Affaires Etrangères, et en cas d’échec – probable – d’entamer une discussion sur la fusion avec les Anglo-Saxons, en tentant d’obtenir en contre partie le plus de concessions possibles sur le futur de l’Allemagne39. Mais n’est-il pas déjà trop tard ? Jusqu’au début de 1948 les décideurs français ont malgré tout le sentiment que si la France pèse d’un faible poids dans les décisions anglo-saxonnes c’est parce qu’elle maintient une certaine réserve et refuse de s’engager totalement à leur côté. En janvier 1948, la charte de Francfort va les obliger à réviser leur position.

25La conférence de Londres, dite de la Dernière Chance, s’achève le 15 décembre 1947, après trois semaines de négociations quadripartites, sur un échec complet. Bidault, Marshall et Bevin décident alors du principe de négociations tripartites. Pour le ministre français il va de soi qu’aucune décision, engageant l’avenir de l’Allemagne occidentale ne saurait être prise avant l’ouverture de ces entretiens40. Or, début janvier 1948, il apprend par la presse, la création pour la bizone d’une sorte de gouvernement et de parlement économique (charte de Francfort). Ce n’est peut-être pas la première fois que les Anglo-Saxons font cavaliers seuls, mais cette fois la France était prête à participer... Le secrétaire général du Quai, J. Chauvel cable à l’ambassadeur à Washington :

"Jamais nous ne nous sommes trouvés placé devant un fait accompli dont les répercussions immédiates et lointaines soient aussi redoutables (...). Nous avons été stupéfaits que ces réformes prennent un caractère aussi brutal (...). La hâte avec laquelle les décisions ont été prises est d’autant plus remarquable qu’elle coïncide avec le retard apporté à l’ouverture des conversations avec nous"41.

De fait, la France est bien mise devant un fait accompli, même si deux jours avant la publication officielle de la Charte, elle est invitée à présenter ses observations42.

26L’ambassadeur anglais à Paris, Oliver Harvey, est lui-même indigné de la manière dont s’est passé l’affaire et s’en ouvre à son directeur :

"Ou bien notre alliance avec la France ne veut rien dire, ou bien nous la traitons comme alliée, nous la tenons au courant sur les sujets qu’elle considère légitimement comme étant d’une importance vitale et nous lui donnons la possibilité d’examiner et de commenter nos plans avant qu’ils soient décidés et mis en place (...). Je suis bien sûr conscient que (…) d’importantes divergences existent entre nous au sujet de certains aspects de la politique allemande (...) mais je suggère que ceci ne nous empêche pas (...) de les traiter comme allié européen le plus proche et non comme des habitants du Honduras ou du Siam"43.

27Pour les décideurs français, c’est l’occasion de prendre conscience de l’impuissance française, la note de Jacques Camille Paris, le directeur "Europe" mérite, à cet égard d’être longuement citée :

"Notre état de faiblesse est patent (...). On peut être tenté de faire un rapprochement avec la "France libre" qui, grâce à l’intransigeance du Général de Gaulle et à l’intervention de la Résistance, avait réussi à se tailler une situation telle que la France s’est trouvé placée dans les conseils internationaux, après la Libération, dans une position qu’il était difficile de prévoir après la défaite écrasante qu’elle avait subie ; mais à cette époque on avait effectivement besoin de la France et des Français pour terminer la guerre dans de bonnes conditions morales. A-t-on besoin de nous maintenant ? (...) Il paraît trop évident malheureusement qu’ayant fait à peu près ce que nous souhaitions pour faciliter la reconstruction française, les Américains et les Anglais se sentent les mains assez libres pour s’occuper d’un problème aussi vital pour eux que pour nous, qu’ils conçoivent à leur manière qui est celui de leur propre sécurité"44.

Le sous-directeur "Europe Centrale", Pierre de Leusse renchérit :

"Il faut conclure de toute cette aventure que nos alliés anglo-saxons se soucient fort peu de notre position et notre collaboration (...). Faibles et sans beaucoup de moyens nous assistons au grignotage de nos positions"45.

28Si le début de l’année 1948 est marqué par la prise de conscience du faible poids posé par les préoccupations françaises dans les décisions anglo-saxonnes, les événements qui se déroulent jusqu’en 1948, date à laquelle est décidée la création d’une Allemagne de l’Ouest, vont en être l’illustration pratique.

29Quelle est la situation lorsqu’on février 1948 s’ouvrent les négociations tripartites prévues après la conférence de la Dernière Chance et regroupées sous le nom de "conversations de Londres" ? Les Anglo-Saxons ont réorganisé leur zone mais ils veulent aller plus loin en créant un Etat d’Allemagne Occidentale, les discussions tripartites ont justement pour but de s’entendre sur ce que sera ce futur Etat. Les Français reprennent sur ce sujet une partie des thèses déjà présentées : le nouvel Etat, démilitarisé, partiellement occupé, devra être décentralisé et son potentiel économique étroitement contrôlé par le biais d’une Autorité Internationale de la Ruhr qui gérerait les mines et les industries sidérurgiques.

La première session des "conversations de Londres", tenue du 26 février au 6 mars 1948 voit la conclusion d’un accord sur la Ruhr : une Autorité Internationale sera créée mais elle n’aura que des pouvoirs de contrôle et non de gestion. Malgré cette restriction, la Direction Générale des Affaires Economiques et Financières défend le projet :

"Il constitue un compromis entre les thèses britanniques et américaines qui s’opposaient à l’institution d’un régime spécial dans la Ruhr, et la thèse française qui souhaitait la création d’un véritable conseil d’administration des Mines et Aciéries. Dans l’état actuel des choses et considérant notamment la gravité de la situation internationale, la délégation française n’a pas hésité à essayer d’obtenir l’adoption d’une pareille formule"46.

30De fait le Quai d’Orsay n’est pas loin d’y voir un succès, même si les propositions françaises ont été édulcorées, il n’en demeure pas moins que sera établi – dès avant la fin de l’occupation – un contrôle sur la Ruhr, permettant à la France d’intervenir dans cette région vitale pour son économie. De plus les Américains ont donné des assurances générales sur la sécurité : l’ambassadeur à Londres, Douglas, a accepté la création d’un Office Militaire pour contrôler le désarmement et la démilitarisation tout en indiquant, officieusement il est vrai, que les Etats-Unis n’envisageaient pas de retirer leurs troupes d’Allemagne tant que subsisterait une menace à l’Est et que le State Department cherchait à mettre sur pied une procédure de consultation en cas d’agression allemande47.

31La perception de l’impuissance française explique en grande partie la position conciliatrice de la Direction Economique dans le cas de la Ruhr. Hervé Alphand, s’en explique en mai vis-à-vis du Ministère de l’Economie :

"J’estime qu’il est préférable d’avoir donné notre agrément à un système qui comporte certes de nombreuses lacunes, que d’avoir en maintenant une attitude intransigeante rendu tout accord impossible et peut-être placé la France dans une situation difficile dans d’autres négociations internationales, en particulier au moment du vote par le congrès américain du programme de reconstruction européenne"48.

32La France semble s’engager sur la voie d’assouplissements progressifs de ses positions. Tout change en mars-avril 1948.

33A Berlin, où continuent les conversations pendant l’intersession de la conférence de Londres, le Général Clay propose soudain, d’accélérer le processus de formation de l’Allemagne occidentale et de réunir très rapidement une Assemblée Constituante. L’évolution est logique : c’est l’aboutissement de la politique anglo-saxonne menée depuis la conférence de Moscou. Mais les Français, mis au pied du mur devant l’imminence des échéances veulent à tout prix freiner les projets américains.

34Paradoxalement c’est moins l’Allemagne qui est ici en jeu que l’Union Soviétique. En avril 1948 le sentiment qui domine chez les décideurs des Affaires Etrangères, comme au sein du gouvernement est que la guerre avec les Soviétiques est désormais possible sinon probable... De tous les côtés affluent les témoignages : le directeur politique du Quai d’Orsay, Maurice Couve de Murville revient de Berlin, convaincu de l’imminence du péril49, le conseiller politique à Berlin, Jacques Tarbé de Saint Hardouin télégraphie le 10 avril que les Soviétiques pourraient bien vouloir chasser manu-militari les Occidentaux de Berlin50, le Général Koenig explique deux jours plus tard au Président Vincent Auriol que les Russes, régis par la peur et la psychose de l’encerclement sont susceptibles d’avoir une attitude agressive51, enfin le Ministre lui-même déclare au Conseil des Ministres du 14 avril : "Si j’étais russe, la guerre serait pour demain"52.

35 Dans ce contexte la création d’une Allemagne de l’Ouest apparaît, et c’est là l’originalité de la position française, comme extrêmement dangereuse car elle aggraverait de manière considérable les risques de guerre. Le secrétaire général du Quai, J. Chauvel l’explique longuement :

"Les milieux gouvernementaux français considèrent que la constitution d’un gouvernement de l’Allemagne occidentale à Francfort, manifestation de l’organisation des trois zones de l’Ouest en Etat, serait considérée par Moscou comme une grave menace et ce d’autant plus aux yeux des soviets que la constitution d’un Etat allemand apparaîtra comme le prélude au rétablissement d’une armée allemande. La première conséquence (...) serait d’amener les Russes à déployer le maximum d’efforts pour obliger les Alliés à quitter Berlin, ce qui étant donné la position prise par les Anglo-Saxons à cet égard, représenterait un risque sérieux de conflit53. En outre on ne peut exclure l’hypothèse d’après laquelle les Soviets, convaincus des intentions hostiles des Occidentaux et craignant de voir leur potentiel constamment accru dans l’avenir par le réarmement et par la mobilisation des masses allemandes, décident des mesures préventives"54.

36Dans ces conditions il est naturel que les diplomates s’interrogent sur les capacités de défense de la France, mais ils n’aboutissent qu’à un constat d’impuissance. Non seulement la France n’a pas, même en comptant sur ses alliés du pacte de Bruxelles55 les moyens militaires qui lui permettraient de résister à une invasion soviétique, mais encore les Américains, malgré les appels répétés de Bidault se refusent à donner des garanties précises56.

37L’ambassadeur français à Washington, H. Bonnet indique même qu’en cas de conflit, les Américains envisagent d’établir leur ligne de défense sur les Pyrénées !...57.

38Couve de Murville dépeint la situation :

"Les rapports de notre ambassade à Washington montrent que dans l’hypothèse d’un conflit les Etats-Unis n’ont aucune intention, ni probablement aucun moyen de défendre l’Europe Continentale. Leur effort militaire est orienté – pour quelques années – vers la constitution d’une formidable armée aérienne qui permettra de défendre le continent américain et de porter à l’ennemi sur son territoire des coups très sérieux. Mais rien n’est envisagé contre l’invasion du continent européen. D’autre part il semble bien qu’il n’existe même pas de projet à échéance rapide pour des livraisons d’armement. La France est donc réduite strictement à ses propres moyens car le Pacte de Bruxelles ne réunit que des impuissances. En d’autres termes elle est totalement à découvert"58.

La France est en quelque sorte prise entre deux puissances : elle ne peut convaincre les Anglo-Saxons de modifier leur politique allemande mais en même temps elle ne peut assumer les risques que lui ferait courir cette même politique. Y a-t-il une troisième voie, celle de l’abstention ? Les décideurs français l’envisagent très sérieusement début mai, mais doivent y renoncer. Que se passerait-il en effet si la France décidait de se retirer de la conférence de Londres et refusait toute politique commune avec les Anglo-Saxons ? Le retrait de la France n’empêcherait pas la création d’un Etat Occidental, et alors, ainsi que le souligne Jean Chauvel :

"Tout le bénéfice de la négociation de Londres et des concessions obtenues (...) en ce qui concerne le statut futur de l’Allemagne tomberait ainsi et, dans la meilleure hypothèse c’est-à-dire dans celle où la consitution des deux zones anglo-saxonnes en Etat ne provoquerait pas un conflit, la France se trouverait en présence d’un Etat bizonal, centralisé et pratiquement dégagé de tout contrôle efficace ce qui aurait pour effet d’ajouter à la menace russe actuelle une menace allemande non plus seulement virtuelle mais effective, susceptible d’affecter dans un avenir plus ou moins proche sa sécurité et dans un avenir beaucoup plus proche son économie"59

39Surtout la France se retrouverait seule pour gérer sa zone d’occupation en Allemagne, or, si celle-ci jusqu’à la fin de 1947 a pu à la fois subvenir à ses besoins et fournir à la puissance occupante un certain nombre d’avantages en nature (par exemple l’entretien des troupes d’occupation et d’une administration française pléthorique), il n’en est plus de même en 194860. D’un côté l’épuisement des stocks oblige la Z.F.O. à importer les denrées qui lui sont nécessaires, de l’autre le rattachement de la Sarre à la sphère économique française en novembre 1947 fait que le charbon sarrois dont l’exportation servait à équilibrer la balance commerciale de la zone ne peut plus être comptabilisé à son profit. D’où un déficit très important que la France doit financer, à moins qu’il ne soit couvert par les crédits versés au titre de l’E.R.P. Mais les Américains n’hésitent pas à exercer à ce sujet un véritable chantage : ils font clairement savoir que l’octroi de crédits à la zone française est subordonné à la conclusion d’un accord tripartite sur l’Allemagne61.

40Autrement dit, refuser de suivre les Anglo-Saxons c’est aussi renoncer au seul atout qui reste à la France pour peser dans les affaires allemandes, car, fait remarquer Couve de Murville :

"On ne voit pas comment la France pourrait par ses seuls moyens couvrir le déficit prévu pour les mois et les années à venir"62.

41L’impuissance économique est ici décisive, la France n’a pas les moyens d’assumer une politique indépendante. Le lien entre les crédits américains et la politique allemande de la France est plus subtil qu’on pourrait penser, en particulier il ne semble pas que l’aide américaine à la France ait servi de moyen de pression pour l’obliger à accepter la politique anglo-saxonne63 il n’en reste pas moins que la nécessité de l’aide intérimaire et des crédits E.R.P., restreint considérablement la marge de manoeuvre de la France. N’est-ce pas d’ailleurs l’argument employé par Georges Bidault lorsqu’il conseille au gouvernement, le 26 mai 1948, d’accepter la création de l’Allemagne de l’Ouest :

"Il n’y a pas l’ombre d’une chance pour cumuler le bénéfice de l’aide Marshall et le refus d’une Allemagne qui serait tout de même conforme à 50 % de nos vues. Il y a des moments où il faut savoir conclure. Si nous voulons agir seuls nous perdrons tout"64.

42La décision, en juin 1948, d’accepter la création d’un Etat allemand occidental est prise par les responsables français moins en fonction de l’Allemagne, qu’en fonction de la place de la France sur le plan international. Il ne s’agit pas d’une nouvelle politique allemande voulue et conçue comme telle, il n’y a, à aucun moment, redéfinition des objectifs de sécurité et du rôle de l’Allemagne. Certes l’U.R.S.S. est perçue par les Français comme un danger immédiat et redoutable mais ils sont loin de partager la vision anglo-saxonne d’une Allemagne de l’Ouest, bastion avancé du monde libre face au monde communiste. La signature des accords de Londres est avant tout la reconnaissance de l’impossibilité pour la France de mener une politique allemande indépendante. Ce constat d’impuissance est l’aboutissement d’un long processus qui a fait prendre conscience aux décideurs des contraintes qui pèsent sur la politique extérieure de la France.

43En 1948 le bilan de la politique allemande de la France est bien mince au regard des exigences formulées en 1945-1946. Il n’est cependant pas totalement négatif : la France a obtenu l’établissement d’un contrôle sur la Ruhr, le rattachement économique de la Sarre à la France, des livraisons de charbon et la création d’un Office Militaire de Sécurité. Elle a également largement profité, au moins jusqu’en 1947, de la zone d’occupation. Ce qui a échoué c’est le projet global : faire de la France LA puissance de l’Europe de l’Ouest en s’appuyant sur la faiblesse allemande.

44L’importance des enjeux explique la rigidité des positions françaises, laquelle est à l’origine des constants "combats en retraite". Si la France cède peu à peu c’est bien sûr parce qu’elle se trouve confrontée aux volontés anglo-saxonnes, mais aussi parce qu’elle ne conçoit pas de nouvelle politique allemande. Mais toute autre politique aurait pour corollaire une nouvelle conception du rôle et de la place de la France ce qui ne peut se faire que très lentement. L’accent mis à partir de 1948 sur la politique "européenne" montre que les décideurs français cherchent effectivement une nouvelle voie. La proposition Schuman en mai 1950 en sera la manifestation éclatante...