1Il n’est pas dans notre propos de nous livrer ici à une description détaillée de l’établissement des réfugiés arméniens en Syrie et au Liban selon les dispositions du plan adopté en 1926. Des études sur cette question existent déjà par ailleurs1.Néanmoins, afin de faire un état des lieux à la veille de la réorganisation de l’œuvre internationale des réfugiés qui suit la mort du Haut-Commissaire Fridtjof Nansen, un tableau de l’avancement des installations urbaines et agricoles à la fin des années vingt peut être présenté. La référence principale est le rapport pour l’année 1930 préparé par Georges Burnier à l’attention du Haut-Commissariat de la SDN2. Les informations qu’il contient ont été complétées par divers documents qui émanent du CICR, de la SDN, des autorités mandataires et de la presse locale3. Les installations urbaines de réfugiés concernent en 1930 des constructions nouvelles dans les villes de Beyrouth, Alep, Damas, Alexandrette et Kirik-Khan sur des terrains achetés par le CCSRA. La construction de ces nouvelles habitations a correspondu à la destruction de baraques en nombre égal dans les différents camps de réfugiés. La dynamique mise en place par le plan d’établissement a favorisé par ailleurs l’initiative des réfugiés eux-mêmes. En 1930, plusieurs groupements de réfugiés, ayant la même origine régionale, forment des associations qui participent à l’achat des terrains et aux frais de construction des maisons.

2À Beyrouth, le nombre de personnes établies ou en cours d’établissement s’élève en 1930 à environ 12 000 et celui des personnes à établir à 28 000. La mise en rapport des informations montre qu’il reste encore près de 20 000 réfugiés dans le camp.4

3À Alep, 450 familles de réfugiés sont installés sur deux terrains de 51 300 et 60 000 m², achetés à Meidan el-Kebir, aux abords immédiats des camps. Au début de l’année 1930, tous les réfugiés y ont construit leurs maisonnettes mais le nouveau quartier garde un aspect de chantier, les réfugiés agrandissant leur logement pièce par pièce et dans la mesure de leurs moyens. C’est en plus de ces réfugiés établis par leurs propres moyens que 200 familles ont passé un contrat avec le CCSRA, qui a avancé les sommes nécessaires à leur établissement. Les remboursements sont prévus en cinq versements annuels garantis sur les terrains et les maisons. Ils commencent dès juillet 1929. À ces familles, est venue s’ajouter en décembre 1929 une soixantaine d’autres, nouvellement réfugiées de Turquie. Le quartier compte donc 700 familles, soit 3 000 personnes. On y trouve 39 boutiques et plusieurs ateliers de kilims et de tissage où fonctionnent 106 métiers qui font vivre 200 ouvriers et ouvrières. Le reste des habitants travaille en dehors du quartier. Une école pour garçons et filles a été ouverte. Elle est fréquentée par 400 élèves. De nouveaux terrains, situés à l’ouest de la route de Killis et pouvant contenir 450 familles, sont en 1930 en cours d’acquisition. Ces achats sont effectués sur demande des réfugiés constitués en groupement. Il s’agit des associations compatriotiques de Marache, d’Ourfa et d’Aïntab. Pour les acquisitions déjà effectuées, le CCSRA a fourni 63 % des sommes nécessaires et les réfugiés, le reste. Au début de l’année 1931, le nombre de réfugiés établis à Alep s’élève à 800 familles. À Damas, c’est dans le quartier de Bab-Charqui, sur des terrains privés, qu’ont été établis les quelques groupements de réfugiés qui n’ont pas fui à Beyrouth lors des événements d’octobre 1925. La construction de 125 maisons, destinées à être occupées par environ 3 200 réfugiés, a été terminée au cours de l’année 1930 et les remboursements ont commencé dès le mois de juillet. Ils sont prévus en sept annuités. Vingt et une boutiques ont été ouvertes et les réfugiés ont pratiquement tous un emploi. Un camp abrite encore près de 70 familles qui sont menacées d’expulsion car les terrains appartiennent à des propriétaires privés. Or, il est impossible de les accueillir dans les lotissements, qui sont déjà tous occupés, et les autorités mandataires ne favorisent pas l’extension de l’établissement des réfugiés à Damas. Comme il est dit pudiquement dans le procès-verbal de la séance du SCA tenue en août 1930, « de sérieuses considérations politiques » existent. Il s’agit en réalité de l’opposition systématique du gouvernement syrien à toute implantation définitive des réfugiés arméniens à Damas par crainte de donner aux leaders nationalistes des arguments supplémentaires. Ceux-ci sont à Damas majoritairement hostiles à la présence des réfugiés arméniens, que l’on suspecte de « faire le jeu » de la puissance mandataire. Ainsi, en septembre 1928, la publication par l’agence Havas d’une dépêche signalant l’hommage rendu par la SDN au succès français dans l’établissement des réfugiés arméniens en Syrie provoque de vives protestations dans la presse damascaine, qui parle de la menace d’une arrivée prochaine de 100 000 nouveaux réfugiés dans les territoires mandataires. Un télégramme rédigé par des notables damascains est adressé directement à Paris au Département. On peut y lire : « Refusons formellement désormais l’entrée d’un seul Arménien dans notre pays. Nous n’admettons pas que notre patrie soit le refuge des intrus et des étrangers »5.

4La presse syrienne publie par ailleurs dans cette période de nombreux articles où elle fait remarquer que la véritable cause de l’oppression exercée contre la Syrie par la France est la présence des minorités dans le pays, lesquelles mettent obstacle à son unité. Un exemple de l’atmosphère régnant à Damas en 1929 est la rumeur qui circule à l’automne en réaction aux événements de Palestine. On entend dire que les autorités françaises auraient décidé d’armer les Arméniens et de les pousser à combattre les Syriens comme les Anglais ont fait en Palestine en armant les sionistes contre les musulmans6. C’est donc par des pressions répétées et des interventions insistantes du délégué général auprès de l’État de Syrie que, à la fin de l’année 1928, le gouvernement consent à faire au comité des réfugiés l’avance des fonds nécessaires à l’achat du terrain. La condition posée par le cheikh Taj al-Din al-Hasani, Premier ministre depuis 1928, est de ne pas donner à cet accord une publicité qu’il ne souhaite pas. C’est pour cette raison qu’une opération visant à masquer du point de vue de la trésorerie officielle l’avance faite par le gouvernement est mise sur pied au début de l’année 1929. Ainsi l’opération de trésorerie est effectuée à Beyrouth par les soins du Haut-Commissariat et pour le compte de l’État de Syrie, à titre d’avance à valoir sur la quote-part des recettes de douanes attribuées à la Syrie7.

5À Alexandrette, 47 maisons et une école ont été construites sur un emplacement de 15 500 m². Cent soixante-dix personnes environ y ont été établies sur un total de 1 350 familles. Une quinzaine de maisons sont encore en construction en 1930. Mais la situation reste précaire, malgré les importants travaux menés par les autorités en vue de l’assèchement des marais qui entourent la ville. Par ailleurs, la frontière turque étant à moins de 10 km, un établissement arménien important n’est pas souhaité par le Haut-Commissariat qui préfère disperser les réfugiés dans les colonies agricoles situées plus au sud. À Kirik-Khan, bourg situé dans le sandjak d’Alexandrette, trois quartiers sont aménagés en 1930 et abritent 250 réfugiés. Les colonies agricoles sont en 1930 au nombre de six. Cinq d’entre elles sont établies dans le sandjak d’Alexandrette, essentiellement dans la vallée de l’Amouk et la dernière dans l’État des Alaouites. Elles totalisent 250 familles, soit 935 réfugiés8. Ci-dessous une présentation de chacun des villages fondés.

6L’évaluation que l’on peut faire du nombre total de réfugiés établis entre 1927 et 1931 dans les colonies agricoles ou les nouveaux quartiers urbains par le plan d’établissement atteint le nombre de 20 000 personnes.

La poursuite du plan dans les années trente : la fin d’une époque

7Le début des années trente marque un tournant important pour le plan d’établissement en Syrie et au Liban. Les transformations à Genève même, au lendemain de la disparition du Haut-Commissaire pour les réfugiés, et la reprise en main étatique ont évidemment des répercussions. En particulier, la question d’un changement des fonctions respectives des autorités mandataires et des services genevois est posée avec détermination par Henri Ponsot. Un autre élément intervient au début de l’année 1930, c’est l’attribution par le Parlement français d’un budget exceptionnel de 3 millions de francs destiné à alimenter les caisses du plan d’établissement. Cet apport justifie aux yeux des autorités françaises de reconsidérer les rapports établis en 1926-1927 avec la SDN. Par ailleurs, comme il a été dit précédemment, entre 1930 et 1932, on assiste non seulement à la disparition de la scène genevoise de personnalités qui avaient pesé d’un poids certain face aux volontés gouvernementales, mais également à la dévitalisation du Sous-comité arménien et du CCOP, et à l’arrivée, à la tête du Secrétariat général, de Joseph Avenol. De plus le contexte économique et politique est tendu. Tous ces faits vont peser sur les rapports entre Genève et Beyrouth. À l’affaiblissement de la SDN correspond un renforcement du contrôle étatique.

8Pour présenter le crédit voté par la Parlement français en faveur du Haut-Commissariat de la SDN dans les derniers mois de l’année 1929 et en apprécier les conséquences, il est nécessaire de remonter jusqu’au milieu de l’année 1927. Pendant l’été 1927, l’idée de constituer un groupe de financiers, qui feraient un prêt à verser au fonds de roulement des réfugiés, est débattue au sein du SCA. Le plan syrien peut être financé par les contributions volontaires et les sommes données à titre d’avance aux réfugiés. Mais sa durée risque d’être longue, étant donné qu’il faudra attendre un premier retour au fonds de roulement des sommes avancées, par la voie des remboursements périodiques, pour établir un nouveau groupe de réfugiés. Un des moyens les plus efficaces pour obtenir rapidement les fonds nécessaires serait donc l’adoption d’un système de garantie du gouvernement français aux avances faites par le fonds de roulement du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés. Cette garantie s’exercerait en assurant le remboursement des sommes qui n’auraient pas été entièrement couvertes soit par un paiement effectué par les réfugiés eux-mêmes, soit par la valeur des terrains acquis pour leur établissement. La réaction est, à la Sous-direction Afrique-Levant, immédiate et négative. Il n’est pas question que la France accorde une garantie quelconque à l’opération projetée. Et en ce qui concerne les États syrien et libanais, l’idée est à « écarter absolument car elle soulèverait de leur part une invincible hostilité »9. À la veille de la VIII^e Assemblée de la SDN, Albert Thomas tente une nouvelle fois de convaincre Paris et Beyrouth. C’est sans succès. En mars 1928, Albert Thomas s’adresse directement et personnellement à Philippe Berthelot afin qu’il fasse « quelque chose pour cette histoire de garantie »10. La demande est à nouveau transmise au ministère des Finances par le Quai d’Orsay. Raymond Poincaré, qui est alors président du Conseil et ministre des Finances, fait cette fois un accueil favorable à la demande qui, selon lui, comporte un certain intérêt politique. D’informations diverses recueillies en Syrie, il dit savoir que la politique mandataire tend à installer les Arméniens le long de la frontière turque dans le but « d’établir là des populations chrétiennes tournées vers la France constituant ainsi une séparation entre l’élément musulman syrien et les musulmans turcs »11. Cette réponse, bien peu diplomatique, fait sans doute référence aux projets mandataires dans la Djézireh. Dans un contexte marqué dans cette zone par des rapports difficiles avec la Turquie voisine sur la question de la fixation définitive de la frontière, certains sont en 1928 favorables à une sédentarisation des populations de la région et ne sont pas sans ignorer que cette zone sert de base arrière à la révolte kurde. Cette réponse laisse René Massigli perplexe et il l’attribue aux informations que « M. Marin » auraient collectées lors d’un voyage récent dans la région. Il pourrait s’agir ici du journaliste Jean Marin. Toujours est-il que Beyrouth nie tout dessein de ce genre. D’ailleurs, le Haut-Commissaire persiste dans son opposition à une garantie française. À la Sous-direction Afrique-Levant, on approuve cette mise au point, et des instructions sont données au représentant français à la 5^e Commission de l’Assemblée de la SDN, Paul Bastid, de ne pas en parler devant la SDN.

9À Genève, Fridtjof Nansen et Albert Thomas décident alors de ne plus persister dans ce sens et de proposer une autre formule qui pourrait cette fois avoir l’agrément des autorités françaises. L’idée est formalisée dans un mémorandum préparé par le Service des réfugiés, et officiellement adressé à Aristide Briand par Fridtjof Nansen12. Il s’agirait que la France mette des fonds à disposition du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés ou ouvre des crédits pour la poursuite de l’œuvre. Ce geste serait assorti d’un arrangement strictement particulier et confidentiel entre le gouvernement français et le Haut-Commissariat, par lequel il serait stipulé que ces crédits seraient employés uniquement pour les réfugiés en Syrie. La contribution française serait ainsi englobée dans l’œuvre générale de Fridtjof Nansen qui servirait d’intermédiaire. À Beyrouth, la nouvelle proposition est accueillie favorablement. Cette solution a le mérite d’écarter les difficultés d’une garantie directe et maintient auprès de la SDN l’impression de collaboration. Beyrouth pose cependant deux conditions. Selon la première, les fonds seront utilisés non seulement pour les réfugiés arméniens mais aussi pour tous les autres réfugiés présents sur les territoires sous mandat et dont le statut a été reconnu par la Conférence intergouvemementale de juin 192813. La seconde condition est que ces fonds bénéficient de la récupération prévue pour toutes les sommes utilisées dans l’œuvre de placement et aient comme gage la valeur des terrains, des maisons et du cheptel. C’est donc devant l’insistance persistante d’Albert Thomas, de Fridtjof Nansen, et devant les interventions répétées de Paul Bastid, le représentant français à la 5^e Commission, que la question est soumise une nouvelle fois à Aristide Briand, sous la forme du compromis présenté ci-dessus. Comme l’explique René Massigli, Henri Ponsot, s’il ne conteste pas qu’il reste encore 32 000 réfugiés à établir en Syrie et au Liban, fait observer que leur situation n’est pas plus mauvaise que celle de nombreux indigènes. Il maintient donc sa position. Cependant, si nous refusons, explique-t-il, il y aura de nouvelles insistances du BIT et de Fridtjof Nansen. Ils diront que chaque fois que la France a été sollicitée pour le fonds de roulement des réfugiés ou pour le plan d’Erevan, elle a dit qu’elle devait réserver tous ces efforts aux réfugiés arméniens de Syrie. Il ajoute enfin que sur les dépenses en faveur des réfugiés, une critique malveillante pourrait insinuer que la presque totalité de cette somme a été engagée dans les années 1919-1920, dans lesquelles l’évacuation et l’installation des populations fuyant la Cilicie se sont trouvées intimement liées aux opérations militaires d’évacuation de la région. Il y a, en plus de ces raisons, la nécessité de prendre en considération l’atmosphère de Genève et le bénéfice moral d’un tel geste. Un crédit de 3 millions de francs pourrait donc être constitué. Il serait imputé sur le budget du Haut-Commissariat à Beyrouth et l’on en demanderait spécialement l’ouverture au Parlement. La réponse d’Aristide Briand, annotée sur la minute, est positive.

10Convaincre Henry Chéron, le ministre des Finances, du bien-fondé de ce crédit prendra près de six mois durant lesquels, à une correspondance entre les deux ministères, viendront s’ajouter des interventions personnelles et des conversations privées. L’ajournement du vote par suite de la clôture des Chambres retarde l’affaire encore de quelques mois. Finalement le vote de l’Assemblée nationale a lieu le 15 novembre 1929 et celui du Sénat un mois plus tard. Le crédit est versé en mars 1930 au fonds de roulement du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés, pour être « intégralement employé en Syrie pour améliorer le sort des réfugiés arméniens, ainsi que des réfugiés assyriens, assyro-chaldéens, kurdes et autres, qu’une décision de la SDN a assimilés à eux »14.

11Comme on peut le constater, si l’affectation officielle et la ligne du budget du crédit sont « Établissement des réfugiés arméniens en Syrie », en vérité, à la fin des années vingt, la question des réfugiés en Syrie et au Liban n’est plus spécifiquement celle des réfugiés arméniens. L’arrivée toujours plus importante de populations d’origines et de confessions diverses, en provenance de la Turquie, oblige les autorités mandataires à concevoir un établissement commun à tous. En France cependant, en présentant la question des réfugiés dans les territoires mandataires comme la simple suite de la question arménienne, on n’aborde pas le dossier plus problématique de l’idéologie kémaliste, de la répression kurde et des violations répétées par Ankara des clauses du traité de Lausanne en matière de protection des minorités. Ainsi, on n’insiste pas non plus sur l’importance de ce flux en direction du Nord syrien, qui peuple les confins de l’Euphrate de populations diverses, en dépit des protestations des nationalistes syriens. Ceux-ci y voient un moyen pour la France de contrebalancer le nationalisme unitaire de Damas par une politique, désormais devenue classique, de soutien aux minorités. Bref, pour toutes ces raisons, le plan d’établissement doit rester officiellement celui des réfugiés arméniens. Sans avoir la teneur exacte de la négociation politique qui a permis à Paris l’obtention de ce crédit, on peut en observer les conséquences visibles. En effet, et l’une des dernières lettres de Henry Chéron le notifie clairement, le contrôle de l’emploi de ce fonds devra être assuré par une personnalité française. Le ministère des Finances aurait-il un candidat ? C’est effectivement le cas. Il s’agit de Pierre Le Nail. Né à Nantes en 1875, celui-ci a été député du Rhônes de 1919 à 1924 sur la liste de l’Union des Comités républicains. Pendant son mandat, il a été membre de la Commission des Affaires étrangères. Familier des affaires syriennes, il devient ensuite le président du Comité France-Orient, groupement fondé sous les auspices du Quai d’Orsay, subventionné par l’État et le Haut-Commissariat de la République française en Syrie et au Liban. Pierre Le Nail est également directeur du Bulletin officiel de ce comité. Jacques Fouques-Duparc dira d’ailleurs quelques temps plus tard que l’adjonction de Pierre Le Nail « fut à l’époque imposée par le Cabinet »15.

12Pierre Le Nail n’est donc pas un diplomate et cette distinction devient très rapidement l’objet d’une sourde opposition au sein du Quai d’Orsay, opposition que Pierre Le Nail alimente lui-même par ses prises de position et ses ambitions personnelles, par les quiproquos qu’il provoque entre Paris et Beyrouth. Semblable au personnage de Puck dans le Songe d’une nuit d’été, il commet dès son entrée en scène, qu’il parte à Genève, reste à Paris ou se rende à Beyrouth, des maladresses qui deviennent au Quai d’Orsay l’objet de commentaires teintés d’incrédulité. Parmi les épisodes marquants : sa décision de partir dès sa nomination à Genève pour se présenter à Sir Eric Drummond en tant que nouveau représentant de la France à la Société des Nations ; la demande au Quai d’Orsay d’une lettre officielle d’introduction à la SDN ; la volonté « d’éliminer le contrôle anglais » en Syrie dans une « joute » sans merci ; la présentation d’un « mémorandum sur la création de nouvelles colonies de réfugiés arméniens en Syrie » au Sous-comité arménien, qui fait scandale, alors que le Quai d’Orsay n’en a pas été préalablement informé ; l’annonce publique de la création prochaine d’un Foyer national arménien en Syrie qui fait trembler la Sous-direction Afrique-Levant ; l’envoi d’ordres de paiements au trésorier de la SDN sans que le ministère des Affaires étrangères ne soit au courant ; la publication dans le Bulletin officiel du Comité France-Orient de mai-juin 1930 d’un entrefilet intitulé « Un Home national arménien aux frontières de la Syrie », avec appel aux dons qui provoque une très forte émotion à Beyrouth et un sévère rappel à l’ordre à Paris ; la proposition d’employer un millier de réfugiés de Chine pour la construction du chemin de fer de Palmyre ; les manœuvres pour prendre la direction d’un Office national autonome pour l’établissement des réfugiés en Syrie et au Liban qui remplacerait l’organisation existante, en prétendant au Quai d’Orsay avoir l’accord de Henri Ponsot à Beyrouth ; une lettre de licenciement envoyée à l’un des membres de la Délégation en Syrie du Haut-Commissariat de la SDN, assistant de Georges Burnier, que le Quai d’Orsay est obligé de confirmer auprès du Secrétariat de la SDN où l’on commence à se poser de sérieuses questions sur le « représentant de la France ». Pour Jacques Fouques-Duparc, il est désormais temps d’envoyer à Pierre Le Nail une « lettre d’eng... », si René Massigli donne son accord. La lettre envoyée est finalement plus douce mais ne manque pas de clarté. La réponse de Pierre Le Nail laisse le Service de la SDN abasourdi. Non seulement il ne semble pas avoir compris au problème mais il persiste en écrivant : Je sais que ce n’est pas facile de dissoudre le Haut-Commissariat de la SDN et « je compte sur votre précieux concours pour m’aider à les résoudre ». En marge du document, Jacques Fouques-Duparc note avec humour : « Je ne suis pas très sûr que Mr Le Nail ait compris ! ». Toujours est-il que, dès le mois de mai 1929, le Quai d’Orsay fait savoir à Genève qu’il entend demander dès le vote du crédit une modification de la composition du Sous-comité arménien du CCOP et l’introduction d’un membre français. En septembre 1929, Pierre Le Nail est officiellement admis au SCA du CCOP au titre de représentant de la France, malgré son ignorance dans la question des réfugiés et en matière de diplomatie genevoise, à la différence de Paul Bastid, délégué de la France dans la 5^e Commission de l’Assemblée de la SDN en 1928, personnellement engagé dans l’obtention du crédit des 3 millions et qui considère avoir des titres à être désigné pour ces fonctions.

13C’est à peine quelques mois plus tard que Fridtjof Nansen disparaît de la scène internationale et que les évolutions amorcées à la IX^e Assemblée se précipitent. Pierre Le Nail arrive à Genève comme en terrain conquis. Il entend bien profiter du concours de circonstances pour provoquer une réorganisation générale du plan syrien, voire même du Service des réfugiés, autour de sa personne. Ces interventions sont donc toutes dominées par quelques idées simples : discréditer de manière systématique l’action du major Johnson, montrer les défauts des établissements menés jusque-là et leur insuffisance, faire preuve d’une imagination sans borne en matière de nouveaux projets16. Sans en être la cause originelle, Pierre Le Nail va donc précipiter la réorganisation du plan syro-libanais au printemps 1930. Les acteurs qui participent à la négociation de 1930-1931 sont bien différents de ceux de 1926-1927. Il faut en particulier souligner l’absence d’Albert Thomas, le jeu personnel et dissonant de Pierre Le Nail, la place nouvelle prise par Joseph Avenol comme représentant de la SDN pour la question des réfugiés, la présence de Max Huber, à titre de président de l’Office international Nansen et les conceptions intransigeantes de Henri Ponsot en matière de prééminence mandataire. À la différence de la première négociation où l’on bénéficiait des rapports confidentiels du CICR, nous avons ici la correspondance échangée entre Paris, Genève et Beyrouth tout en sachant que des conversations privées importantes, notamment avec Joseph Avenol, ont eu lieu.

14De manière significative, ces négociations commencent en mai 1930 par une visite de Joseph Avenol au Quai d’Orsay pour s’informer sur les vues du Département. Le point de vue qui domine à la Direction politique et commerciale est alors le suivant. Il peut ne pas être d’un intérêt essentiel de maintenir le Service des réfugiés dans sa forme actuelle. Cependant, en ce qui concerne le plan syrien, il importe de sauvegarder, dans la nouvelle organisation qui pourrait le remplacer, son caractère international et le patronage de la Société des Nations, qui faisaient toute la valeur du Haut-Commissariat. Ceci pour trois raisons :

1. « Si l’espoir d’une collaboration financière des associations philarméniennes n’a pas, jusqu’ici, été suivi de résultats tangibles, cet espoir même disparaîtrait, si l’on abandonnait le patronage de la Société des Nations, qui garantit le caractère philanthropique et international de l’œuvre accomplie.
2. L’installation des Arméniens en Syrie étant souvent mal vue des populations indigènes, il importe d’en laisser la Société des Nations assumer la responsabilité, au nom de principes humanitaires, et de ne point mettre directement en avant la Puissance mandataire.
3. Enfin, une organisation sous le couvert de la Société des Nations a l’avantage de canaliser et de coordonner les interventions étrangères, qui risqueraient autrement de se produire anarchiquement, et de façon beaucoup plus dangereuse pour le bon ordre de l’administration »17.

15Des premières conversations avec Joseph Avenol, il ressort la solution suivante qui est soumise à Henri Ponsot : on pourrait constituer en Syrie, lorsque le Haut-Commissariat sera supprimé, un Bureau autonome qui serait créé par la SDN, mais placé entièrement sous l’autorité du Haut-Commissaire français et qui serait chargé de l’administration de l’œuvre et de la gestion des fonds. Il pourrait être entendu avec Genève, pour laisser un caractère international à ce Bureau et maintenir un lien avec la SDN, que cette dernière nommerait le président et un certain nombre de membres et qu’un rapport serait adressé chaque année à Genève. La SDN pourrait également attribuer à ce Bureau une subvention annuelle, qui ne serait d’ailleurs pas très importante. Pour Henri Ponsot, le Haut-Commissaire de la SDN a effectivement achevé sa tâche et, puisque la France est aujourd’hui la principale source financière du plan d’établissement, il est naturel que désormais l’autorité exécutive et le contrôle administratif passent des mains du Comité de Genève à un Comité placé, à Beyrouth, sous l’autorité effective du représentant de la France. Le lien avec la SDN qu’il est bon de conserver pourrait être marqué selon lui de la manière suivante : le Comité de Genève, sous la présidence de Pierre Le Nail, grouperait les représentants de l’ancien SCA ; le Comité de Beyrouth nommé par le représentant de la France, sans participation d’étrangers, assurerait la responsabilité effective et rendrait ses comptes à Genève ; la liaison entre ces deux comités serait assurée à la fois par le représentant de la SDN, Georges Burnier, et par le président français du Comité de Genève. La contre-proposition du Haut-Commissaire français ne convient pas au Service français de la SDN, qui considère que le contre-projet Ponsot est en réalité un « projet Le Nail » et qu’il donne des garanties bien moindres que le projet initial. Dans la pensée d’Avenol, explique René Massigli, l’envoi d’un rapport annuel à la SDN ne devrait être qu’une formalité, destinée, elle aussi, à justifier les allocations budgétaires : « le sort réservé à ce document serait d’être classé ». Quant au SCA, il ne faut pas y toucher.

16À la veille de la XI^e Assemblée, c’est ce point de vue qui obtient l’agrément de Philippe Berthelot et qui fait l’objet d’une communication officielle au Secrétaire général de la SDN. Se fondant sur des informations transmises par Beyrouth, il est dit que le délai nécessaire pour que la Puissance mandataire puisse faire face seule au problème des réfugiés en Syrie et au Liban est estimé à trois ans. C’est donc « vers le retour progressif au régime de droit commun » qu’il faut orienter la collaboration entre la SDN et la Puissance mandataire. Pour aménager cette phase de transition, la proposition reprend l’arrangement conclu avec Joseph Avenol en mai et précisé lors d’une entrevue personnelle entre Henri Ponsot et Ivan Kerno lors de son passage à Genève en juin 1930. La XI^e Assemblée décide de la création de l’Office international Nansen et sa mise en place occupe la fin de l’année 1930. Pendant ce temps, Pierre Le Nail reprend l’initiative en faisant une cour assidue à Philippe Berthelot. Il obtient un rendez-vous en octobre, au cours duquel il explique la nécessité, maintenant que le Haut-Commissariat de la SDN a été liquidé, de constituer un Office national autonome. Décidé à tergiverser, René Massigli lui demande de mettre « tout cela » par écrit, ce que Pierre Le Nail s’empresse de faire. Ce dernier reprend également contact avec Henri Ponsot auquel il soumet son projet. Sa Note pour la constitution de l’Office national des réfugiés en Syrie et au Liban est soumise au début du mois de novembre au Service français de la SDN, selon l’allégation qu’il s’est mis tout à fait d’accord avec Henri Ponsot et qu’il demande de prévenir Joseph Avenol de sa venue imminente à Genève pour exposer les vues du gouvernements français. Pour Jacques Fouques-Duparc, il faut une fois pour toutes mettre un terme aux initiatives jugées intempestives de Pierre Le Nail. Il commence par joindre Henri Ponsot, qui l’informe qu’il n’a jamais donné son accord à la note susmentionnée, qu’il considère comme des plus fantaisistes : Pierre Le Nail se réserve des émoluments de 60 000 francs pour lui-même, resterait à Paris et « ne ferait pas d’objection à ce que l’on gardât Burnier... »18. C’est à la suite de ce nouvel épisode que René Massigli prend la décision de mettre un terme aux incertitudes concernant la réorganisation du plan syrien et de préparer une réunion de tous les services intéressés sur la question pour prendre une décision définitive.

17L’effervescence qui gagne le Service français de la SDN sur la question du plan syrien est à mettre en rapport avec la réunion en février des principaux organes de l’OIN, qui doivent fixer les cadres de leur action. En conséquence, dès janvier 1931, des conversations s’engagent entre Paris, Genève et Beyrouth pour arriver à une solution. La base légale des relations avec la SDN étant désormais constituée par les futurs statuts de l’OIN, ceux-ci sont d’abord étudiés par la Sous-direction Afrique-Levant et le Service français de la SDN. Le texte proposé par Max Huber dit à l’article 3 : « ... en vue de la réalisation de ses buts, l’Office pourra organiser, sous sa dépendance, des centres locaux, après consultation des autorités locales ». Quant à l’article 18, il expose que l’OIN pourra nommer dans les pays membres de la SDN des représentants qui seront choisis en accord avec les gouvernements intéressés. Ces deux articles qui s’appliqueront nécessairement au plan syrien sont agréés par le Quai d’Orsay en janvier 193119. Mais, comme l’explique Édouard Navailles-Labatut, à Genève, on envisage une liaison directe entre l’OIN et le président ou directeur du service local de Beyrouth, nullement une liaison indirecte passant par Paris comme l’envisagerait Pierre Le Nail. La Sous-direction Afrique-Levant, en accord avec le Service français de la SDN, demande alors à Henri Ponsot de préciser sa position sur la question, en accompagnant sa demande d’un télégramme confidentiel, en lui enjoignant de prendre aussi en considération le sort futur de Pierre Le Nail, afin que celui-ci ne fasse pas de difficultés. L’idée soumise au Haut-Commissaire est un compromis. Il s’agirait de créer un Service autonome pour la Syrie avec un conseil d’administration dont le président serait nommé par le président de l’OIN après accord du HCRF. Quant au directeur du Service, il serait nommé par le HCRF en accord avec l’OIN. La réponse de Henri Ponsot au compromis prend la forme d’une mise au point sur la question des réfugiés en Syrie et au Liban. La question y est virtuellement close, écrit-il. Avant deux ans, il n’y aura plus au Levant de réfugiés au sens large du mot et cette question sera alors uniquement un problème d’ordre mandataire et intérieur. Quant au CCSRA de Beyrouth, il compte modifier sa composition afin de l’harmoniser avec son nouveau rôle de direction générale et de contrôle purement mandataire. À côté de celui-ci fonctionnera le Bureau « qui ne doit être qu’un organisme d’exécution et à la tête duquel se trouvera le Directeur dont je soumettrais le nom à l’agrément de l’OIN »20.

18À Paris, Édouard de Navailles-Labatut considère que cette proposition ne cadre pas avec les idées qui ont inspiré le statut de l’OIN. Pour que cela fonctionne, il conviendrait que le Bureau, organe d’exécution dont la création est envisagée par Henri Ponsot à Beyrouth, fût entièrement sous la dépendance de celui-ci. Tout le personnel, y compris le directeur, serait nommé par le HCRF sans un quelconque agrément de Genève. Comme le Comité de Beyrouth n’aurait plus alors qu’un rôle de contrôle et de surveillance, il pourrait continuer à être composé de membres désignés par le HCRF et par les associations philanthropiques privées. Seul le président de ce Comité serait nommé par Genève sur présentation de Henri Ponsot. Lorsque l’œuvre n’aura plus de caractère international, le comité sera alors purement et simplement dissous, conclut le diplomate. Mais Édouard de Navailles-Labatut tient aussi à mettre en garde la Sous-direction Afrique-Levant que, si la proposition de Henri Ponsot est retenue, il ne faut pas espérer la continuation de la prise en charge financière des frais de la nouvelle structure par Genève. Cette nouvelle proposition est aussitôt soumise à Henri Ponsot pour avis, assortie d’un rajout qui émane de la Direction politique et commerciale du Quai d’Orsay et qui concerne une nouvelle fois Pierre Le Nail. Ce dernier pourrait être désigné comme représentant accrédité du Comité de contrôle et de surveillance auprès de l’OIN, à moins qu’il ne devienne le président du Comité. Dans ce cas, seul le président aurait droit à un traitement. La nouvelle réponse de Beyrouth arrive le 26 mars 1931 et son contenu montre la distance qui sépare les points de vue défendus. Henri Ponsot entend bien faire comprendre à ses interlocuteurs que les réfugiés en Syrie et au Liban ne constituent déjà plus un problème d’ordre international mais exclusivement une question de politique intérieure. En conséquence, il conteste toute forme de subordination du programme d’établissement aux décisions genevoises :

« L’existence de quelques milliers de réfugiés dont le nombre [...] diminue tous les jours ne saurait justifier l’installation même provisoire à Beyrouth d’un organe émanant de l’Office de Genève et dont la création paraîtrait, au regard de l’opinion publique, symboliser et perpétuer un état des choses aujourd’hui disparu. [...] L’œuvre des réfugiés est virtuellement terminée et l’épithète elle-même de réfugiés doit cesser, dans leur intérêt, d’être attaché au nom de ceux qui sont aujourd’hui intégrés dans des formations nationales nouvelles et qui trouveront dans leur assimilation rapide aux cadres sociaux et politiques de ces pays la meilleure garantie de leur sécurité et de leur prospérité future »21.

19Afin d’être tout à fait clair sur ses intentions, il fait suivre sa réponse d’un projet d’arrêté portant création d’un Office des réfugiés à Beyrouth qui correspondrait à ses vœux. Le projet prévoit donc la création d’un office, rattaché aux Service des Intérêts communs des États sous mandat du Haut-Commissariat, dont les membres seront désignés par le HCRF et qui fonctionnera sous la présidence d’un conseiller du Haut-Commissariat. Cet office sera l’organe de direction et soumettra à l’OIN le nom de son délégué chargé d’établir la liaison morale désirable entre les deux institutions. Il pourrait s’agir de Pierre Le Nail, dont le traitement serait à la charge... de l’OIN. La chose ne manque pas de saveur. Au Département, on est catégorique : l’OIN n’admettra jamais une telle combinaison dans laquelle Genève ne fera que rémunérer un individu alors que tout lui échappe. Le projet est irréaliste. Ces conversations internes à la diplomatie française sont dignes de la quadrature du cercle. Entre la nécessité de trouver « quelque chose » pour Pierre Le Nail quelle que soit la future organisation, la détermination de Henri Ponsot, qui refuse tout compromis avec Genève, tout en souhaitant retirer les bénéfices d’une coopération internationale sans la pratiquer, et les propositions alambiquées du Département pour réussir à trouver une solution, l’affaire semble bien mal partie.

20Or, le mois suivant, a lieu un coup de théâtre inattendu : à l’Office international Nansen, on conteste les affirmations des autorités françaises quant au nombre de réfugiés encore nécessiteux, affirme que « le plus gros du travail reste à faire » et se trouve en désaccord avec Beyrouth sur les conditions dans lesquelles divers fonds privés ont été affectés au plan d’établissement. Au débat franco-français, vient donc s’ajouter une polémique entre Paris et Genève. Édouard de Navailles-Labatut, qui est présent lors de la séance du Conseil d’administration de l’OIN où l’affaire éclate, commence à s’interroger sur la réalité du problème : « D’un côté les autorités mandataires estiment que l’œuvre d’établissement est presque terminée et ne comporte plus guère que l’installation de 3 500 familles. De l’autre côté, les organisations philanthropiques évaluent à 30 000 environ le nombre de réfugiés arméniens qui doivent encore être placés »22. De fait, dès son retour, il expose le problème à Roger Maugras à la Sous-direction Afrique-Levant, lequel soumet la question à Beyrouth. Pour couronner le tout, Pierre Le Nail, témoin de la mise en place des différents comités de l’OIN et à bout de patience concernant ses ambitions personnelles, explose en imprécations dans une note qu’il adresse au Département : « Un Allemand, un Grec, un Letton, un Serbe, suppléé au besoin par un Arménien [et un] Russe discuteront des problèmes d’établissement en territoire sous mandat français, à la lumière des enseignements du major Johnson. La délégation voulue par Mr Briand pour Mr Le Nail a disparu silencieusement... »23

21Devant cette situation, est organisé au Quai d’Orsay les 23 et 24 juin une conférence sur le plan d’établissement des réfugiés en Syrie et au Liban. Le premier jour est réservé au débat franco-français et a pour objectif d’arriver à une position commune entre Paris et Beyrouth. Sont présents : Henri Ponsot, qui est alors à Paris, René Doynel de Saint-Quentin, Roger Maugras et Pierre Destribats de la Sous-direction Afrique-Levant, Édouard de Navailles-Labatut délégué de la France au Conseil d’administration de l’OIN et Jacques Fouques-Duparc du Service français de la Société des Nations24. Henri Ponsot récuse évidement les données chiffrées avancées à Genève mais modifie également ses propres chiffres. Il parle alors de 15 000 réfugiés à établir, ce qui, remarquons-le, est encore inférieur aux données communiquées par Georges Burnier lui-même à l’OIN quelques semaines plus tôt, qui évaluent à 19 700 le nombre de réfugiés à établir.

22Toujours est-il que la ligne qui l’emporte est celle défendue par Henri Ponsot : il faut fixer dès maintenant un terme à la liquidation de l’œuvre internationale à Genève. Pour cela, il est souhaitable de faire la part des fonds qui, dans les caisses de la SDN, proviennent de la France et du Liban, et celle des autres sources privées, afin de mettre en place une comptabilité séparée, en vue de terminer l’œuvre avec les fonds de la puissance mandataire et de pouvoir rompre le lien avec l’organisation internationale. Quant à Georges Burnier, il continuera d’être défrayé par l’OIN à titre de liquidateur. Aucun des diplomates présents ne s’attend à des difficultés pour la réunion du lendemain à laquelle participent Georges Burnier, venu spécialement de Beyrouth, Max Huber, le président de l’OIN et le major Johnson, son assistant. Comme l’explique Édouard de Navailles-Labatut, Max Huber, bien que président de la nouvelle structure internationale chargée de la question des réfugiés, ne fera pas d’histoires. N’est-il pas lui-même un partisan résolu de la liquidation de l’office qu’il dirige ? Quant aux arguments du major Johnson, ne sont-ils pas en réalité fondés sur son ambition personnelle ? Si le major Johnson s’oppose à la liquidation de l’œuvre, c’est avant tout pour que l’organisme qui lui assure une brillante situation conserve longue vie, déclare Édouard de Navailles-Labatut. Quant à Georges Burnier, il ne peut se permettre de s’opposer à la volonté mandataire à laquelle il doit le maintien de son emploi.

23Rien de tout cela n’est faux et le procès-verbal de la deuxième conférence tenue le 24 juin est conforme aux prédictions de la veille. La réunion débute par un exposé très objectif, comme l’écrit le compte rendu de Georges Burnier, qui présente l’état actuel de la question de l’installation des réfugiés. Il parle évidemment d’un nombre de réfugiés encore à établir de 15 000 personnes, qui concorde cette fois parfaitement avec les affirmations de Henri Ponsot. On ne pouvait attendre moins du délégué à Beyrouth. Il conclut en disant que tout sera terminé en décembre 1933. Le major Johnson, devant ce retournement de situation, ne peut s’appuyer que sur les déclarations de Pierre Le Nail à Genève, selon lesquelles il resterait 60 000 réfugiés à secourir. Objection aussitôt balayée par Georges Burnier lui-même, qui s’empresse de dire qu’à l’époque où Mr Le Nail parcourait la Syrie, il était fort malaisé de discriminer parmi les émigrés ceux qui pouvaient se tirer d’affaire tout seuls et ceux au contraire qui avaient besoin d’un secours. Henri Ponsot entre alors en scène : « Ce qui a été fait au Levant, en ce sens, fait honneur à la SDN et nous sommes heureux de nous y être associés. J’accepte très volontiers le programme tracé par Mr Burnier qui a vu le problème avec un sens exact des réalités. Comme lui, j’estime qu’en décembre 1933, l’œuvre d’établissement des Arméniens sera terminée ». Là-dessus, comme dans un ballet bien réglé, Max Huber prend la parole pour dire qu’il accepte très volontiers l’idée que la tâche de l’Office Nansen touche à sa fin en Syrie. Et pour la période de liquidation, « faut-il conserver l’organisation actuelle ou bien Mr Ponsot estime-t-il utile et opportune une réforme qui ferait du Haut-Commissariat le seul liquidateur dans les États sous mandat de cette œuvre charitable ? » Généreux, Henri Ponsot dit alors ne voir aucune raison pour changer une organisation qui a donné toute satisfaction. Il propose seulement une légère modification à apporter, celle d’établir une double comptabilité, discriminant les fonds versés par les États sous mandat et ceux qui ont été remis par les autres donateurs. Max Huber se dit être très satisfait des déclarations du Haut-Commissaire. Henri Ponsot aborde alors en termes fleuris la question des organisations philanthropiques privées. Faisant une stricte distinction entre l’action officielle qui concerne le plan d’établissement et l’action privée qui ressort des œuvres charitables, il subordonne cette dernière à la soumission, pour agir en Syrie et au Liban, aux règles du droit commun. Là encore, Max Huber approuve. Le seul problème qu’il se permet de soulever en fin de réunion est son souci de faire des économies sur le budget de l’OIN, en particulier en ce qui concerne l’organisation administrative à Beyrouth. Henri Ponsot est alors catégorique : il est impossible de réduire l’allocation. Réponse laconique de Max Huber : il partage cet avis et assure qu’il insistera à Genève pour qu’elle soit maintenue.

24Les résultats de la conférence sont consignés dans un aide-mémoire qui va servir jusqu’en décembre 1933 de texte de référence concernant le plan d’établissement en Syrie et au Liban. Cette conférence rend donc compte à la fois de la volonté de l’Office de fixer un terme à son propre programme d’action dans le Levant et du besoin qu’éprouve la France de montrer qu’elle a su résoudre la question des réfugiés, de sa détermination en tant qu’État à retrouver son rôle d’intermédiaire naturel entre les individus et l’ordre international. Quel contraste saisissant avec les négociations de 1926-1927 ! Le nouveau président de l’OIN n’est-il qu’un docile exécutant des volontés gouvernementales ? Peut-on encore parler de diplomatie internationale humanitaire ? Où sont passés les acteurs privés ? Qu’est-il advenu des partisans de la coopération internationale ? Est-ce les hommes qui croyaient en elle qui ont disparu ou celle-ci n’a-t-elle plus l’espace nécessaire pour croître ? Les questions foisonnent à la lecture de cette conférence-monologue qui se déroule selon un scénario sans faute. Chacun joue son rôle et toute vie semble avoir disparu de ces débats. Au monologue étatique, nul désormais ne semble offrir ni alternative ni résistance.

25Le terme de cette œuvre a donc été fixé au 31 décembre 1933. Mais devant la lenteur des opérations, l’insuffisance des remboursements des réfugiés (les terrains sont achetés au nom de l’Office qui accorde aussi des avances en matériaux et en espèces, que les réfugiés doivent rembourser par annuités), chaque année la liquidation est repoussée d’un an. En novembre 1936, Michael Hansson, nouveau président de l’OIN, fait une mission d’enquête en Syrie et au Liban pour évaluer l’œuvre accomplie. Dans son rapport, il affirme que, depuis 1927, pour l’établissement urbain, 4 800 maisons ont été construites. Elles ont permis le logement de 33 000 personnes (6 900 familles). Pour les colonies agricoles, l’effectif établi s’élève à 1 360 personnes (270 familles). Ceci fait un total de 46 600 réfugiés établis de 1927 à 193625. Il reste cependant 890 familles à établir qui vivent toujours dans le camp de Beyrouth ouvert une quinzaine d’année auparavant. À Alep, ces familles sont encore au nombre de 580 mais 350 maisons sont en chantier. En somme, conclut-il, 1 000 familles restent à établir avant que l’œuvre puisse être déclarée complète. Il demande en conséquence aux autorités mandataires de retarder d’un an encore la liquidation de l’œuvre. Le plan d’établissement ne prend donc fin qu’en décembre 1938.

26Pour les colonies agricoles, sur celles fondées entre 1927 et 1930, une a été un échec. Il s’agit de Massyaf, qui sera liquidée en 1937. En 1935, Abdal Huyuk compte 294 personnes, Bey-Seki, 37 personnes, Haïachène, 350 personnes, Kirik-Khan, 172 personnes, Nor Zeïtoun, 64 personnes, Sooug-Sou, 160 personnes, Tell Brak (créée en 1930 en Haute-Djézireh), 160 maisons et plusieurs villages près de Deir ez-Zor (créés en 1930), 112 maisons en 193126. Pourtant, lorsqu’on lit les phrases écrites par Michael Hansson sur le camp de Beyrouth, on est saisi par la récurrence de la description, plus de treize ans après les règlements de la paix :

« Il est impossible de décrire l’état de misère et le manque d’hygiène dans lequel vivent encore un nombre élevé de familles arméniennes dans ces baraques faites de monceaux de planches, de vieilles boîtes de fer blanc et de sacs. De tels abris sont non seulement indignes d’être humains, mais il me semble qu’on hésiterait même à y laisser vivre des animaux. Il est navrant de voir dans ces camps infects les petits enfants, sous-alimentés, souffreteux, atteints de maladies de tout genre et souvent incurables. J’ai été frappé également par le nombre d’aliénés qu’on y rencontre... »27

27Aux premiers « réfugiés de la paix » qui ont, sans doute, pu bénéficier du programme d’établissement ont donc succédé, dans ces camps, d’autres réfugiés, ceux de cette hémorragie des hommes qui caractérise la Turquie kémaliste tout au long de l’entre-deux-guerres. La description, à laquelle se livre Michael Hansson, rappelle que l’action humanitaire ne résout pas les circonstances créatrices de réfugiés. D’ailleurs, la cession du sandjak d’Alexandrette par la France en 1939, épisode peu glorieux des tractations de l’avant-guerre, en apporte une tragique confirmation. La plupart des colonies agricoles créées par le plan international d’établissement en Syrie et au Liban se trouvent dans cette région. Elles sont toutes sans exception abandonnées par leurs habitants. Résolu à éviter le renouvellement des scènes qui se sont passées lors du repli de Cilicie, Gabriel Puaux, le Haut-Commissaire français à Beyrouth décide d’organiser leur évacuation par camions des services de l’armée française en direction de la Bekaa et de la région de Tyr au Liban et au sud de Lattaquié en Syrie, en juillet 193928. Ainsi les populations du Djébel Moussa (5 000 personnes) sont dirigées vers la Bekaa, sur le domaine d’Anjar. Celles de la région d’Alexandrette (900 personnes) le sont sur le domaine de Ras-el-Aïn au sud de Tyr. Quant aux populations de la région de l’Amouk (1 000 personnes), elles sont placées sur des terrains privés près de Hamidié sur la route qui conduit de Tripoli à Lattaquié. Quant aux frais nécessités par l’établissement de ces nouveaux réfugiés, ils sont en partie assurés par la mise à disposition aux autorités françaises des remboursements des annuités des réfugiés du plan d’établissement à peine liquidé. Ironie tragique, certains réfugiés ont ainsi financé deux fois leur établissement en Syrie, en moins de vingt ans !

L’Office international Nansen dans les années trente : une structure dévitalisée face à la question des réfugiés

28C’est au lendemain de la mort de Fridtjof Nansen et dans une perspective de liquidation qu’est créé, lors de la XI^e Assemblée de la SDN, l’Office international Nansen pour les réfugiés, placé sous le régime de l’article 24 du Pacte, et qui collabore cette fois avec le Secrétariat. Ce dernier est chargé de la protection juridique et politique des réfugiés tandis que l’Office s’attache à l’assistance matérielle et humanitaire proprement dite jusqu’à la fin de l’année 193829. Élément qui mérite d’être souligné : les deux premiers présidents du Conseil d’administration de l’OIN sont le président et le vice-président en exercice du CICR. L’attribution de cette présidence au CICR est évidemment le fait des gouvernements concernés par la question des réfugiés et elle est significative du tournant décisif de l’œuvre internationale : mise à l’écart des organisations privées, retour à une diplomatie inter-étatique classique, choix du CICR à titre d’interlocuteur fiable, peu susceptible de contestation et soucieux de son statut d’intermédiaire reconnu dans le système international. Comme on a pu le dire du début des années vingt, où des personnalités trouvaient leur place dans un contexte qui leur était favorable (explorateur et humaniste, socialiste et internationaliste), les années trente voient la question des réfugiés prise en charge par des hommes qui correspondent à l’esprit des temps : membres prestigieux de l’establishment, professionnels de la diplomatie, gestionnaires et négociateurs reconnus. La présidence de l’OIN est d’abord un titre honorifique pour des hommes dont les fonctions nombreuses leur permettent difficilement de s’investir dans une question qui ne peut désormais espérer être sauvegardée des luttes idéologiques. L’OIN est présidé de sa création jusqu’en novembre 1932 par Max Huber. Professeur, celui-ci avait été le délégué de la Suisse à la Conférence de La Haye de 1907. Jurisconsulte au Département fédéral en 1917, il devient à partir de 1921 juge à la Cour permanente de justice internationale, qu’il préside de 1924 à 1927. Il est admis comme membre du CICR en juillet 1923. Artisan de l’accord entre la LSCR et le CICR en mai 1928, il succède à la présidence du CICR la même année. Le juriste Georges Werner, professeur de droit public et administratif à l’Université de Genève et juge suppléant à la Cour internationale de justice, lui succède en février 193330. Dès sa création, il devient président du Comité exécutif de l’UISE. Deux ans plus tard, il est admis comme membre du CICR (mai 1922). Vice-président du CICR, il dispense en 1927 des cours sur le droit international humanitaire à l’Académie de Droit international de La Haye. Durant son mandat à la tête de l’OIN, il se rend en Syrie et au Liban afin de se rendre compte de visu des progrès du plan d’établissement. On en trouve un compte rendu aussi enthousiaste que thuriféraire dans un article que la Revue internationale de la Croix-Rouge publie dès son retour31.

29L’arrivée à la présidence de l’OIN du juge norvégien Michael Hansson est consécutive au décès en 1935 de Georges Werner. Anciennement président de la Cour d’appel mixte d’Égypte, il est ensuite devenu membre de la Cour permanente d’arbitrage de La Haye. Cette même année, l’OIN ajoute aux catégories de réfugiés dont il s’occupait jusqu’alors, les réfugiés sarrois, apparus au lendemain du plébiscite. Son mandat coïncide avec une phase particulièrement difficile de la vie de l’OIN du point de vue intérieur et extérieur. En effet, Michael Hansson commence par se livrer à une réorganisation de la gestion des affaires au sein de l’OIN qui l’amène à licencier le secrétaire général, le major Johnson. Ce geste se transforme rapidement en un véritable conflit personnel, aux accents les plus venimeux. En 1938, le major Johnson publie un ouvrage sur cette question, sous le titre International Tramps, dans lequel il se livre à une série de règlements de compte. Du point de vue extérieur, cette même année, qui est aussi celle de la conférence d’Évian, voit culminer une double campagne dirigée contre l’OIN qui est accusée de faire preuve de parti pris politique, prodiguant pour les uns une aide privilégiée aux « réfugiés extrémistes de gauche », et qualifiée par les autres « d’institution conservatrice » favorisant les Russes blancs32. Le président se lance alors dans une lutte sans fin visant à défendre l’institution qu’il dirige. Son discours à l’institut Nobel en janvier 1938 en est un exemple33. Il y défend le caractère apolitique de l’OIN en la comparant au CICR. Cette réflexion est significative de l’attraction que peut représenter dans cette période la neutralité du CICR, présenté comme un modèle dans un système international où toute coopération est devenue quasiment impossible. La judiciarisation de l’OIN par la personne de ses présidents n’est pas non plus sans signification. La nomination des deux premiers présidents de l’OIN, personnalités dirigeantes du CICR, a lieu comme si la neutralité de la Croix-Rouge pouvait s’étendre, par leur intercession, à l’Office. Finalement, à la veille de la guerre, Le Haut-Commissariat pour les réfugiés d’Allemagne – organisme au statut volontairement différent et aux pouvoirs réduits créé en 1933 – et l’OIN sont regroupés au sein d’un nouveau Haut-Commissariat, alors qu’en marge de la SDN est fondé, en 1938, le Comité intergouvememental pour les réfugiés, établi à Londres, chargé quant à lui de négocier avec le Reich les conditions de l’exode provoqué par l’Anschluss. Cet ensemble de circonstances donne à la diplomatie qui entoure la question des réfugiés dans les années trente sa spécificité dans le contexte de la politique du régime nazi.

30L’étude des conditions particulières dans lesquelles se met en place le plan d’établissement des réfugiés assyriens de l’Irak en Syrie permet de voir à quel point nous nous sommes éloignés des rapports de force de la seconde moitié des années vingt. Le tournant de 1930-1931, évoqué dans le chapitre précédent, était déjà révélateur des changements apparus, mais les négociations de 1934-1935 montrent avec netteté la longueur du chemin parcouru en moins d’une décennie. On remarque ainsi que les rapports de Georges Burnier, qui est toujours à Beyrouth, en tant que délégué de l’OIN, adressés à Genève, se trouvent dans les archives du Département, à la Sous-direction de la SDN. C’est en réalité Marcel Hoden qui envoie en secret au Quai d’Orsay une copie de tous les documents reçus qui peuvent d’une manière ou d’une autre concerner la France. Ainsi par exemple, en juillet 1934, Marcel Hoden écrit à René Massigli pour lui communiquer une lettre de Georges Burnier, adressée au major Johnson qui contient des détails sur une conférence que Burnier aurait eue avec le Haut-Commissaire français à Beyrouth au mois de juin. « J’ai pensé que vous pouviez avoir intérêt à en prendre connaissance », ajoute-t-il, « mais je vous serais obligé d’en faire un usage très discret, le secrétaire de l’Office ne devant pas savoir qu’elle a été portée à votre connaissance »34.

31En vérité, le document a été subtilisé par un membre de la section politique. Sans faire preuve de naïveté quant au respect de la confidentialité au sein du Secrétariat de la SDN dans les années vingt, là encore, la manière de faire a changé. La discrétion semble désormais devenue inutile, aucune retenue n’affecte les membres du Secrétariat et, avec l’échec de la sécurité collective, il n’y plus de distinction entre les intérêts propres de l’organisation internationale et ceux des États. Joseph Avenol, comme on a pu l’observer précédemment, est d’ailleurs le premier à discréditer l’institution qu’il dirige. De sorte que, dans les négociations qui se déroulent en 1934 et 1935, l’organisation internationale n’existe pas en tant que telle, ni même l’OIN. Il s’agit essentiellement de mises au point entre Paris (Sous-direction Afrique-Levant et Sous-direction de la SDN) et Beyrouth dont les résultats sont négociés directement avec Londres, pour ce qui concerne l’Irak ou le Conseil de la SDN.

La Société des Nations face à la question des réfugiés assyriens d’Irak

32Afin de saisir l’origine de la question des réfugiés assyriens et de comprendre les raisons qui expliquent leur présence dans le nord-est syrien après 1933, où il font l’objet d’un plan d’établissement de la SDN, il est nécessaire de remonter quelques décennies en arrière. Avant 1914, les populations assyriennes nestoriennes ou chaldéennes vivent au Kurdistan et dans l’Azerbaïdjan perse. Ils se répartissent alors en trois groupes. Les premiers habitent la vallée du Tigre et la plaine de Mossoul. Ils sont estimés en 1914 à 80 000 personnes, non compris les jacobites du vilayet de Dyarbekir, mais en incluant les chaldéens (catholiques uniates) et les quelques convertis des missions américaines presbytériennes. Un second groupe est constitué des habitants de 70 villages situés sur les plateaux d’Ourmiah et de Salmas, et dans les montagnes environnantes. Ils sont estimés à 35 000 personnes à la veille de la guerre. Viennent enfin les habitants des montagnes du Hakkari, du district de Julamerk, du Tikhuma, du Tiyari et des vallées des affluents du Zab. Ces populations sont connues comme tribus semi-indépendantes pendant la période ottomane. Ce sont les populations de ce dernier groupe qui concerneront plus précisément le plan d’établissement en Syrie dans les années trente. Conformément au système des millets, jusqu’en 1843, nestoriens et chaldéens sont placés sous la juridiction du patriarche arménien de Constantinople. En 1843, un firman impérial accorde à l’Église chaldéenne un statut indépendant, bien qu’en 1844 un arrangement se fasse entre les chaldéens et le patriarche arménien catholique qui servira d’intermédiaire dans les relations avec le gouvernement ottoman. En 1913, à la suite d’interventions du Mar Shimoun, patriarche de l’Église assyrienne d’Orient, les nestoriens sont placés sous la protection officieuse de la Russie. En 1914, Turcs et Russes se disputent le ralliement des Assyriens. Les Assyriens sont eux-mêmes divisés. Cependant, un certain nombre d’entre eux, originaires du Hakkari, rejoignent les forces alliées dans la région d’Ourmiah. Forts de la promesse britannique de décembre 1917 de constituer un foyer indépendant, ils forment cinq bataillons assyriens dont trois sous la direction du Mar Shimoun et deux sous le commandement d’Agha Petros. Durant l’été 1918, ils sont obligés de battre en retraite vers Hamadan (sauf un petit groupe vers la Russie). Cette terrible retraite concerne à la fois les combattants mais également des familles entières : des 70 000 Assyriens (en comptant les populations du Hakkari) qui partent, moins de 50 000 arrivent à la garnison anglaise de Hamadan où est aménagé un camp provisoire, dont la prise en charge sanitaire est assurée par la Croix-Rouge britannique. Finalement, en janvier 1919, ces populations sont installées dans un immense camp de réfugiés, situé à Baqbah (Bakouba), à 45 km au nord-est de Bagdad. On trouve alors dans ce camp 30 000 Assyriens, auxquels viennent s’ajouter 15 000 Arméniens35. En 1919, une opération de rapatriement des Assyriens vers leurs foyers d’origine, sous le commandement du colonel F. Cunliffe-Owen, échoue. On peut d’ailleurs la rapprocher de l’opération menée par les autorités françaises exactement à la même période vers la Cilicie.

33Avec la renaissance du nationalisme turc, l’attribution du mandat irakien à la Grande-Bretagne, le traité de Lausanne et le refus des autorités kémalistes d’autoriser le retour des Assyriens du Hakkari, une partie de ces populations (15 000 personnes environ) est installée par les Britanniques dans la région de Amadieh (à 90 km au nord de Mossoul et à 30 km de la frontière turque). Un grand nombre de jeunes Assyriens rejoignent les Levies, troupes supplétives mises en place par les Anglais qui sont principalement utilisées dans le Kurdistan pour collaborer à la répression des révoltes kurdes et arabes36. Certaines tribus, au début des années vingt, retournent clandestinement dans le Hakkari, persuadées que leur situation de part et d’autre de la frontière n’est que provisoire. En effet, Turcs et Britanniques se disputent jusqu’en 1925 la région de Mossoul et les Assyriens attendent toujours la constitution du Foyer national qui serait créé par l’inclusion des hautes terres du Hakkari dans l’Irak, avec attribution à la région d’un statut d’autonomie locale. Dans le même temps en Turquie, dès le début de la révolte kurde du cheikh Saïd, les autorités kémalistes se livrent à des massacres et déportations qui touchent près de 8 000 Assyriens du Hakkari37. Plus de 3 000 d’entre eux parviennent à la frontière irakienne et trouvent refuge dans des camps à Zakho et Bersivi à l’automne 192538. Finalement, la décision du Conseil de la SDN, adoptée en décembre 1925 sur les recommandations de la Commission des frontières de Mossoul, assigne la région du Hakkari à la Turquie tout en considérant que le gouvernement kémaliste doit y autoriser le retour des réfugiés. Évidemment, les choses ne se passent pas ainsi et les réfugiés restent sur le territoire irakien.

34À la fin des années vingt, quelques 20 000 réfugiés assyriens se trouvent éparpillés dans la plaine de Mossoul, vivant, le plus souvent, dans des conditions précaires. Ils viennent s’ajouter aux populations assyro-chaldéennes déjà présentes avant 1914 qui sont, elles, essentiellement paysannes. Un plan d’établissement est indispensable et Londres nomme un British Settlement Officer qui est chargé d’étudier les possibilités d’établissement dans le nord de l’Irak. Or, à partir de 1929, l’inquiétude des populations assyriennes augmente face à l’accession prochaine de l’Irak à l’indépendance. Le traité anglo-irakien, conclu à Bagdad le 30 juin 1930 et ratifié en février 1931, qui met fin au mandat, ne fait pas mention des minorités. C’est le Conseil de la SDN qui subordonne l’entrée de l’Irak dans l’organisation internationale à une déclaration incluant des garanties pour les minorités. Ce document est signé en mai 1932 et, en octobre, l’Irak entre à la SDN. Dans le même temps, les Assyriens précisent leurs aspirations dans le Pacte national assyrien, où ils revendiquent un millet semi-indépendant avec un gouverneur arabe assisté d’un conseiller britannique. Ces revendications font l’objet d’une pétition qui est adressée en juin 1931 à la Commission permanente des mandats. À la fin de l’année 1932, le patriarche Mar Shimoun se rend personnellement à Genève pour plaider sa cause, sans rien obtenir de concret. Le point de vue irakien, incarné par le nationaliste unitaire Hikmat Sulayman, conforté par l’opposition des chefs kurdes à un découpage du nord syrien, l’emporte. En mai 1933, le ministre irakien de l’intérieur fait placer le patriarche Mar Shimoun en résidence surveillée à Bagdad et les notables assyriens sont sommés d’accepter le plan d’établissement qui leur sera soumis ou de quitter le pays. Exaspérés, en juillet 1933, un millier d’hommes de la tribu des Tiyari, dirigés par d’anciens officiers des Levies, se mettent en route pour la Syrie dans l’idée que les autorités françaises les pourvoiront d’une terre. Ils laissent leurs familles derrière eux. Entrés en Syrie, ils sont aussitôt désarmés par les forces françaises et sommés de retourner en Irak, ce qu’ils font pour la plupart le 4 août 193339. Or, à peine la frontière de nouveau franchie, ils sont attaqués par les troupes irakiennes. Après des combats indécis, la majorité de ces Assyriens repassent en Syrie et sont internés dans un camp par les Français40. Deux cents d’entre eux tentent sans succès de rejoindre leurs familles restées au nord de Mossoul. Ces événements marquent le prélude de terribles massacres dans les villages assyriens de la région de Mossoul, auxquels l’armée irakienne se livre en toute impunité41. La patriarche est dans le même temps déchu de la nationalité irakienne et expulsé du pays.

35C’est en septembre 1933, que la SDN est saisie de la question et, lors de la séance du Conseil du 15 septembre, s’entend dire par le représentant irakien qu’il est désormais nécessaire de rechercher pour ceux des Assyriens qui « désirent quitter ou qui ne peuvent être pacifiquement incorporés à l’État irakien » un nouveau foyer de vie42. Le Conseil met donc sur pied le Comité d’établissement des réfugiés de l’Irak (CERAI), chargé de préparer un plan d’émigration et d’établissement permanent pour la communauté assyrienne. Le CERAI est constitué en octobre 1933 par le Conseil de la SDN. Il comprend six membres du Conseil qui sont les représentants de l’Espagne (rapporteur), de la Grande-Bretagne, de la France, de l’Italie, du Danemark et du Mexique. Le Comité demande la collaboration de l’OIN pour les recherches de placement des réfugiés en Amérique du Sud. Ainsi, le président et le secrétaire général de l’OIN sont invités à prendre part aux réunions. Dans le contexte général du milieu des années trente, la question du transfert et de l’établissement des réfugiés assyriens s’avère évidemment des plus difficiles. L’idée est donc de tirer parti des recherches déjà menées par l’OIN en matière de placement de réfugiés dans les pays d’outre-mer afin d’en faire bénéficier les Assyriens. En particulier, dans son rapport de 1933, le Conseil d’administration de l’OIN s’était réjoui des offres d’établissement faites par le Brésil pour des familles de réfugiés russes ou arméniens. Le CERAI décide donc d’envoyer une mission d’enquête complémentaire au Brésil chargée de voir de plus près les possibilités offertes par une certaine société propriétaire, située dans le Parana septentrional. Le Conseil approuve ces mesures lors de sa séance du 19 janvier 1934 et la mission quitte aussitôt Genève43. Celle-ci procède en février et en mars à une vaste enquête sur le territoire envisagé pour l’établissement et les conclusions qui s’en dégagent sont des plus encourageantes. En conséquence, dès le 17 mai, le Conseil de la SDN approuve le rapport et décide la mise à exécution du plan. Or, quelques jours plus tard, un télégramme de l’ambassadeur d’Espagne au Brésil est transmis à M. Lopez-Olivan, président du CERAI. On peut y lire : « Le Parlement a décidé hier que le courant d’émigration de chaque pays ne pourra pas excéder annuellement les 2 % du nombre total des ressortissants de ces pays établis au Brésil les cinquante dernières années et que la concentration d’immigration dans n’importe quelle partie du territoire brésilien est défendue ». Le projet brésilien doit être abandonné. Pour Damien de Martel, le nouveau Haut-Commissaire français à Beyrouth, qui en voit les conséquences immédiates en Syrie même, cet échec fait disparaître tout espoir d’établissement des Assyriens. Il devient désormais évident que les 550 Assyriens réfugiés dans les territoires sous mandat français doivent y être définitivement installés44.

Un plan d’établissement destiné à des réfugiés assyriens potentiels : un déplacement de populations programmé

36Voyant que les travaux du GERAI n’aboutissent à aucune solution immédiate, les autorités mandataires françaises décident donc en juin 1934 de commencer la construction d’installations temporaires sur le Khabour, destinées à loger les combattants assyriens réfugiés en Irak. Le 13 juin 1934, Damien de Martel, ayant réuni ses chefs de service, annonce l’adoption du principe d’installation des réfugiés assyriens sur la rive droite du Khabour, dans l’angle nord-est de la Syrie. Georges Burnier est également convié. Il est aussitôt envoyé en Djézireh pour étudier les possibilités d’établissement, avec les fonctionnaires du Haut-Commissariat. Comme l’explique Damien de Martel, il est impossible d’envisager de les installer dans la zone littorale car il ne s’y trouve pas assez de terres domaniales. Il en est de même des régions situées à l’ouest de l’Euphrate car ce sont des zones de grande sécheresse et il ne saurait être question d’évincer des propriétaires musulmans pour mettre des chrétiens à leur place. Reste donc la Djézireh, et en particulier la région de Hassetché, qui fait l’objet d’une politique d’établissement des réfugiés de Turquie depuis le début des années trente. Mais cela présente une difficulté politique étant donné que Hassetché se trouve à 50 km des frontières irakienne et turque, zone frontière où l’installation d’indésirables risque d’être considérée comme un acte inamical par les pays voisins. Toujours est-il que le choix se porte sur le cours du Khabour entre Hassetché et Ras-el-Aïn, de Tell Manadjir à l’ouest à Tell Djameur. Le Haut-Commissaire tient néanmoins à préciser de manière très nette que l’installation de ces réfugiés ne préjuge pas de l’accueil futur d’autres réfugiés assyriens d’Irak : « Nous pourrons à la rigueur faire digérer à l’opinion syrienne musulmane les Assyriens que nous avons déjà. La venue de nouveaux contingents risquerait de soulever de redoutables problèmes politiques »45. Damien de Martel voit juste. Au lendemain de l’entrée en Syrie des familles des 550 réfugiés assyriens, Chakib Arslan et Ihsan al-Jabiri font au nom de la Conférence syro-palestinienne parvenir au président du CERAI à Genève une lettre de protestation dans laquelle ils expriment sans détours leur opinion sur la question. On peut lire :

« Il est utile qu’on sache qu’aucun Syrien n’acceptera l’installation dans son pays de ces réfugiés, refusés de tout le monde, même du gouvernement brésilien dont le territoire est vingt fois plus grand que la France. [...] Nous ne comprenons pas pourquoi la Société des Nations ainsi que d’honorables membres du Comité des Réfugiés assyriens, etc., semblent considérer les pays sous mandat “A”, tels que la Syrie, comme des territoires dont la propriété est commune à toute l’humanité. [...] Pourquoi elle [la Société des Nations] jugerait-elle nécessaire de jeter une nouvelle semence de division et de discorde dans cette malheureuse terre qui est déjà partagée par tant d’éléments étrangers et hétérogènes comme les Arméniens, les Juifs, etc.? Pourrait-on douter, Monsieur le Président, que par des violations si graves contre les principes de la Société des Nations, on sert seulement les desseins des Puissances occupantes qui n’ont cessé de suivre la méthode consistant à déborder la population sous mandat par des éléments étrangers pour trouver prétexte à se maintenir dans le pays »46.

37La tonalité générale et l’argumentation nous sont déjà familières. L’allusion aux réfugiés juifs est à mettre en rapport avec l’exode d’Allemagne à partir de 1933. La Syrie et le Liban représentaient effectivement pour les dirigeants du mouvement sioniste des destinations qu’ils jugeaient favorables, pour des questions de stratégie politiques et de proximité géographique avec la Palestine. Cependant, les demandes faites aux autorités françaises à Paris comme à Beyrouth se sont toujours soldées par des échecs entre 1933 et 1936, Damien de Martel se bornant à n’accepter que des entrées individuelles pour des personnes pouvant attester de ressources et d’un emploi47. La ligne politique française sur la question n’a pas varié dans l’ensemble de cette période. Quant à la proposition faite par Haïm Weizmann au Département en novembre 1933, de faire accueillir « en Syrie les Arabes chasssés de Palestine par le sionisme », pour permettre l’arrivée en Palestine de plus de réfugiés, celle-ci provoque une réaction immédiate d’hostilité de la part des Britanniques48. Quelques mois après Chakib Arslan, c’est au tour des notables damascains de faire parvenir au Département leurs protestations contre l’établissement des réfugiés assyriens. Ceci n’arrête cependant pas la puissance mandataire dans l’opération d’installation des réfugiés en provenance d’Irak en Djézireh.

38À partir de juin 1934, quand Damien de Martel décide de commencer l’établissement provisoire, les choses vont assez vite et bien évidemment les questions financières se trouvent au centre des discussions de l’été 1934. Selon un premier devis que Georges Burnier établit pour le Haut-Commissariat, le coût total de l’opération consistant à installer environ 1 300 personnes dans la région du Khabour s’élèverait à 3 400 000 francs. Les Français entendent bien mettre l’Irak à contribution sur cette question et le chargé d’affaires français à Bagdad, Paul Lépissier, a pour tâche de faire admettre aux autorités irakiennes les conditions posées par Beyrouth : remboursement des frais engagés jusque-là par le Haut-Commissariat, prise en charge totale des réfugiés jusqu’à leur départ définitif de Syrie, prise en charge des frais d’installation provisoire. « Nous ne devons nous faire aucune illusion » sur la participation irakienne, ajoute cependant Damien de Martel à l’adresse du Département. Cette participation sera plus que faible : les Irakiens proposent la somme de 1 600 francs d’abord puis 2 000 francs à condition que la France s’engage à prendre les 1 300 Assyriens. En contrepartie, le gouvernement irakien est prêt à accepter des compensations économiques pour les autorités mandataires lors d’une réunion à l’automne de la Conférence économique qui avait été proposée sans succès en mai 1930. À Genève, Marcel Hoden tient également à être clair. Ni à Beyrouth, ni à Paris, dit-il, il ne faut se faire d’illusion sur un possible concours financier de la SDN. À la Sous-direction de la SDN, on est donc convaincu que la solution financière ne peut résider que dans une négociation directe avec Londres. C’est lors de la réunion franco-anglaise des 9 et 10 juillet 1934, que le sujet est abordé. Nous sommes alors dans « l’ère Barthou », et plus précisément dans cette période où le ministre français multiplie les conversations sur un pacte de Locarno de l’Est. Rencontrant à ce sujet Sir John Simon à Londres, il aborde également la question des réfugiés assyriens. La position française est alors clairement présentée : le gouvernement français se considère comme agissant sur le mandat express de la SDN ; les réfugiés et leurs familles seront compris dans les contingents d’immigration pour le lieu d’établissement définitif ; l’admission des familles en Syrie sera contrôlée par le représentant local de l’OIN, en accord avec les autorités françaises. Cependant, voulant faire preuve d’esprit de conciliation, le HCRF renonce à réclamer le remboursement des dépenses assumées jusqu’ici par les autorités mandataires pour l’entretien des réfugiés et accepte de recevoir les familles des Assyriens déjà présents en Syrie, dont le nombre, en augmentation, atteindrait 1 400 personnes, contre le versement d’une indemnité forfaitaire.

39Néanmoins, la France se permet de souligner que les propositions financières irakiennes sont insuffisantes et que les justifications apportées à cette insuffisance, si elles étaient une nouvelle fois affirmées, seraient une cause de rupture des négociations en cours. Il s’agit de déclarations faites par Bagdad selon lesquelles la France serait la cause première des massacres d’août 1933, car elle a permis le réarmement des groupes d’Assyriens passés en Syrie, avant leur retour en Irak. En conséquence, Paris demande le concours de Londres pour régler cette affaire ainsi, d’ailleurs, qu’un certain nombre de questions pendantes entre Bagdad et Beyrouth : accord commercial, réglementation du trafic et du transit, attitude inamicale des fonctionnaires britanniques en poste en Irak à l’égard des intérêts économiques français, etc. Les conversations se terminent par une demande explicite de la France. Voici donc venue l’occasion pour la Grande-Bretagne de régler ces quelques problèmes de voisinage. En conséquence, Londres pourrait obtenir que les rapports maintenus dans un état « d’hostilité permanente » par l’ambassade britannique à Bagdad changent et que, en contrepartie de l’acceptation d’accueillir 1 400 réfugiés au lieu de 700, il conviendrait que le Foreign Office fasse en sorte que Bagdad attribue à la France des compensations d’un autre ordre. Par exemple, la reprise et l’aboutissement des négociations interrompues en 1932 à la suite de manœuvres de l’ambassade de Grande-Bretagne et portant sur la réglementation du trafic par la route d’Alep-Mossoul, ou la conclusion de la convention d’amitié et de bon voisinage prévue par la résolution de Genève relative à l’abornement de la frontière, ou enfin l’arrêt de certaines pratiques comme celle du détournement du trafic traditionnel passant par Damas et Beyrouth sur Caïffa, au bénéfice de la voie impériale de la compagnie d’aviation Bagdad-Bassorah49. Comme s’en félicite Damien de Martel un mois plus tard, les conversations franco-britanniques ont amélioré les relations en Irak même, et ont sans doute joué dans l’avancée décisive que viennent de connaître les négociations avec les Irakiens. En effet, le gouvernement irakien vient d’accorder la somme de 750 000 francs aux autorités mandataires pour les frais engagés par l’accueil des réfugiés assyriens. Nous sommes bien loin des 2 000 francs du mois de juin. Les listes des personnes à transférer sont prêtes et le dispositif d’accueil a été mis en place par Georges Burnier. Le Haut-Commissaire estime qu’à présent que l’Irak a payé, il est possible, en dépit des préventions genevoises, de demander le concours financier de la SDN. Dans l’esprit des autorités mandataires, il est en effet très probable que ces réfugiés ne repartiront jamais de Syrie et que les efforts du CERAI sont vains. Plus encore, comme on a pu le constater dans les chapitres précédents, l’accueil des réfugiés et leur établissement dans les États sous mandat répondent autant à une nécessité concrète d’assistance et d’hygiène publique qu’à un choix politique, visant à mettre en valeur le nord-est syrien, à combattre le nationalisme unitaire syrien et à se faire des alliés parmi les populations autochtones. Et cette politique a été menée depuis 1926 sous la bannière de la SDN, sorte de garantie internationale et de caution morale destinée autant à rallier les apports financiers des organisations privées, à dominer le champ humanitaire en direction des territoires sous mandat, qu’à désamorcer les oppositions des nationalistes syriens ou libanais et la méfiance des autorités kémalistes. Damien de Martel est très clair à ce sujet. Parlant de la part active prise par Georges Burnier dans l’installation des réfugiés assyriens, il écrit : « Cette attitude de M. Burnier m’aide à représenter l’installation des Assyro-Chaldéens comme une œuvre dont la responsabilité incombe avant tout à la SDN et à dissiper ainsi la susceptibilité de nos voisins en particulier des Turcs qui suivent cette affaire avec beaucoup d’attention »50.

40Après les modalités des négociations de 1926-1927, celles de 1930- 1931, voici celles de 1934-1935, qui visent à placer ce plan d’établissement sous l’égide de la SDN, selon des rapports avec la puissance mandataire qui rendent compte d’un processus arrivé désormais à son terme. À la demande du gouvernement français que l’admission de ces réfugiés, ainsi que les fonds fournis par le gouvernement irakien pour leur entretien, soient placés sous la surveillance du représentant de l’OIN en Syrie, la réponse de Genève est évidemment positive. Elle émane directement du CERAI, comité composé de représentants gouvernementaux, rattaché directement au Conseil de la SDN. L’Office international Nansen ne fait que confirmer. En réalité, Conseil de la SDN, Comité restreint et conseil d’administration de l’OIN forment désormais un système homogène et consonant, relais des volontés étatiques négociées de manière bilatérale. Retour à une forme antérieure du développement des processus diplomatiques, cette régression nous ramène à une forme primitive du système international en matière humanitaire. Ainsi, Damien de Martel obtient des Irakiens que les modalités de l’accueil des réfugiés assyriens soient bien établies : si un lieu définitif susceptible d’accueillir l’ensemble de la communauté assyro-chaldéenne venait à être découvert quelque part dans le monde, les Assyro-Chaldéens de Syrie pourraient y être transportés par priorité. Néanmoins, comme il l’explique au Département, il croit opportun d’éviter dans les conversations avec Genève l’emploi de ces deux qualificatifs de provisoire et de définitif dans la requête à adresser. Nous pourrions indiquer, écrit-il, que nous estimons plus humain et plus efficace d’affecter des crédits, non à la simple nourriture de réfugiés hébergés de façon précaire mais à la mise en valeur de terres d’où ces réfugiés pourront tirer leur subsistance : « Notre plan ainsi introduit pourrait donc comporter une installation définitive sans que nous ayons à abandonner aucune position de principe »51.

41D’ailleurs aux requêtes qui sont faites au HCRF d’accepter en Syrie d’autres contingents de réfugiés assyriens que ceux déjà prévus, les autorités mandataires ne marquent aucune opposition de principe. Le Département, consulté, n’y voit pas non plus à redire. La doctrine est résumée en ces termes significatifs :

« Le Département, dont vous connaissez la doctrine, n’a jamais marqué d’opposition de principe à l’établissement en Syrie d’éléments minoritaires chrétiens chassés de leur pays et qui ne peuvent trouver un refuge sûr ailleurs qu’en zone de mandat français. Cette attitude répond à un devoir élémentaire d’humanité, à nos traditions nationales et aux obligations particulières que nous crée notre rôle séculaire de protecteurs de la chrétienté en Orient. La fermeture des frontières syriennes aux allogènes de toute provenance ne résulte point de nécessités de notre politique générale mais de conditions politiques et sociales d’ordre local dont nous devons tenir compte en tant que mandataires et qui relèvent avant tout de votre appréciation. Je ne puis donc qu’approuver votre décision de réserver bon accueil à la requête du patriarche syrien dont, au surplus, l’influence politique incontestable et le dévouement à nos intérêts méritent les plus grands ménagements. Je vous serai seulement obligé d’examiner avec soin si, pour réduire au minimum les inconvénients inévitables de ce transfert que résume parfaitement votre télégramme, il ne serait pas possible d’envisager l’établissement ultérieur des nouveaux venus dans une région autre que celle de la Haute-Djézireh où leur présence risque, sur le plan extérieur, de provoquer des réactions désagréables de la part de la Turquie et peut-être de l’Irak ; sur le plan intérieur, de compliquer le problème minoritaire à la veille de nos accords avec la Syrie ; enfin, en ce qui concerne les immigrés eux-mêmes, de créer une situation qui, dans un avenir plus ou moins éloigné, pourrait menacer leurs conditions d’existence et même leur sécurité »52.

42Quant à la question d’une demande de financement à la SDN pour la Syrie, la Sous-direction Afrique-Levant donne son accord de principe et la Sous-direction de la SDN adresse en septembre 1934, par une lettre officielle destinée au CERAI, une demande d’aide financière pour les réfugiés assyriens. Dans le même temps, les transferts à destination de la Syrie ont commencé le 1^er septembre. Tous les trois jours, des convois d’environ 200 personnes passent la frontière. Le 15 septembre, déjà 1 400 Assyriens sont arrivés. À la fin du mois d’octobre, l’effectif des réfugiés assyriens d’Irak s’élève selon les données de Georges Burnier à 2 000 personnes. Dans le même temps, à Mossoul, le camp de réfugiés qui avait été ouvert au lendemain des massacres de l’été 1933 et qui était toujours peuplé, même après le départ des convois pour la Syrie, de près de 800 femmes et enfants, est évacué à la mi-octobre sur ordre des autorités. La conséquence directe est que le major Thompson, responsable de la question des réfugiés assyriens en Irak, soumet aux autorités françaises de nouvelles demandes d’accueil. Le HCRF accepte à nouveau et les réfugiés arrivent à la mi-novembre. Par ailleurs, les travaux de construction des maisons sont achevés comme prévu avant le début de la saison des pluies et les réfugiés s’y installent à la fin de l’automne. Quatre cents hectares de terres ont aussi été labourés et ensemencés.

43À Genève, le CERAI poursuit cependant ses tentatives pour trouver aux Assyriens d’Irak un lieu d’établissement. Après le Brésil, c’est au tour de la Guyane britannique. Cette proposition, présentée à l’Assemblée de septembre 1934 par les Britanniques, fait l’objet d’études approfondies et une mission dirigée une nouvelle fois par le brigadier-général J.G. Browne se rend sur place pour se rendre compte des possibilités réelles d’installation. D’octobre 1934 à mars 1935, le GERAI et plus encore les réfugiés assyriens sont donc dans l’attente du rapport de la mission d’enquête. Beyrouth aussi est suspendue aux résultats de la mission car, dans l’intervalle, ni le Conseil de la SDN, ni le CERAI, ni même le conseil d’administration de l’OIN n’entendent pourvoir aux frais d’établissement « provisoires » engagés par la France en Syrie pour les réfugiés, et ce malgré les interventions répétées et concertées de Damien de Martel, de Georges Burnier et de René Massigli. Le major Johnson se borne à envoyer à Beyrouth, au nom des membres du Conseil d’administration de l’OIN, la somme de 5 000 francs suisses pour témoigner toute leur sympathie à l’œuvre entreprise en Syrie. La nouvelle survient le 4 mars non de Genève, évidemment, mais de Londres, dans un contexte particulièrement tendu en Europe par la question du réarmement allemand. Le secrétaire permanent au Foreign Office, Sir Robert Vansittart, tient à informer de manière confidentielle Pierre Laval que la mission d’enquête partie en Guyane britannique vient de rendre son rapport qui est négatif. Il est impossible d’installer dans ces régions les Assyriens. Le 6 mars, le rapport doit être remis au CERAI. Or, les Assyriens risquent de très mal réagir. Il pourrait y avoir des violences, des mouvements de révoltes, un exode massif en direction de la Syrie, voire même une « déstabilisation » générale du Moyen-Orient, dit-on. Sir Robert Vansittart souligne donc, au terme de ses prédictions alarmistes, à quel point les intérêts britanniques et français coïncident dans cette affaire : le gouvernement français ne pourrait-il envisager la possibilité d’autoriser l’établissement en Syrie de tous les Assyriens qui ne veulent plus rester en Irak ? Le représentant de la France au GERAI pourrait-il ne pas répondre de façon catégorique si une demande émanant du président du comité était formulée en ce sens lors de la réunion du 6 mars ? Et dire par exemple que la question serait soumise à l’appréciation de son gouvernement ?53 Paris souscrit à la demande britannique. Les deux conditions posées sont évidemment que la demande d’établissement des réfugiés assyriens en Syrie émane clairement du GERAI de la SDN et que le financement soit trouvé ailleurs qu’auprès du gouvernement français. Lors de la réunion du 6 mars, le comité prend donc acte de l’échec du projet guyanais tout en annonçant aussitôt qu’il va entrer en négociations avec la France au sujet d’un plan d’établissement définitif en Syrie. Le 13 mars, le président du CERAI, M. Lopez-Olivan, accompagné de M. Bennett, délégué britannique membre également du comité, arrive à Paris pour des contacts officieux avec le Quai d’Orsay. Dans le même temps, Georges Burnier se rend à Genève pour plaider en faveur d’un financement de l’OIN pour l’établissement des Assyriens. Comme l’explique la Sous-direction Afrique-Levant aux membres de la Délégation française à Genève : « Nous avons intérêt à appuyer son action »54.

44C’est lors de deux conférences qui se tiennent alors au Quai d’Orsay que les premières bases d’un plan d’établissement concernant cette fois tous les Assyriens susceptibles de trouver refuge en Syrie sont posées. Outre les représentants de la Sous-direction Afrique-Levant et de la SDN, sont présents, M. Lopez-Olivan, M. Bennett pour le GERAI, Damien de Martel alors en France, Georges Burnier et M. Valluy, venus de Beyrouth également. La procédure arrêtée lors de ces conférences préliminaires, selon l’expression même du Département, consiste d’abord à ce que le président du CERAI écrive une lettre au ministre français des Affaires étrangères lui demandant l’accueil des Assyriens en Syrie, tout en reconnaissant les difficultés locales et en spécifiant que ceci ne coûtera pas un centime au budget du HCRF et aux budgets locaux. Cette lettre est effectivement écrite en mars 1935. Dans une seconde phase, il est convenu que le Département réponde en montrant les difficultés politiques engendrées, tout en proposant des possibilités d’établissement. C’est également ce qui est fait. Dans l’aide-mémoire remis d’abord à titre confidentiel, sont soulignés les inconvénients, au regard de l’opinion locale, de l’installation d’éléments minoritaires étrangers en un pays dont la population comporte « une majorité d’arabes musulmans ». Suivent ensuite les possibilités d’établissement qui sont constituées de trois projets soumis par MM. Burnier et Valluy lors de leur venue à Paris. Le premier prévoit l’installation des villages de réfugiés au pied des monts Ansarieh, en bordure des marais du Ghab avec une prévision d’assèchement de ces marais et la construction d’un barrage en amont. Les travaux sont estimés à 122 330 000 francs et pourraient durer dix à douze ans. L’avantage de ce premier projet serait que l’entretien des réfugiés pendant cette période serait confondu avec le coût de la main-d’œuvre nécessaire. Le second projet concerne l’irrigation du Bas-Khabour avec la construction d’un barrage dans la région de Souar où seraient installés les réfugiés. La région n’est pas habitée et le coût des travaux s’élèverait à 230 000 000 francs. Le dernier projet consisterait en une installation des réfugiés en groupements échelonnés le long du Haut-Khabour et du Khabour moyen. Les terres sont libres avec irrigation possible par pompage dans le fleuve. Il s’agirait là de la même zone que celle où ont été établis les réfugiés de 1933-1934. Leur nombre s’élève alors à 2 200 personnes, installées entre Safeh et Tell Sasseri. Quatorze mille nouveaux réfugiés pourraient être établis dans cette même zone. Comme le souligne cependant le Département, du point de vue politique, le projet du Ghab est le plus intéressant car la région est habitée et peuplée d’Alaouites. « Assyriens constitueraient un groupement facile tout à la fois à contrôler et à défendre ». Les deux projets du Khabour auraient par contre l’inconvénient d’augmenter la proportion d’éléments minoritaires, dont de nombreux Kurdes, déjà établis en Haute-Djézireh. Le CERAI, étant donné le coût considérable des deux premiers projets, a choisi le troisième. Il est toutefois décidé de ne publier aucun communiqué officiel avant le retour de Damien de Martel en Syrie ni avant la réunion extraordinaire du Conseil, prévue pour le début avril et qui devrait statuer sur la recommandation du CERAI.

45Afin de se prémunir des réactions en Syrie même, le Département demande qu’il y ait une décision officielle du Conseil de la SDN, par laquelle le plan d’établissement en Syrie, présenté comme une initiative du GERAI, serait adopté par l’organisation internationale et serait en quelque sorte imposé à l’autorité mandataire obligée de se soumettre à une décision collégiale à portée humanitaire qui la dépasse. Les consignes données dans l’intervalle à Beyrouth sont de renforcer la frontière au cas où des Assyriens tenteraient d’entrer en territoire syrien en masse et de ne pas ébruiter localement l’information concernant le futur plan d’établissement. La réponse « officielle » de la France à la proposition « officielle » du CERAI pour la mise en place d’un plan d’établissement en Syrie ne date cependant que du 14 avril 193555. Ce délai s’explique par des raisons totalement extérieures à la Syrie et à la question des réfugiés assyriens. En effet, la France a suspendu sa réponse jusqu’à la dernière minute pour protester de manière indirecte auprès de Londres au sujet de l’attitude contraire aux intérêts français adoptée par les Britanniques dans l’affaire de la monnaie de paiement de la dette égyptienne. À la Direction politique du Département, on considère que le gouvernement britannique traite avec bien peu d’égards l’acceptation par Paris d’accueillir en Syrie des réfugiés assyriens. Le Département souligne par ailleurs que les autorités mandataires vont probablement avoir des difficultés locales insurmontables si les Britanniques ne se joignent pas à elles pour atténuer certaines réactions. Il est donc important de rappeler également au Foreign Office qu’il est nécessaire qu’il exerce une pression sur le gouvernement irakien « pour le détourner de la tentation de faire exploiter à Damas, à des fins anti-mandataires, par les éléments nationalistes qui prennent leur attache à Bagdad, le service que nous rendons à l’Irak » et que par la même occasion, il favorise une détente dans les relations entre Beyrouth et Bagdad, et le règlement des questions en suspens, sans oublier une surveillance attentive des Assyriens d’Irak destinée à empêcher un exode prématuré56. Charles Corbin rencontre effectivement Sir Robert Vansittart, le secrétaire permanent au Foreign Office, à ce sujet. Ce dernier lui exprime à quel point Londres apprécie le caractère amical de l’attitude française dans cette affaire et l’informe que Bagdad va être immédiatement saisie de la question. Du point de vue financier, Londres est également sollicité pour participer au budget du plan d’établissement. Un appel aux États membres de la SDN est lancé pendant l’été 1935 et, comme l’explique la Sous-direction Afrique-Levant à Charles Corbin, cet appel vise en réalité essentiellement la Grande-Bretagne.

46Lors de la réunion du GERAI du 16 avril, qui précède d’une journée la séance extraordinaire du Conseil, M. Lopez-Olivan se livre donc à un état des lieux sur la question. À l’annonce de l’échec du projet guyanais, il oppose comme prévu les promesses du nouveau projet syrien. Dès le lendemain, il adresse à la France une lettre officielle de remerciement dans laquelle il présente les résultats de la réunion de la veille et annonce son départ imminent à destination du Levant. Cette lettre est des plus formelles. D’ailleurs, on trouve dans les archives du Quai d’Orsay le « brouillon » du compte rendu de la réunion destiné à être approuvé par le Conseil de la SDN, ce qui nous éclaire sur le poids de la diplomatie française dans ces procédures57. La présentation de la question devant le Conseil ayant été préparée avec soin, aucun incident ne devait émailler les discussions. Effectivement, le rapport soumis aux membres du Conseil et qui prévoit des avances importantes de la SDN (110 000 francs suisses) pour le plan d’établissement, est adopté. Le seul imprévu est la déclaration du délégué turc, Rustu Ara, qui demande que l’installation des réfugiés assyriens en Syrie se fasse au moins à 100 km de la frontière et qu’une distance minimum de 50 km soit respectée. René Massigli s’empresse de lui en donner l’assurance. Cette sortie est cependant inattendue car, à Beyrouth, Damien de Martel avait tenu à informer le gouvernement turc du projet assyrien dès le mois précédent lors d’entretiens à Ankara. Comme l’explicite le Département dans une note ultérieure : « Le souci de nos relations avec la Turquie, sur le plan européen comme sur le plan syrien, nous commande d’agir de manière parfaitement correcte vis-à-vis d’elle et autant que possible avec son accord »58. Ces déclarations parisiennes n’empêchent pas d’ailleurs les autorités mandataires de continuer dans cette période à installer les réfugiés dans les zones frontalières de la Djézireh. En ce qui concerne la fonction de Georges Burnier, dès la réunion du 16 avril, les Français obtiennent que l’OIN autorise son représentant en Syrie à continuer la collaboration qu’il a déjà apportée au Haut-Commissariat pour l’installation sur le Khabour dans le cadre du nouveau plan, avec une indemnité supplémentaire qui serait supportée par le CERAI. Ceci fait l’objet, toujours en avril 1935, d’un échange de lettres officielles entre l’OIN et le CERAI.

47La mise en place du plan nécessite avant tout d’évaluer assez précisément le nombre de réfugiés à établir. Nous sommes alors dans une situation paradoxale : les prévisions financières et techniques doivent être faites en fonction de « réfugiés virtuels », populations assyriennes que l’on suppose devoir quitter l’Irak et se réfugier en Syrie « s’ils le souhaitent ». Originaires de territoires devenus turcs en 1923-1925, réfugiés en Irak dans l’immédiate après-guerre ou au milieu des années vingt, devenus indésirables en Irak, ces populations, comme prises dans un mouvement de migration irrépressible, sont donc susceptibles d’être à nouveau déplacées pour être installées cette fois en Syrie. Ce plan d’établissement dépasse les précédents, car il est destiné à des populations ayant acquis, pour une partie d’entre elles, la nationalité irakienne et qui voient dans ce nouveau transfert un aboutissement à leurs aspirations : la première étape de la constitution d’un foyer national. De fait, sur cette question cruciale du nombre de réfugiés potentiels, les avis divergent beaucoup. Lors de réunions qui se tiennent en mai 1935 au Grand Sérail à Beyrouth en présence du président du CERAI de la SDN, assisté de Manuel Arocha et du ministre irakien des Affaires étrangères, Noury Pacha Saïd, les estimations officielles avancées par ce dernier donnent un maximum de 6 000 Assyriens désireux de quitter l’Irak. Au Haut-Commissariat, on parle de 11 000 réfugiés assyriens à venir. La question du nombre de réfugiés à établir est déterminante, du fait que le lieu d’établissement dépend de l’importance du contingent de populations. S’ils sont autour de 5 000 nouveaux réfugiés, ils peuvent être établis avec les premiers réfugiés dans la vallée du Khabour. S’ils sont plus de 10 000, c’est le projet d’aménagement du Ghab qui doit être retenu. Le président du CERAI attend donc d’être à Bagdad et Mossoul pour pouvoir enquêter sur place. Du 13 au 17 mai, les deux représentants du comité genevois sont en Irak. Plus de 20 000 Assyriens demandent à quitter l’Irak. M. Lopez-Olivan, « fortement impressionné », en conclut que seul le projet du Ghab permettrait d’établir un si grand nombre de réfugiés. Selon le chargé d’affaires français à Bagdad, Paul Lépissier, les Britanniques ont essayé de minimiser le nombre de candidats au départ car, pour les services secrets britanniques, ce projet représente un véritable danger de création en zone française d’un « Home assyrien » pouvant renforcer la mainmise mandataire et créer un précédent fâcheux pour les autres groupements minoritaires des confins syro-irakiens ou irako-iraniens. Cette approche de la question pose le problème de l’insertion d’une minorité régionale divisée par la logique étatique du Moyen-Orient. Si les minorités fragilisent l’idée de territoire et de frontière, « les diasporas issues de la région sont un facteur supplémentaire de fragilisation »59. La vision locale est évidemment bien éloignée de l’approche genevoise de la question dont fait preuve le président du CERAI.

48Les transferts commencent dès le mois de juin avec les réfugiés les plus pauvres de Mossoul installés dans un camp en bordure de la ville. Damien de Martel donne son accord pour un premier contingent de 1 500 réfugiés à répartir dans les villages existant dans le Khabour. Selon lui, l’échauffement des esprits est tel en Irak qu’un mouvement de masse en direction de la Syrie est à craindre. Le premier convoi arrive à Hassetché le 26 juin. Il compte 170 réfugiés qui sont escortés par le major Wilson, inspecteur administratif, le major Thompson, président du comité local et Henri Cuénod, délégué du CERAI. Les convois suivants arrivent au début du mois de juillet et totalisent près de 1 000 personnes. À la mi-septembre, 2 300 nouveaux réfugiés sont transférés en Syrie. Le plan fait l’objet de préparations techniques et financières pendant l’été 1935. Un expert financier de la SDN et Henri Cuénod, à titre d’expert des transferts de populations, viennent préparer le projet à Beyrouth en utilisant les données de l’expérience arménienne, les résultats sont soumis au Conseil de la SDN à l’automne dans la perspective de l’Assemblée. Les dépenses à prévoir pour l’établissement dans la région du Ghab se présentent ainsi (en francs français) :60

49Pour la question du financement, des discussions informelles ont lieu à Genève en septembre 1935 entre Français et Britanniques. Les Britanniques annoncent qu’ils sont prêts à faire voter un crédit spécial pour un montant maximum de 250 000 £ et les Irakiens annoncent une offre du même montant. Ces deux participations se feront au nom de la SDN comme des réponses favorables à l’appel à la générosité des membres, lancé par le Conseil de la Société quelques mois plus tôt. La France prend quant à elle en charge les frais de mise en valeur des terrains et d’aménagement (drainage, constructions de retenues et de barrages, etc.). Dès sa session de juillet 1935, le CERAI a en effet renoncé à faire appel à la charité privée en comptant sur Bagdad et Londres pour fournir un apport substantiel. Il a été également décidé d’astreindre les Assyriens au remboursement des avances qui leur seront faites afin d’éviter de placer les Assyriens dans une situation privilégiée par rapport aux Arméniens du Comité Nansen61. Enfin, le 28 septembre 1935, l’Assemblée vote une résolution établissant le montant de la participation de l’institution à 1 300 000 francs sur les quatre années à venir. Du point de vue de l’organisation administrative, l’Assemblée décide de créer un Conseil des Trustees sous la responsabilité duquel doit s’opérer toute l’affaire. Le Haut-Commissaire de France à Beyrouth établira le budget annuel, engagera les dépenses, gérera les fonds et tiendra la comptabilité en ce qui concerne l’exécution du plan d’aménagement du Ghab. Pour l’établissement proprement dit, le Conseil des Trustees établira le projet de budget annuel et engagera les dépenses. Les fonds seront gardés et gérés par le Haut-Commissariat. Le transfert de la grande masse des Assyriens sur le Ghab est prévu dès la fin de la saison des pluies, à partir de la mi-mars 1936.

50Est donc constitué au Liban un Conseil des Trustees domicilié à Beyrouth. Cet organisme est autonome et doté d’une personnalité juridique. Il est chargé d’assumer la responsabilité financière des opérations d’établissement distinctes des grands travaux nécessaires à l’aménagement de la plaine du Ghab et, en collaboration avec le Haut-Commissariat, d’assurer l’administration du plan d’établissement. Il doit aussi ultérieurement prendre en charge les terres de la région du Ghab et en assurer la répartition. Les membres qui composent le Conseil des Trustees sont au nombre de trois : il s’agit d’abord de Henri Cuénod qui en devient le président. Ce dernier est un Lausannois, délégué du CICR, et qui depuis le début des années vingt a participé à de très nombreuses missions à travers le monde. Il s’est en particulier illustré en 1923 dans une mission dans la Ruhr occupée en faveur des prisonniers allemands, de 1925 à 1935 en Chine dans une action en faveur des réfugiés russes comme représentant du Service des réfugiés du BIT, puis lors de la guerre en Mandchourie. Sa connaissance du Proche-Orient remonte à l’automne 1922 où il fut envoyé pour porter secours aux populations civiles turques d’Anatolie. Le second membre du Conseil des Trustees doit être un représentant du Haut-Commissariat de France à Beyrouth. Le commandant Duprez, déjà au fait de la question par ses fonctions auprès des réfugiés du Khabour, est nommé à ce poste. Le dernier membre est nommé à titre provisoire. La nomination définitive n’a lieu qu’en mars 1936. Il s’agit de Bayard Dodge, le président de l’Université américaine de Beyrouth. Quant à Georges Burnier, il est nommé conseiller technique du plan d’établissement. En novembre-décembre 1935, on transmet un texte officiel de la SDN pour le comptage définitif en Irak des réfugiés qui veulent partir en Syrie. La consultation des Assyriens commence mi-décembre. À la mi-février 1936, Henri Cuénod, qui est chargé de cette consultation, dit avoir déjà atteint le total de 13 000 demandes de transfert en Syrie. Celles-ci doivent venir s’ajouter aux Assyriens arrivés en Syrie depuis août 1933 dont le nombre s’élève officiellement à 6 200 réfugiés.

Question des réfugiés ou question des minorités ?

51C’est donc sur ces bases que le plan d’établissement des réfugiés assyriens voit le jour. Pourtant, à la fin du mois de juin 1936, soit moins de six mois après le début de l’opération, ce plan est abandonné et récusé par les autorités françaises. Comment comprendre ce retournement politique alors que les travaux viennent de commencer, que les candidats aux départs ont été recensés et que les convois de réfugiés sont attendus dans le Ghab ? Plusieurs raisons se conjuguent pour expliquer ce revirement. Tout d’abord, l’évolution politique intérieure en Syrie même. En novembre 1934, la Chambre syrienne avait une nouvelle fois été suspendue par les autorités mandataires. Cette impasse politique avait duré jusqu’au début de l’année 1936, qui avait été marquée par des nombreuses manifestations à Alep puis à Damas, dans un contexte où le mandat faisait de plus en plus figure d’exception française (préparation du traité anglo-égyptien venant après celui avec l’Irak). Rompant avec cette politique dans les premiers mois de l’année 1936, Damien de Martel autorise alors en Syrie la mise en place d’un nouveau gouvernement auquel participent des membres du Bloc national. Dans le même temps, des négociations en vue de la signature d’un traité franco-syrien s’engagent. En mars 1936, après une première phase de discussions à Beyrouth et l’élaboration d’un premier projet, une délégation se rend à Paris pour des négociations plus poussées. Dès l’annonce de l’arrivée à Paris de la délégation qu’accompagne Damien de Martel, M. Lopez-Olivan, le président du GERAI, demande à rencontrer le Haut-Commissaire pour lui faire part des inquiétudes du Conseil des Trustees et des membres du CERAI en raison des négociations franco-syriennes. Damien de Martel s’attache alors à le rassurer. Voici ce qu’en rapporte le président du CERAI : « Les autorités mandataires rempliront entièrement les engagements qu’elles ont pris et la situation à cet égard serait évidemment sauvegardée dans tout traité qui pourrait être élaboré à la suite des négociations qui allaient s’ouvrir »62. Or, en Syrie même, le Conseil des Trustees se heurte depuis sa constitution à des difficultés sans nombre dans les opérations d’acquisition de terrains dans la plaine du Ghab pour loger les réfugiés assyriens pendant la durée des travaux d’aménagement. Les propriétaires de la région refusent de céder des terres et les autorités françaises n’appuient pas de manière résolue le Conseil pour les opérations d’expropriations. Ces difficultés provoquent la suspension des transferts de nouveaux réfugiés en provenance d’Irak. L’affaire remonte en mars jusqu’à la section politique du Secrétariat de la SDN qui, par une lettre officielle adressée au Quai d’Orsay, presse les autorités mandataires d’intervenir. Ceci est fait. Dès le 14 avril 1936 se tient à Damas, chez le délégué général du Haut-Commissariat, une réunion spéciale durant laquelle sont étudiées toutes les possibilités d’acquisition ou à défaut de location de terres. Devant la lenteur des opérations, René Massigli intervient personnellement auprès du Haut-Commissariat à Beyrouth pour que l’on trouve des terres, même en location, dans la région. Il ajoute :

« Je dois appeler toute votre attention sur les graves inconvénients que présenteraient de nouveaux atermoiements : déjà à Genève, le soupçon s’est fait jour que certains intérêts privés s’efforçaient d’entraver l’établissement des Assyriens dans le Ghab, afin de reprendre sur le Khabour le projet qui a été définitivement écarté et dont, d’ailleurs, la réalisation se heurterait à de graves objections internationales »63.

52La location des terrains provisoires est d’un coût bien plus élevé que les prévisions établies. Se pose évidemment le problème du financement de ces dépenses supplémentaires et les premières planifications des travaux d’aménagement font apparaître le fait que les réfugiés ne pourront être définitivement installés avant cinq ans, ce qui augmente d’autant les frais de location. Au début du mois de juin, vient s’ajouter à ces difficultés une campagne de presse en Angleterre dénonçant les conditions naturelles de la plaine du Ghab. La presse britannique insiste sur les dangers du paludisme dans la région du fait des marais et marécages et surtout affirme que, sous les marais, se trouvent des tourbières insalubres, impropres à toute mise en valeur agricole par les réfugiés. Pour Jacques Meyrier, alors secrétaire général du Haut-Commissariat à Beyrouth, cette campagne est en réalité destinée à faire échouer le plan. Londres ne veut pas payer sa participation et « de toute manière, les indésirables dont ils ne voulaient plus [en Irak] sont déjà en Syrie »64. La nécessité d’une campagne de prophylaxie antipaludéenne dans le Ghab est pourtant confirmée par le SHAP. Là encore, les dépenses qu’elle nécessite n’avaient pas été prises en considération dans les études préliminaires.

53Dans le même temps, alors que les conversations franco-syriennes achoppent toujours sur les mêmes questions (statut du Djébel Druze et du territoire des Alaouites, nature du futur contrôle français), la victoire du Front populaire, l’arrivée au Quai d’Orsay d’Yvon Delbos et surtout de Pierre Viénot changent les conditions des négociations qui sont dans la dernière quinzaine de juin 1936 sur le point d’aboutir. C’est dans ce contexte que le 23 juin 1936, Alexis Léger adresse au président du GERAI une lettre signalant les difficultés d’exécution du plan d’établissement des Assyriens de l’Irak en Syrie, par laquelle la France déclare ne plus pouvoir donner suite au plan d’établissement. Après un premier paragraphe destiné à apporter un démenti aux accusations de la presse britannique, on peut lire :

« L’intransigeance accentuée des éléments majoritaires du Levant est un fait qui se manifeste en divers lieux et sur lequel il n’est pas besoin de s’étendre. La Puissance mandataire, au moment où elle s’efforce, conformément aux prévisions de l’Acte du mandat, de préparer l’émancipation des États qu’elle a pour mission de conduire à l’indépendance, doit se préoccuper de garantir les minorités établies dans ces États contre les conséquences de cette intransigeance. Il est à craindre que l’installation des Assyriens suivant un programme dont l’exécution demandera plusieurs années et comporte un important concours des budgets autochtones65, ne se heurte à divers obstacles. Déjà, les propriétaires des terrains marquent peu de dispositions à consentir au Comité des Trustees des conditions acceptables et ce au moment où l’évolution en cours prive l’autorité mandataire d’une partie des moyens dont elle disposait pour incliner les esprits vers la conciliation. Par ailleurs, l’immigration assyrienne fait l’objet d’assez vives campagnes de presse et l’on peut redouter que cette affaire, en attirant l’attention sur la question des minorités, n’ait de fâcheuses répercussions sur le sort des minoritaires autochtones »66.

54Cette lettre par laquelle Paris met fin au plan d’établissement du Ghab s’articule autour de plusieurs arguments. Le premier concerne l’orientation des esprits dans le monde arabe. La réalité couverte par cette expression concerne l’émergence du monde arabe dans les années trente du fait de l’enjeu géopolitique qu’il constitue dans la lutte des puissances européennes. La remise en cause du monopole franco-anglais se fait dans cette période au profit des Italiens et des Allemands. On observe ainsi les prises de positions pro-italiennes de Chakib Arslan ou les émissions de Radio-Bari et plus généralement le pouvoir d’attraction du régime nazi. Que la tension internationale croissante demande de prendre davantage en considération les desiderata du nationalisme arabe est une réalité. Le second argument concerne la question des minorités au Proche-Orient dans le cadre de l’émancipation des territoires mandataires français et britannique. Les événements de 1933 en Irak sont encore présents dans tous les esprits trois ans plus tard et dans les négociations franco-syriennes, la question de clauses spécifiques en matière de protection des minorités à inclure dans le futur traité est agitée par Paris. Par ailleurs, la France se sent une responsabilité particulière à l’égard des minorités du fait que celles-ci ont constitué un axe constant du jeu politique mandataire depuis le début des années vingt. Au printemps 1936, les deux conceptions opposées de la politique orientale de la France, déjà sensibles lors de l’établissement du mandat sont toujours présentes. On trouve d’un côté Louis Massignon dont Pierre Viénot rejoint le point de vue – ils sont tous deux partisans d’une politique arabo-musulmane et d’une gestion interne de la question minoritaire –, et de l’autre, toujours Robert de Caix, qui appuie la mise en place de clauses spéciales permettant un contrôle externe de la protection des minorités, soutenu par certains milieux militaires favorables à une occupation des zones à risque. Vient ensuite la question de « l’intransigeance » du nationalisme syrien. Il est en effet exact que dès février 1936 et le début des négociations franco-syriennes, le Conseil des Trustees s’est heurté localement dans ses recherches de terres à la mauvaise volonté des milieux nationalistes. Comme l’explique la Sous-direction Afrique-Levant à George W. Rendel, du Foreign Office, venu demander des explications sur l’abandon du plan à la fin juin, le début des négociations a coïncidé sur place avec un réveil du nationalisme local en particulier à Hama, ville la plus proche de la région choisie pour l’établissement des réfugiés. Des mots d’ordre auraient été donnés pour retarder les cessions de terres. Cette opposition n’a pu être combattue par les administrateurs français du fait des négociations en cours.

55Les arguments avancés par le Quai d’Orsay au CERAI en juin 1936 semblent donc bien correspondre à la réalité des rapports de force et des enjeux dominants de la période. Cependant, au-delà d’une Realpolitik régionale de la France, la connexion entre les négociations franco-syriennes et l’abandon du plan d’établissement confirme que l’appréhension de la question assyrienne s’est faite du point de vue de la question des minorités et non de celle des réfugiés, appréhension qui remonte en fait à la ligne politique adoptée par les Britanniques sur la question dès le milieu des années vingt. L’insertion des Assyriens dans le jeu minoritaire ne date pas du début des années trente. Ainsi, lorsqu’on 1928 le statut des réfugiés russes et arméniens est étendu par la SDN aux Assyriens et Assyro-Chaldéens, la Grande-Bretagne refuse que ce statut s’applique aux réfugiés assyriens ottomans en Irak. Le Colonial Office, alors interrogé sur la réponse à donner au Secrétariat de la SDN sur cette extension, commence par signaler que le chiffre avancé par le Haut-Commissariat de la SDN de 12 000 réfugiés assyriens n’ayant pas acquis la nationalité irakienne « n’est pas d’origine gouvernementale et est exagéré ». La grande majorité a, selon le Colonial Office, acquis cette nouvelle nationalité de manière automatique en vertu de l’article 3 de la loi irakienne de la nationalité, en accord avec les conditions du traité de Lausanne, dont nous avons pu voir précédemment l’application similaire en Syrie-Liban. Par contre, la question se pose pour les personnes qui ne sont pas nées en Irak et sont rentrées dans le pays après le 6 août 1924, date de mise en vigueur du traité de Lausanne. Là encore, le Colonial Office ne veut pas que les Assyriens bénéficient du statut de réfugiés. Il est préférable qu’ils acquièrent la nationalité irakienne par naturalisation, dit le document67. Lorsque le président du CERAI se rend en Irak au printemps 1935 afin de s’informer de l’importance du nombre d’Assyriens susceptibles de quitter le pays, le fait qu’une majorité écrasante des personnes interrogées se déclarent prête à partir provoque un certain flottement à Londres. Selon Louis Lucas, le consul de France à Mossoul en mai 1935, le but des plans anglo-irakiens est de « maintenir une masse de manœuvres destinée à s’opposer aux Kurdes du nord et de l’est de l’Irak, masse qui soutiendrait pendant quelque temps encore l’armature du système conçu par le mandat britannique et dont la fragilité apparaît chaque jour plus marquante »68. Les réfugiés assyriens s’intègrent depuis la Première Guerre mondiale dans la gestion des minorités par les Britannique en Irak. Ils représentent un contrepoids utile contre les Kurdes de la région du nord irakien. D’ailleurs, les formations Lévies ont été utilisées pour mater les soulèvements kurdes dès le début des années vingt. Leur naturalisation et stabilisation constituent donc un enjeu important. Ce jeu se poursuit en 1935 et il est repris par le gouvernement irakien. Avant même l’enquête préliminaire du CERAI, Bagdad souligne qu’il s’agira tout au plus de 5 000 à 6 000 personnes à transférer. Ainsi, lors des discussions à Beyrouth entre Damien de Martel, M. Lopez-Olivan et Noury Pacha Saïd, ce dernier déclare que le plan d’établissement doit être conçu pour ces quelques milliers de réfugiés et il ajoute que « cette solution donnait satisfaction au gouvernement de l’Irak qui n’était pas très satisfait de voir partir tous les Assyriens, notamment ceux de la région du nord qui constituaient un élément d’équilibre dans les parties de l’Irak peuplées de Kurdes »69.

56En septembre 1933, au lendemain des massacres en Irak, alors que la SDN est saisie du dossier, l’agitation qui gagne les chancelleries relève également de cette même appréhension. Comme l’explique Paul Lépissier, le chargé d’affaires français à Bagdad, la question du sort des réfugiés assyriens en Irak dépasse largement le cadre régional pour donner lieu à des prises de position dictées par le souci des implications en Europe même de cette affaire. N’assiste-t-on pas alors à des déclarations consonantes de la Turquie, de l’Allemagne et de la Pologne ? Voici les quelques lignes qu’il écrit sur ce point précis :

« [Les dirigeants anglo-irakiens] redoutent une controverse d’ordre général sur l’indépendance accordée à l’Irak et sur les garanties accordées aux minorités, qui pourrait aboutir à une enquête internationale aux conséquences imprévisibles. [...] Le gouvernement d’Angora a prévenu les autorités anglaises que si l’attribution des montagnes d’Hakkari, habitat historique des Assyriens, était soulevée, la Turquie se réservait de remettre en discussion le tracé de ses frontières sud des confins turco-persans jusque et y compris la section de Jezire ibn-Omar à Nissibin côtoyant la zone française. J’ai été avisé en outre que le ministre d’Allemagne à Bagdad avait suggéré aux Irakiens de proposer à Genève le transfert des réfugiés indésirables dans les territoires du Togo ou du Tanganyika et que le ministre de Pologne avait vivement encouragé le cabinet de Bagdad à résister à l’octroi des garanties supplémentaires pouvant être proposées en faveur des minorités ethniques, cela dans l’intérêt des puissances condamnées à subir des minorités »70.

57En rattachant la question de la région du Hakkari, dont sont originaires les réfugiés assyriens en Irak et où ils sont interdits de retour depuis 1923, à une question internationale aussi sensible que la remise en cause du tracé des frontières régionales, Ankara est sûre d’écarter de manière préventive toute proposition visant à permettre la solution du problème en Irak par le retour des réfugiés dans leur région d’origine. Pour la Turquie, il n’est pas question de présenter les choses comme une question de réfugiés mais comme un problème de minorités en Irak. Quant à la proposition allemande, elle illustre avec force l’absence totale de considération humaine pour ces réfugiés indésirables dont on pourrait, à défaut de les supprimer, tout bonnement se débarrasser en les transférant à l’autre bout du monde, dans une Afrique aussi lointaine que marginale du point de vue de la géostratégie du vieux continent et de préférence dans ces anciennes colonies allemandes « ravies » par les Français et les Britanniques en 1919. La position polonaise est, quant à elle, à l’image d’un nationalisme outrancier par lequel Varsovie s’est illustrée de manière permanente à la SDN depuis sa création, vouant aux clauses de protection des minorités une hostilité tenace, compte tenu du contrôle dont elle est elle-même l’objet.

58On voit bien l’importance, dans les années trente, de la connexion entre question des réfugiés et question des minorités, et que l’affaire assyrienne, qui se joue pourtant loin du théâtre européen, est à la fois révélatrice des conceptions qui dominent alors dans certains États et est ressentie comme susceptibles d’avoir des implications dans d’autres questions semblables, européennes cette fois. D’ailleurs, la chose est exprimée de manière très claire à l’Assemblée de la SDN en septembre 1935, qui adopte officiellement le plan d’établissement en Syrie. La question est traitée d’abord par la 6^e Commission, celle des affaires politiques et ce n’est qu’après l’adoption d’une résolution favorable que la question est soumise à la 4^e Commission des affaires sociales et humanitaires pour décider du montant à allouer au projet. La chose a son importance. Dans le texte même de la résolution de la 6^e Commission, on peut lire que, de la documentation très complète et détaillée qui lui a été soumise et de la discussion qui a eu lieu, la commission a retenu surtout le caractère politique et humanitaire du problème et l’urgence qu’il y a à le régler et ajoute : « Il ne s’agit pas d’un problème de réfugiés, mais d’un problème éminemment politique que le Conseil, dès 1933, décida de considérer comme exceptionnel. Sa solution immédiate et radicale contribuerait grandement au maintien de la paix et de la tranquillité dans le Proche-Orient »71. Ce passage pourrait résumer à lui seul l’ensemble du processus par lequel la question de l’établissement des réfugiés de l’Irak a été appréhendée et traitée de 1933 à 1936, et permet de comprendre la nature de la diplomatie qui a entouré cette question. Ainsi, l’OIN, responsable des réfugiés russes, arméniens, assyriens, assyro-chaldéens, etc., n’a délibérément pas été saisi de cette affaire par le Conseil de la SDN, alors que le sort des réfugiés assyriens est de sa compétence depuis 1928. On a préféré créer au sein des membres du Conseil un comité restreint, constitué des représentants étatiques concernés et de quelques « neutres » afin de diriger l’affaire au plus près des intérêts politiques en jeu. L’apparition de nouvelles structures chargées de la question des réfugiés européens à partir du milieu des années trente relève de ce même procédé qui consiste à créer un outil diplomatique « sur-mesure » sans s’embarrasser d’une structure existante comme l’OIN, dont les compétences légales dépassent l’implication politique dont on est prêt à faire preuve. Ceci explique en grande partie la marginalisation progressive de l’OIN. Dans la question du plan d’établissement des Assyriens, le processus apparaît nettement. L’OIN est sollicité pour ses enquêtes préliminaires faites au Brésil et son délégué à Beyrouth est employé à titre d’expert technique en matière d’établissement des réfugiés. Du point de vue français, cette même perception domine également. Au départ, ni Damien de Martel ni Paul Lépissier ne font montre d’un enthousiasme débordant à l’idée d’accueillir en Syrie les réfugiés assyriens, qui sont « de toute manière pro-anglais et inféodés à l’Église anglicane »72. En effet, les Assyriens nestoriens ne représentent pas une clientèle traditionnelle de la France, à la différence des Chaldéens catholiques que Robert de Caix prenait déjà en compte lors du retrait de Cilicie en 1921. L’acceptation française du plan d’établissement se comprend dans la perspective de la mise en valeur de la plaine du Ghab et dans la constitution d’un pôle minoritaire aux portes de Hama, faisant ainsi la jonction avec les régions côtières peuplées d’Alaouites. Dans cette perspective, la France ne souhaite pas non plus faire usage du statut de réfugié pour les Assyriens venant s’établir en Syrie. L’idée que les Français présentent de manière officielle en 1935 est, au contraire, de leur donner au départ le statut « d’étranger », assorti d’une interdiction de résider en dehors des lieux qui auront été fixés pour leur établissement. Leur naturalisation en bloc est prévue dans un délai de cinq ans. On ne peut être plus clair73.

59Le 4 juillet 1936, le Conseil de la SDN entérine la suspension définitive du plan d’établissement assyrien en Syrie. La résolution adoptée par le Conseil se termine par ses mots de mise en garde sévère contre... les Assyriens : « [Le Conseil] exprime sa ferme attente que les Assyriens de l’Irak persisteront, dans leur propre intérêt, d’obéir loyalement aux lois du pays et qu’ils continueront à s’abstenir de tout ce qui pourrait donner lieu à des plaintes sur leur conduite »74. L’idée d’un transfert global des Assyriens est abandonnée mais ceci n’empêche pas de nouvelles arrivées de réfugiés assyriens en Syrie dans la seconde partie de l’année 1936, pour un total de 2 500 personnes. En 1937, la question du sort des 8 800 Assyriens venus d’Irak depuis 1933 et provisoirement installés sur le Khabour reste posée. Les Britanniques proposent alors de les établir au Liban. La proposition britannique est récusée par Paris qui trouve préférable de les installer définitivement sur le Khabour. Au Liban, Émile Eddé, consulté, ne veut pas des Assyriens qu’il dit être de « mauvais agriculteurs », et surtout du point de vue politique, l’installation au Liban d’une minorité chrétienne aurait pour résultat immédiat de soulever l’opinion musulmane qui accuserait le gouvernement de vouloir par ce moyen rompre en faveur des chrétiens l’équilibre existant. La communauté musulmane fait par ailleurs savoir qu’elle y est totalement opposée. En septembre 1937, Le CERAI recommande alors l’amélioration et la stabilisation de l’installation du Khabour pour un coût de 50 930 £ supporté par les pays concernés et la SDN. Pour ce qui est des Assyriens de l’Irak qui avaient opté pour le plan du Ghab, il conclut qu’ils doivent rester en Irak, auprès des 7 400 Assyriens sur un total de 21 600 consultés qui n’avaient pas opté pour le départ. La résolution adoptée par le CERAI pour être soumise au Conseil regrette l’échec du transfert des Assyriens de l’Irak. Elle prend note des déclarations du ministère irakien des Affaires étrangères, qui estime que les Assyriens forment en Irak une minorité « ordinaire » et elle accepte l’établissement définitif sur le Khabour. Le Conseil adopte cette résolution en septembre 1937.