Version classiqueVersion mobile

Réfugiés et diplomatie humanitaire

 | 
Dzovinar Kévonian

Situations nouvelles, structures nouvelles : diplomatie humanitaire et Société des Nations (1919-1930)

Chapitre VI. Diplomatie multilatérale et production d’un droit : les limites du possible

Texte intégral

1Une nouvelle formule de coopération, la mise en place d’une structure administrative et l’attribution de fonds spécifiques donnent un nouvel élan à l’action internationale menée en faveur des réfugiés en 1925. D’ailleurs, la richesse du rapport conjoint du BIT et du Haut-Commissariat de la SDN à la VIe Assemblée sur les activités menées en atteste. Le Service des réfugiés s’est d’abord constitué et organisé. Il est dirigé par un Anglais, le major Johnson, qui était jusque-là l’adjoint de Fridtjof Nansen. Le service est rattaché à la Division diplomatique du BIT et travaille en étroite collaboration avec le Service des migrations. Pour ce qui est des délégués dans les différents pays, le service reprend ceux mis en place par Fridtjof Nansen en 1922 et bénéficie également du réseau des douze correspondants officiels du BIT. Les domaines d’intervention sont diversifiés et augmentés. La première tâche que se fixe le Service est de mesurer l’étendue du problème des réfugiés en procédant à des enquêtes dans les pays d’accueil, afin d’établir un recensement général du nombre de réfugiés sans emploi capables de travailler. Ceci aboutit à la première estimation du nombre de réfugiés « nécessiteux » dans le monde menée de manière systématique. Cette manière d’aborder un problème, qui dans l’après-guerre semble effrayant par son étendue, reçoit par la grâce des chiffres une rationalisation qui rassure. « On le voit, le problème n’est pas d’envergure telle qu’il ne puisse être embrassé dans son ensemble », conclut le rapport en passant au bilan des possibilités de placement qui s’offrent aux réfugiés. Dans ce domaine également, le service a obtenu en 1925 des résultats concrets : 14 800 réfugiés russes et 2 700 réfugiés arméniens ont été transférés dans des pays d’accueil et placés. Pour l’Europe, c’est la France qui en accueille la plupart grâce à l’action diligente d’Albert Thomas et à sa connaissance des milieux industriels français. Pour le reste, le Canada s’est distingué dans l’accueil de groupes de réfugiés russes en provenance d’Europe et de Chine. Enfin, l’année 1925 a été marquée par l’organisation d’une importante mission en Amérique du Sud, dirigée par le colonel Procter, qui avait précédemment acquis une grande expérience de la question à Constantinople puis en Grèce. Cependant, les caractères propres de l’œuvre internationale en faveur des réfugiés lui assignent des limites et l’échec du plan d’établissement des réfugiés arméniens en Transcaucasie en est une première illustration.

L’échec du plan d’établissement des réfugiés arméniens en Transcaucasie (1925-1928)

  • 1 Rapport original dans : SDN, FMN, C1428. On trouve également dans ce carton les rapports des expert (...)

2Pour ce qui est du programme conjoint du BIT et de la SDN pour l’année 1926, la VIe Assemblée vote une résolution dont les grandes lignes sont les suivantes : étude des possibilités de placement des réfugiés en Amérique du Sud ; crédit de 100 000 francs attribué au budget du BIT pour la création de deux nouvelles délégations du Service des Réfugiés en Amérique du Sud ; recommandation pour la convocation d’une conférence intergouvemementale appelée à étudier la création d’un fonds de roulement d’au moins 100 000 £ destiné à faciliter l’émigration des réfugiés russes et arméniens et à améliorer les systèmes actuels de certificat d’identité des réfugiés. Il s’agit donc de poursuivre cette collaboration dans le sens général donné en 1924. Par ailleurs, afin d’étudier la faisabilité du projet de transfert des réfugiés arméniens en Transcaucasie, qui représente pour Fridtjof Nansen en 1925 le projet prioritaire, une Commission d’experts a été constituée en conformité avec les règles de répartition par nationalités caractéristiques du fonctionnement de la Société. Elle est formée du Dr Nansen (Norvégien), président ; Georges Carle (Français), recommandé par le ministère de l’Agriculture de France, spécialiste de l’agriculture subtropicale ; C. Dupuis (Anglais), ancien conseiller au ministère des Travaux publics d’Égypte ; Lo Savio (Italie), recommandé par le Commissaire de l’Émigration d’Italie ; Vidkun Quisling (Norvégien), secrétaire de la Commission. Celle-ci se rend au printemps 1925 en République soviétique d’Arménie pour une mission d’étude1. Cette mission en Union soviétique fait l’objet de la curiosité générale et d’appréciations souvent divergentes. N’est-ce pas à la reconnaissance de la réussite du modèle soviétique que Fridtjof Nansen contribue en vantant dans son rapport la stabilité du régime, le développement économique et la coopération dont font preuve les dirigeants soviétiques dans la résolution de la difficile question des réfugiés ?

  • 2 Également le témoignage de V. Wehrlin, le célèbre délégué du CICR en URSS qui rejoint la mission : (...)
  • 3 F. Nansen, L’Arménie et le Proche-Orient, Paris, Imp. Massis, 1928. Les résultats de cette mission (...)
  • 4 A. Thomas à P. Berthelot, 1er octobre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 25-26.

3La controverse qui va agiter les milieux politiques et plus spécifiquement les organisations de réfugiés russes autour de cette mission s’étend rapidement à l’ensemble du projet et à la personne du Haut-Commissaire lui-même, accusé de sympathie pour le régime soviétique, et ceci d’autant plus que Fridtjof Nansen bénéficie en URSS d’une faveur grandissante. L’historiographie soviétique en atteste parfaitement. Dans le même temps, les résultats de cette mission font l’objet d’un rapport spécial de Fridtjof Nansen à l’Assemblée qui conclut à la possibilité d’y établir de 15 000 à 25 000 réfugiés qui se trouvent actuellement au Proche-Orient pour une somme de 900 000 £ sterling environ2. Il fait également, à partir du récit de son voyage, un livre pour le grand public, publié d’abord en norvégien puis édité en 1928 en anglais, en français et en allemand, lequel va contribuer à alimenter la polémique3. Lors de la VIe Assemblée, la question fait l’objet de longs débats à la 5e Commission, qui décide de donner une suite concrète au projet transcaucasien par la création de la Commission d’établissement des réfugiés arméniens (CERA), désormais chargée du dossier. Celle-ci est composée de quatre membres nommés par le président du Conseil de la SDN après consultation et du Haut-Commissaire pour les réfugiés. Il s’agit sans surprise d’un Français (Jules Pams, ancien ministre, sénateur, député des Pyrénées orientales et président du Comité français des réfugiés arméniens), d’un Anglais (Sir Murdoch Macdonald, ancien sous-secrétaire d’État aux travaux publics en Égypte), d’un Italien (Conti Rossini, conseiller d’État, ancien secrétaire général du Trésor italien). Le dernier membre est un Allemand (M. Bergmann, ancien sous-secrétaire d’État au ministère des Finances d’Allemagne) et c’est Fridtjof Nansen qui, comme le dit Albert Thomas à Philippe Berthelot dans une lettre personnelle, « s’est fait fort d’avoir l’appui de l’Allemagne dans cette affaire ». Dans le contexte de la candidature allemande à la Société des Nations, la proposition reçoit évidemment au Conseil un accueil favorable4.

  • 5 B. Clauzel au Département, 22 septembre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 9-10. Voir également les instru (...)

4Le CERA est chargé de s’assurer définitivement de la possibilité technique de mener à bien l’entreprise projetée, de poursuivre tous les échanges de vue nécessaires pour la réalisation du projet avec les gouvernements concernés, les organisations privées et les particuliers dans la perspective de la création d’un organisme autonome (body of trustées), qui serait le négociateur de l’emprunt et le signataire des contrats nécessaires. Or en dépit de cette résolution optimiste, les débats au sein de la 5e Commission ont été vifs au point que, comme l’explique Bertrand Clauzel, le secrétaire général de la Délégation française, dans un rapport qu’il adresse peu après au Quai d’Orsay, une sous-commission a été nommée pour réfléchir sur la question à huis clos. Il s’y manifesta aussitôt cette franchise que développe le huis clos, nous dit B. Clauzel. En effet, la duchesse d’Atholl, déléguée britannique, déclare sans désormais s’embarrasser de circonlocutions que son gouvernement ne prendrait jamais l’initiative de recommander dans les circonstances présentes un emprunt qui irait de près ou de loin à une République affiliée aux Soviets. Ce sur quoi, Jules Pams, délégué français s’empresse d’exprimer sa déception et de dire que le gouvernement français aurait été heureux de recommander l’emprunt mais qu’il ne peut le faire sans un accord préalable des Anglais et des Italiens. Bertrand Clauzel souligne à quelle point cette déclaration a donné à la France pendant la suite des débats une position tout à fait privilégiée en particulier auprès de Fridtjof Nansen5. La résolution de 1925 constitue donc bien plus une déclaration de bonne volonté qu’un réel engagement des États membres du Conseil de réaliser le projet d’établissement. L’évolution de la question au cours de l’année 1926 va rapidement confirmer le fait.

  • 6 CERA, rapport au Conseil, 19 mai 1926. MAE/P, SDN, 1801, fos 75-78.

5En effet, si l’enquête technique complémentaire qu’ont menée pendant six mois deux experts envoyés par la CERA en République d’Arménie conclut à la faisabilité du projet, c’est sur l’aspect financier que l’affaire achoppe6. Au cours de sa première session (octobre 1925), la CERA décide d’envoyer en Arménie deux experts. Il s’agit de William McIntosh et du capitaine Quisling. Le premier est un ingénieur technique chargé de contrôler l’établissement des plans d’irrigation et le second de recueillir des renseignements d’ordre général et de remplir les fonctions d’agent de liaison entre la CERA et les gouvernements intéressés. Après six mois de séjour sur place, le capitaine Quisling s’est également rendu à Moscou pour des négociations auprès du gouvernement central. Les terrains retenus par les experts sont ceux de Kirr (à l’ouest et à l’est d’Erevan ; irrigation et mise en valeur de 16 000 déciatines), de Karasu (au sud-ouest d’Erevan ; drainage et irrigation des marais) et de Zangibassar (sud-ouest d’Erevan ; drainage et irrigation). Concernant l’aspect financier, dès la première session du CERA, la discussion concernant la garantie de l’emprunt s’engage. Fridtjof Nansen insiste sur une garantie collective par tranche des gouvernements intéressés. Il annonce d’ailleurs qu’il a obtenu de la Suède et de l’Allemagne un engagement à hauteur de 70 000 £ et 100 000 £.

  • 7 A. Mater (suppléant de J. Pams) à B. Clauzel, 4 novembre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 37-39.
  • 8 C. Rakovsky, ambassadeur d’URSS à Paris à J. Pams, 11 mai 1926. SDN, FMN, C1470.

6Devant cette déclaration qui place ouvertement la France et la Grande-Bretagne dans une situation gênante, celle de devoir afficher un refus officiel, le délégué français, Jules Pams, qui est également le président du CERA, se lance dans un exposé qui rappelle la proposition initiale sur laquelle son gouvernement ainsi que le gouvernement britannique avaient accepté de discuter : la participation des gouvernements ne serait qu’une ressource finale et complémentaire. Il obtient un vote de principe sur cette question dès la première séance7. De fait, la garantie principale ne peut donc être trouvée qu’en URSS, ce qui évidemment paraît dès le départ fort douteux. Les préventions des membres du Conseil vont être effectivement confortées par l’attitude des autorités soviétiques dans l’étude des garanties disponibles comme gage de l’emprunt. À toutes les propositions de garanties soumises par la Commission aux autorités arméniennes dans les premiers mois de l’année 1926, Moscou oppose un refus catégorique. C’est donc, comme le dit le rapport, en raison de l’influence exercée par le Gouvernement central sur les finances de l’Arménie que le capitaine Quisling se rend à Moscou au printemps 1926 afin de négocier l’affaire sur place. Le résultat est en apparence positif : les autorités soviétiques acceptent officiellement le projet d’établissement des réfugiés et autorisent l’émission d’un emprunt dans ce but avec comme garantie, celle de la Banque d’État de l’URSS8. Mais en réalité, le résultat de ces négociations consacre l’échec du projet de Fridtjof Nansen. Moscou refuse toute autre garantie, les gouvernements concernés estiment que celle de la Banque d’État est insuffisante et la Commission déclare qu’elle a épuisé toutes les possibilités qui lui ont été conférées par son mandat.

  • 9 45e session du Conseil, 4e séance, 16 juin 1927. MAE/P, SDN, 1801, fos 198-204.
  • 10 Rapport du Dr Nansen, 14 septembre 1927. SDN, FMN, C1470.

7L’échec est patent et les résolutions adoptées par les assemblées de la SDN de 1926 à 1929 n’apporteront aucune solution concrète. Pourtant Fridtjof Nansen va consacrer jusqu’en septembre 1929 une grande partie de ses efforts et de son temps pour faire aboutir ce projet que beaucoup appellent désormais le « projet Nansen », ce qui est significatif de l’engagement du Haut-Commissaire et de la personnalisation de l’œuvre internationale. Il considère en effet, comme il le répète dans chacune de ses interventions sur le sujet depuis 1924, que la participation de la Société à ce plan d’établissement est la moindre des choses au regard des engagements pris par les trois premières assemblées en faveur de la création d’un Foyer national arménien en Asie Mineure au lendemain des événements de la Première Guerre mondiale, et que, par ailleurs, pour ces populations arméniennes réfugiées et apatrides dans ce monde d’États-Nations, « le seul lieu qui puisse être aujourd’hui considéré comme leur propre pays, est la République d’Érivan »9. C’est donc par des interventions répétées, des relations personnelles, des contacts privés qu’il va tenter de contourner l’opposition de principe posée au Conseil par le tandem constitué par la France et la Grande-Bretagne. Dans ses tentatives répétées pour faire infléchir la position du Conseil, il va s’appuyer sur l’Allemagne, la Grèce et les pays du Nord européen. Il va même en septembre 1927, lors de son audition devant la session du Conseil qui précède l’ouverture de l’Assemblée annuelle, jusqu’à menacer de remettre son mandat et déclarer avec colère qu’il faut désormais assumer « de mettre fin à toute responsabilité de la Société vis-à-vis d’une entreprise qui n’offre aucune chance de succès pratique ». Ce serait, déclare-t-il, « le premier échec de la Société des Nations dans ce domaine »10. À cet éclat, Aristide Briand répond comme on console un enfant : non, Fridtjof Nansen ne doit pas renoncer. Un nouvel appel sera lancé aux gouvernements malgré l’opposition du Haut-Commissaire et ce dernier restera à la tête du projet.

  • 11 F. Nansen au Foreign Office, 11 février 1928. FO, 371 E 853/853/44 ; Minute de W. Roberts, 1er déce (...)

8C’est donc par égard pour la personnalité du Dr Nansen, comme le dit René Massigli, qu’une nouvelle résolution est votée en 1928 en faveur de la poursuite du projet sous les auspices de la Société. Fridtjof Nansen est chargé de poursuivre seul ses recherches de financement auprès des États, des organisations privées et des particuliers. À cette date, il a réussi ce qui peut apparaître comme un tour de force, celui d’obtenir un certain nombre d’engagements, mais qui sont comme on peut le voir hétéroclites : prêt de 50 000 £ de l’Allemagne à condition que cinq autres États s’engagent également ; participation de la Norvège à hauteur de 2 000 £ en nature (matériaux de constructions) ; don de 1 000 £ de la Roumanie ; participation de la Grèce par la prise en charge de 25 % des frais de transport à partir de son territoire ; engagement de principe des Pays-Bas, du Luxembourg et de la Suède ; somme de 100 000 £ disponibles auprès des communautés arméniennes d’Europe. Lorsque, quelques jours avant la tenue de l’Assemblée, il avait présenté son rapport au Conseil, Fridtjof Nansen avait demandé que l’on commençât sur cette base à mettre en pratique les transferts et l’œuvre d’établissement. Or, le Conseil avait alors tout bonnement refusé. À la 6e Commission de l’Assemblée de l’automne 1928, Fridtjof Nansen revient donc de nouveau à la charge. Il intervient avec vigueur et insistance, reprenant l’historique de la Question arménienne et décrivant le sort de ces populations apatrides. C’est donc bien par égard pour lui qu’un petit budget est voté pour faire face aux charges administratives. La Grande-Bretagne vote contre et affiche ouvertement son opposition. Après les lettres de personnes privées et d’associations protestant contre la position britannique auprès du Foreign Office, l’affaire arrive devant le Parlement britannique, où Noël Buxton demande au gouvernement de s’expliquer sur sa position. La réponse est significative : avant tout, le gouvernement a depuis la guerre dépensé des sommes énormes en faveur des réfugiés et cela suffit ; ensuite, la vérité est qu’en réalité aucun gouvernement n’a eu le courage de voter contre la prise en charge du plan d’établissement par la SDN11. C’est en septembre 1929, un an plus tard, que le Haut-Commissaire se résout à abandonner la partie. Laconique, il constate dans le rapport de la 6e Commission dont il est rapporteur en tant que délégué norvégien, que les sommes rassemblées s’élèvent à 155 720 £ et qu’elle sont par conséquent insuffisantes. En conséquence il demande que le Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés soit dessaisi du dossier. Ce premier échec de la Société des Nations dans la question des réfugiés, que Fridtjof Nansen redoutait en 1927, est patent en 1929. Il marque le prélude de ceux des années trente concernant les réfugiés d’Irak, d’Allemagne et d’Autriche.

  • 12 Mémoire d’A. Thomas, 3 septembre 1926. SDN, FMN, C1470.

9Cet échec met en lumière l’inégalité des rapports de force entre la détermination et la stature internationale du Haut-Commissaire et la fermeté des positions britannique et française, ainsi que les limites de l’action coopérative dans une société internationale dominée par les puissances victorieuses de la Première Guerre mondiale. Il est par ailleurs indissociable de l’évolution du contexte idéologique des années vingt, dans lequel le projet d’établissement a dès le départ été immergé. Ce plan d’établissement a en effet bénéficié lors de son élaboration de la phase de stabilisation de la position internationale de l’URSS de 1924-1925. Le soutien que l’Allemagne apporte au projet de Fridtjof Nansen à partir de 1926 s’intégre dans le contexte de la signature par Streseman, en avril de cette même année, du traité d’amitié et de neutralité mutuelles qui reconduit le traité de Rapallo. On sait que, dans les deux années qui suivent, les échanges entre les deux pays ne cessent de se développer. Or toujours en 1926, la détente esquissée entre les « puissances impérialistes » et l’URSS prend fin. À Paris, les négociations concernant le remboursement des dettes tsaristes échouent alors que Moscou voit d’un mauvais œil les alliances conclues par la France avec la Pologne et la Roumanie. L’année suivante, l’ambassadeur soviétique à Paris est expulsé. À Londres, on assiste au retour des conservateurs au pouvoir, et l’affaire du soutien des syndicats soviétiques lors de la grande grève de 1926 aboutit à la rupture des relations diplomatiques entre les deux pays au printemps 1927. Celles-ci ne sont renouées qu’en octobre 1929. On le voit, le plan d’établissement des réfugiés arméniens en Transcaucasie avait toutes les raisons d’être, à partir de 1926, considéré comme indésirable au Conseil de la Société des Nations, et l’insistance du Haut-Commissaire jugée importune. Les arguments techniques ont été présentés comme déterminants mais en réalité, la volonté politique bien présente en 1924-1925 n’existe plus dès l’année suivante. Soulignons pour finir que cette mauvaise volonté politique a été partagée. À Moscou, l’organisation de la « forteresse assiégée » et la stratégie de repli adoptée par Staline vont en dépit des déclarations officielles de bonne volonté à l’encontre des efforts de Fridtjof Nansen. Dès septembre 1927, le Haut-Commissaire fait d’ailleurs le constat du peu d’empressement que les autorités soviétiques mettent à répondre, par des engagements concrets, aux difficultés dans lesquelles il se débat. Enfin, le dernier élément d’explication de cet échec est l’apparition d’un nouveau projet d’établissement en 1926 qui a, lui, le soutien de la France et qui se pose rapidement en concurrent du précédent. Ce nouveau projet concerne les réfugiés en Syrie et au Liban sous mandat français et son défenseur le plus actif va être Albert Thomas. Ainsi, ce dernier n’hésite pas à déclarer dès l’automne 1926 que tous doivent avoir à l’esprit que le plan de colonisation des réfugiés dans l’Arménie soviétique ne tend pas dans les conditions les plus favorables à l’établissement, dans un avenir rapproché, d’un nombre supplémentaire de réfugiés dépassant 15 00012.

  • 13 SDN, FMN, C1428.
  • 14 Département à B. Clauzel, 18 septembre 1925. MAE/P, SDN, 1802, fos 44-45.

10L’origine du plan syro-libanais remonte à 1925. Sur le chemin de retour de la mission des experts de la SDN en Transcaucasie, le membre français de la Commission, Georges Carle, avait fait un court séjour en Syrie et au Liban, afin d’enquêter sur la situation des réfugiés arméniens dans ces deux États. Son rapport, déjà évoqué, présentait sous le meilleur jour la situation des réfugiés et se faisait en réalité le porte-parole d’une idée qui avait germé au sein du Haut-Commissariat français à Beyrouth. Il s’agissait d’établir les réfugiés campant aux abords des grandes villes dans des colonies agricoles, dont la création contribuerait du même coup à la mise en valeur de certaines zones, comme celle de la vallée du Ghab, en bénéficiant de l’aide financière de la SDN13. La proposition dont Georges Carle se fait l’écho en septembre 1925 est donc de prélever une somme de 500 000 francs sur le montant du prêt qui serait consenti pour l’établissement en Transcaucasie afin de créer les premiers villages agricoles de Syrie. En septembre, dans la prévision de l’Assemblée, Fridtjof Nansen sollicite d’Aristide Briand une prise de position claire au sujet du projet syro-libanais. Le général Sarrail, Haut-Commissaire de la République française dans les territoires sous mandat, consulté, se déclare favorable tout en réservant le contrôle de l’opération aux autorités mandataires14. Ainsi débute ce plan qui, à la différence du projet transcaucasien, va connaître une réalisation effective.

Quelle pérennité pour l’action internationale en faveur des réfugiés à la fin des années vingt ?

11La période de collaboration entre le BIT et la SDN pour la question des réfugiés se prolonge jusqu’à la fin de l’année 1928. Les rapports annuels sur le fonctionnement et les activités du Service des réfugiés pendant cette période inspirent quelques remarques. Le premier objectif reste dans cette période celui d’acquérir une information fiable et la plus complète possible sur les réfugiés, où qu’ils se trouvent. Les rapports intègrent donc des évaluations de plus en plus détaillées sur ces populations, émanant des délégations nationales. Dans la perspective du BIT, la fonction du Service est d’être avant tout un intermédiaire compétent entre un groupe humain difficilement identifiable et quantifiable, et les autorités d’immigration des pays d’accueil ou les employeurs potentiels. Envisageant donc la question des réfugiés d’un point de vue purement technique et économique, le BIT et en particulier son directeur se placent délibérément hors du champ politique. Le problème des réfugiés est abordé avec pragmatisme comme problème social et non comme un avatar de la question nationale ou liée à des enjeux idéologiques. La résolution du Conseil d’administration du BIT d’octobre 1924 a été très claire à ce sujet :

  • 15 36e session du Conseil d’administration du BIT, 24 mai, 14 juin 1927. SDN, FMN, C1470.

« Il est entendu que ce qui est demandé au BIT, c’est la recherche, la coordination et la communication des offres de placement qui peuvent être offertes aux réfugiés, des conditions dans lesquelles les réfugiés peuvent profiter de ces offres, une appréciation du nombre de réfugiés à placer, sans que la dépense puisse dépasser le crédit alloué. [...] Il est entendu qu’il ne saurait être question de payer des secours ou frais de transport aux centaines de milliers de réfugiés avec le minime crédit alloué. Il est aussi entendu qu’il s’agit d’un service temporaire qui doit prendre fin aussi promptement que possible »15.

12Il y a également là une « méthode Albert Thomas » qui commence peu à peu à se distinguer de celle de Fridtjof Nansen. Celui-ci essaie d’augmenter sa marge d’action par le bras de fer, par une pression morale sur les gouvernements, par un appel aux sentiments humanitaires, aux idéaux internationalistes, à la connaissance de l’histoire politique et nationale des populations concernées. Il est la mauvaise conscience des gouvernements, le gardien des valeurs fondatrices de la Société, le récipiendaire prix Nobel de la Paix. Or, comme on a pu le voir plus haut, son entêtement dans le projet transcaucasien n’a pas été payant. Le sentiment de responsabilité des puissances victorieuses dans la Question arménienne, que l’on sent de manière très forte à travers la lecture des débats des premières assemblées sur le Proche-Orient, et qui réapparaît dans la question des réfugiés, s’émousse après 1926. L’affaire est politiquement classée, quoi qu’en dise Fridtjof Nansen, et il en est de même pour le million de réfugiés russes. À la différence du Haut-Commissaire, Albert Thomas utilise la marge d’action qui existe naturellement au sein d’une organisation internationale à caractère technique, par la « dépolitisation » des questions traitées, la neutralisation des enjeux, l’acceptation du nouvel ordre mondial et un habile usage de l’outil diplomatique à travers les réseaux personnels d’un homme d’une nationalité autrement plus avantageuse. Sans tenter de repousser les limites fixées par un système international dominé par des États jaloux de leur souveraineté, il exploite le possible. Cet état d’esprit et le grand dynamisme dont il fait preuve au BIT sont facilités par le partage des rôles établi avec Fridtjof Nansen. Ce dernier œuvre en effet dans le même temps pour obtenir la reconnaissance d’un véritable statut juridique pour les réfugiés et apatrides et pour l’extension du certificat d’identité créé en 1922 en faveur des réfugiés russes, domaines où il se heurte à de plus grandes résistances politiques. L’année 1928 est à ce titre décisive puisque, à l’issue d’une conférence intergouvemementale sur la question du statut juridique, Fridtjof Nansen obtient un arrangement important sur lequel nous reviendrons dans le prochain chapitre. Toujours est-il que dans ce contexte, les résistances se transforment en véritables oppositions de principe.

13La IXe Assemblée de l’automne 1928 constitue donc un tournant dans l’histoire du Haut-Commissariat de la SDN. Elle est marquée pour la question des réfugiés par un fort antagonisme entre les points de vue français et britannique. Les Britanniques expriment alors clairement leur volonté de voir disparaître l’organisation présente, par une assimilation des réfugiés aux pays d’accueil, en soutenant que l’existence d’une structure et d’un statut juridique spécifiques ne fait que prolonger le problème. Voici les termes de la lettre que Victor Cavendish-Bentinck, délégué britannique à Genève adresse au Service des réfugiés le 6 septembre 1928. Ils sont éloquents :

  • 16 FO, 371 N 4477/72/38.

On the general refugee problem our considered view is that it is unnecessary and undesirable to regard the problem as possessing permanent features, and that the continuance of the League Refugee Service is likely to perpetuate the problem. We are not prepared to contemplate the establishment of a new form of nationality, but we hold that it is the duty of the remaining refugees, pending as possible return to their own countries to place themselves under the protection of some existing state. This view will make no headway so long as the present alternative regime remains in being, and accordingly the first step towards the accomplishment of this object is obviously to take such definitive measures for the winding up of the refugee organisation as will leave no doubt as to the solution ultimately aimed at16.

  • 17 FO 371 N 3701/72/38.
  • 18 40e session du Conseil d’administration de l’OIT, 5 juin 1928. SDN, FMN, C1470.

14Par ailleurs, l’opinion qui domine à la fois au Colonial Office et au Foreign Office est que les autorités françaises se sont constituées un outil « sur mesure » afin de réaliser le plan d’établissement en Syrie et au Liban, plan qui n’a d’autre objectif que de créer pour les populations arméniennes un foyer dans la région d’Alep-Antioche, afin de combattre l’opposition nationaliste arabe et de créer une zone-tampon chrétienne avec la Turquie17. La position de la France en faveur de l’œuvre des réfugiés à la Société des Nations et le soutien apporté au projet syro-libanais défendu par Albert Thomas (n’est-il pas Français ?) ne seraient en réalité que les instruments de sa politique orientale. Une offensive est donc menée par les Britanniques à la fois au Conseil de la SDN et au Conseil d’administration de l’OIT, pendant le printemps et l’été 1928, dans la perspective de l’Assemblée, alors que, à l’inverse, Albert Thomas concentre tous ses efforts dans la création d’une structure permanente et durable rattachée au Secrétariat de la Société des Nations. Ainsi, lors de la séance du 25 avril 1928 du Conseil d’administration de l’OIT, R. G. Sommervell, ministre britannique du Travail, obtient le vote d’une résolution s’opposant au transfert de l’œuvre des réfugiés au Secrétariat. Par ailleurs, il demande que la position britannique soit nettement précisée dans tous les procès-verbaux des discussions qui concernent le plan d’établissement en Syrie-Liban. Enfin, comme le répètent quelques âmes charitables dans les couloirs de l’OIT, les plans d’établissement de réfugiés et de colonisation agricole ne sont-ils pas bien loin des compétences de l’organisation ? Ces voix sont entendues et en mai 1928, le Comité du Budget souligne dans son rapport au Conseil d’administration que l’œuvre internationale en faveur des réfugiés a profondément changé. De simples actions de secours, on est passé à l’organisation de transferts d’importantes masses de réfugiés puis, à partir de 1925, à une œuvre systématique de placement. Or aujourd’hui, dominent l’œuvre de colonisation précédée parfois d’un effort de rééducation des réfugiés et une assistance juridico-politique. Ainsi, conclut le Comité, ce double caractère de l’œuvre nouvelle semble la soustraire désormais à la compétence du BIT18.

  • 19 Séance du CCOP, 22 mai 1928. SDN, FMN, C1470.
  • 20 Colonial Office au Foreign Office, 17 juillet 1928. FO, 371 N 3701/72/38.

15Albert Thomas obtient néanmoins un vote favorable du Conseil d’administration pour la création d’une commission mixte comprenant des représentants de ce conseil, et qui serait chargée d’assister le Haut-Commissariat, désormais seul responsable de l’œuvre des réfugiés. Par ailleurs, dès le mois de mai, il commence avec Fridtjof Nansen à mobiliser les organisations privées qui assistent le Haut-Commissariat, en faveur du projet de réorganisation. Intervenant à l’une des réunions du Comité consultatif de ces organisations (CCOP), il insiste sur le fait que certains membres du Conseil d’administration de l’OIT et de la 5e Commission de l’Assemblée sont déterminés à s’opposer au renforcement du Haut-Commissariat et surtout à sa permanence. Il estime donc qu’il serait tout à fait utile que les organisations privées émettent une résolution signalant qu’il y a encore un très grand nombre de réfugiés qui sont dans une situation juridique très incertaine et qui ont besoin d’assistance19. L’opposition britannique culmine en juin 1928. Lors de la séance du Conseil de la SDN du 7 juin, Sir Austin Chamberlain demande ouvertement la disparition du Service des réfugiés, qui avait malheureusement duré plus de temps qu’on ne l’avait envisagé au début. Et surtout, les Britanniques refusent de participer à la conférence intergouvemementale du 28 juin. L’argument avancé, et qui sera le même jusqu’à l’arrivée au pouvoir du second cabinet travailliste, est que, n’ayant pas de réfugiés sur son territoire, la Grande-Bretagne n’est pas concernée. Cette position est une constante de la politique britannique et, à chaque enquête du Service des réfugiés, la Grande-Bretagne déclare que les réfugiés assyriens présents dans le nord irakien depuis les règlements de la paix ne sont pas des réfugiés mais de simples minorités. Lors de la conférence intergouvemementale de 1928, la question de l’extension du statut de réfugié aux Assyriens et Assyro-Chaldéens est justement à l’ordre du jour. La politique britannique en la matière est celle du Colonial Office, et consiste à favoriser la naturalisation des réfugiés assyriens nestoriens et chaldéens, s’opposant résolument à ce qu’on leur attribue le « statut Nansen20 ».

  • 21 Rapports de F. Nansen et d’A. Thomas à la IXe Assemblée, 22 août 1928. SDN, FMN, C1471.

16Naturellement, dans les rapports annuels qu’ils préparent pour la IXe Assemblée, Fridtjof Nansen et Albert Thomas défendent avec force arguments leur point de vue. Le premier insiste sur la persistance de 200 000 réfugiés sans travail, sur la double fonction du Haut-Commissariat : à l’assistance matérielle toujours nécessaire (placement, réadaptation, colonisation) s’ajoute le fait que le Haut-Commissariat est chargé par les arrangements des différentes conférences intergouvemementales d’assumer en faveur des réfugiés des fonctions de nature politique, juridique et consulaire, même après que la situation économique de ces réfugiés aura été plus ou moins stabilisée. C’est cette seconde responsabilité, celle liée au statut international des réfugiés élaboré depuis 1922, qui nécessite le maintien d’une structure internationale permanente. Enfin, le Haut-Commissariat a contracté des emprunts auprès de gouvernements et d’organisations privées et il est responsable de remboursements qui s’échelonnent sur les dix années suivantes. On ne se rend pas compte, ajoute Fridtjof Nansen, que l’organisation des réfugiés de la Société des Nations est appelée à protéger des êtres humains misérables dont le nombre dépasse le chiffre de la population de certains États membres. Il termine son propos en prenant directement à partie la délégation britannique par un rappel d’une déclaration faite par celle-ci à l’Assemblée de 1924, qui disait avec cette emphase caractéristique des débats de la Société : « N’y a-t-il pas un meilleur ami, un meilleur enfant de la Société des Nations que celui qui possède un passeport international délivré par elle ? » Oui, conclut Fridtjof Nansen, pour l’opinion publique, les réfugiés sont bien comme les enfants de la SDN21. Nous sommes bien loin des prises de position des lord Balfour, Walter Elliot, lord Cecil et Edith Lyttelton au sein des premières assemblées. Le principal atout d’Albert Thomas et de Fridtjof Nansen à l’Assemblée de 1928 vient du soutien français. La position française en 1928 est intéressante. Fortement engagée dès les débuts de la Société dans la question des réfugiés, du fait de la présence en métropole et dans les territoires sous mandat de nombreuses populations réfugiées, la France a suivi de très près les différentes conférences intergouvemementales et a soutenu l’élaboration d’un statut juridique spécifique qu’elle préférait à une politique de nationalisation en masse de ces populations. Ce point de vue est précisé de manière détaillée l’année suivante :

  • 22 Note d’Édouard de Navaille-Labatut, sous-directeur des Chancelleries du Département, délégué de la (...)

« La naturalisation, dans le droit français, est essentiellement individuelle. L’État français ne veut agréger à la population française que des éléments qui s’y rattachent par des circonstances de fait ou de sentiment. Une conséquence de cette tendance, c’est de laisser à chaque étranger liberté complète de solliciter ou non la naturalisation. Il ne saurait donc être question de naturaliser en bloc les réfugiés. Liberté pour chacun de bénéficier ou non des dispositions de la loi sur la nationalité. Faculté entière pour l’État de choisir »22.

  • 23 Instructions de R. Massigli, 23 juin 1928. MAE/P, SDN, 1799, fos 123-126.

17Avec la mise en place du plan d’établissement en Syrie et au Liban et l’implication personnelle d’Albert Thomas, le Quai d’Orsay est directement concerné par l’avenir de la structure. Au lendemain de la déclaration britannique au Conseil de la SDN, Paris est prêt à approuver la suppression du Haut-Commissariat pour des raisons d’économies budgétaires si la Grande-Bretagne prend en la matière une position définitive lors de la Conférence intergouvernementale23. Or, comme on le sait, les Britanniques n’y participent pas. Le représentant français s’abstient donc de prendre parti, d’autant plus que, lors de la séance plénière de la conférence, Albert Thomas exprime haut et fort son opposition. La préparation de l’Assemblée se fait donc avec beaucoup d’attention par Albert Thomas et Fridtjof Nansen, qui obtiennent que le rapporteur de la 5e Commission soit le délégué français. Ils voient juste, car les instructions que ce délégué apporte de Paris sont favorables à la réorganisation de l’œuvre des réfugiés, au maintien du Haut-Commissaire, à la mise en place d’un service unique s’occupant des réfugiés au sein du Secrétariat et d’une commission mixte consultative composée pour moitié de membres du BIT et pour moitié de représentants des États les plus intéressés par la question des réfugiés. La seule condition posée est que les charges administratives n’augmentent pas « démesurément ». De fait, le choix du rapporteur s’avère décisif. Tout en l’emportant sur le fond (poursuite de l’œuvre, création d’une Commission intergouvemementale consultative chargée d’assister le Haut-Commissaire), la résolution finalement adoptée concède pour la forme le caractère provisoire de l’œuvre des réfugiés. Lors des débats au sein de la 5e Commission, les Britanniques trouvent des alliés auprès des pays mécontents des résultats de la Conférence de 1928 sur les nouvelles fonctions des représentant nationaux du Haut-Commissariat auprès des réfugiés. Ceux-ci ont en effet provoqué des protestations officielles de Moscou qui sont relayées au sein de la Commission par le délégué allemand, le baron de Rheinbaden.

18Lors de la séance du Conseil du 14 décembre 1928, la Commission intergouvemementale consultative auprès du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés est constituée (CIC). Pour le Quai d’Orsay, il faut favoriser une structure ne comprenant qu’un petit nombre de membres permanents, afin de pouvoir exercer un contrôle réel sur les initiatives du Dr Nansen. Par ailleurs, il est indispensable d’obtenir la participation de la Grande-Bretagne, car celle-ci détient un droit de contrôle important à l’Assemblée et au Conseil :

  • 24 Note du Service français de la SDN, 29 novembre 1928. MAE/P, SDN, 1805, fos 81-82.

« La dernière assemblée a montré les divergences importantes existant entre les vues du gouvernement britannique et celles de la dernière conférence pour les réfugiés, où ce gouvernement n’était même pas représenté. Faute d’assurer une liaison constante entre la Commission consultative et le Conseil, l’on risquerait de diminuer la portée des recommandations qu’elle pourrait présenter »24.

  • 25 Dès février 1929 cependant, la Suisse et le Japon expriment leur volonté de se retirer. La Suisse c (...)

19Cette analyse met en lumière la nature même de cette diplomatie dont le pivot central reste le binôme France-Grande-Bretagne au sein du Conseil, et la fragilité de procédés conventionnels qui n’ont de valeur que dans le consensus de la reconnaissance partagée. C’est donc sans surprise que l’on voit la Grande-Bretagne parmi les 14 membres de la liste présentée à l’approbation du Conseil en décembre alors même que le critère de sélection des États est officiellement le nombre de réfugiés présents sur leur territoire. Or, en pleine séance, la Grande-Bretagne demande à être rayée de la liste. C’est ainsi, explique avec amusement le représentant français, que l’on a rajouté le Japon, pour retrouver le chiffre de 14 membres. Les États retenus sont les suivants : Allemagne, Bulgarie, Chine, Estonie, France, Grèce, Italie, Japon, Lettonie, Pologne, Roumanie, Royaume des Serbes, Croates, Slovènes, Suisse, Tchécoslovaquie25. La position britannique ne changera qu’avec l’arrivée au pouvoir du second gouvernement Ramsay McDonald. C’est à la veille de la Xe Assemblée seulement qu’elle entre dans la CIC et que, pour saluer son retour, un délégué britannique est choisi pour y être le rapporteur de la Commission.

  • 26 Mémorandum du Haut-Commissariat, 13 mai 1929. SDN, FMN, C1471.
  • 27 Note du Service français de la SDN, août 1929. MAE/P, SDN, 1805, fos 154-158.

20En 1929, nous sommes cependant encore bien loin de l’organisation permanente financée par la Société des Nations souhaitée par Albert Thomas et Fridtjof Nansen. L’avenir du Haut-Commissariat est toujours en jeu mais l’existence de la CIC, où la France joue un rôle déterminant, s’avère favorable. Dès sa première session, la CIC ne constate-t-elle pas l’impossibilité de trouver à la question des réfugiés une solution radicale ? Puisque la naturalisation en bloc ou le rapatriement en masse ne peuvent être envisagés, on ne peut penser à une suppression du Haut-Commissariat. Il faut prévoir un délai de liquidation de 10 ans et le rattachement de l’œuvre des réfugiés au Secrétariat26. Le Quai d’Orsay ne cache pas sa satisfaction devant les résultats des travaux de la CIC, en particulier pour ce qui concerne l’incorporation du Haut-Commissariat aux services du secrétariat et les questions de nationalité : « C’est là un point extrêmement important pour le gouvernement français, qui, ayant largement offert son hospitalité aux réfugiés et désireux de pratiquer à leur égard une politique très généreuse d’assimilation, n’admettrait point que la naturalisation leur soit accordée en bloc, et sans discrimination »27. C’est ainsi que la résolution de la Xe Assemblée de la SDN stipule que l’œuvre des réfugiés doit bien être liquidée dans un délai de 10 ans mais que, pour l’année à venir, elle est placée à titre d’essai sous l’autorité administrative du Secrétaire général de la Société. Le contexte diplomatique de 1929 est autrement plus favorable que celui de 1928 et la marge d’action de la France se trouve augmentée par le retour des Britanniques à de meilleurs sentiments à l’égard de l’organisation internationale. Par ailleurs, c’est au même moment que le gouvernement français donne son accord définitif pour un crédit de 3 millions de francs destiné au plan d’établissement des réfugiés en Syrie et au Liban placé sous l’égide de la SDN. Sa position dans l’organisation s’en trouve encore renforcée par les contreparties qu’elle est en droit d’attendre et son image en bénéficie.

1929-1930 : Que faire des nouveaux réfugiés « politiques » ?

  • 28 É. Copeaux, Espace et temps de la nation turque. Analyse d’une historiographie nationaliste (1931-1 (...)
  • 29 Cité par H. Bozarslan, La Question kurde. États et minorités au Moyen-Orient, Paris, Presses de Sci (...)
  • 30 Général Laidoner au Conseil de la SDN, 9 décembre 1925. CICR, MISS/1. 76/2 ; mémorandum sur l’enquê (...)
  • 31 Sur cette question, un large faisceau de documents : MAE/P, SDN, 1803 ; MAE/P, Arménie, 24 ; MAE/N, (...)
  • 32 Réunion des délégués, 28 novembre 1929. MAE/N, Beyrouth, cab. pot, 575.

21L’année 1930 est pour l’œuvre internationale en faveur des réfugiés une année de bouleversements, dans un contexte général marqué par l’extension de la crise financière et économique américaine. Elle débute par une effervescence diplomatique au sein des chancelleries européennes et au Conseil, devant l’apparition de milliers de nouveaux réfugiés et apatrides. Il s’agit d’abord de populations fuyant la Turquie et qui passent en masse la frontière syrienne. L’apparition de ces nouveaux réfugiés est à mettre en rapport avec la politique kémaliste à l’égard des minorités et avec la nature idéologique de ce qui est en réalité, en 1929, une politique d’expulsion des populations non turques. République fondée par les militaires, la Turquie est alors dirigée par un parti unique avec un chef unique, Mustafa Kémal. Ayant abandonné l’idée d’une expansion territoriale fondée sur le pantouranisme, l’idéologie du nationalisme kémaliste est fondée sur une peur obsessionnelle du démembrement, héritée du passé ottoman. Le régime est caractérisé par le culte du chef, se trouvant au sommet d’une pyramide dont la base est le peuple et qui doit par son action éduquer politiquement les populations. En conséquence, le citoyen se définit par son adhésion à l’idéologie nationale. Ceci s’accompagne de la fabrication d’une historiographie et d’une théorie de la langue turque (Langue Soleil) qui se fixe comme objectif de fonder scientifiquement l’historicité de la turcité en Anatolie28. Cette doctrine n’admet pas l’existence d’autres groupes que les Turcs, et la politique d’assimilation des minorités est un objectif constant de l’entre-deux-guerres. Ainsi, Mustafa Kémal déclare en novembre 1926 que le droit des groupes non étatiques doit être subordonné aux groupes étatiques. Ce point de vue est également développé par son ministre de la Justice, qui publie le 19 septembre 1926, dans le journal Milliyet, que « ceux qui ne sont pas de purs Turcs n’ont qu’un seul droit : c’est le droit à l’esclavage ». En 1925, Ismet Pacha, alors premier ministre, affirmait dans un discours officiel : « Nous devons à tout prix turquifier les habitants de notre pays. Nous allons annihiler ceux qui s’opposent aux Turcs et au turquisme »29. Cette doctrine, qui est mise en pratique dès 1925 lors de la répression de la révolte kurde du Cheikh Saïd, se caractérise également par une reprise des déportations conçues comme politique de dépeuplement. Les rapports détaillés de la Commission d’enquête de la SDN, à l’automne 1925, sur l’afflux de réfugiés chrétiens et kurdes en Irak en provenance des régions frontalières, décrivent des procédés déjà connus : arrivée dans les villages de militaires (il s’agit du 62e régiment d’infanterie turque) qui se font remettre toutes les armes, imposent des amendes, se saisissent de femmes, pillent les maisons et se livrent à des violences diverses, puis déportation par convoi et concentration dans des camps30. Ces procédures de déportations sont légalisées par la loi du 19 juin 1927, qui est avant tout destinée aux populations kurdes. En 1929, c’est simultanément aux débuts de la révolte de l’Ararat et à la mobilisation des forces turques (printemps 1929), que des groupes toujours plus nombreux de réfugiés commencent à passer la frontière syrienne. Ce mouvement de population commence donc durant l’été 1929 et culmine dans les derniers mois de l’année. Ces expulsions en masse concernent également pour une large part des populations rurales chrétiennes des vilayets méridionaux (Assyriens, Assyro-Chaldéens, Arméniens, Syriens jacobites, Syriens catholiques) selon une procédure établie : déportations dans des camps de « concentration » (Mardine, El-Aziz, Diarbekir), spoliations de biens et procédure de dénationalisation forcée31. Henri Ponsot, Haut-Commissaire à Beyrouth, insiste sur le fait que ces personnes, dont la grande majorité est sans ressources, se présentent munies de passeport turcs portant une mention indiquant que leur retour en Turquie est « interdit ». La première attitude des autorités mandataires est de refuser l’accès de la Syrie à toutes les personnes dont les passeports n’ont pas été visés par les autorités consulaires françaises, et de protester officiellement auprès des autorités turques contre un procédé par lequel ils referment définitivement leur frontière sur leurs ressortissants contraints moralement à l’exil. « Il s’agit donc en réalité de véritables expulsions et ces procédés sont inadmissibles », s’exclame M. Hoppenot, le secrétaire général du Haut-Commissariat lors d’une réunion extraordinaire des délégués sous la présidence de Henri Ponsot. Lors de cette réunion, il est décidé de maintenir la politique de refoulement malgré l’impossibilité pour ces populations de rentrer en Turquie32. En réalité, les autorités françaises préparent dans le même temps l’accueil inévitable des réfugiés en prévoyant de les diriger sur la Haute-Djézireh, afin de désengorger Alep qui est le point de concentration des arrivants en Syrie, dont le nombre total est officiellement de 4 000 personnes en janvier 1930. Le Haut-Commissariat de la SDN est saisi de la question dès le début du mois de décembre 1929 lors d’une réunion du Comité consultatif des organisations privées.

  • 33 R. Conquest, Harvest of sorrow : Soviet Collectivization and the Terror Famine, Oxford, University (...)

22Or dans le même temps, d’autres réfugiés apparaissent, en Europe orientale cette fois. Il s’agit de populations rurales d’URSS, qui fuient la politique stalinienne de collectivisation des campagnes et la dékoulakisation, et qui se réfugient en Pologne ou dans les pays baltes. C’est en juin 1929 que la presse soviétique annonce en réponse à la crise économique le début d’une phase nouvelle, celle de la collectivisation en masse. Après une gigantesque campagne de collecte, la collectivisation proprement dite commence durant l’été 1929 et les pressions sur les paysans vont en s’amplifiant jusqu’en octobre, quand la Pravda annonce que le mouvement ne doit plus connaître de limite. C’est alors qu’est publié le célèbre article de Staline, « le grand tournant » sur les bases des premiers résultats « positifs » de l’opération. Le calendrier de la collectivisation pour les mois suivants est promulgué le 5 janvier 1930. Il prévoit que le Caucase du Nord, la basse et moyenne Volga devront être entièrement collectivisés à l’automne. Dans le même temps, la « liquidation des koulaks en temps que classe » est annoncée le 27 décembre 1929 par Staline. Les premiers mois de l’année 1930 sont terribles pour l’ensemble du monde paysan soviétique. La première phase prend fin en mars avec la publication par Staline du « vertige du succès ». C’est cette période, qui va de l’été 1929 au printemps 1930, qui provoque la fuite en direction des États voisins des populations paysannes33. En mars 1930, un mémorandum est soumis collectivement, par le Comité des Zemstvos et Villes russes, la Croix-Rouge russe (ancienne organisation), le Comité central de l’œuvre des étudiants, le Comité juridique central et l’Union des invalides russes à la Société des Nations. Il réclame une intervention du Haut-Commissariat en faveur de ces nouveaux réfugiés.

  • 34 SDN, FMN, C1472, doc. S.A.C./4.1930.
  • 35 G. Burnier au Haut-Commissaire adjoint de la SDN, 2 décembre 1929. MAE/P, Levant, Arménie, 24, f° 1 (...)

23Or, à ce moment précis, Fridtjof Nansen est en Norvège. Déjà malade, il ne peut répondre à ces urgences. Il décède le 13 mai. C’est donc dans un contexte difficile et nouveau que se trouve l’œuvre des réfugiés. Néanmoins, Albert Thomas, qui bénéficie de son expérience sur la question, prend immédiatement les rênes du Haut-Commissariat. Il commence par s’efforcer de canaliser les pressions des organisations privées de secours, qui exigent pour les deux mouvements de réfugiés avant tout une réaction politique internationale ou au moins une reconnaissance pour ces populations du statut de réfugié et une prise en charge par la Société. Mais la question est en réalité indissociable de la disparition de Fridtjof Nansen qui était jusqu’alors l’un des meilleurs garants de la pérennité de la structure. Son décès n’est-il pas l’occasion espérée pour enfin mettre fin à un organisme dont l’existence n’a que trop duré ? En permettant au Haut-Commissariat d’étendre ses compétences à de nouveaux réfugiés qui ne sont plus issus des circonstances de la guerre, n’est-ce pas lui accorder une nouvelle légitimité ? Ne faut-il pas revoir la définition même du réfugié au regard de la politique menée par la Turquie et l’URSS ? Le poids de l’idéologie et les persécutions ne sont-ils pas à l’origine de leur condition nouvelle ? Comme on peut le constater, les enjeux dépassent la simple apparition de nouveaux réfugiés et la nécessité d’organiser pour eux des secours. C’est l’œuvre entière dont la redéfinition est rendue nécessaire. En ce qui concerne les protestations officielles de la Société des Nations, comme l’explique avec franchise Albert Thomas aux représentants des organisations philanthropiques privées, il ne faut pas fonder d’inutiles espoirs. Ni la Turquie, ni l’URSS ne sont membres de la Société. Et en ce qui concerne en particulier la Turquie, celle-ci a toujours manifesté « une résistance acharnée et systématique » contre l’organisation internationale. En dépit du fait qu’il s’agit d’une violation manifeste des clauses du traité de Lausanne sur le traitement des minorités pour laquelle la SDN pourrait être légitimement saisie, il conclut en déclarant que la politique qui a été imposée à la Société par le gouvernement kémaliste a toujours été d’agir personnellement ou de faire agir des grandes puissances34. Georges Burnier, délégué de la SDN pour le plan d’établissement des réfugiés à Beyrouth en arrive également à la même conclusion : « Il est certain que le gouvernement d’Angora manque de l’esprit humain le plus élémentaire mais aussi se moque totalement de ses engagements internationaux vis-à-vis des minorités vivant sur son territoire »35. Il faut donc que la France et la Grande-Bretagne interviennent, elles qui sont seules à pouvoir exercer un contrôle moral. Les consultations franco-britanniques sur la question de la Turquie débutent dès la première semaine de janvier 1930 sous la pression des organisations privées et des interventions de la section politique du Secrétariat de la SDN.

  • 36 FO, 371 E 6937/1971/44.

24Or il est vite clair que ni la Grande-Bretagne ni la France n’entendent émettre de protestations officielles sur la question des persécutions des minorités. À Londres, l’opinion dominante est simple : We should only endanger our present good relations with the Turks and, what is perhaps more serions, gravely imperie the existence of the very people we wish to protect. En ce qui concerne les persécutions contre la minorité arménienne, George W. Rendel ajoute : It is true that there exist large numbers of Armenian women in Turkish houses, in the capacity of servants and concubines, but they and their children (who are brought up as Moslems) have become absorbed in Turkish population, and their existence is not ojficially admitted36.

  • 37 C. Nicault, « L’abandon des Juifs avant la Shoah : la France et la conférence d’Évian », Cahiers de (...)
  • 38 Il est à signaler que les réfugiés de 1929-1930 en Syrie ne sont pas que des Arméniens mais que ces (...)
  • 39 MAE/P, SDN, 1803, fos 163-165.

25Il vaut donc mieux à tout point de vue ne rien faire. À la volonté de ne pas nuire aux relations avec la Turquie s’ajoute un argument commun à la France et à la Grande-Bretagne, qui devient récurrent dans les années trente pour l’ensemble de la question des réfugiés politiques, celui de ne pas encourager les persécutions en les dénonçant et de fait de ne pas courir le risque de voir l’afflux des réfugiés augmenter d’autant37. « Une intervention officielle [de la France] auprès de la SDN pourrait donner à la Turquie l’impression d’une consécration des mesures prises contre les Arméniens », déclare le représentant français à la séance du 19 décembre 1929 du Sous-comité arménien du Haut-Commissariat de la SDN. C’est cette dernière analyse qui prévaut dans la décision française de refouler les réfugiés en provenance de Turquie en dépit des dangers qui les guettent de l’autre côté de la frontière38. Le Service français de la SDN va même jusqu’à s’en féliciter quelques mois plus tard39. En tout état de cause, les quelques conversations officieuses menées avec les autorités turques par la France et les États-Unis en janvier et février 1930 n’aboutissent qu’à des impasses. Pour ce qui est de l’URSS, celle-ci mène à partir de 1929 une politique extérieure acrobatique où, parallèlement à la lutte virulente contre le « social-fascisme », elle s’efforce de diversifier ses relations avec d’autres pays que l’Allemagne. De fait, elle renforce le pacte Briand-Kellogg par un accord dit « Protocole Litvinov » en février 1929 et surtout, en octobre, renoue ses relations avec la Grande-Bretagne.

26Pour le Haut-Commissariat, l’existence de ces nouveaux réfugiés est indissociable de la question de la réorganisation de l’œuvre internationale. Albert Thomas ne s’y trompe pas lorsqu’il essaie de tempérer l’émotion des organisations privées du Comité consultatif. Cette émotion est en effet grande et s’exprime lors de trois réunions du Sous-Comité arménien chargé du suivi du plan d’établissement syro-libanais et de celle du Comité consultatif au complet en mars 1930, présidées par Albert Thomas. Les procès-verbaux de ces réunions sont d’un grand intérêt, car le directeur du BIT y exprime souvent avec franchise ses opinions et propose sans ambages les tactiques par lesquelles il pense pouvoir contourner le formalisme de l’institution internationale, garant du contrôle étatique. Dès la réunion extraordinaire du 19 décembre 1929, le Haut-Commissaire adjoint, le major Johnson, signale que la première question qui se pose pour une intervention du Haut-Commissariat en faveur des nouveaux réfugiés de Turquie est de savoir si ces réfugiés sont de sa compétence. La reconnaissance des réfugiés par catégories, qui prévaut depuis la guerre, l’amène à poser cette question : peut-on considérer ces populations comme des réfugiés arméniens au sens de la définition du 12 mai 1926 ? Cette définition de la qualité de réfugié élaborée lors de la conférence intergouvemementale de 1926 ne concernait que les Russes et les Arméniens et précisait pour ces derniers qu’elle concernait « toute personne d’origine arménienne auparavant sujette de l’Empire ottoman qui ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection du Gouvernement de la République turque et qui n’a pas acquis une autre nationalité ». Malgré la colère du représentant arménien, Léon Pachalian, la question est bien soumise à la section juridique du Secrétariat de la SDN. On peut noter ici que les réfugiés de Turquie n’apparaissent dans les débats genevois qu’en tant que réfugiés arméniens, alors que des populations diverses trouvent refuge en Syrie. Cette assimilation s’explique justement par la reconnaissance des réfugiés par catégories. Les autorités françaises sont les premières à ne pas soulever le piège de parler de populations non reconnues. La section juridique du Secrétariat rend son rapport lors de la troisième réunion du Sous-Comité arménien, le 14 mars, et rattache de manière attendue la question de la prise en charge de ces réfugiés à celle de la liquidation du Haut-Commissariat. Le rapporteur, Paul Barandon, déclare en effet que « toute la question semble être réduite à un point, celui de savoir si l’assistance à donner aux réfugiés arméniens nouveaux venus entre ou non dans le cadre du problème actuel ». Comme on peut le voir, nous sommes loin d’une argumentation juridique. Le problème posé est en réalité de savoir si ces nouveaux réfugiés sont une charge supplémentaire compromettant le programme de liquidation prévu. Ce qui fait dire au représentant arménien excédé que la Section juridique, « a voulu ménager la chèvre et le chou, a comme il arrive d’habitude émis des conclusions qui ne veulent rien dire ».

  • 40 MAE/P, Arménie, 21, f° 333.

27Les autorités françaises à Paris, Albert Thomas à Genève et Georges Burnier à Beyrouth vont donc tout faire pour démontrer que l’afflux de ces réfugiés et leur prise en charge n’affectent en rien le plan de liquidation de la structure internationale, et qu’il n’est en conséquence nul besoin de soumettre l’affaire au Conseil ou à l’Assemblée, où il est évident qu’elle y rencontrerait les pires résistances. Dans leur réponse au Secrétariat sur cette question, les autorités françaises commencent par déclarer dès le mois de décembre 1929 qu’elles n’entendent pas solliciter de manière spécifique le Haut-Commissariat de la SDN pour ces réfugiés, ni en conséquence de modifier l’organisation actuelle de l’œuvre des réfugiés en Syrie40. Albert Thomas présente quant à lui devant le Sous-Comité arménien une lettre de Georges Burnier envoyée de Beyrouth où ce dernier explique en quoi ces nouveaux réfugiés sont loin de représenter une charge supplémentaire et qu’au contraire ils facilitent le travail du plan d’établissement, ajoutant cet argument hautement significatif selon lequel ces nouveaux réfugiés sont toujours des réfugiés de la guerre :

  • 41 Séance du Comité central des réfugiés arméniens de la SDN, 14 mars 1930. SDN, FMN, 1472 ; rapport d (...)

« L’installation des nouveaux réfugiés n’affecte en rien ni ne ralentit l’installation des réfugiés arrivés en Syrie avant ces derniers. [...] D’autre part, le Haut-Commissaire de France a demandé votre collaboration pour résoudre avec lui en Syrie la question des réfugiés dans son ensemble. Il a poussé sa collaboration jusqu’à vous confier la gestion de l’argent qu’il voulait dépenser pour ce but. [...] Enfin comment est-ce possible de contester que ces nouveaux réfugiés ne doivent leur situation actuelle à autre chose que la guerre ou d’événements en découlant directement ? C’est tellement évident que la question ne peut même se poser »41.

28Albert Thomas conclut la discussion en disant qu’il connaît bien cette thèse de la liquidation du Service des réfugiés et qu’effectivement la prise en charge de nouveaux réfugiés se heurte de manière directe avec une résolution formelle de l’Assemblée limitant une fois de plus l’activité du Service des réfugiés. Il ajoute :

  • 42 Ibid.

« J’ai connu d’autres situations de la même nature par exemple dans le cas des Assyriens. On a répondu jadis qu’il ne fallait s’occuper que des Russes et des Arméniens ; de même aujourd’hui, on répond que l’on doit s’occuper seulement des anciens réfugiés. [Je] comprends la situation dans laquelle se trouve le Secrétaire général. [Je] ne vois qu’une méthode à employer, c’est celle qu’a dite Pachalian, c’est-à-dire se retourner vers les États membres de l’Assemblée et leur demander d’engager l’action nécessaire pour que l’Assemblée revienne sur sa décision. Dans l’intervalle, il faut prendre des mesures conservatrices [...], il faut trouver les moyens de recueillir des fonds et les utiliser. [...] La Société des Nations comme telle ne peut pas s’occuper des nouveaux réfugiés. [...] Tant que l’état d’esprit à l’Assemblée n’aura pas changé, le but continuera d’être la liquidation du Haut-Commissariat »42.

29Il rappelle en terminant son propos qu’il a toujours lutté personnellement pour la création d’un organe permanent, mais sans succès.

30De fait, le Sous-comité arménien vote une résolution invitant le Haut-Commissaire de la SDN à agir avant l’Assemblée en faveur de ces réfugiés. Albert Thomas ajoute avec pragmatisme et avec une claire vision du fonctionnement du pôle genevois : « Même si l’Assemblée ne confirme pas les responsabilités que le Dr Nansen aura provisoirement assumées, il n’en restera pas moins que dans l’intervalle du travail utile aura été fait pour ces réfugiés ».

31Cette dernière remarque d’Albert Thomas est d’une grande pertinence en ce qu’elle illustre les limites de l’institution genevoise dans ses compétences. Résonateur des volontés gouvernementales, celle-ci est impuissante face à la détermination des États créateurs de réfugiés et de ceux qui n’entendent pas développer les compétences sociales de la Société. Néanmoins, c’est sous son égide que des individualités comme Fridtjof Nansen, Albert Thomas ou Karen Jeppe, soutenues par les réseaux des organisations philanthropiques et missionnaires, agissent grâce à l’institutionnalisation de cette coopération internationale, en usant des brèches possibles. La diplomatie humanitaire, telle qu’elle apparaît avec la création de la Société des Nations, prend la forme d’un rapport de force permanent où s’expriment ces nouveaux acteurs. Au-delà des échecs, ses tribulations sont donc à la mesure de l’espace que l’humanitaire tente de s’approprier. C’est un espace à créer dans une tension permanente entre la réalité d’une souveraineté étatique sans partage et l’action de ceux qui sont convaincus de la nécessité d’agir. Cette réunion du 14 mars clarifie les enjeux et les motivations des acteurs de cette diplomatie et anticipent sur les rapports de force des années trente.

  • 43 Mémorandum de T. Lodge, 11 août 1930. SDN, FMN, C1472.
  • 44 Rapport du Secrétaire général, 30 août 1930. SDN, FMN, C1472.

32Dans les deux jours qui suivent, se réunit au grand complet le Comité consultatif des organisations privées du Haut-Commissariat. À cette occasion, Léon Pachalian soumet la résolution élaborée le 14 mars. C’est alors que les organisations de réfugiés russes demandent l’extension de cette résolution aux nouveaux réfugiés d’URSS et qu’une intéressante discussion s’engage sur la question d’une définition par groupes nationaux mais fondée sur des critères généraux des réfugiés. Ne s’agit-il pas, au-delà des catégories nationales, de tous ceux qui quittent leur pays avec un passeport qui ne leur permet pas de rentrer ? De ceux qui ont été poussés à partir sous le coup de persécutions ? Les tâtonnements de l’année 1930 sur la définition de ce phénomène sont révélateurs du temps nécessaire pour acquérir une claire vision des mutations idéologiques en cours. La résolution amendée concerne finalement les réfugiés d’URSS et de Turquie. Elle prend le contre-pied des conclusions de la Section juridique du Secrétariat en demandant que le Haut-Commissariat étende son assistance à ces réfugiés, dans la ferme conviction que le Conseil et l’Assemblée approuveront les mesures. Il ne faut pas s’y tromper, cette résolution n’est qu’un défi lancé par les organisations privées aux gouvernements, qui vont désormais préparer la future assemblée avec tous les moyens de pression dont elles disposent, d’autant plus que Fridtjof Nansen disparaît de la scène internationale au printemps 1930. Les organisations privées multiplient donc les résolutions : résolution du 24 avril 1930 des organisations britanniques en faveur du maintien d’une structure permanente liée au Secrétariat sans mention d’un délai de liquidation (Save the Children Fund, Lord Mayor’s Fund, Friends of Armenia, Society of Friends, Jewish Colonization Association, Joint Foreign Committee) ; résolution adoptée le 16 mai 1930 par l’Assemblée des organisations de réfugiés russes à Paris à laquelle ont adhéré le Zemgor de Prague, le Comité central des réfugiés arméniens (Paris) et la Délégation de la République arménienne, en faveur du maintien d’une structure permanente, des délégations nationales et du Comité consultatif ; résolution adoptée par Constantin Goulkévitch et Jacob Rubinstein de la Commission spéciale technique sur la situation juridique des réfugiés du Comité consultatif. L’ensemble de ces résolutions est soumis à la CIC pour sa session précédent l’Assemblée. L’adjoint de Fridtjof Nansen, M. Lodge, remet également à la CIC un mémorandum sur l’organisation de l’œuvre des réfugiés, qui lui avait été commandé, dit-il, par Fridtjof Nansen. Les conclusions sont proches de celles des organisations privées. Il dit lui avoir envoyé son mémorandum mais que, celui-ci étant déjà malade, il ne lui avait pas donné d’approbation écrite. Cependant, Lodge, s’appuyant sur une déclaration du frère de Fridtjof Nansen selon laquelle ce dernier avait l’intention de soumettre ce rapport à l’examen de la CIC, le présente en septembre 1930. Cette volonté posthume est là bien entendu pour donner une tonalité dramatique à ce qui est présenté comme le « testament » de Nansen43. À l’opposé, le Secrétaire général de la SDN présente à la CIC un rapport qui s’appuie sur les réponses des gouvernements à un questionnaire envoyé au printemps 1930 sur le même sujet. Dans sa conclusion, il fait ressortir la nécessité de diviser les attributions de l’œuvre des réfugiés. La protection juridique et politique serait définitivement transférée au Secrétariat. Par contre la tâche humanitaire poursuivie jusque-là par le Haut-Commissariat ne lui semble pas compatible avec les règles d’administration financière du Secrétariat ni avec ses moyens de contrôle44.

  • 45 Plusieurs visites de J. Avenol au Quai d’Orsay et une abondante correspondance avec Beyrouth ont li (...)

33Le véritable débat s’engage en septembre 1930 lors de la session de la CIC qui précède l’assemblée. Ses conclusions seront décisives dans l’élaboration de la résolution soumise à la 6e Commission. Or, depuis plusieurs mois déjà, Joseph Avenol est arrivé à un accord avec le Quai d’Orsay et Henri Ponsot à Beyrouth sur la position française qui, comme on le sait, est déterminante en la matière45. Dès lors l’affaire est pratiquement jouée avant même l’ouverture de la session et le rapport de la CIC à l’issue de ses réunions est rédigé, comme le dit Édouard de Navailles-Labatut dans une lettre à René Massigli, en « parfait accord avec M. Avenol ». De fait, on constate que la CIC se rallie à la proposition du Secrétaire général de diviser les compétences de l’œuvre des réfugiés et refuse la création d’une structure autonome et unique car la protection politique et juridique serait alors soustraite à l’action directe des organes réguliers de la SDN. Elle confie au Secrétaire général la protection politique et juridique. Celui-ci sera donc chargé d’étudier l’évolution du problème des réfugiés ; d’assurer, suivre et régulariser l’application des arrangements et accords existants ; de provoquer éventuellement la révision des arrangements et accords actuels et la conclusion d’arrangements et accords nouveaux. En ce qui concerne le « côté humanitaire » des tâches, la CIC propose à l’Assemblée la création d’un Office international pour les réfugiés en s’inspirant de l’article 24 du Pacte. Cet office serait constitué en vue de :

  • 46 Rapport de la CIC, 5 septembre 1930. SDN, FMN, C1472.

« Recueillir et centraliser les informations sur le sort matériel et moral des réfugiés ; de donner des directives aux institutions d’assistance qui existent ou qui seraient créées avec l’autorisation des autorités nationales, et de coordonner leur action ; de recueillir et de répartir, en utilisant tous les concours utiles, notamment celui du Comité consultatif des organisations privées, les ressources mises à sa disposition en vue de l’amélioration du sort des réfugiés, y compris les ressources provenant de la vente du timbre Nansen ; de faciliter le placement et l’établissement des réfugiés »46.

  • 47 Rapport de la 6e Commission à l’Assemblée, 27 septembre 1930. MAE/P, SDN, 1805, fos 184-185.

34Comme prévu par Paris, la 6e Commission se rallie aux propositions de la CIC, et ceci d’autant plus que le Quai d’Orsay a pris soin que le rapporteur de la commission soit un Français (il s’agit d’André François-Poncet). Les représentants français se félicitent donc du résultat obtenu : d’une part un contrôle étroit des aspects sensibles de la question des réfugiés par l’intermédiaire du Secrétaire général (définition du statut, extension, compétences juridiques, indépendance pour le plan d’établissement en Syrie et au Liban) et d’autre part la création d’une structure prenant en charge les aspects humanitaires, assortie d’un budget administratif qui couvre le salaire des délégués en France et à Beyrouth, qui gère la perception du timbre Nansen, laquelle approvisionne le fonds de roulement servant aux opérations de placements professionnels. Cette structure nouvelle donne enfin au programme syro-libanais la caution internationale nécessaire vis-à-vis des donateurs anglo-saxons et des populations locales47. Tout autre est le rapport des délégués du Comité consultatif des organisations privées à la réunion de la CIC. La déception est grande lorsque Constantin Goulkévitch rapporte l’événement à la séance de février 1931. C’est le rapport du Secrétaire général précisant son point de vue et celui des gouvernements qui a radicalement modifié la situation, raconte-t-il. Là-dessus, s’est révélée la position française, favorable aux conclusions du Secrétaire général. « Nous étions très embarrassés », explique Constantin Goulkévitch. Mais au-delà de la déception profonde qui l’habite, du constat de ce fait accompli sur lequel les organisations privées n’ont eu en réalité aucune prise, et de l’impuissance objective des acteurs non étatiques dont cet épisode a été une illustration, il s’emploie lors de la réunion à montrer les avantages du nouveau système :

  • 48 Séance extraordinaire du Comité consultatif des organisations privées, 3 février 1931. SDN, FMN, C1 (...)

« Dorénavant, grâce à la protection politique et juridique des réfugiés que le Secrétaire général assume pour une durée qu’aucun terme ne vient limiter, notre œuvre devient une partie inhérente de l’organisme du Secrétariat de la SDN. Elle cesse d’être l’élément hétérogène que l’on se renvoyait comme une balle de tennis. Les accords internationaux trouveront dans la personne du Secrétaire général un gardien bienveillant et puissant »48.

35N’a-t-on pas réussi à ce qu’une structure existe malgré tout, ajoute-t-il, en rappelant les efforts déployés une fois encore par le représentant britannique à la 4e Commission de l’Assemblée, pour rappeler qu’à l’Assemblée précédente la résolution prévoyait la liquidation la plus rapide possible de l’œuvre internationale en faveur des réfugiés ? Simple consolation ou approche mesurée du bilan au début des années trente ? Les évolutions constatées dans les années suivantes et les choix politiques adoptés face aux nouveaux mouvements de populations permettent d’en juger.

Pour une sociologie des organisations internationales : la singularité du Comité consultatif des organisations privées près du Haut-Commissariat

36L’histoire de cette œuvre internationale de 1920 à 1930 conduit à dégager, au-delà des péripéties annuelles, quelques remarques générales sur cette diplomatie humanitaire institutionnalisée et multilatérale du pôle genevois, et de la replacer dans la perspective d’une sociologie des organisations internationales. La promotion d’une pratique diplomatique est l’une des premières conséquences des pouvoirs attribués au Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés. Cet organisme a eu d’abord comme tâche de coordonner les activités des États qui ont accueilli des réfugiés et celles des associations privées d’assistance. Il a dû ensuite recueillir et centraliser les informations et répartir les ressources mises à leur disposition, soit par les bénéfices de la vente du timbre Nansen, soit par les dons privés recueillis par les associations philanthropiques. Pour tout ceci, la Société des Nations est devenue le centre d’une activité diplomatique intense, au sein de laquelle le Haut-Commissariat s’est associé aux États et aux organisations non gouvernementales. Cette collaboration représente une nouveauté importante à deux niveaux : elle met tout d’abord en lumière le rôle de la SDN en tant que centre de coordination, point de convergence des initiatives et des intérêts, et espace de négociation. Elle institue par ailleurs un lieu d’expression et d’influence des acteurs non étatiques où l’on peut mesurer la réalité des rapports de force au sein d’une société internationale en mutation. Dès 1921, au sein du Haut-Commissariat est créé par Fridtjof Nansen le Comité consultatif des organisations privées (CCOP) et sur lequel il est nécessaire de s’attarder. Cet organisme est composé des représentants des principales organisations d’assistance comme le CICR, le NER et l’UISE, ainsi que des délégués des principales organisations communautaires de réfugiés russes, juifs, arméniens, ukrainiens et géorgiens. La création par Fridtjof Nansen du CCOP tient avant tout au fait qu’au début des années vingt, l’essentiel de l’assistance aux réfugiés, et en particulier l’aide d’urgence, était au départ le fait des organisations privées qui ont su déployer de très grands efforts pour recueillir les fonds qui étaient nécessaires, des trésors d’ingéniosité sur le plan diplomatique pour atteindre les populations et des capacités d’organisation bien supérieures à ce que leurs structures souvent bénévoles pouvaient leur permettre.

37En prenant cette question sous sa responsabilité, le Haut-Commissariat s’est donc d’abord attaché à coordonner les initiatives privées et locales, et à servir d’intermédiaire avec les gouvernements concernés. C’est également dans les premiers temps un moyen pour le Haut-Commissaire d’être reconnu comme structure de coopération internationale. Par la suite, avec la stabilisation des frontières et la réorganisation des États, le CCOP tend à devenir un organisme de pression au service du Haut-Commissariat, un lieu d’expression des doléances des organisations de réfugiés et un centre d’information et de coordination. Une étude détaillée et systématique des procès-verbaux du CCOP de 1926 à 1931, années pour lesquelles a pu être reconstituée une série complète, permet de saisir non seulement le fonctionnement de ce comité, mais également de préciser les caractéristiques et les limites de cette diplomatie à la fois permanente et expérimentale. Ces sources sont précieuses car, à partir de 1931, la politique d’économie menée à la SDN conduit à supprimer les procès-verbaux qui sont remplacés par de simples rapports reprenant l’essentiel des délibérations et des décisions. L’analyse de ces documents permet donc pour les années vingt d’évaluer les rapports de force et le partage des rôles au sein de la structure sociétaire. Elle permet surtout de mesurer le poids des acteurs non étatiques, lesquels représentent de plus en plus, pendant cette période, une opinion publique désormais mieux sensibilisée à ces questions.

ORGANISATIONS REPRÉSENTÉES DANS LE CCOP (1926-1931)

ORGANISATIONS REPRÉSENTÉES DANS LE CCOP (1926-1931)

38Ce tableau met en lumière l’importance du Comité consultatif des organisations privées comme organe de concertation internationale et de reconnaissance des structures philanthropiques. À chaque séance, près d’une trentaine d’associations et d’organisations sont représentées et l’on est frappé du nombre de structures nouvelles à chaque réunion. En dehors de quelques organisations, la fréquentation des réunions est régulière et quand les représentants changent fréquemment, c’est souvent le signe du peu d’implication. On peut également saisir à travers la lecture des procès-verbaux, la place prise par certaines personnalités dans les discussions et les prises de décisions. Les personnalités marquantes sont, dans notre période : Étienne Clouzot (Comité international de la Croix-Rouge), L. B. Golden (Save the Children Fund, British United Committee), Constantin Goulkévitch (Association d’émigration russe à Berlin, Comité central du patronage de la jeunesse universitaire russe, Commission centrale pour l’étude de la condition des réfugiés russes, Conseil des anciens ambassadeurs de Russie), Léon Pachalian (Comité central des réfugiés arméniens), Jacob Rubinstein (Commission central pour l’étude de la condition des réfugiés russes, Unions des médecins russes à l’étranger) et Lucien Wolf (Jewish Colonisation Association, Joint Foreign Committee). Non seulement ils s’investissent personnellement en faveur du maintien du Haut-Commissariat mais ils usent de la structure comme tribune d’expression, comme lieu institutionnalisé où ils peuvent, tout en renforçant l’organisation internationale, asseoir leur légitimité. Porte-parole des réfugiés et des apatrides, ils martèlent sans cesse cette vérité que la question des réfugiés est désormais un problème international que les législations nationales sont impuissantes à envisager dans sa globalité. Le trio qu’ils forment avec Fridtjof Nansen et Albert Thomas est un élément déterminant du réseau sur lequel s’appuie l’œuvre internationale. Dès les premières années, Fridtjof Nansen a d’ailleurs favorisé la constitution de comités semblables dans tous les pays où le Haut-Commissariat possédait un délégué. En 1925, pour dix des onze délégués du Haut-Commissariat, existent localement des commissions consultatives composées des organisations de réfugiés. Dans le rapport à l’Assemblée de 1925, le Haut-Commissaire souligne les très grands services qu’ont rendus ces commissions en permettant de maintenir un contact étroit entre le Service des réfugiés et les réfugiés eux-mêmes, en effectuant le recensement des réfugiés et en choisissant des réfugiés qualifiés pour remplir les emplois qui étaient offerts. Ce contact étroit auquel Fridtjof Nansen et Albert Thomas tiennent tous deux est le garant non seulement d’une bonne information sur les situations locales et le sort réel des populations réfugiées mais également d’un financement privé des projets pris en charge par le Haut-Commissariat. Ce dernier n’a jusqu’en 1926 aucun financement propre concernant les programmes d’établissement ou de placement. Celui-ci ne peut venir que de montages financiers réunissant organisations privées et gouvernements.

39L’évolution du CCOP depuis 1926 est marquée par un dynamisme croissant, des relations de plus en plus étroites avec Fridtjof Nansen et surtout Albert Thomas, un gonflement considérable des résolutions émises et la multiplication des sous-commissions et sous-comités rattachés au CCOP. Cette progression se poursuit jusqu’en 1931. Deux éléments montrent clairement ce phénomène : le gonflement des structures créées au sein du CCOP et l’importance des résolutions et mémoranda émis par celui-ci dans cette période.

Structures créées au sein du CCOP de 1926 à 1930

Structures créées au sein du CCOP de 1926 à 1930

Résolution et mémoranda adoptés par le CCOP de 1926 à 1930

Résolution et mémoranda adoptés par le CCOP de 1926 à 1930
  • 49 Séance du CCOP du 22 mai 1928. SDN, FMN, C1470.
  • 50 53e session du Conseil, 14 décembre 1928. SDN, FMN, C1471.

40« Il n’y a pas de vie internationale véritable sans contacts directs avec les personnes en faveur desquelles les organisations internationales travaillent. La tâche du Comité consultatif est d’assurer ce contact entre le BIT et le HC d’une part, et les réfugiés d’autre part », déclare Albert Thomas lors de la séance du CCOP de 192649. Cette conviction, partagée par Fridtjof Nansen, est à la base de l’importance prise par le Comité dans la seconde moitié des années vingt. Cette pratique diplomatique semble d’ailleurs payante lorsque est constituée en 1928 la CIC. Fridtjof Nansen, dans son mémorandum au Conseil pour la séance qui va décider de la composition précise de la Commission intergouvemementale consultative, soumet la demande que des membres du CCOP soient également admis en qualité de conseillers techniques, ce qui est accepté50. Ainsi, dès 1929, vont prendre une part active aux débats de la CIC, face aux représentants étatiques, six représentants d’organisations privées de réfugiés. Il s’agit, au départ, de Constantin Goulkévitch, Alexandre Khatissian, Léon Pachalian, Carl Peterson, Jacob Rubinstein et Lucien Wolf. De même, le CCOP joue un rôle important dans les mesures adoptées lors des conférences intergouvemementales sur les réfugiés en interpellant sans cesse le Haut-Commissaire sur les nécessités concrètes découlant du statut d’apatride. Les membres de la Commission centrale pour l’étude de la condition des réfugiés russes, qui, pour certains, sont des juristes patentés, ont sur la question du statut des réfugiés une véritable fonction d’experts techniques. Ce fait est nettement perceptible lors de la conférence intergouvemementale de 1928 et dans les débats au sein de la CIC dès sa création.

  • 51 SDN, FMN, 1472 : évolution manifeste dans l’analyse des procès-verbaux des séances du conseil d’adm (...)
  • 52 Le rapport de 1930 a été publié sous le titre : Rapport du Sous-comité pour l’étude de la condition (...)

41Cette évolution ascendante culmine donc en 1929-1930, années de crise et de bouleversements. Ceci explique la foi des membres du CCOP dans le poids qu’ils peuvent représenter dans les décisions qui suivent le décès de Fridtjof Nansen et le bilan encourageant qu’en fait Goulkévitch en 1931. Cependant, les acquis du CCOP sont fragiles et tiennent pour une grande part aux fortes personnalités du Haut-Commissaire et du directeur du BIT et à leur conception de la coopération internationale et d’une diplomatie ouverte. Fridtjof Nansen disparaît en 1930 et Albert Thomas à peine deux ans plus tard. Par ailleurs, au sein même du CCOP, Lucien Wolf décède également en 1930. À l’absence de ces hommes vient s’ajouter la création de l’Office international Nansen à l’automne 1930. La nouvelle structure dont le premier président est Max Huber, président du CICR, conserve officiellement le CCOP qui lui est rattaché et admet au sein de son Conseil d’administration trois représentants des organisations privées. En réalité, on observe dès l’année 1931, une dévitalisation du comité qui perd au fil des mois par une série de mesures prises au sein du Conseil d’administration, ses attributions : transfert des responsabilités financières du Sous-comité financier, perte de contrôle du plan d’établissement en Syrie et au Liban et disparition du Sous-comité arménien, suppression d’une des deux sessions annuelles du CCOP, refus de distribuer aux membres du CCOP les documents présentés au Conseil d’administration, non-considération des propositions émanant du CCOP, etc51. Le Sous-comité pour l’étude de la condition des enfants réfugiés n’obtient pas l’autorisation de se réunir et les mesures qu’il préconise n’apparaissent même pas dans le rapport de l’Office international Nansen à l’Assemblée de l’automne 1931, alors qu’au même moment est publié par l’Union internationale de secours aux enfants le rapport élaboré pour l’année 1930 par le Sous-comité. Ce document, d’un grand intérêt, rassemble pourtant pour la première fois des informations relatives à l’état sanitaire et social des enfants réfugiés russes et arméniens52.

  • 53 Conseil d’administration de l’OIN, 1er juillet 1931. SDN, FMN, C1472.
  • 54 D. Kénovian, « Réflexions pour une Europe sociale : la question des réfugiés et le tournant des ann (...)

42Au lendemain de cette même Assemblée, arguant des réductions budgétaires et des mesures d’économie préconisées par elle, le Comité de direction de l’OIN estime que la réunion du CCOP prévue en novembre n’est pas nécessaire et procède à sa pure et simple annulation. À partir de l’automne, il devient difficile pour le chercheur de comprendre l’état d’esprit et les jeux de pouvoirs au sein des organes directeurs de l’OIN car il n’y a plus de procès-verbaux. Cette mesure, qui touche l’ensemble de la SDN, se traduit par l’impossibilité de connaître la position des différents participants, dont les interventions ne sont plus nominalement précisées. Cette perte de visibilité concourt à renforcer le sentiment de « bouclage » de la structure, par le passage à une diplomatie sans ambition et un contrôle sans faille de l’œuvre des réfugiés par les acteurs étatiques, avec la complaisance de Joseph Avenol et la neutralité du président Max Huber. Au-delà du CCOP, c’est bien le système de coopération internationale institué par Fridtjof Nansen qui est visé par la réorganisation de 1930-1931, système dont nous voyons d’autant mieux apparaître l’originalité et l’intérêt lorsqu’on le compare à la situation nouvelle. La campagne qui commence, dès l’été 1931, en faveur du remplacement des représentants nationaux hérités du Haut-Commissariat par des fonctionnaires gouvernementaux en est un exemple significatif. Cette campagne est dirigée par Joseph Avenol, qui prend désormais place dans les débats concernant les réfugiés, alors qu’il n’était jamais apparu jusqu’alors. Le Secrétaire général adjoint y brille par son esprit procédurier. Loin d’une quelconque préoccupation humanitaire, d’un quelconque souci des potentialités que recèle l’institution qu’il dit servir, Joseph Avenol semble au contraire avoir été l’un des principaux fossoyeurs du CCOP et de l’esprit de coopération internationale qui avait pu régner jusqu’alors dans l’œuvre en faveur des réfugiés. C’est lui qui insiste pour la suppression d’une des séances annuelles du CCOP et sur la disparition des délégués nationaux, au point que Jacob Rubinstein, impuissant, s’exclame lors d’une séance du Conseil d’administration de l’OIN en juillet 1931 : « Faut-il faire table rase des expériences acquises pendant dix ans ? »53. Pour les représentants gouvernementaux, la réorganisation est synonyme de normalisation. L’œuvre des réfugiés est enfin rentrée dans le rang et son contrôle en est singulièrement facilité. Personne ne risque désormais de s’écrier à l’Assemblée et dans les commissions que les gouvernements ont un devoir moral et que ce devoir répond justement aux principes sur lesquels l’ordre nouveau et la SDN en particulier avaient été fondés. Personne ne pousse les organisations privées à indisposer les délégations gouvernementales par leurs revendications et protestations. Des gestionnaires ont remplacé les hommes d’action. La procédure a remplacé les liens personnels. Pour l’œuvre de la SDN en faveur des réfugiés, l’année 1931 marque bien un tournant décisif54.

Statut juridique pour les réfugiés apatrides et réglementation internationale : le bilan des années vingt

43Ainsi qu’il a pu être évoqué dans un chapitre précédent, avec les réfugiés russes et arméniens, la communauté internationale se trouve confrontée à un cas particulier d’apatridie, lequel résulte d’une déchéance globale et forcée de la nationalité. Cet état de fait devient dès le début des années vingt l’une des préoccupations principales de Fridtjof Nansen. L’action menée de 1922 à 1933 en faveur de la mise en place d’un certificat d’identité et de voyage et de l’élaboration d’un statut juridique des réfugiés est donc un autre acquis de cette période. Pour les Russes, la dénationalisation de « certaines catégories de personnes résidant à l’étranger » est d’abord le fait du décret du 15 décembre 1921 émanant du Comité central exécutif panrusse qui prive de la nationalité soviétique :

  • 55 F.-H. Hsu, La Protection des réfugiés par la Société des Nations, Lyon, Bosc Frères, 1936, p. 72.

1. Les personnes ayant résidé à l’extérieur de façon ininterrompue plus de cinq années et qui n’ont pas reçu avant le 1er juin 1922 de passeports étrangers ou de certificats correspondants des représentants du gouvernement soviétique (un délai supplémentaire est accordé pour les pays où l’URSS n’a pas de représentant consulaire) ;
2. Les personnes ayant quitté la Russie après le 7 novembre 1917 sans l’autorisation des autorités soviétiques ;
3. Les personnes ayant volontairement servi dans les armées qui ont combattu le pouvoir soviétique ou ayant participé sous une forme ou une autre à des organisations contre-révolutionnaires55.

  • 56 J. Scheftel, « L’apatridie des réfugiés russes », Journal de droit international, janv.-février 193 (...)

44Les décrets des 29 et 31 octobre 1924 complètent la procédure de dénationalisation au lendemain de l’établissement d’une nationalité unique, celle de l’URSS. Sont également déchues les personnes ayant émigré n’obtempérant pas à l’injonction de retour des autorités soviétiques et celles ayant fait l’objet d’une décision de justice. Les tribunaux soviétiques sont en effet désormais autorisés à prononcer la peine suivante : « Qualification d’ennemi des travailleurs, avec privation des droits de citoyenneté de l’Union, et expulsion de l’Union à perpétuité »56.

  • 57 M. Vichniac, « Le statut international des apatrides », op. cit., p. 119-245.

45En ce qui concerne les Arméniens, la question de la dénationalisation a précédemment été évoquée. Nous nous contenterons d’en résumer les étapes principales. Après la loi du 15 avril 1923 sur la confiscation des biens des « absents », le gouvernement turc refuse de traiter comme ressortissants les Arméniens qui se sont réfugiés en Europe lors des événements de 1915, pendant l’occupation interalliée et après la guerre. La loi du 23 mai 1927 parachève le processus de dénationalisation, en autorisant le Conseil des ministres à prononcer la peine de déchéance à perpétuité à l’encontre des citoyens qui n’ont pas pris part au mouvement national pendant la guerre d’indépendance ou qui sont demeurés hors de Turquie depuis l’entrée en vigueur du traité de Lausanne57.

  • 58 Une synthèse sur cette question est mise au point par le Comité des experts juristes russes et armé (...)

46Les réfugiés russes et arméniens sont donc des apatrides d’une catégorie particulière, celle qui résulte d’une déchéance globale, forcée et automatique de la nationalité russe et turque. D’autres groupes d’apatrides existent cependant. Les remaniements territoriaux de l’après-guerre ont donné naissance à de très nombreux apatrides et le problème juridique posé est sensiblement le même pour toutes ces populations. Coexistent donc des apatrides de droit (réfugiés dénationalisés par des mesures législatives, administratives ou judiciaires) et des apatrides de fait (réfugiés non protégés par leur gouvernement d’origine). Le point commun entre ces populations est que leur sort n’est pas réglé par le droit commun58. N’ayant plus de loi nationale qui puisse leur être appliquée, une question juridique quotidienne se pose pour ces apatrides, celle de savoir comment déterminer leur statut personnel. Par quelle loi en effet le statut juridique des apatrides peut-il être déterminé ? Qu’en est-il de la capacité de la femme, des effets du mariage, du régime matrimonial, des possibilités et motifs de divorce, etc.? Doit-on appliquer à l’apatride la loi de la nation d’origine, celle du domicile ou même celle du lieu de résidence dans le cas de réfugiés en attente d’un transfert ? Peut-on étendre aux apatrides le régime majoritairement adopté en Europe pour les étrangers, qui est celui de leur loi nationale puisque, devenus apatrides, ils n’ont plus de loi personnelle tout en étant des étrangers ? Enfin, l’apatride n’ayant plus de loi qui lui soit propre voit son statut personnel se modifier toutes les fois qu’il change de pays de résidence. Un apatride de 21 ans est-il majeur ou mineur puisque ceci dépend de la législation du pays qu’il traverse ? Par ailleurs, l’apatride n’a pas la jouissance de certains droits par défaut de réciprocité. À la base des rapports entre États sur les questions de nationalité, se trouve la notion de réciprocité. Dans tous ces cas de figure, l’individu, défini par son infirmité, à savoir la perte de la protection de son État, ne peut présenter aucune garantie de réciprocité de la part de l’État d’origine et ce, contrairement à l’étranger muni d’un passeport national. Ainsi, s’il est autorisé à ester en justice, il doit payer la cautio juridicatum solvi et, à défaut de représentant consulaire, il ne peut bénéficier d’une assistance judiciaire. Il ne peut non plus avoir accès aux tribunaux de son pays d’origine pour régler un quelconque problème juridique. Il ne possède enfin ni passeport, ni attestation de son identité et ne peut donc légalement se déplacer. Le problème pour l’apatride est donc également celui de ne pas pouvoir attester de son identité, de la validité des actes passés, de la légalisation de signatures et de traductions de pièces, d’attestation d’honorabilité, etc. Par ailleurs, la valeur légale accordée à une pièce dans un pays n’a aucune validité une fois la frontière franchie. Enfin, dans les cas où il est frappé d’un arrêté d’expulsion, il est contraint soit de pénétrer en fraude sur le territoire du pays voisin, soit de rester dans le pays en désobéissant à l’ordre reçu. C’est donc à plus d’un titre que la nécessité d’une protection internationale ou au moins d’une nouvelle réglementation se pose dès le lendemain de la guerre.

  • 59 Rapport du Comité d’experts chargé de l’étude de la question des pièces d’identité pour personnes s (...)

47Néanmoins, dans l’esprit des gouvernements, il n’est pas question de lier de manière systématique la question des apatrides à celle des réfugiés, ni de prendre en charge d’une manière globale le problème posé par l’existence des apatrides qui sont considérés non pas comme des victimes du nouvel ordre international mais comme des individus dangereux et mal connus et ceci, malgré l’aspect entièrement nouveau sous lequel se présente la question dans les années vingt. De fait, aucune mesure générale ne sera appliquée pendant l’entre-deux-guerres concernant les apatrides dans leur ensemble. La première convention relative au statut des apatrides ne date que de septembre 1954. Il faut cependant faire mention d’une tentative qui a lieu en 1926-1927 au sein de la SDN à l’initiative du gouvernement allemand. Lors de la IIe Conférence des passeports qui se tient à Genève les 12-18 mai 1926, sur l’initiative de la Commission des communications et du transit de la SDN, le gouvernement allemand propose une résolution en faveur d’une mesure générale introduisant une pièce d’identité uniforme pour tous ceux qui n’ont pas de passeport national (mémorandum Johannès Krause). Nous sommes alors au lendemain de la promulgation de la nouvelle loi italienne sur la nationalité. Cependant, devant les réticences générales, l’étude de la question est soumise à un comité d’experts placé sous la présidence du diplomate grec Athanase Politis. Le comité se réunit les 12 et 13 janvier 1927 et élabore un projet d’arrangement intergouvememental, qui est soumis à la IIP Conférence des communications et du transit après accord du Conseil de la SDN59. Lors de cette conférence qui se tient en septembre 1927, Édouard de Navailles-Labatut, qui est le rapporteur du Comité, propose l’adoption d’une résolution recommandant l’institution d’un titre d’identité et de voyage, destiné aux personnes sans nationalité ou de nationalité douteuse, soit en conséquence de la guerre, soit par suite de l’indétermination des frontières, soit encore en conséquence d’un conflit des lois jusqu’à ce que cette matière soit réglée internationalement.

  • 60 Afrique du Sud, Allemagne, Autriche, Australie, Bulgarie, France, Grande-Bretagne, Grèce, Hongrie, (...)
  • 61 L. Preuss, « La dénationalisation imposée... », op. cit., p. 19.

48Cette proposition rencontre les plus vives oppositions et elle n’est finalement adoptée qu’après une décision de principe sur les points suivants : ce passeport ne donnera droit à aucune protection consulaire et diplomatique ; il n’affectera pas le statut réel ni la nationalité de l’apatride ; il n’y a aucune obligation pour l’État-refuge d’accepter le retour de l’apatride si celui-ci a franchi sa frontière. Seize États adoptent finalement cette recommandation mais le plus souvent avec de telles réserves et restrictions qu’en réalité, celle-ci ne connaît qu’une application des plus limitées60. Remarquons également que cette recommandation ne concerne pas les dénationalisations pour raisons politiques, alors même que l’Italie vient d’emboîter le pas de la Turquie et de l’URSS, en adoptant la loi du 31 janvier 1926 qui prévoit la déchéance de la nationalité italienne pour toute personne « qui se rend coupable comme auteur ou complice, à l’étranger, d’un fait qui a pour effet de troubler l’ordre public du Royaume ou qui puisse occasionner soit un dommage aux intérêts italiens, soit la diminution du bon renom ou du prestige de l’Italie, quand même ce fait ne constituerait pas un délit »61.

  • 62 Conférence des réfugiés russes, 19 sept. 1921. SDN, FMN, CRR/2e sess. PV.3.1921.

49La réglementation internationale adoptée jusqu’en 1928 en faveur des réfugiés ne concerne a contrario que les deux cas de dénationalisations massives des Russes et des Arméniens. Cependant, pour bien en saisir la portée et les limites, il est nécessaire de préciser les conceptions qui ont prévalu lors de son élaboration. Elles peuvent être résumées en trois maîtres-mots : rapatriement, naturalisation, réintégration dans la nationalité d’origine. Pendant toute la première partie des années vingt, l’idée dominante est que la question des réfugiés doit pouvoir être résolue par ces trois moyens conjugués. Fridtjof Nansen lui-même est convaincu qu’il est nécessaire de favoriser le retour des réfugiés dans leurs foyers même si, comme dans le cas du projet transcaucasien, le « retour » est plutôt un accommodement avec le nouvel ordre étatique existant. Tout en étant d’accord avec les organisations privées de réfugiés russes sur le principe de rapatriements volontaires et individuels, il milite dans ses rapports annuels à l’Assemblée en faveur du retour. « Il est évident qu’il ne saurait y avoir de solution satisfaisante et définitive à un problème soulevé par la présence en Europe d’un million et demi de réfugiés. La seule solution consisterait à les rapatrier dans leurs foyers »62. Champion du rapatriement des prisonniers de guerre et se plaçant dans la perspective des effets désastreux de la guerre sur les populations civiles, le Haut-Commissaire est le premier à aborder la question des problèmes juridiques posés, dans l’idée de résoudre par des mesures ponctuelles et concrètes une réalité humaine catastrophique : celle de plus d’un million de réfugiés russes, pour la plupart concentrés dans quelques pays du sud-est européen et quelques villes, dont Constantinople, qui ne peuvent être désengorgés faute de pièces d’identité et de titres de voyages. De fait les premières mesures prises en particulier lors des conférences de 1922 et 1924 le sont dans l’idée de rendre les rapatriements ou les placements possibles. Le problème du statut juridique des réfugiés apatrides apparaît bien, mais sous une forme spécifique : il est effectivement nécessaire d’adopter en la matière des « mesures spéciales pour faire sortir les réfugiés russes des pays où ils se trouvent en grand nombre et les faire passer dans les États qui sont disposés à les recevoir ». Le choix de ces mesures est laissé à la discrétion des États-refuges par une résolution spéciale.

  • 63 Ce point de vue est défendu par des juristes comme M. Vichniac, A. Mandelstam, G. Scelle (dont le P (...)
  • 64 D. Alland, « Rapport général : le dispositif international du droit d’asile », Droit d’asile et des (...)
  • 65 C’est seulement dans la définition adoptée lors de la conférence d’Évian de juillet 1938, réunie à (...)
  • 66 Sur la règlementation internationale en faveur des réfugiés pendant l’entre-deux-guerres, un vaste (...)

50C’est seulement après le constat de l’insuffisance des trois solutions précédentes que la SDN va être progressivement amenée à envisager de recourir à la création d’un statut juridique international propre aux réfugiés apatrides. L’élaboration de ce statut concerne donc surtout les années 1928- 1933. Ces deux grandes phases apparaissent assez nettement dans les débats qui dominent au Haut-Commissariat. Toutes deux sont cependant également marquées par les réticences des États membres à s’engager sur la question et par celles de Sir Eric Drummond et de son adjoint Joseph Avenol. Néanmoins, la Société devient le centre d’une diplomatie active sur les mesures juridiques à adopter en vue de doter les réfugiés d’un titre de voyage et d’établir un statut pour les réfugiés russes. Cet aspect de la question permet de souligner le rôle de cette organisation internationale dans l’évolution du droit international positif, son apport en matière de droit des gens par l’internationalisation de la protection des droits individuels, garantis jusqu’alors uniquement dans le droit public interne, ainsi que les tendances nouvelles à considérer l’individu comme but et sujet du droit international63. La principale caractéristique de la réglementation internationale de la condition juridique des réfugiés, élaborée aux termes des conférences intergouvemementales réunies sous l’égide de la Société des Nations entre 1919 et 1939, est par ailleurs son empirisme, tant par les solutions totalement nouvelles qui sont adoptées et dont l’application pose des problèmes quasi quotidiens, que par le fait que les réfugiés ne sont pas considérés selon des critères communs, comme après la Seconde Guerre mondiale64. On ne tente pas de trouver pendant cette période une réponse unique au problème des réfugiés par une définition juridique applicable à toutes les populations65. Les réfugiés et apatrides restent dans les mentalités des anomalies du système international, créées par la guerre et donc destinées à disparaître. Ceci explique le caractère éphémère des structures de la Société, et ce malgré les nouveaux mouvements de population des années trente. C’est donc au cas par cas, avec toujours plus de réticence et devant l’urgence des situations que les États acceptent d’accorder un statut juridique spécifique à certaines catégories de réfugiés, et ceci le plus souvent sous la forme de recommandations, d’arrangements et de résolutions internationales, auxquels seule leur ratification par les États accorde une réelle valeur juridique66. Le critère de détermination est la nationalité d’origine et non la situation présente de la personne.

CONFÉRENCES INTERGOUVERNEMENTALES SUR LA QUESTION DE RÉFUGIÉS (1921-1933)

CONFÉRENCES INTERGOUVERNEMENTALES SUR LA QUESTION DE RÉFUGIÉS (1921-1933)

51C’est la Conférence intergouvemementale de Genève, qui se tient en juin 1922 sous l’égide de la Société des Nations, qui aboutit à un premier arrangement relatif à la délivrance de certificats d’identité aux personnes d’origine russe n’ayant acquis aucune autre nationalité par l’État sur le territoire duquel elles se trouvent, certificats connus sous le nom de « passeports Nansen ». En 1933, 52 pays ont adhéré à cet arrangement. Ces dispositions sont étendues aux Arméniens ottomans par l’Arrangement de mai 1924. En 1933, 39 pays ont adhéré à ce second arrangement. Quelques années plus tard, une nouvelle catégorie de réfugiés est admise à bénéficier du passeport Nansen. Il s’agit des Assyriens, Assyro-Chaldéens ou assimilés et réfugiés turcs, par l’Arrangement de juin 1928. Ces extensions se font de manière extrêmement limitées et contrôlées par les représentants gouvernementaux qui opposent avec fermeté une fin de non-recevoir à toutes les interventions des organisations privées en faveur d’une extension de la réglementation internationale élaborée par la SDN à l’ensemble des réfugiés. Parmi ces interventions, on trouve les résolutions du congrès de Bruxelles de juin 1926 et du congrès de Paris de juillet 1927 de la Fédération internationale des Ligues des droits de l’homme et du citoyen en faveur de l’extension à tous les réfugiés des mesures adoptées ; la résolution du Congrès pour la protection des droits des minorités juives du Comité unifié d’émigration juive, de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme et du citoyen et du CCOP en faveur de l’extension des arrangements de 1922 et 1924 à toutes les personnes sans nationalité. Les débats au sein du Conseil de la SDN donnent une assez juste idée de la position des gouvernements sur cette question. : lors de la 46e session du Conseil en septembre 1927, le représentant italien, Vittorio Scialoja, brille par les arguments qu’il avance pour justifier son opposition farouche à toute extension :

  • 67 6e séance de la 46e session du Conseil, 15 septembre 1927. SDN, FMN, C1470.

« Le Conseil doit être considéré comme un organisme ayant une valeur supérieure à celle de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme et du citoyen, qui elle ne paie pas, tandis que c’est le Conseil – ou du moins les gouvernements qu’il représente – qui finissent par payer. [...] Le Conseil doit limiter son assistance à ceux dont les besoins sont les plus grands et sont nés de circonstances politiques, en particulier des conséquences de la guerre »67.

  • 68 MAE/P, SDN, 1799, fos 123-126.

52Ce dernier argument reflète bien évidemment les préocupations italiennes concernant les réfugiés du régime mussolinien. Ce à quoi répond avec affabilité Albert Thomas : « Le BIT ne demandera aucun crédit supplémentaire pour s’en occuper. Dans les familles pauvres en France, on a coutume de dire que lorsqu’il y en a pour deux, il y en a pour trois ». La France quant à elle est également opposée au principe de l’extension mais pour d’autres raisons, plus prosaïques. Comme il est dit dans une note de juin 1928 du Service français de la SDN : « L’extension pourrait en effet nous créer des difficultés avec les États qui ont volontairement retiré leur protection à ces personnes ». Néanmoins, les cas particuliers peuvent être admis. C’est ainsi que Paris justifie ses démarches pour obtenir la même année l’extension en faveur des populations assyriennes, assyro-chaldéennes et turques qui se réfugient en Syrie68.

  • 69 Sur la position française, et en particulier les interventions d’A. Thomas en faveur de l’acceptati (...)

53L’arrangement de 1922, qui a servi de référence pour tous les autres, n’a cependant pour l’essentiel qu’une valeur de principe, car il ne donne au porteur du certificat ni le droit de se déplacer librement, ni aide et protection du pays de résidence et ne lui permet pas de bénéficier des réglementations en vigueur en faveur des étrangers porteurs de passeports nationaux. Enfin, l’octroi du certificat n’implique en aucune façon pour le réfugié le droit au retour dans l’État où il l’a obtenu (article 7). D’ailleurs, on peut noter la forme négative des trois premiers articles de l’arrangement, révélatrice de l’esprit dans lequel l’acte a été conclu. Fridtjof Nansen obtient de la VIe Assemblée une résolution admettant la nécessité d’améliorer le système des certificats ainsi que les ressources dont peut disposer le Haut-Commissaire. C’est sur cette base que ce dernier, mandaté par le Conseil, réunit une nouvelle conférence intergouvemementale en mai 1926 à Genève. Dans le mémorandum qu’il présente pour introduire les débats, il insiste à la fois sur le succès rencontré par le système du certificat qui « ne se présentait guère que comme une expérience internationale nouvelle », du point de vue de sa reconnaissance (40 gouvernements pour les réfugiés russes et 28 pour les Arméniens), et sur la déception rencontrée du point de vue de son application pratique. Résumant les problèmes posés, il parle de la méfiance persistante des autorités nationales à l’égard des réfugiés, de l’absence de tarif régulier pour la délivrance des certificats, des visas d’entrée et de transit qui peuvent varier de zéro à 52 francs suisses selon les pays, et de la condition mise par les pays d’immigration de pouvoir renvoyer les réfugiés s’ils le jugent nécessaire, alors que le système des certificats n’autorise pas le réfugié à revenir dans le pays de départ. Pour toutes ces raisons, il insiste sur la nécessité d’harmoniser les politiques nationales et surtout d’effectuer des modifications concernant les droits du détenteur de certificat. Des gouvernements consultés préalablement par questionnaire écrit et qui ont répondu (21), émane une position dominante commune sans surprise69. Ces questionnaires permettent de prendre la mesure exacte des positions respectives adoptées par les États en la matière. À titre d’exemple, dans le tableau suivant sont résumés le questionnaire de 1926 et les tendances principales des réponses apportées.

RÉPONSES DES GOUVERNEMENTS AU QUESTIONNAIRE DU HAUT-COMMISSARIAT DE 1926

RÉPONSES DES GOUVERNEMENTS AU QUESTIONNAIRE DU HAUT-COMMISSARIAT DE 1926

54Ce tableau est révélateur de la nature respective des points de vue en 1926, des limites assignées au Haut-Commissaire par les positions des gouvernements et de ce qu’il peut négocier ou espérer obtenir de la conférence. Il est également révélateur d’une méthode diplomatique qui permet de mesurer la marge d’action disponible selon une démarche la plus consensuelle possible. De fait, les résultats obtenus sont très mesurés mais majoritairement partagés. C’est en somme le choix du plus petit dénominateur commun qui domine. La conférence aboutit à l’adoption de l’Arrangement du 12 mai 1926 qui améliore sensiblement le statut des porteurs du certificat Nansen. Pour la première fois, la qualité de réfugié est défini mais il s’agit toujours d’une définition du « réfugié russe » et du « réfugié arménien » en fonction de sa nationalité d’origine. Par ailleurs, une certaine liberté de circulation est acquise par les réfugiés, avec l’approbation du principe d’apposition sur le certificat du visa de retour, pour les réfugiés quittant le pays qui l’avait délivré (article 3). Afin de couvrir les dépenses occasionnées par l’assistance aux populations réfugiées, une taxe de 5 francs-or, destinée à alimenter un fond de roulement institué par la Société des Nations, sera désormais perçue sur chaque certificat établi, sous la forme d’un timbre de couleur – brun pour les Arméniens, bleu pour les Russes –, à l’effigie de Fridtjof Nansen (article 9). C’est ce fond qui sera géré par le sous-comité créé au sein du CCOP la même année. À la mort du Haut-Commissaire en mai 1930, la volonté de liquider l’œuvre d’assistance se trouve renforcée. Ceci provoque la réaction des représentants des réfugiés russes et arméniens qui insistent dans de nombreux mémoires et rapports auprès du conseil d’administration de l’Office sur la nécessité d’une convention formelle. Par ailleurs, avec la crise économique, les gouvernements sont de plus en plus tentés d’avoir recours au régime de restriction et d’appliquer aux réfugiés les mesures d’expulsion et de refoulement, tout en sachant que, dans leur majorité, ceux-ci n’ont pas la possibilité d’entrer régulièrement dans un autre pays. Il devient alors de plus en plus évident que l’absence de toute obligation pour l’État signataire des Arrangements d’appliquer les mesures adoptées et donc parfois de modifier sa législation nationale, dans un contexte difficile, ôte à ces textes toute valeur réelle. Devant les réalités de la pratique, la volonté affichée depuis 1922 au sein de la Société des Nations d’obtenir le plus grand nombre de signatures aux bas d’arrangements conclus sous ses auspices est ébranlée. Ceci explique la réunion, en octobre 1933, d’une nouvelle conférence intergouvemementale dans le but de conclure une convention formalisant les droits des réfugiés. Cette convention, signée le 28 octobre 1933, constitue une étape décisive dans la réglementation du statut juridique des réfugiés.

  • 70 À la tête de cette commission, les juristes Mandelstam, Maklakov, Rubinstein et le Baron Nolde.
  • 71 M. Lachs, « Le rôle des organisations internationales dans la formation du droit international », d (...)

55La nouveauté tient d’abord au fait que les signataires acceptent, malgré l’absence de réciprocité, d’accorder aux réfugiés les droits concédés aux étrangers les plus favorisés. Ils peuvent accéder aux droits civils, bénéficier des lois d’assistances médicales et sociales, ester en justice. L’article 7 est significatif de la tendance à l’assimilation du réfugié au national : on ne peut, en principe, lui appliquer les restrictions des lois du travail, comme on ne peut le refouler à la frontière sans s’être assuré de l’existence d’un pays d’accueil (article 3). Il est à noter cependant que cette convention ne s’applique qu’aux groupes de populations concernés par les précédents arrangements et n’obéit pas à un principe général. L’autre nouveauté tient à la procédure établie par la SDN à partir de 1931 pour les conventions générales négociées sous ses auspices. Il ne s’agit plus, comme en 1926, de sacrifier la valeur de l’acte à l’obtention du plus grand nombre de signataires mais d’adopter une méthode préparatoire par étapes permettant de rendre compte des chances de ratifications de la convention. Ainsi se passent les choses pour la conférence de 1933. À sa session de 1931, l’Assemblée charge l’OIN d’étudier l’utilité d’une telle convention en collaboration avec la CIC. Deux enquêtes sont entreprises, l’une officielle menée par l’Office auprès des gouvernements concernés, l’autre officieuse par la Commission centrale pour l’étude de la condition des réfugiés russes auprès des organisations de réfugiés70. En octobre 1932, le conseil d’administration de l’Office charge une commission spéciale d’experts-juristes d’examiner les résultats de l’enquête et de rédiger un mémoire. Ce dernier est remis en avril 1933 à l’Office et à la CIC qui décident alors de soumettre le projet au Conseil. En mai l’accord est donné et la conférence est fixée pour l’automne. La Convention de 1933 qui, contrairement aux précédents arrangements, n’est ratifiée que par huit pays, servira de référence en matière de droit des réfugiés pour les textes ultérieurs. Elle illustre bien la fonction de production juridique qu’acquiert la Société dans un domaine nouveau du droit international, par la confrontation avec le droit existant, par la capacité normative de l’organisation internationale et par son activité interprétative71. Outre la création d’un droit positif par l’adoption de dispositions conventionnelles, l’organisation internationale, à travers ses recommandations et résolutions, dégage un « prédroit » (Alain Plantey), un certain nombre de principes généraux sans valeur contraignante, auxquels un État peut difficilement s’opposer ouvertement, soit par souci de l’opinion publique, soit par nécessité diplomatique, et dont l’affirmation répétée finit par peser en faveur d’une législation nouvelle. Dans le cas des réfugiés, l’évolution de la réglementation corrobore ce fait. Même si les États signataires de l’acte de 1933 s’empressent de déclarer qu’il ne s’agit là que de « simples concessions de fait accordées pour des raisons d’humanité », que son application reste très partielle ? il n’en reste pas moins que la chose était encore inconcevable dans les esprits dix années auparavant.

  • 72 Cette prérogative existe aussi dans l’Arrangement de 1928, mais c’est par la Convention de 1933 qu’ (...)
  • 73 Extrait des Izvestia du 5 septembre 1928. MAE/P, SDN, 1800, fos 32-33 ; G. Bessedovsky, conseiller (...)

56Il reste enfin à mettre l’accent, à travers l’exemple de l’Arrangement de 1928 et la convention de 1933, sur la création conjointe d’une réglementation au profit de la Société des Nations dans le domaine du droit des organisations internationales et des mesures adoptées concernant le statut juridique des réfugiés apatrides. Jusqu’en 1928, on peut considérer que la condition juridique des apatrides ne connaît aucun progrès significatif à part le système du certificat Nansen, qui permet d’attester de l’identité du réfugié et lui sert à se déplacer. Pour le reste, aucune institution ne supplée l’absence de représentants consulaires, il n’existe pas de législation déterminant la loi applicable au réfugié et, la règle de la réciprocité ne pouvant lui être étendue, les conditions du réfugié sont moins favorables que celles de l’étranger muni d’un passeport national. À l’initiative des juristes russes, la question du statut juridique est débattue au sein du CCOP dès 1927. Celui-ci adopte une résolution demandant la convocation d’une nouvelle conférence intergouvemementale sur la question. Cette résolution est inclue par Fridtjof Nansen dans son rapport annuel à la VIIIe Assemblée, et le principe d’une nouvelle conférence est admis. Comme en 1926, la procédure du questionnaire aux gouvernements est adoptée et une enquête officieuse est menée conjointement auprès des organisations privées, à l’initiative de la Commission spéciale technique du CCOP. Les résultats font, à la demande de Fridtjof Nansen, l’objet d’une synthèse de la Commission spéciale technique sous la forme d’un mémorandum qui va servir de base de travail pour la conférence. Les résultats de la conférence prennent une fois encore la forme de simples recommandations soumises à l’agrément des gouvernements. Cependant l’Arrangement relatif au statut juridique des réfugiés du 28 juin 1928 est un document important du point de vue de l’histoire du droit. Il se présente comme une première tentative de formuler en termes juridiques et au moyen d’un accord international la condition des apatrides, et il attribue aux délégations nationales du Haut-Commissariat de la SDN des responsabilités et une reconnaissance nouvelles. C’est sa formalisation dans la convention de 1933 qui va lui donner sa réelle importance. Ainsi, en 1933, si le « passeport Nansen » continue à être délivré par l’État lui-même et si les gouvernement nationaux n’admettent pas la possibilité de l’existence d’une nationalité autre que celle d’un État même pour un apatride, il n’en reste pas moins que la Société est dotée d’attributions quasi consulaires à partir de cette date. Les délégations de l’Office présentes dans chaque pays authentifient les documents d’identité et les certificats professionnels, établis par les offices privés de réfugiés. Elles attestent de leur légalité auprès des autorités nationales qui décident alors de l’attribution du passeport (article 1)72. Par ailleurs, le réfugié se trouvant hors du pays qui a délivré le certificat n’a toujours pas droit à la protection diplomatique, mais il peut s’adresser aux délégations de l’OIN en cas de besoin. Cette législation conventionnelle crée donc un lien direct entre l’individu et le droit international. L’organisation internationale, en assurant la validité de ce lien, accélère son propre processus d’autonomie juridique et se pare d’une légitimité nouvelle. Il est d’ailleurs à noter que, dès le lendemain de signature de l’arrangement de 1928, des protestations se sont élevées en Union soviétique et en Pologne contre ce point précis73.

57À travers l’étude du fonctionnement des structures que la SDN met en place après la Première Guerre mondiale pour résoudre les problèmes posés par les réfugiés et apatrides, il semble possible de saisir les débuts d’une diplomatie humanitaire en temps de paix. Ainsi, le Haut-Commissariat est progressivement devenu le pivot de cette diplomatie comme première tribune d’expression légale des organisations non gouvernementales d’assistance et des associations de réfugiés, comme interlocuteur reconnu des États et comme producteur de droit international non seulement en faveur des réfugiés mais également à son propre profit. Aborder le bilan des années vingt en terme de socio-histoire des organisations internationales permet de mettre en lumière les éléments du temps long que sont les pratiques et les filiations. Celle-ci doivent en effet figurer dans un bilan mesuré de l’institution genevoise incluant les années de reconstruction du nouvel ordre mondial à la fin des années quarante.

Notes

1 Rapport original dans : SDN, FMN, C1428. On trouve également dans ce carton les rapports des experts techniques qui ont participé à la mission.

2 Également le témoignage de V. Wehrlin, le célèbre délégué du CICR en URSS qui rejoint la mission : « Mission en Arménie », Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 80, août 1925, p. 588-607.

3 F. Nansen, L’Arménie et le Proche-Orient, Paris, Imp. Massis, 1928. Les résultats de cette mission et les détails de ce plan d’établissement ont été rassemblés et publiés par les services du Secrétariat de la SDN sous le titre : SDN, Plan d’établissement pour les réfugiés arméniens. Exposé général et documents principaux, Genève, SDN, 1927. Les photographies de cette mission dans les fonds de la bibliothèque de l’Université d’Oslo.

4 A. Thomas à P. Berthelot, 1er octobre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 25-26.

5 B. Clauzel au Département, 22 septembre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 9-10. Voir également les instructions de P. Berthelot : MAE/P, SDN, 1801, f° 4.

6 CERA, rapport au Conseil, 19 mai 1926. MAE/P, SDN, 1801, fos 75-78.

7 A. Mater (suppléant de J. Pams) à B. Clauzel, 4 novembre 1925. MAE/P, SDN, 1801, fos 37-39.

8 C. Rakovsky, ambassadeur d’URSS à Paris à J. Pams, 11 mai 1926. SDN, FMN, C1470.

9 45e session du Conseil, 4e séance, 16 juin 1927. MAE/P, SDN, 1801, fos 198-204.

10 Rapport du Dr Nansen, 14 septembre 1927. SDN, FMN, C1470.

11 F. Nansen au Foreign Office, 11 février 1928. FO, 371 E 853/853/44 ; Minute de W. Roberts, 1er décembre 1928. FO, E 5823/853/44.

12 Mémoire d’A. Thomas, 3 septembre 1926. SDN, FMN, C1470.

13 SDN, FMN, C1428.

14 Département à B. Clauzel, 18 septembre 1925. MAE/P, SDN, 1802, fos 44-45.

15 36e session du Conseil d’administration du BIT, 24 mai, 14 juin 1927. SDN, FMN, C1470.

16 FO, 371 N 4477/72/38.

17 FO 371 N 3701/72/38.

18 40e session du Conseil d’administration de l’OIT, 5 juin 1928. SDN, FMN, C1470.

19 Séance du CCOP, 22 mai 1928. SDN, FMN, C1470.

20 Colonial Office au Foreign Office, 17 juillet 1928. FO, 371 N 3701/72/38.

21 Rapports de F. Nansen et d’A. Thomas à la IXe Assemblée, 22 août 1928. SDN, FMN, C1471.

22 Note d’Édouard de Navaille-Labatut, sous-directeur des Chancelleries du Département, délégué de la France à la Conférence intergouvemementale sur les réfugiés de 1928, représentant français à la Commission intergouvemementale consultative à partir de l’année suivante, 23 avril 1929. MAE/P, SDN, 1805, fos 106-107.

23 Instructions de R. Massigli, 23 juin 1928. MAE/P, SDN, 1799, fos 123-126.

24 Note du Service français de la SDN, 29 novembre 1928. MAE/P, SDN, 1805, fos 81-82.

25 Dès février 1929 cependant, la Suisse et le Japon expriment leur volonté de se retirer. La Suisse considère qu’elle n’a que peu de réfugiés et le Japon parle de motifs divers.

26 Mémorandum du Haut-Commissariat, 13 mai 1929. SDN, FMN, C1471.

27 Note du Service français de la SDN, août 1929. MAE/P, SDN, 1805, fos 154-158.

28 É. Copeaux, Espace et temps de la nation turque. Analyse d’une historiographie nationaliste (1931-1993), Paris, CNRS, 1997.

29 Cité par H. Bozarslan, La Question kurde. États et minorités au Moyen-Orient, Paris, Presses de Sciences Po, 1997, p. 83.

30 Général Laidoner au Conseil de la SDN, 9 décembre 1925. CICR, MISS/1. 76/2 ; mémorandum sur l’enquête effectuée par Ed. Ortega-Nunez, H. Markus et E. Charrère du 8 au 11 novembre 1925 au sujet des déportations de chrétiens dans la région de la ligne de Bruxelles. CICR, MISS/1. 76/2.

31 Sur cette question, un large faisceau de documents : MAE/P, SDN, 1803 ; MAE/P, Arménie, 24 ; MAE/N, Beyrouth, 575 ; SDN, FMN, 1428 ; FO 371 E 6419/1971/44.

32 Réunion des délégués, 28 novembre 1929. MAE/N, Beyrouth, cab. pot, 575.

33 R. Conquest, Harvest of sorrow : Soviet Collectivization and the Terror Famine, Oxford, University Press, 1986.

34 SDN, FMN, C1472, doc. S.A.C./4.1930.

35 G. Burnier au Haut-Commissaire adjoint de la SDN, 2 décembre 1929. MAE/P, Levant, Arménie, 24, f° 15.

36 FO, 371 E 6937/1971/44.

37 C. Nicault, « L’abandon des Juifs avant la Shoah : la France et la conférence d’Évian », Cahiers de la Shoah, Université Paris I, 1993-1994, p. 105.

38 Il est à signaler que les réfugiés de 1929-1930 en Syrie ne sont pas que des Arméniens mais que ces derniers « masquent » des populations d’origines diverses. Ceci vient de leur identification par les autorités mandataires, de la connaissance de la question arménienne à Genève, de la présence des organisations de secours arméniennes au sein des organes consultatifs du Haut-Commissariat et de l’existence du plan d’établissement en Syrie et au Liban les concernant depuis 1926.

39 MAE/P, SDN, 1803, fos 163-165.

40 MAE/P, Arménie, 21, f° 333.

41 Séance du Comité central des réfugiés arméniens de la SDN, 14 mars 1930. SDN, FMN, 1472 ; rapport de G. Burnier, 4 décembre 1929, SDN, FMN, C1428.

42 Ibid.

43 Mémorandum de T. Lodge, 11 août 1930. SDN, FMN, C1472.

44 Rapport du Secrétaire général, 30 août 1930. SDN, FMN, C1472.

45 Plusieurs visites de J. Avenol au Quai d’Orsay et une abondante correspondance avec Beyrouth ont lieu au printemps et pendant l’été 1930 : MAE/P, SDN, 1803.

46 Rapport de la CIC, 5 septembre 1930. SDN, FMN, C1472.

47 Rapport de la 6e Commission à l’Assemblée, 27 septembre 1930. MAE/P, SDN, 1805, fos 184-185.

48 Séance extraordinaire du Comité consultatif des organisations privées, 3 février 1931. SDN, FMN, C1472.

49 Séance du CCOP du 22 mai 1928. SDN, FMN, C1470.

50 53e session du Conseil, 14 décembre 1928. SDN, FMN, C1471.

51 SDN, FMN, 1472 : évolution manifeste dans l’analyse des procès-verbaux des séances du conseil d’administration de l’OIN de l’année 1931.

52 Le rapport de 1930 a été publié sous le titre : Rapport du Sous-comité pour l’étude de la condition des enfants des réfugiés du CCOP auprès du Haut-Commissariat pour les réfugiés de la SDN, Genève, UISE, 1931.

53 Conseil d’administration de l’OIN, 1er juillet 1931. SDN, FMN, C1472.

54 D. Kénovian, « Réflexions pour une Europe sociale : la question des réfugiés et le tournant des années 1929-1933 », dans Organisations internationales et architectures européennes (1929-1939), S. Shirmann (dir.), Metz, Centre de Recherche Histoire et civilisation, 2003, p. 213-228.

55 F.-H. Hsu, La Protection des réfugiés par la Société des Nations, Lyon, Bosc Frères, 1936, p. 72.

56 J. Scheftel, « L’apatridie des réfugiés russes », Journal de droit international, janv.-février 1934, p. 54.

57 M. Vichniac, « Le statut international des apatrides », op. cit., p. 119-245.

58 Une synthèse sur cette question est mise au point par le Comité des experts juristes russes et arméniens du CCOP (21 mai 1928). Ce document va servir de base de travail pour les conférences intergouvemementales ultérieures. SDN, FMN, C1470.

59 Rapport du Comité d’experts chargé de l’étude de la question des pièces d’identité pour personnes sans nationalité, 17 janvier 1927. SDN, FMN, C1470.

60 Afrique du Sud, Allemagne, Autriche, Australie, Bulgarie, France, Grande-Bretagne, Grèce, Hongrie, Inde, Italie, Luxembourg, Norvège, Nouvelle-Zélande, Portugal, Royaume des Serbes, Croates, Slovènes.

61 L. Preuss, « La dénationalisation imposée... », op. cit., p. 19.

62 Conférence des réfugiés russes, 19 sept. 1921. SDN, FMN, CRR/2e sess. PV.3.1921.

63 Ce point de vue est défendu par des juristes comme M. Vichniac, A. Mandelstam, G. Scelle (dont le Précis de droit des gens publié en 1932-1934 reste fondamental en raison de sa hauteur de vues), B. Mirkine-Guetzévitch, ou N. Politis, Les Nouvelles tendances du droit international, op. cit.

64 D. Alland, « Rapport général : le dispositif international du droit d’asile », Droit d’asile et des réfugiés, Société française pour le droit international, colloque de Caen des 30 mai-1e juin 1996, op. cit., p. 24-41.

65 C’est seulement dans la définition adoptée lors de la conférence d’Évian de juillet 1938, réunie à l’initiative de F. Roosevelt, que la notion de crainte de la persécution est admise comme critère de détermination.

66 Sur la règlementation internationale en faveur des réfugiés pendant l’entre-deux-guerres, un vaste corpus bibliographique est consultable dans l’exemplaire dactylographié de la thèse.

67 6e séance de la 46e session du Conseil, 15 septembre 1927. SDN, FMN, C1470.

68 MAE/P, SDN, 1799, fos 123-126.

69 Sur la position française, et en particulier les interventions d’A. Thomas en faveur de l’acceptation du fonds de roulement, plusieurs documents dans : MAE/P, SDN, 1798.

70 À la tête de cette commission, les juristes Mandelstam, Maklakov, Rubinstein et le Baron Nolde.

71 M. Lachs, « Le rôle des organisations internationales dans la formation du droit international », dans Mélanges offerts à Henri Rolin, Paris, Pédone, 1964, p. 157-170.

72 Cette prérogative existe aussi dans l’Arrangement de 1928, mais c’est par la Convention de 1933 qu’elle reçoit sa réelle valeur juridique.

73 Extrait des Izvestia du 5 septembre 1928. MAE/P, SDN, 1800, fos 32-33 ; G. Bessedovsky, conseiller de l’Ambassade d’URSS à Paris au Département, 25 août 1928. MAE/P, SDN, 1799, f° 167.

Table des illustrations

Titre ORGANISATIONS REPRÉSENTÉES DANS LE CCOP (1926-1931)
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 54k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 128k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 93k
Titre Structures créées au sein du CCOP de 1926 à 1930
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 131k
Titre Résolution et mémoranda adoptés par le CCOP de 1926 à 1930
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 162k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 186k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre CONFÉRENCES INTERGOUVERNEMENTALES SUR LA QUESTION DE RÉFUGIÉS (1921-1933)
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 144k
Titre RÉPONSES DES GOUVERNEMENTS AU QUESTIONNAIRE DU HAUT-COMMISSARIAT DE 1926
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 140k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 159k
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/46206/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 158k

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search