Chapitre IV. De Bruxelles à l’OTAN : la défense de l’Europe dans le cadre atlantique
p. 147-201
Texte intégral
Les premières hypothèses de participation américaine au traité de Bruxelles
1Ainsi, les Américains participent de manière décisive au succès du traité de Bruxelles en affirmant leur volonté de soutenir le futur pacte à Cinq. Mais le manque de clarté des États-Unis quant à la forme de leur intervention amène Britanniques et Français à s’interroger sur le modus operandi privilégié par les Américains. Ceux-ci privilégient-ils une adhésion en bonne et due forme au traité de Bruxelles ou la mise en place d’un système distinct ? Telle est la teneur des interrogations françaises et britanniques au début du mois de mars 1948, dans l’attente de la clarification que doit apporter aux yeux de tous le discours du Président Truman prévu le 17 mars 1948.
2Dès le 13 mars 1948, les États-Unis évoquent un système alternatif de sécurité collective, dans le prolongement du traité de Bruxelles. Les Britanniques proposent d’abord un pacte atlantique limité aux États-Unis, à la Grande-Bretagne et au Canada, avec la possibilité d’adhésion pour les autres pays européens. La France restera dans un premier temps ignorante des intentions britanniques. Sur la question d’une garantie américaine au traité de Bruxelles, on constatera un décalage entre les positions de Bevin et de Bidault, ce dernier marquant sa volonté d’obtenir dans les plus brefs délais une garantie américaine, alors que les Britanniques lient cette garantie à une profonde évolution du traité de Bruxelles. Au-delà de l’appui américain au traité de Bruxelles, les États-Unis, avant même la signature dudit traité le 17 mars 1948, évoquent un système alternatif de sécurité collective « atlantique » qui se situerait dans la droite ligne du traité de Bruxelles bientôt signé. Ainsi, Marshall envoie le 13 mars 1948 un message à Bidault et à Bevin dans l’espoir que les négociations pour le traité de Bruxelles aboutissent « à des mesures compréhensibles pour la défense commune des pays qui y participent » et à un résultat qui « [apparaît comme] une condition préalable à toute solution plus large dans laquelle d’autres pays, y compris les États-Unis, pourraient jouer un rôle »1. Une lettre de l’ambassade américaine à cette date indique que Marshall serait prêt à discuter avec la France et la Grande-Bretagne (avec éventuellement un représentant des pays du Benelux) des prochaines étapes : le Foreign Office espère une garantie (ou même une accession) au traité de Bruxelles et Sargent écrit à Jebb à Paris que « de façon générale, on devrait les encourager de s’associer à ce traité le plus directement possible, et si on peut les inciter à y accéder, ce serait encore mieux »2. Jebb participera à la réunion des ministres le lendemain et Sargent lui suggère de diriger la conversation vers la problématique d’un pacte atlantique dans le cadre de l’article 51 de la Charte des Nations unies, plutôt qu’une simple accession américaine et canadienne à Bruxelles : ainsi, le terme « Pacte atlantique » entre pour la première fois dans le vocabulaire du Foreign Office.
3L’utilisation du terme « atlantique » par le Foreign Office n’est pas indifférente, trois ans après la fin d’un conflit où l’entente entre les deux puissances anglo-américaines, avant même l’entrée des États-Unis dans la guerre, s’est matérialisée par les convois de ravitaillement et d’aide en matériel militaire qui traversaient cet océan. Rappelons par ailleurs le nom donné par les deux protagonistes à la Charte qui officialise leur union dans le conflit (et d’ailleurs au-delà) le 14 août 19413. Donner le nom « atlantique » au futur système de sécurité ouest-européen résume donc le désir des Britanniques de voir l’implication des États-Unis dans les affaires européennes se prolonger en cette période de paix sous tension. Sargent propose que Jebb suggère un Pacte atlantique limité tout d’abord aux États-Unis, à la Grande-Bretagne, et au Canada, avec une possibilité d’adhésion pour les autres pays européens, par exemple la Norvège :
Il serait impossible pour nous, sans violation de la Charte, de proposer dans n’importe quel document publié une garantie spécifique au bénéfice de l’un d’entre eux. Donc, soit la Norvège doit se joindre au traité sur la base de l’article 51, soit elle ne bénéficiera d’aucun soutien formel et public des États-Unis4.
Sargent propose une limite géographique au pacte, soit 30° de latitude Nord, ainsi qu’une possible accession à tout pays ayant un littoral atlantique5. D’autre part, le Foreign Office souhaite associer l’Italie au traité de Bruxelles dans les plus brefs délais (elle conclut actuellement une union douanière avec la France) : ainsi, les Occidentaux pourraient se contenter d’un éventuel pacte au Moyen-Orient dans le cadre de l’article 51 de la Charte, afin de sécuriser la Méditerranée6.
4Le jour de la signature du traité de Bruxelles, lors de leur voyage en train entre Paris et Bruxelles, Bidault et Bevin discutent de la proposition américaine du 13 mars, et pour le ministre français, il n’y a pas de temps à perdre. Il propose d’attendre d’abord le discours de Truman, puis de proposer une garantie au traité de Bruxelles du gouvernement américain, ce qui assurerait un engagement américain immédiat en cas d’agression. Il propose une démarche commune dès que possible inspirée du message de Marshall du 13 mars, suivie de conversations officielles sur l’infiltration communiste. Les questions de défense seraient étudiées par les ministres des Affaires étrangères, les questions militaires ensuite, et Bevin affirme que « nous devrions maintenant nous considérer comme constituant virtuellement une seule force armée ». Il soulève le problème du coût des armements modernes que les budgets respectifs (y compris celui des États-Unis) ne peuvent seuls assurer, ainsi que la mobilisation de toute la main-d’œuvre disponible, et il rappelle la mobilisation pendant la guerre (Bevin était à l’époque ministre du Travail) de 7,5 millions de femmes pour l’industrie aérienne :
Il serait difficile de le refaire. Une future guerre serait si différente de la dernière qu’elle ne pourrait être appréhendée par des soldats simplement en termes de guerre traditionnelle. Nous devrions chacun viser à mettre de côté une proportion équivalente de notre revenu national pour la défense, pour pouvoir posséder de ce fait une force commune de défense7.
Sur l’initiative de Bevin, la signature du traité de Bruxelles est suivie le jour même de conversations privées entre les ministres des Affaires étrangères des Cinq, au cours desquelles il insiste sur l’importance d’une conclusion rapide des accords militaires, et sur la mise au point de la coopération économique, sociale et culturelle prévue par le traité (Spaak soutien une coopération économique « poussée le plus tôt et le plus complètement possible »). Bidault expose de façon confidentielle l’intention américaine de donner un appui efficace au traité de Bruxelles, peut-être même une accession américaine au traité « pour tout ce qui concerne l’assistance militaire en cas d’agression »8. Le gouvernement britannique attache la plus grande importance au problème d’infiltration communiste (il y a eu récemment des infiltrations dans les milieux scientifiques en Grande-Bretagne) et propose une coopération entre les cinq pays pour toutes les questions de sécurité. L’harmonisation et le développement des services sociaux, en tant que meilleur antidote contre le communisme, sont également très importants pour le Gouvernement britannique : l’idée du Welfare State comme arme de l’endiguement, en minimisant les risques de déstabilisation du corps social consécutif à la détérioration des conditions de vie liée à la crise économique, par exemple, sera l’une des principales raisons pour l’établissement des systèmes de sécurité sociale en Grande-Bretagne et en France9. Bidault évoque la question des adhésions éventuelles au traité : l’article 9 permet aux pays invités d’accéder au traité selon des conditions pouvant être propres à chaque pays concerné10 ; il s’agit toutefois de mettre au point rapidement les conditions nécessaires permettant une accession des États-Unis. Très soucieux de la situation internationale du moment, « nous devons agir très rapidement [...] Aucune des personnes présentes ne peut manquer de réaliser la gravité de la situation actuelle »11.
5Les Cinq attendront cependant le discours de Truman devant le Congrès américain : « les Américains doivent être convaincus de l’urgence de donner suite à leurs propos par quelque action ». Bidault avance l’idée de consultations immédiates avec les États-Unis pour une accession américaine au traité de Bruxelles, « d’une manière ou d’une autre ». Bevin propose une initiative britannique, peut-être plus facile à obtenir, puisque la Grande-Bretagne se place deuxième après les États-Unis en termes de puissance aérienne et maritime. Il souligne également le rôle important du Canada12 (« prêt à agir avec nous ») et confirme les réactions positives des pays du Commonwealth13.
6Les deux ministres affirment de concert que « des discours et des déclarations sur papier ne suffisent pas ». Bidault propose une réponse commune immédiate à Marshall, « en soulignant la nécessité de l’aide américaine et en constatant que nous avons maintenant rempli la condition préliminaire pour signer le traité ». Malgré les élections présidentielles qui doivent se dérouler cette année aux États-Unis, un accord militaire ou de soutien est possible. Il s’agit donc des premières discussions à ce sujet entre des représentants des Cinq (le gouvernement américain dispose déjà du texte du traité de Bruxelles) qui consulteront par la suite leur gouvernement respectif, avant d’entamer des conversations avec Marshall afin de définir l’interprétation précise des propos de Truman. Cela leur permettra de mieux cadrer leur politique « en connaissant exactement le degré du soutien dont nous bénéficions ». Bidault insiste néanmoins sur une approche collective immédiate sur les initiatives découlant éventuellement du discours de Truman : d’abord pour avertir l’administration américaine de l’urgence de la situation, puis pour garantir un suivi immédiat à ce discours14.
7Compte tenu du contexte international à cette date, le Quai d’Orsay, et notamment Bidault, sont en effet extrêmement pressés de conclure un accord sur un engagement américain au traité de Bruxelles. Frank Roberts15, également présent à ces réunions après avoir déjà participé aux derniers jours de négociations du traité, commente dans une note au Foreign Office le jour même :
Il était très évident à Paris que M. Bidault et M. Couve de Murville, lors de leurs conversations privées avec le secrétaire d’État et moi-même, ont adopté un regard plutôt sombre sur la situation actuelle, en adoptant le raisonnement que nous étions plus près d’une guerre que nous ne l’avions été depuis la fin de la dernière guerre mondiale. M. Bidault affirma que puisque la Russie voit que l’Occident s’organise véritablement mais n’est pas encore organisé efficacement, c’est le moment évident pour l’attaque. Il a dit que ce serait de la folie de laisser passer une telle opportunité16.
Couve de Murville est anxieux de voir que la politique soviétique « ne montre aucun signe de détente », au contraire, elle semble s’étendre au-delà de « sa » zone d’influence, dans le cadre de ce qui semble être un plan prédéterminé qui mènera forcément à une confrontation. Il souligne la faiblesse militaire actuelle des forces armées européennes, et prévoit que l’armée française, en cours de rééquipement, « vaudra très peu » pendant au moins deux ans, mais il souligne également de bonnes perspectives de redressement économique en France et qualifie sa position économique comme étant fondamentalement plus solide que celle de la Grande-Bretagne17. Il admet que son regard pessimiste sur la situation internationale s’inspire plus d’un sentiment général que de faits précis, mais qu’ils partagent le point de vue qu’à condition de passer les prochains mois, la situation internationale devrait en définitive s’améliorer rapidement : le compte rendu du Quai d’Orsay affirme que « aucun des deux ne suggéra que nous devrions changer notre politique actuelle de consolidation de l’Occident. Ils étaient d’accord pour dire que si nous n’agissions pas ainsi, la guerre, au lieu d’être un risque grave comme ils le pensaient, serait une certitude absolue. »18
8La signature du traité de Bruxelles suscite des réactions diverses dans la presse. En Grande-Bretagne, le Times déclare que le pacte marque la fin de la neutralité de la Belgique et des Pays-Bas ainsi que du terme « isolationnisme » en Grande-Bretagne qui, selon le News Chronicle, « fait un premier pas dans la voie du renoncement au principe trop étroit de la souveraineté nationale ». Le Manchester Guardian juge que l’engagement des Cinq va aussi loin que possible dans le contexte international actuel, une étape décisive vers la création de l’Union de l’Europe occidentale, mais souligne néanmoins les limites du traité, qui n’est pas dirigé contre une puissance « nommément désignée » et dont les frontières délimitant « la ligne à laquelle prend fin la zone de sécurité » ne sont pas définies19. L’opinion publique belge réagit favorablement et souligne l’importance du « premier acte de l’établissement d’une union à laquelle, depuis plusieurs siècles, aspirent les nations européennes »20. La presse américaine réagit également positivement à cette « victoire pour la paix », paix qui ne peut être garantie, selon le New York Times, « qu’en la défendant » ; celle de l’Union soviétique, sans surprise, parle d’un « conjuration contre la paix en Europe et contre le mouvement démocratique à l’intérieur des pays participant à l’Union occidentale »21.
9L’opinion publique américaine, avant même la conclusion du traité, s’interroge sur la place des États-Unis dans un système interactif d’alliances avec les pays d’Europe de l’Ouest. À l’issue de la signature du traité et du discours de Truman du 17 mars 1948, elle se montre favorable à un soutien américain « par des armes, et non seulement des dollars ». L’opinion publique américaine est en effet beaucoup plus favorable que le Congrès à un soutien des États-Unis à une alliance européenne de sécurité, et le poids de l’opinion américaine sera une aide importante pour les Français et les Britanniques pendant les négociations du Pacte atlantique. Dans un télégramme au Foreign Office le 19 mars Inverchapel affirme que :
Étant donné l’aversion américaine traditionnelle pour les alliances embrouillées, il est en effet remarquable qu’une partie si importante de l’opinion publique insiste maintenant en faveur du soutien américain à une alliance militaire ouest-européenne, et utilise cet argument en faveur du maintien d’une force armée importante. Il n’y a aucune tendance à minimiser le danger de la situation. Mais il est généralement souligné que les risques de ne rien faire sont les plus importants...22
En attendant le discours de Truman, les positions française et britannique ne se recoupent pas. Bevin pense pouvoir amener les Américains à s’impliquer militairement en Europe, hors du cadre du traité de Bruxelles, qui lui paraît trop contraignant et susceptible, par le biais de certaines clauses, de rebuter les Américains (clauses économiques...). Il souhaite donc privilégier un système séparé (pourquoi pas sans la participation française dans un premier temps), auquel se joindraient d’autres pays (Canada, Norvège...). Cependant, l’élaboration du nouveau système peut aux yeux mêmes des Britanniques prendre du temps, ce qui contredit la volonté française d’obtenir au plus vite un soutien formel des Américains. Bidault souhaite en effet toujours donner au nom des Cinq une réponse commune immédiate aux États-Unis, en arguant de l’urgence de la situation internationale. Les Français n’envisagent pas de système autre que celui de Bruxelles pour une éventuelle participation américaine.
Le discours Truman semble clarifier la position américaine
10Le discours du Président Truman du 17 mars 1948 est attendu « dans le monde entier avec anxiété ». Devant le Congrès américain, Truman retrace les origines de l’instabilité politique et économique actuelle et définit les responsabilités américaines face aux dangers présents : il réclame au Congrès des mesures indispensables, notamment « la réalisation immédiate du programme d’aide à l’Europe ». La presse présente ses propos comme la réponse immédiate au traité de Bruxelles et la continuation politique et militaire des termes économiques du plan Marshall, et elle accueille le discours avec beaucoup d’enthousiasme, notamment la référence à « la détermination de l’Europe à s’unir pour assurer son redressement et sa défense », à laquelle répondrait de la part des États-Unis « une égale détermination à l’aider de façon concrète ». La presse britannique soulève la proposition d’un service militaire obligatoire aux États-Unis comme étant la preuve que les États-Unis se donnent « les moyens de leur politique »23. La presse américaine donne grande place au discours par lequel les États-Unis « proclament leur volonté d’arrêter toute nouvelle expansion soviétique », la Pravda enfin juge la politique américaine « agressive » et propre à créer dans le monde une situation critique24.
11Les propos de Truman sont relayés quelques jours plus tard par une allocution de Marshall à l’Université de Californie à Los Angeles au cours de laquelle il félicite « la détermination des peuples libres d’Europe à s’organiser et se défendre contre l’agression et la subversion » ainsi que la priorité donnée à « un travail coopératif de réhabilitation ». Il confirme la compréhension et le soutien total des États-Unis ainsi que son désir de les faire bénéficier de cette garantie américaine25.
Premières discussions sur des bases informelles
12Le discours de Truman, en marquant clairement la volonté américaine de soutenir toutes les tentatives de contrer la progression communiste, peut apparaître pour les Britanniques et pour les Français comme la preuve de la volonté américaine de participation effective à un pacte de défense en Europe. Or, la politique américaine reste contrainte par l’interdiction faite au pays de participer à des alliances militaires, même défensives, en dehors du continent américain. Cette contrainte domine les discussions et les hésitations britanniques et françaises pendant tout le printemps 1948, et ce d’autant plus que les Américains excluent les Français des premières discussions, il est vrai informelles, sur la formation d’un éventuel système de coopération transatlantique.
Les premières discussions sur un système atlantique excluent les Français
13Il est caractéristique que les premières discussions sur un éventuel système transatlantique excluent les Français, preuve de la différence de traitement de la diplomatie américaine entre la France et la Grande-Bretagne (alors que les Canadiens participent aux négociations). Pour le Foreign Office, dans un premier temps, le Pacte atlantique peut se limiter aux États-Unis, au Royaume-Uni et au Canada, avec la possibilité pour d’autres pays d’y accéder ultérieurement ; les conversations initiales sur le pacte doivent donc se limiter aux représentants de ces trois pays. Par contre, les pourparlers sur l’association américaine au traité de Bruxelles impliquent la participation des représentants des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France, et peut-être des pays du Benelux, (sans le Canada), impliquant donc des réunions parallèles (« il sera difficile de discuter de l’un sans discuter de l’autre »), ce qui semble « inévitable [...] nous espérons que les Américains seront de toute façon d’accord pour débuter sur cette base... »26. Il est donc clair pour les Britanniques que deux négociations parallèles vont avoir lieu : l’une sur un Pacte atlantique à trois ou quatre (sans les Français), l’autre sur une éventuelle adhésion des Américains à un traité de Bruxelles, qui devra sans doute être remanié.
14Le lendemain, un télégramme du Foreign Office à l’ambassade britannique à Washington confirme que suite à la signature du traité de Bruxelles et « vu l’état d’esprit des Français » il faut travailler rapidement pour une participation américaine à la sécurité européenne. En revanche, les conversations initiales sur la sécurité atlantique doivent se limiter aux représentants des États-Unis, du Canada et de la Grande-Bretagne (Jebb et le général Hollis), et il est préférable de « commencer en tâtant le terrain et en essayant d’obtenir les positions et intentions américaines » : un soutien des États-Unis au pacte de Bruxelles « semble maintenant la plus urgente des deux »27. Bevin insiste pour que les pourparlers sur un Pacte atlantique commencent sans les Français (mais si Américains et Canadiens pensent autrement, « je serais prêt à reconsidérer »)28. Le même jour a lieu une première réunion entre des représentants britanniques, américains et canadiens. L’éventuelle adhésion au traité de Bruxelles est abordée, et les Britanniques vont très rapidement prendre conscience des limites de la politique américaine. Inverchapel est déçu de découvrir que malgré l’urgence de la situation, soulignée à maintes reprises par Londres, les Américains ont « peu d’espoir qu’une telle garantie puisse être bientôt mise en place »29, notamment en raison de la difficulté d’obtenir l’accord du Sénat (le traité de Bruxelles comprenant en effet une clause d’intervention automatique de chacun des membres en cas d’agression extérieure que les Américains ne peuvent accepter en l’état). Ils affirment qu’une déclaration présidentielle, même si elle ne constitue pas un engagement officiel, aura néanmoins une valeur réelle. Pour Inverchapel, les Américains « ne peuvent douter de l’importance que vous-même [Bevin] et M. Bidault attachez à une garantie supplémentaire dans un proche avenir », rassuré par le soutien précieux du Canada30. Mais Douglas et ses collègues se montrent malheureusement peu enclins à discuter tout de suite d’un engagement américain au traité de Bruxelles et, malgré la confirmation par Marshall qu’il est prêt à discuter avec Bevin et Bidault, Washington ne se déclare pas encore prêt, à cause des risques de possibles fuites, ainsi que des réactions du Sénat. La déclaration de Truman va en effet très loin dans la direction d’une garantie des États-Unis au pacte de Bruxelles, mais Inverchapel et ses collègues britanniques réclament une déclaration d’engagement américain immédiat31.
15Les protagonistes abordent ensuite le schéma d’un pacte séparé. Bevin présente les avantages d’un système atlantique séparé du système de Bruxelles (idée soutenue par le Canada car un système atlantique pourrait « absorber » le traité de Bruxelles). Les parties s’accordent sur l’établissement d’un sous-comité chargé de discuter des systèmes possibles (dans le cadre d’une garantie américaine). Premièrement, l’élargissement du traité de Bruxelles aux pays Scandinaves, l’Italie, peut-être l’Irlande, l’Islande et le Portugal ; deuxièmement, un système atlantique de sécurité séparé comprenant les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Canada (peut-être aussi la France, ou bien ces quatre derniers plus les pays Scandinaves, le Benelux, l’Irlande, l’Islande et le Portugal) ; et enfin, les possibilités d’une convention générale dans le cadre de l’article 51 de la Charte des Nations unies. Dans son compte rendu à Bevin, Inverchapel avoue que pour le moment les discussions progressent lentement mais que la délégation américaine semble « vouloir tout faire pour aider et [a] pris consciencieusement note de nos arguments »32. Effectivement, Bevin se déclare déçu de l’attitude américaine, mais pense aussi qu’il est préférable d’« explorer les possibilités et en même temps s’efforcer de pousser les Américains ». Il sera nécessaire au cours des discussions (et cette position est importante vis-à-vis de ses relations avec la France) de traiter séparément la question du traité de Bruxelles et celle d’un éventuel système atlantique (les pays Scandinaves ne souhaitant pas accéder au système de Bruxelles) :
Si nous discutons maintenant du traité de Bruxelles sans les Français, malgré le rôle de M. Bidault dans le récent échange de messages avec M. Marshall, nous arriverons seulement à produire suspicion et ennuis, et nous devons donc attendre le moment de ramener à nos consultations les Français et un représentant des pays du Benelux. Manifestement, nous aurons des ennuis avec nos partenaires du traité de Bruxelles si nous continuons à discuter du soutien américain à ce traité sans leur participation33.
Bevin soulève la question du maintien des troupes américaines en Allemagne, et rappelle que cela garantit seulement la sécurité des pays signataires du traité de Bruxelles : les autres pays européens « pourraient avoir l’impression que la présence de troupes américaines en Allemagne, couplée à la déclaration du Président, sont calculées pour encourager une agression russe dirigée contre eux », ce qui est notamment le cas pour la Norvège, « dont la situation difficile a provoqué les discussions actuelles, et que nous devons soutenir si nous voulons être certains qu’elle repoussera les exigences que la Russie lui fait »34. La priorité dans les discussions est donc bien entendu la question d’un système de défense atlantique.
16Le lendemain, Inverchapel envoie au Foreign Office le texte d’une proposition préparée par le sous-comité des représentants américains, canadiens et britanniques présentant des recommandations pour « une démarche adéquate pour donner de l’effet à la déclaration de soutien du 17 mars du Président des États-Unis aux nations libres de l’Europe ». Les recommandations prévoient d’abord des démarches diplomatiques américaines envers les pays signataires du traité de Bruxelles sur l’extension du traité, ainsi que d’informations préliminaires sur la conclusion d’un Pacte atlantique ; des approches diplomatiques avec les pays Scandinaves ; une déclaration des États-Unis sur leur intention – parallèle à la conclusion d’un Pacte atlantique – de garantir ce traité dans le cadre de l’article 51 de la Charte des Nations unies ; une déclaration anglo-américaine d’assistance, également dans le cadre de l’article 51, à la Grèce, la Turquie et l’Iran (au cas où un système analogue n’existerait pas encore au Moyen-Orient). Enfin, une invitation aux gouvernements de la Grande-Bretagne, la France, le Canada, la Norvège, la Suède, le Danemark, l’Islande, les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg, l’Irlande, la Suisse, l’Italie et le Portugal à une conférence pour la conclusion d’un pacte de sécurité atlantique dans le cadre de l’article 51 de la Charte des Nations unies d’une durée de dix ans, renouvelé automatiquement tous les cinq ans, et dont les caractéristiques sont une assistance militaire, économique (et autre) automatique en cas d’agression contre l’un des pays membres (dans le cadre de l’article 51), et des consultations en cas de menace ou agression indirecte, ainsi que l’établissement d’une structure permanente pour la mise en œuvre du pacte. L’Allemagne, l’Autriche et l’Espagne pourraient y accéder « dès que les circonstances le permettront », mais cette clause doit rester confidentielle ; des conversations politiques et militaires doivent se dérouler pour la coordination des efforts militaires et anticommunistes et pour renforcer la sécurité collective35.
17Inverchapel estime que ce document fait preuve d’un progrès considérable de la part des Américains. Washington a abandonné l’idée de déclaration présidentielle (« qui techniquement n’engageait que le Président »), et « si [ce document]... devient la base de la politique américaine – et cela ne semble pas impossible – nous aurons atteint presque tous nos objectifs principaux »36.
18La Grande-Bretagne doit néanmoins faire des concessions : le nouveau pacte ne sera pas une entité séparée du traité de Bruxelles et, pour les questions de sécurité, « absorbera » même ce dernier ; les Britanniques doivent accepter (suite à une forte insistance des Américains) la possibilité de l’accession des pays Scandinaves ainsi que, éventuellement, de l’Italie, extension dont l’objet est « de répondre au désir américain évident de reconstruire en Europe de l’Ouest une sorte d’entité qui, à long terme, agirait comme "troisième pôle" avec les deux centres de puissance à Washington et à Moscou. Sur ce point, Hickerson [le représentant américain] était catégorique »37.
19Inverchapel se déclare « très impressionné par l’évolution extraordinairement rapide de la pensée officielle américaine » et par la perspective de pouvoir essayer d’aboutir à un engagement américain en Europe. En ce qui concerne la référence à la Grèce, la Turquie et l’Iran, la France ne voudrait-elle peut-être y être également associée ? (« Les trois parties estimaient que si c’était le cas, elle pourrait le dire lors des prochaines discussions. ») Il conclut dans son compte rendu à Bevin :
Quels que soient donc les défauts du plan soumis actuellement à votre approbation – et nous ferons évidemment tout notre possible pour obtenir l’approbation de toute modification que vous proposerez – j’espère que vous serez en mesure de donner votre approbation aux lignes générales du document qui, après tout, sera soumis comme document américain et comme base dans les discussions officielles avec les Français, les pays du Benelux et nous-mêmes qui, nous l’espérons, suivront rapidement... Je ne vois pas d’inconvénient à ce que nous évoquions ces sujets pendant les conversations officielles avec les Français et les pays du Benelux. En effet, il pourrait y avoir un avantage tactique puisque, officiellement, nous y verrons le document américain pour la première fois38.
La réponse de Bevin le jour même reconnaît le progrès non négligeable des États-Unis et félicite l’ambassadeur de son rôle dans sa réalisation, mais il souhaite éviter une erreur tactique, c’est-à-dire tout découragement des Américains. Dans la mesure où, de toute façon, Londres va pouvoir s’exprimer prochainement lors des conversations prévues entre les États-Unis et les Cinq, il propose de prendre le document en tant que document de travail, et d’attendre avant de s’exprimer : surtout ne pas s’engager. Il se réserve par exemple sur l’accession des pays Scandinaves au traité de Bruxelles qui seraient plus favorables à un système de défense régional comprenant les États-Unis, plutôt qu’un traité de Bruxelles relayé par une déclaration du Président américain (un refus de la Suède, par exemple, serait embarrassant, et dans le cas de l’Italie, toute démarche doit attendre les élections)39. Inverchapel, dans sa réponse, rappelle que Washington risque d’insister sur une participation norvégienne et danoise au système de Bruxelles et d’y travailler eux-mêmes, puisque la Grande-Bretagne ne réussit pas à les convaincre : il serait donc peut-être imprudent de les dissuader. Dans le cas où les Norvégiens et les Danois auraient les avantages du pacte « sans d’abord en payer le prix » aux Américains, « nous aurons raté notre meilleure occasion de garantir leur accession au traité de Bruxelles, dans la mesure où vous considérez cela comme étant toujours désirable »40. Dans le cas de l’Italie, le sous-comité s’est déclaré favorable à un pacte de sécurité pour la région Atlantique nord, justement pour pouvoir y inclure les Italiens (qui n’auraient pas la possibilité d’accéder à un pacte quelconque et donc ne bénéficieraient pas de l’aide américaine). Inverchapel reprend la question essentielle des limites géographiques du pacte, et conclut que la question doit être débattue pendant les négociations. Cependant, Bevin, dans sa réponse du 29 mars, est catégorique à ce sujet :
Ce développement ne me plaît pas du tout. L’élargissement proposé du système de défense au-delà de la zone atlantique ne priverait sûrement pas le traité d’un avantage pour le Canada ou les États-Unis. Tous les deux ont un intérêt vital à sauvegarder des approches atlantiques. J’ai toujours été prêt à discuter du Pacifique, mais en même temps, je crois que ceci doit être étudié séparément, et que l’Europe ne doit pas y jouer un rôle trop important [...] je serais prêt à l’issue des discussions actuelles à discuter de la question du Pacifique séparément, avec la même approche. Les concepts ne se contredisent pas, mais demandent un traitement séparé41.
Pour Bevin, la nouvelle volonté américaine déborde du concept originel de pacte de défense européen. Le risque pour la Grande-Bretagne est de devoir participer à la défense de zones géographiques éloignées, alors que ses moyens apparaissent de plus en plus limités. Il renouvelle ses objections sur l’accession des pays Scandinaves au traité de Bruxelles, rappelant le danger de mécontenter l’Union soviétique, et soulignant le fait que si ces pays décident fermement de ne pas adhérer à ce système, il y aurait moins de chance pour qu’ils s’engagent ensuite (surtout la Suède) à un Pacte atlantique. Bevin – « j’attache de l’importance à ce point »– insiste sur le problème finlandais : une accession immédiate obligatoire au pacte des pays Scandinaves entraînerait une pression importante sur la Finlande, « alors qu’en ce moment nous ne pouvons pas l’aider ». Il défend plutôt une démarche progressive pour éviter le risque d’un refus et pour garantir la résistance des pays Scandinaves à toute pression soviétique. Il espère que cette démarche progressive sera adoptée par les États-Unis, sans qu’ils n’obligent les pays Scandinaves à accéder au traité de Bruxelles. Sur la question d’« agression », terme dont la définition au sein d’un traité est toujours problématique, Bevin acceptera manifestement toute formule « raisonnable » face à l’insistance américaine, mais il rappelle que lorsque les États-Unis étudiaient le texte du traité de Bruxelles, le Cabinet avait décidé que l’obligation d’assistance mutuelle devait être obligatoire seulement en cas d’agression sans provocation. Il conclut :
Il ne faut pas paniquer pour voir un progrès immédiat et accepter donc toute proposition américaine mal considérée. Notre préoccupation première doit être de voir se réaliser le ERP ; entre-temps, j’espère qu’une approche calme et ordonnée sera donnée à ces problèmes de sécurité. À long terme, ceci fera gagner du temps et évitera des ennuis42.
Les nouvelles conversations à Washington semble encourageantes pour les Britanniques : à l’insistance de Bevin, les pays Scandinaves ainsi que l’Italie (après les élections) ne seront pas tenus d’adhérer au traité de Bruxelles ; les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France leur proposeront d’abord un « accord défensif collectif pour la zone Atlantique nord »43, et ensuite la possibilité d’accéder au traité de Bruxelles. Il est entendu que ces États ne souhaiteraient peut-être pas adhérer au Pacte à cinq, et que dans ce cas, une garantie de soutien des États-Unis devrait sans exception être accordée à tout État qui, pour des raisons valables, refuserait d’accéder au traité à cinq, mais qui était néanmoins prêt à se défendre contre une attaque soviétique44. Enfin, la définition des conditions de déclenchement des mécanismes d’intervention de cet accord est « un peu édulcorée »45. Jebb rappelle que le point essentiel est que l’administration américaine accepte l’idée d’un Pacte atlantique ainsi que toutes les démarches conséquentes : le texte définitif ainsi que le problème de la délimitation de la zone couverte seront délibérés au cours d’une conférence quadripartite à ce sujet. Il suggère que Bevin essaye de faire comprendre à Lovett son désir de voir la conclusion d’un pacte comprenant les États-Unis ainsi qu’une proposition américaine d’une conférence à ce sujet :
Une indication que [Bevin] estime que les puissances démocratiques ne devraient pas attendre que les Soviétiques commettent une nouvelle atrocité, mais qu’elles devraient plutôt prendre l’initiative de se rassembler avant une nouvelle agression, aurait un poids significatif pour les dirigeants américains, qui pourraient ensuite s’en servir dans leurs discussions avec le sénateur Vandenberg comme preuve que l’Angleterre en tout cas, bien que plus proche du front, n’a pas peur d’être accusée de « provocation » et, au contraire, est de l’avis que seul le maintien d’un front démocratique ferme peut empêcher une extension additionnelle de l’influence communiste46.
Britanniques, Canadiens et Américains ont donc accompli des progrès considérables en vue de l’établissement d’un accord collectif de sécurité séparé de celui de Bruxelles.
20Les Français, qui n’ont toujours pas été informés, continuent de s’interroger sur la position des Américains quant à une adhésion audit traité de Bruxelles. Une note au Quai d’Orsay le 9 avril portant sur les conversations préparatoires à Washington affirme que malgré la pression de la Grande-Bretagne, les Américains ont refusé de s’engager dans une forme « ouverte » de protection militaire au bloc occidental, ce qui n’implique pas d’ailleurs un renoncement d’aide, mais souligne plutôt la nécessité de la définir :
Il n’est pas douteux que le Département d’État a l’intention d’aboutir à des accords analogues avec chacun des États signataires du pacte de Bruxelles afin de créer un réseau stratégique de bases et d’uniformiser les armements pour établir une ceinture de sécurité sans toutefois conclure un pacte formel d’alliance militaire. Ce faisant on envisage l’extension éventuelle du pacte de Bruxelles à d’autres pays européens qui [...] se trouveraient dans l’impossibilité d’adhérer à une combinaison qui compromettrait leur neutralité...
Spaak qui, pour des raisons de politique intérieure belge aurait préféré une garantie officielle des États-Unis, a paraît-il accepté le point de vue du Département d’État47.
Spaak et Bonnet (ambassade de France à Washington) se rencontrent le 11 avril 1948 à Washington et discutent des récentes conversations sur le traité de Bruxelles et sur le travail des seize nations de l’OECE. Spaak insiste sur la nécessité de favoriser les questions militaires lors des conversations prévues à Londres qui, il l’espère, seront suivies de discussions similaires avec les Américains. Les États-Unis, de leur côté, lui donnent l’impression de « chercher une formule [...] pour énoncer une garantie reposant sur l’article 51 de la Charte... (ils s’orientent plutôt vers une déclaration que vers un accord) ». Spaak est frappé par l’unanimité des voix exprimées sur la mise en place d’un système de coopération entre les pays d’Europe de l’Ouest : « jamais la cause des "unions européennes" n’a été [...] aussi populaire aux États-Unis », et reconnaît « pleinement [...] la nécessité de resserrer l’entente des nations européennes dans tous les domaines ». Bonnet ajoute que Spaak « m’a paru compter tout spécialement sur la France pour donner à cet égard l’impulsion nécessaire ». Le ministre belge étant très satisfait de sa visite à Washington, « les réflexions qui lui ont été inspirées l’inciteront à agir après son retour [dans le] but d’une forte coopération des entreprises de reconstruction européennes dans un sens me semble-t-il très proche des conceptions françaises »48.
21Par la suite, Bonnet envoie au Quai d’Orsay le compte rendu d’une conversation « détaillée » avec Bohlen sur le pacte de Bruxelles. Le Quai est donc toujours ignorant des démarches anglo-américaines :
M. Spaak, dans l’entretien [...] qu’il a eu avec M. Lovett, a indiqué que des conversations d’ordre militaire allaient prendre place à Londres entre les signataires du pacte. Le gouvernement américain se demande très sérieusement s’il ne conviendrait pas d’attendre qu’elles aient abouti. Il pense qu’elles pourraient fournir un élément essentiel de la solution qu’il recherche. Mon impression est qu’il est très fortement tenté de réserver pour cette phase éventuelle des négociations ses plus importantes décisions...
Les services du département cherchent à mettre sur pied la formule qu’ils soumettront à leur gouvernement [...] j’ai reçu l’assurance qu’aucune proposition ne serait établie en vue de nous être présentée sans que nous ayons été préalablement consultés. C’est à la fin de la semaine prochaine au plus tôt que je serai informé des conclusions vers lesquelles se dirige le Gouvernement américain. Dès à présent, il me paraît peu probable qu’il s’oriente vers un projet de traité49.
Notons que les termes de la dépêche de Bonnet semblent démontrer que les Français restent dans la plus totale ignorance des conversations anglo-américano-canadiennes à cette date. Une rencontre franco-américaine entre Bonnet et Bohlen le 14 avril à Washington démontre à nouveau que les Français ne sont pas encore tenus informés des derniers développements. Dans un télégramme au Quai d’Orsay, Bonnet fait référence au sentiment du Congrès comme de l’administration que les membres du traité de Bruxelles jouissent actuellement d’une « garantie de fait que n’ont pas d’autres nations européennes, celle que constitue la présence en Allemagne et en Autriche de troupes américaines qu’il faudrait bousculer pour attaquer l’Occident »50. Bohlen lui a donné l’impression que les États-Unis préfèrent attendre le résultat des conversations militaires à cinq prévues à Londres avant de prendre une décision, et que le gouvernement américain est « très fortement tenté de réserver pour cette phase éventuelle des négociations ses plus importantes décisions ». Cette décision, d’après les impressions de Bonnet, trouve son inspiration dans l’article 51 de la Charte des Nations unies, les Américains souhaitant que le schéma éventuellement mis en place garantisse également des pays de l’Europe de l’Ouest qui ne font pas partie du traité de Bruxelles. Il confirme avoir reçu « l’assurance qu’aucune proposition ne serait établie en vue de nous être présentée sans que nous ayons été préalablement consultés ». Lors de cette conversation, Bonnet a néanmoins souligné les préoccupations « les plus réalistes » de Paris :
Je n’ai pas caché à mon interlocuteur – sans être contredit – que ce que nous savions des conceptions stratégiques de l’état-major américain, tout au moins dans l’état actuel des armements, expliquait les légitimes soucis du Gouvernement français... Il me paraissait essentiel en conséquence de s’abstenir de toute mesure qui ne serait pas efficace et qui, de surcroît, pourrait être dangereuse51.
Le lendemain, Bonnet rencontre le général Bradley. Lors de ses « auditions secrètes » devant les commissions parlementaires, Bradley il a parlé de la nécessité du réarmement français, une armée française forte et équipée étant « essentielle pour l’Europe » en tant que « noyau » autour duquel se rassembleraient les forces armées belges, néerlandaises et britanniques. Pour Bradley, la solution du problème militaire de l’Europe occidentale se trouve dans la réorganisation d’à peu près quarante divisions françaises, et il assure Bonnet qu’il continuerait de s’employer « à faire adopter l’idée du réarmement des forces françaises par le Parlement ». Au cours de ses conversations avec les parlementaires, Bradley s’était montré fortement opposé à la proposition d’allouer les crédits votés pour le European Recovery Programme au réarmement européen :
Aucune nation ne [peut] aujourd’hui être puissante militairement si elle n’[est] pas économiquement solide et ne [dispose] pas d’une industrie bien équipée et de moyens importants de production [...] il [est] indispensable tout à la fois de mettre en œuvre le plan européen de reconstruction, de voter les mesures de réarmement national en instance devant les Chambres et d’assurer, dès qu’il sera possible, le rééquipement militaire de l’Europe occidentale, et en particulier de la France52.
Pour les Américains, la question de la reconstruction est fondamentale, et rien ne doit empêcher cette politique. Enlever des crédits au European Recovery Programme pour financer le rétablissement de forces armées de qualité en Europe de l’Ouest serait totalement contre-productif, puisque à long terme, seule une économie reconstituée pourra financer l’effort d’armement. Les propos de Bradley semblent confirmer la position de l’état-major américain qui, malgré ses priorités de réorganisation des forces nationales et du vote de la conscription et de crédits, se soucie du réarmement européen : Bonnet estime que ce réarmement vient « en bon rang dans son programme d’ensemble qui s’inspire de la nécessité d’avoir, dans une période de tension, des forces capables de préserver la paix ». Bonnet maintient que l’administration partage ce point de vue et il cite le Président Truman lors d’un entretien privé quelques jours auparavant : « "Remettre la France et les nations voisines sur pied" lui paraît être la clé du problème. Quand nous y aurons réussi ensemble, quand les nations seront de nouveau fortes, m’a-t-il dit, nous verrons "se lever le rideau de fer"53. »
22Le même jour, Bevin s’entretient au Foreign Office avec l’ambassadeur américain qui exprime les hésitations de son gouvernement. Les Américains ne peuvent pas aller plus loin que le traité de Bruxelles et doivent réfléchir encore aux différents schémas possibles. Les Cinq doivent démontrer qu’ils travaillent pour l’intégration de leurs propres systèmes défensifs, en présentant aux États-Unis leurs besoins spécifiques afin de donner de nouvelles bases et une nouvelle approche au problème. Rappelant le contexte de l’année électorale, il préconise une approche « similaire à celle de Marshall – faites ce que vous pouvez et l’Amérique complétera ». Les deux hommes se mettent d’accord pour que cette démarche soit entreprise, tout en reconnaissant que les Cinq ne sont pas en mesure de pouvoir assumer eux-mêmes le fardeau financier et militaire, et qu’ils « feront de leur mieux et compteront sur le soutien financier et militaire de l’hémisphère occidentale pour défendre la civilisation occidentale »54.
23Le lendemain, et la veille des conversations entre les cinq signataires du traité de Bruxelles, Bevin et Bidault échangent leurs points de vue lors d’une réception au Quai d’Orsay. Bevin ne se confie pas encore. Il affirme que les États-Unis seraient favorables à ce que les Cinq concluent rapidement des accords militaires et souligne l’importance de définir d’abord leurs propres besoins puis de les présenter aux Américains (ce qui sera de toute façon obligatoire, puisque l’acquisition d’armements modernes dépend de l’aide financière américaine), pour éviter qu’ils imposent leurs préférences au début du processus : « nous devrions préparer nos propres plans et aussi garantir un soutien américain ». Bidault est d’accord, d’ailleurs il a récemment envoyé à Marshall un message dans lequel il se réfère aux événements de Berlin, soulignant qu’il est essentiel que les États-Unis « décident sans tarder exactement quel soutien militaire ils pourraient donner aux pays européens concernés »55. Le même jour, dans un télégramme à Inverchapel, Bevin exprime sa déception sur l’attitude de Lovett et, par conséquent, sur celle de Douglas (cité plus haut) :
Ce n’est sûrement pas à lui de ruminer toutes les difficultés politiques, mais de présenter aux sénateurs et autres personnalités ce qu’ils devraient faire dans les intérêts de la nation, bien que cette crise nous tombe dessus en pleine année électorale. Il semblerait, en tout cas, qu’il a contaminé Douglas de ses doutes, puisque ce dernier m’informait hier que le Gouvernement des États-Unis n’était « toujours pas au clair sur sa politique vis-à-vis du traité à Cinq »56.
Il propose tout de suite un geste franco-britannique envers Marshall, au moins pour provoquer le début des discussions à Quatre. Le jour même un message commun à Marshall est rédigé, et le texte définitif est discuté lors de la réunion des cinq ministres des Affaires étrangères le lendemain et envoyé aussitôt. Ce message confirme que les Cinq prendront « toutes les dispositions nécessaires pour préparer des mesures de défense telles qu’envisagées par le traité », et aussi pour développer et renforcer le modus operandi établi par le traité dans les plus brefs délais. La garantie américaine est clairement essentielle pour l’organisation efficace de la défense de l’Europe de l’Ouest : face à la détérioration de la situation européenne (notamment les événements de Berlin), et malgré la situation difficile de l’administration, l’initiative actuelle doit donc venir impérativement des États-Unis, au moins sous la forme d’un début de pourparlers : « Nous considérons vivement qu’afin qu’une opportunité favorable ne soit pas manquée, et qu’une nouvelle force d’impulsion au communisme ne soit pas donnée, il est essentiel d’initier sans délai les conversations évoquées par le Gouvernement des États-Unis. »57 Dans son télégramme du 16 avril à Inverchapel, Bevin ajoute :
Alors qu’évidemment, je n’ai pas révélé à mes collègues à Paris que des discussions entre Américains, Canadiens et nous-mêmes ont eu lieu, il est très clair à mon sens que le moral de l’Europe de l’Ouest pourrait se détériorer si les États-Unis n’étaient pas d’accord pour des conversations à Quatre dans un proche avenir, et si ces conversations n’avançaient pas de manière importante au-delà de la position prise par le Président lors de sa déclaration du 17 mars. En suggérant cela, nous ne proposons pas quelque chose d’« idéal du point de vue du Gouvernement de Sa Majesté », mais plutôt quelque chose qui est pour nous essentiel pour la défense de l’hémisphère occidentale58.
La position ambivalente des États-Unis place donc Français et Britanniques dans une position difficile. Quelle que soit la solution envisagée (Pacte atlantique séparé, adhésion américaine au traité de Bruxelles) les États-Unis semblent hésiter à adopter une position définitive, en arguant de leur implication tangible dans les affaires européennes (présence de troupes en Allemagne et en Autriche), et de difficultés dans la rédaction des clauses d’intervention en cas d’agression, ce qui place les Britanniques dans une position inconfortable. En effet, tout délai multiplie les risques de fuites sur les conversations engagées en vue d’un traité atlantique séparé, négociations menées à l’insu des Français.
Un essai de relance de l’adhésion américaine au traité de Bruxelles
24Parallèlement aux discussions secrètes entre Américains, Britanniques et Canadiens, les cinq du traité de Bruxelles cherchent donc à accélérer la mise en place du traité de Bruxelles, afin d’obliger les Américains à déterminer leur position vis-à-vis du seul traité de défense d’Europe de l’Ouest à ce moment en place.
25Les conversations entre les ministres des Affaires étrangères des cinq pays signataires du traité de Bruxelles se déroulent le 17 avril au Quai d’Orsay59. Une heure et demie avant le début des discussions, Bidault et Bevin se rencontrent avec leurs collègues respectifs. Bevin propose que lorsque débuteront les discussions avec les États-Unis, il faut dans le cadre du traité de Bruxelles tout faire pour améliorer la position défensive des Cinq. Parallèlement, et « sans attendre la conclusion finale de notre discussion à cinq », il est donc nécessaire d’envoyer un deuxième message à Marshall, et avant de commencer des conversations avec les États-Unis il faut à tout prix avancer d’abord à cinq, par une contribution de chaque pays et des réunions des chefs d’état-major sous la direction des ministres :
Nous devons maintenir un élément d’indépendance, et ensuite obtenir une assistance américaine dans la mesure où cela est nécessaire... En cas de nouvelle guerre, nous ne devrions pas nous battre comme nous l’avions fait pendant les dernières guerres en 1914 et en 1939, puisque la situation actuelle est très différente. Il est donc très important que l’organisation pour la défense et la sécurité soit mise en place le plus tôt possible60.
Les discussions se poursuivent sur les questions financières et la sécurité sociale, ainsi que l’organisation du Conseil consultatif61 ; Bidault soutient l’idée d’un Comité des ambassadeurs et d’un Comité militaire, rappelant que le but principal du traité est la défense du territoire des pays concernés et que donc un Comité militaire permanent est obligatoire. Bevin ajoute que le Comité de défense devra regrouper non seulement les experts militaires mais aussi les ministres de la Défense. C’est un point important pour la Grande-Bretagne, où « la doctrine de la responsabilité des ministres civils est établie de façon très ferme »62.
26Bidault expose les propositions franco-britanniques : premièrement, le Conseil consultatif permanent (composé des cinq ministres des Affaires étrangères) dont l’organe permanent comprendra des représentants diplomatiques des Cinq. Les ministres de la Défense de chaque pays seront responsables des questions de sécurité, un Comité militaire permanent se réunira à Londres sous l’égide du Conseil et des représentants diplomatiques pour étudier ces questions (le Conseil décidera des réunions de ministres ou experts pour traiter des questions économiques, sociales et culturelles, et dans ce but, établira des comités spécialisés). Enfin, tous ces comités doivent reporter au Conseil consultatif. En guise d’avertissement, Bevin ajoute que la Grande-Bretagne « a une constitution non écrite et à notre avis, des organismes ont généralement plus de succès s’ils se développent de façon graduelle et organique » : la proposition générale n’est « pas trop grandiose : elle devrait être pratique, et elle a les avantages d’une direction centralisée ». Bidault confirme que son gouvernement est « d’accord en grande partie » avec l’approche du ministre britannique, et la réunion approuve l’envoi d’un deuxième message à Marshall63.
27L’après-midi, Auriol reçoit Bevin et Harvey. Il félicite Bevin pour son travail, parfois dans des circonstances difficiles, aux conversations des seize nations de l’OECE et pour l’établissement de la conférence des Cinq, et il présente ses idées pour le développement de l’Union occidentale, par l’établissement d’accords financiers et économiques permettant une certaine indépendance vis-à-vis des États-Unis, ainsi qu’une coopération étroite dans tous les domaines entre les deux pays. La situation à Berlin le préoccupe énormément, et Bevin partage son anxiété : les Américains comptent sur une démarche à trois à Moscou « pour intimer notre détermination à rester à Berlin » : avant d’accepter cette démarche, « nous devrions demander au gouvernement des États-Unis de nous dire ce qu’il est prêt à faire en cas d’absence de réponse satisfaisante ». Auriol demande à Bevin quelles sont les possibilités d’une déclaration à trois à Moscou, et ce dernier évoque la possibilité d’une déclaration qui ferait comprendre qu’une paix avec l’URSS est possible, mais non pas avec le Kominform : « c’est-à-dire, nous traiterons toujours avec les pays sur une base nationale, mais nous ne pouvons pas nous occuper de mouvements politiques internationaux » (l’accueil de l’opinion publique britannique y serait certainement favorable). Auriol donne son approbation et espère que la déclaration ne sera pas retardée trop longtemps64.
28Fin avril, une note du Quai d’Orsay sur la question de la stratégie américaine et de l’Europe occidentale affirme que le comité d’état-major établi par le traité de Bruxelles (qui représente les forces armées des cinq membres) a besoin d’un appui formel et sans réserve des Américains. L’aide américaine aux cinq forces armées augmentera sûrement avec le développement de l’organisation économique européenne : « les exigences stratégiques n’en resteront pas moins impératives : les armées occidentales devront être des instruments de l’état-major suprême ou ne pas être du tout ». C’est un point important pour la France. Or, « il importe parallèlement que nous ne ménagions aucun effort pour nous hausser au plus tôt au niveau de la représentation britannique, afin de pouvoir peser, s’il est encore possible, sur les conceptions stratégiques de l’état-major suprême des USA et, du même coup, prendre l’initiative en Europe occidentale ». D’autre part, Londres sera le siège du Conseil consultatif, et les préoccupations britanniques auraient sans doute beaucoup d’influence sur le travail du comité d’État-major : déjà, la création du Joint Staff Committee anglo-américain à la fin de la guerre a assuré « une supériorité incontestable sur les autres nations d’Europe » pour la Grande-Bretagne, qui « sera tentée de conserver, pour assurer sa propre sécurité, la supériorité acquise au départ ». Ainsi,
Les initiatives du maréchal Montgomery, qui ont été prises, semble-t-il, avec l’assentiment prudent du Gouvernement britannique, les notes officieuses communiquées à la presse américaine et tendant à démontrer que le Joint Staff Committee est le seul organisme qui puisse assumer les tâches de coordination entre les USA et les Cinq dans le domaine militaire par l’intermédiaire de la représentation britannique, la mise en place lente, mais méthodique, d’une aviation de chasse dans les pays alliés, destinée à couvrir les îles britanniques dans l’hypothèse d’une invasion de l’Europe occidentale, sont autant d’indices qu’une telle politique est dès aujourd’hui pratiquée65.
Enfin, la dépêche du Quai d’Orsay conclut que lors des conversations militaires à Londres,
[...] nous ne saurions accepter une position de second, déférent et docile. Dans la défense du continent européen il est souhaitable qu’à brève échéance, nous nous trouvions placés sur un pied d’égalité avec nos alliés britanniques. Il convient que, dans les délais les plus brefs, dans l’intérêt de notre politique nationale comme dans l’intérêt de l’Europe occidentale, un représentant français siège au Joint Staff Committee anglo-américain élargi, l’égal de son collègue britannique66.
Le même jour, Massigli résume pour Bidault les commentaires de la presse britannique sur les engagements de la Grande-Bretagne vis-à-vis de ses voisins continentaux, dans le cadre de la Convention du plan Marshall du 16 avril et du traité de Bruxelles du 17 avril, notamment dans une série d’articles de l’Observer dont le premier est consacré à l’organisation militaire d’Europe de l’Ouest. Le journal évalue la « faiblesse stratégique, pour ainsi dire constitutionnelle » des pays d’Europe de l’Ouest :
Si les dix-sept nations du plan Marshall représentent 270 millions d’hommes, les cinq signataires du pacte de Bruxelles n’en représentent que 106 millions, auxquels pourraient peut-être se joindre les Italiens, ce qui ferait 150 millions. Diverses raisons tiennent à l’écart la Scandinavie, la Suisse, l’Espagne, l’Autriche, l’Allemagne occidentale. Cela laisse donc une marge considérable en face des 280 millions d’hommes dont dispose le bloc oriental. Actuellement, il n’y a qu’un moyen de la combler : l’appel à l’Amérique67.
Le 19 avril, Inverchapel et son collègue français à Washington transmettent à Lovett le message pour Marshall et trouvent l’Américain moins prudent, mais ce dernier renouvelle son désir de voir d’abord des initiatives de la part des Cinq, que les États-Unis seraient prêts à « suppléer » mais non pas à « remplacer » en cas d’agression. Cette position ne correspond pas au schéma franco-britannique68.
29Balfour, de l’ambassade britannique à Washington, lors d’une conversation privée avec Bohlen début mai, apprend que le plan défini pendant la visite de Jebb à Washington a été étudié par « des personnes hautement placées » dans l’administration américaine, et qu’il a été jugé à la fois trop et pas assez complet : « trop complet parce qu’il envisageait inter alia un traité par lequel les États-Unis seraient associés aux pays Scandinaves, qui seraient de manière prévisible peu enclins à y participer », et pas assez complet parce qu’il ne prévoyait pas d’association américaine avec la Grèce, la Turquie et l’Iran, eux aussi menacés par l’Union soviétique69.
30Parallèlement, le 20 mai, le Quai d’Orsay remet à l’ambassadeur américain une note sur la position de la France vis-à-vis des questions de défense européenne et, rappelant les messages précédents à Marshall, lui fait part de son inquiétude face à la situation internationale. Le Quai d’Orsay rappelle l’engagement américain dans le programme de reconstruction européenne, et dans le contexte de la tension Est-Ouest, à savoir, « [l’] importance primordiale de maintenir l’unité politique et l’unité d’action des gouvernements américain, britannique et français ». Enfin, les gouvernements des trois puissances doivent « continuer à être étroitement associées dans la discussion comme dans la décision », et l’organisation de la défense de l’Ouest « doit être poursuivie sans défaillance et sans délai ». La France attend anxieusement un réel engagement de la part des États-Unis, sans que cela n’apparaisse comme une provocation pour l’URSS : des pourparlers anglo-franco-américains sont désormais nécessaires et urgents70.
31Toutefois, début juin 1948 les discussions en parallèle se poursuivent. Les pourparlers entre les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Canada ont toujours un caractère secret et Bevin, dans une dépêche le 20 avril 1948 destinée aux représentants britanniques de l’Europe occidentale, précise qu’il est préférable d’occuper l’opinion publique avec les éléments économiques et sociaux de l’Union occidentale, et non pas avec les questions militaires (« malgré leur importance »). Il demande aux représentants d’éviter, lors de leurs discussions ou contacts avec la presse, de donner l’impression que des pourparlers militaires sont en cours, sauf ceux qui concernent les signataires du pacte de Bruxelles71. Or, les discussions entre d’une part les Canadiens, Britanniques, Américains, et d’autre part, les États-Unis et les Cinq, qui visent toutes au même objectif, à savoir une participation directe des Américains à la défense de l’Europe de l’Ouest face au danger soviétique, semblent dans une impasse. L’administration américaine ne peut en effet entraver les dispositions sénatoriales lui refusant toute intervention américaine dans un traité de défense hors du continent américain.
L’évolution de la position américaine
32La contrainte américaine de non-engagement dans une alliance militaire extérieure au continent américain disparaît le 11 juin 1948 grâce au vote de la résolution Vandenberg. Cet acte politique majeur permet, pour la première fois aux États-Unis, d’envisager sérieusement une intervention directe dans un système de défense européen. Les élections américaines qui ont lieu au mois de décembre 1948 retardent pourtant le début des discussions entre Européens et Américains. Truman doit en effet affronter un candidat républicain partisan d’une non-intervention dans les problèmes du continent européen. Cette hypothèque isolationniste gène donc considérablement les premières discussions transatlantiques.
Le vote de la résolution Vandenberg et la réélection de Truman permettent un retour de la France dans la négociation d’un pacte transatlantique
33Dès la mi-mai, Inverchapel envoie à Bevin le résumé du document de travail du sénateur Vandenberg, qui affirme que la politique des États-Unis est de travailler pour la paix et la sécurité internationales dans le cadre des Nations unies72. Après de nombreuses difficultés, dues notamment à la perspective des élections, la résolution proposée par le sénateur Vandenberg est votée par le Sénat américain. Cette résolution appelle au « développement progressif d’arrangements régionaux et collectifs d’autodéfense, conformément aux principes de la Charte des Nations unies » et soutient l’association des États-Unis à de tels accords. La résolution encouragera l’administration à débuter des conversations avec les cinq pays du traité de Bruxelles (ainsi que le Canada) à Washington dès le 6 juillet.
34Le 15 juillet à Paris, Bidault reçoit Harvey, qui s’entretient d’abord avec Chauvel et de Margerie, pour leur faire part de la position britannique sur l’association américaine au traité de Bruxelles. Les représentants français ont reçu des télégrammes plutôt négatifs de Bonnet à Washington. Harvey répond qu’une adhésion américaine au pacte de Bruxelles est impossible pour la Grande-Bretagne. Le seul moyen d’avancer est d’établir un système atlantique de sécurité, c’est-à-dire un pacte régional dans le cadre de la résolution Vandenberg, comprenant les États-Unis, le Canada, la Grande-Bretagne et la France, un pacte qui serait « sûrement plus vague que le pacte de Bruxelles », mais aurait l’avantage au moins de « coincer les États-Unis dans leurs prises de positions actuelles » en attendant un engagement plus explicité. Chauvel et de Margerie s’interrogent néanmoins sur l’absence des pays du Benelux, et Harvey suggère un pacte régional qui porte sur toute l’Europe de l’Ouest, et cela sans même que les États-Unis en soient signataires. Il expose ensuite ces idées à Bidault, qui y est favorable à condition que ce dernier soit considéré comme un préambule, « et non pas une contribution finale et suffisante du côté américain ». Harvey rappelle qu’à la suite des élections, il sera peut-être possible « d’emmener les États-Unis plus loin », mais que pour le moment « l’important, c’est de les empêcher de reculer »73.
35Le vote de la résolution Vadenberg établit donc clairement les données du problème pour les Britanniques, mais surtout pour les Français qui, pour la première fois, comprennent que les Américains disposent, à côté d’une adhésion au pacte de Bruxelles, de la possibilité de mettre en place un pacte alternatif de portée géographique beaucoup plus large.
L’adhésion américaine au traité de Bruxelles achoppe définitivement sur l’automatisme de l’intervention des pays signataires
36À la suite du vote de la résolution Vandenberg, les discussions entre les Cinq se poursuivent. Toutefois, une différence apparaît rapidement entre la position française et celle des Britanniques. Les Français poussent à une clarification immédiate de la position américaine sur une éventuelle adhésion au traité de Bruxelles, adhésion qui leur permettrait en effet de bénéficier en cas de conflit de la majorité de l’aide américaine alors qu’une alliance atlantique élargie verrait sans aucun doute un dispersement de cette même aide. Pour les Britanniques, en revanche, la possibilité d’une intervention américaine, même non formalisée dans l’immédiat par une adhésion rapide des États-Unis à un système défensif automatique, est un élément essentiel de la perception par l’Europe de l’Ouest d’une sécurité retrouvée.
37La réunion du Conseil consultatif les 19 et 20 juillet à La Haye est « une grande réussite [...] qui montre la détermination du Conseil à progresser davantage avec l’Union occidentale ». Les représentants des Cinq abordent la question des États-Unis, dont l’attitude est accueillie avec incompréhension et suspicion par la France (et par la Belgique dans une moindre mesure). La France et la Belgique ne voient que deux avantages à la situation actuelle : la présence de forces armées américaines en Allemagne, ainsi que l’arrivée au mois de juillet de représentants américains et canadiens au comité militaire du traité de Bruxelles à Londres. À leurs yeux, un système de défense « atlantique » pourrait devenir trop étendu, surtout, la clause opératoire de tout accord conclu avec les Américains sur une telle base « aurait tendance à être conçue en accord avec les principes du traité de Rio, et donc à être trop faible pour un usage pratique ». Spaak propose de persuader les Américains « d’abandonner leur attitude actuelle plutôt hautaine vis-à-vis des démocraties ouest-européennes » et de leur faire comprendre que les États-Unis ont autant besoin de l’Europe occidentale que l’inverse. Les représentants britanniques essayent de calmer les doutes et craintes, concédant que l’attitude des États-Unis pendant les négociations était, effectivement, « extrêmement ennuyeuse », mais qu’ils se préparaient aussi pour les élections. Ils affirment que les problèmes soulevés par Bidault et Spaak peuvent être surmontés : par l’acceptation des Cinq d’une association américaine directe au traité de Bruxelles, par exemple, et en même temps, « ne pas s’opposer, et même encourager » un système parallèle qui couvre au moins une partie de la région de l’Atlantique nord (Bevin n’insiste pas sur cette conception). Les représentants prévoient d’envoyer une directive à leurs ambassadeurs à Washington pour déterminer dans quelle mesure les États-Unis tiennent à leur concept de défense atlantique, et pour affirmer que s’ils le souhaitent, les Cinq pourraient leur apporter un soutien plus explicite, voire officiel, car « ce serait de la folie de les décourager de tout », enfin pour présenter « un front commun, en insistant le plus possible sur l’insertion dans tout traité qui pourrait être rédigé d’un engagement beaucoup plus obligatoire que celui du traité de Rio ». Enfin, ils décident que les ministres de la Défense des Cinq doivent maintenant prendre des décisions sur leur organisation défensive ainsi que sur la question du concept stratégique pour la défense de l’Europe de l’Ouest74.
38Mi-août, Bevin est toujours soucieux de la difficulté des Cinq à s’accorder sur les principes de l’assistance américaine, et il expose à Inverchapel la différence majeure qui oppose l’empressement français à voir se matérialiser l’aide américaine dans de brefs délais, à la volonté britannique de négocier avec une extrême attention la nouvelle architecture de défense européenne. Pour les Britanniques, cet empressement français n’est pas exempt d’arrière-pensées liées à la volonté du pays d’obtenir la part du lion de l’aide américaine en cas de conflit que lui assurerait le soutien des États-Unis au seul traité de Bruxelles.
La thèse française est que la question essentielle est de découvrir de façon prioritaire quelle assistance les États-Unis seraient en mesure de donner aux puissances du traité de Bruxelles et surtout à la France. Ils maintiennent que ceci était le premier point décidé lors de la réunion du Conseil consultatif à La Haye. Ils font la différence entre cet objectif immédiat et la question de la forme et de la portée de l’accord, définissant la forme d’une aide américaine. Ils considèrent cette dernière question comme étant importante, bien entendu, mais la considèrent comme une question à long terme qui finalement ne peut être réglée avant la réunion du nouveau Congrès américain en début d’année prochaine.
L’insistance française sur l’élucidation immédiate de ce problème par Washington est étroitement liée à leur crainte qu’une aide américaine soit en pratique très réduite au début, et ils sont déterminés à ce que cette aide soit concentrée là où, selon eux, le besoin est plus fort, c’est-à-dire en France, ou au plus en France et au Benelux. Les commentaires de M. Lovett sur la nécessité d’étaler le beurre finement ont donné du sens à leurs sentiments à cet égard. D’où leur malaise vis-à-vis de l’idée d’un Pacte atlantique qui s’étend à ce qu’ils appellent « les flancs », c’est-à-dire, la Scandinavie et l’Italie75.
Les Britanniques, quant à eux, veulent absolument que les États-Unis fassent partie d’un traité qui les engagent dans la défense des pays de l’Europe de l’Ouest, et sont donc très soucieux d’éclaircir les opinions et intentions américaines à ce sujet (cf. les conversations actuelles à Washington). Ils veulent définir le genre et la portée d’un tel traité dans les plus brefs délais, d’où une différence fondamentale avec la France. Dans ce contexte, la Norvège et le Danemark sont d’une importance primordiale et doivent à tout prix être inclus dans la zone de tout Pacte atlantique76. Un mémorandum du Foreign Office début septembre soulève la valeur psychologique du volet militaire de l’Union occidentale, le « degré de confiance et un sentiment de sécurité sans lesquels le redressement économique et politique serait impossible ». Au cours des conversations militaires à Washington, des différences d’opinion ont été identifiées sur le caractère du pacte et les pays qui pourraient y adhérer, différences qui peuvent être surmontées, même si, dans le contexte des élections américaines, il est difficile d’espérer plus que la préparation d’un plan général. Un retard de quelques mois est donc inévitable77.
39Un sondage Gallup en septembre au sujet de l’Union occidentale confirme que 58 % des Britanniques sont favorables à une union politique ou à une fédération et seulement 16 % y sont opposés. Le taux de ceux qui sont favorables à une intégration économique et à une union militaire est encore plus élevé78. Jebb rappelle à Kirkpatrick que l’opinion publique française est encore plus favorable à cette idée et défend une nouvelle démarche vers l’Union occidentale, parallèle au développement de l’organisation du pacte de Bruxelles actuel. Il demande à Kirkpatrick de souligner ce point auprès du secrétaire d’État, et espère que « la porte restera au moins ouverte pour des développements additionnels » ; surtout, que le Foreign Office ne donnera pas l’impression « que le traité de Bruxelles et l’OECE représentent tout ce que le Gouvernement de Sa Majesté est prêt à faire en direction de l’organisation de l’Unité européenne »79.
40Le 25 octobre 1948, les ministres des Affaires étrangères des Cinq se réunissent au Quai d’Orsay pour la troisième session régulière du Conseil consultatif. Le récent document rédigé par le comité des ambassadeurs à Washington sur la question de la sécurité atlantique est à l’ordre du jour. Bevin ouvre le débat. Affirmant qu’une garantie des États-Unis au traité de Bruxelles est insuffisante, il se prononce favorable à un pacte régional atlantique avec les États-Unis et le Canada, dans l’esprit du plan Marshall, c’est-à-dire « sur une base d’auto-assistance des puissances du traité de Bruxelles ». Un système de défense cohérent, pour que les Cinq « volent de leurs propres ailes dans le domaine militaire, mais maintiennent également leur indépendance et prestige », dont le but serait « de mobiliser la richesse et la capacité de production du continent nord-américain pour la défense de l’Europe de l’Ouest » (la Grande-Bretagne maintiendrait, évidemment, ses engagements vis-à-vis du Commonwealth). Lors des discussions d’experts visant à établir le caractère précis du traité avant le début des négociations, Bevin souhaite que la position britannique soit bien prise en compte :
Bien que les puissances européennes soient nécessairement obligées de tenir le front en cas d’agression, il est impossible pour la Grande-Bretagne de répéter le rôle qu’elle avait joué en 1914 et en 1940 [...] avec des forces aériennes modernes et avec des projectiles développés comme ils le sont, il y a une forte possibilité que la Grande-Bretagne soit immobilisée par une attaque aérienne et balistique. Pour ces raisons, il est essentiel que tout le monde soit amené dans la guerre au même moment. Un pacte régional doit donc engager les alliés transatlantiques aussi bien que les puissances continentales80.
Spaak fait référence au changement de position de la Belgique qui, au mois de mai, s’est montrée hésitante vis-à-vis d’une alliance officielle avec les États-Unis, mais qui considère maintenant qu’un traité avec les États-Unis et le Canada est nécessaire. Il explique ce changement de position par la prise de conscience que les deux pays d’Amérique du Nord désirent ardemment un traité, et que tout découragement de ce genre de traité serait « une responsabilité terrible [...] seule une politique ferme peut empêcher la guerre [...] avec le Pacte atlantique il n’y a rien à perdre et tout à gagner d’un accord précis ». Robert Schuman81 confirme l’approbation française, expliquant que l’origine de leurs précédentes hésitations fut la peur d’une confusion, « ou que [son] énergie ait pu être utilisée à atteindre deux résultats au lieu d’un », et conclut qu’un Pacte atlantique serait « le complément et non pas le substitut de ce que nous faisons pour l’organisation de la défense des puissances du traité de Bruxelles »82.
41Les parties s’accordent pour informer le Gouvernement américain que les Cinq sont maintenant prêts à conclure une alliance avec les États-Unis et le Canada, et l’après-midi même, Bevin, Harvey et Roberts rencontrent Ramadier au ministère de la Guerre. Ramadier se dit ravi des dernières réunions entre les ministres de Défense des Cinq et du rapprochement des relations franco-britanniques qui deviennent plus solides. Ses conversations avec Alexander, de caractère général il est vrai, démontrent un progrès considérable. Le problème essentiel étant, pour Ramadier, la question de la protection militaire de l’Allemagne, celui-ci déclare que les pays d’Europe occidentale doivent « avant tout compter sur eux-mêmes » pour la défense de l’Europe occidentale. Il affirme que le progrès est faible jusque-là, et que « notre état actuel d’infériorité a constitué un danger et une tentation graves ». Effectivement, selon Bevin, « il y a encore beaucoup de chemin devant nous ». Ramadier analyse la situation actuelle sur le matériel et l’organisation des forces armées :
Il y a probablement 35 divisions capables d’entrer en action en même temps et qui pourraient être soutenues en peu de temps par un nombre équivalent de divisions, sans même tenir compte de mesures générales de mobilisation. Face à cela, les puissances occidentales pourraient aligner en Allemagne ou près de l’Allemagne une division britannique et demie, l’équivalent d’une division du Benelux, cinq divisions françaises, et deux américaines. Il est vrai que quelques-unes de ces divisions sont plus fortes que les divisions russes, mais le total ne s’élève qu’à dix ou douze83.
Évoquant la situation pendant les premiers jours d’un conflit, pendant lesquels 10 à 12 divisions feraient face à 35 divisions, il conclut que « c’est une véritable tentation »84.
42Le 7 novembre 1948, Truman est réélu, à la surprise de nombreux observateurs de l’époque, à la Présidence des États-Unis. Sa réélection lève l’hypothèque que représentait, aux yeux de beaucoup de chancelleries européennes, la candidature républicaine et son discours isolationniste. La grande pression des Républicains (et notamment de M. Dewey) a maintenant décru mais n’est pas éteinte. Le Foreign Office affirme que Truman « semble s’intéresser moins au problème » (il n’a pas fait de déclaration à ce sujet), mais constate que l’opinion publique américaine « maintient un vif intérêt [...] et attend que l’Europe mette de l’ordre "chez elle" pour qu’elle puisse montrer qu’elle fait bon usage de l’aide Marshall ». Enfin, le Département d’État « reflète mais ne tempère pas l’opinion publique, ne plaide pas pour une fédération immédiate en Europe mais espère voir un progrès vers une intégration politique plus étroite »85.
43Le 21 décembre a lieu un débat à la Commission de Défense nationale de l’Assemblée nationale au sujet du rapport Ramadier et de ses prévisions pour l’année 1949 en matière de défense. D’après la presse, le préambule du document rédigé par le ministre français de la Défense affirme que « la France est d’accord pour renoncer à une partie de sa souveraineté nationale en faveur d’une souveraineté internationale plus élevée », phrase fortement critiquée par certains membres du Parlement qui jugent que la France « abandonne sa souveraineté non pas en faveur d’une véritable organisation internationale, mais en faveur d’un système militaire de l’Union occidentale ». Cette critique, qui vient principalement des rangs communistes, n’empêche donc plus le gouvernement français d’œuvrer en faveur de l’établissement d’un système de sécurité collective avec une forte présence américaine. En décembre 1948, de l’autre côté de la Manche, les termes des débats sont également clairs. Bevin prépare son rapport à la Chambre des communes sur la politique de défense, et résume les discussions actuelles à Washington en vue d’un pacte collectif dans le cadre de la Charte des Nations unies :
La Chambre comprendra bien que je ne puisse pas trop en dire pour le moment. Néanmoins, je pense que [vous] m’accorderez que sa signification politique est si importante qu’aucune revue générale de politique de défense ne serait complète sans y faire la moindre référence [...] Évidemment, les termes du projet de pacte ont été récemment le sujet de beaucoup de commentaires, mais l’aspect le plus significatif n’est-il pas la claire unité des buts des nations concernées et le fait même que l’accord soit actuellement négocié...?86
Britanniques et Français se sont donc fortement rapprochés, dans les buts comme dans les moyens : l’établissement potentiel d’un système de sécurité atlantique parallèle au traité de Bruxelles visant à défendre l’Europe de l’Ouest contre la menace soviétique.
Les négociations ralentissent
44Pendant l’hiver 1948, les deux discussions parallèles entre les postulants au Pacte atlantique et les Cinq du traité de Bruxelles font apparaître quelques tendances majeures qui sont différemment interprétées par les Britanniques et les Français. D’abord, la volonté des États-Unis (et du Canada), partagée par les Britanniques, de renforcer le flanc nord de la future alliance en y incluant les pays Scandinaves, ce qui amène la France, déjà contrainte de devoir imposer dans les négociations les départements algériens, à privilégier un rééquilibrage de la future alliance par un soutien à l’adhésion italienne. Enfin, une volonté des États-Unis de ne pas adhérer à un pacte de Bruxelles, jugé trop contraignant par ses clauses d’intervention automatique en cas d’agression de l’un des membres, ce que les Britanniques comprennent très vite dans les pourparlers, alors que les Français semblent réfuter par principe de telles dispositions.
Le problème de l’étendue du pacte
45La volonté d’étendre le pacte aux pays du nord de l’Europe, voulue par les États-Unis et le Canada, remporte la pleine adhésion de la Grande-Bretagne qui, par sa situation géographique, voit évidemment un avantage certain à un renforcement du flanc nord de la future alliance. Cette volonté permet à la France d’avancer ses arguments pour donner la priorité à la défense d’une extension géographique à la Méditerranée qui, bien que stratégique pour la Grande-Bretagne, ne constitue pas la priorité qu’elle représente aux yeux de la France, pays bordant les deux côtés de la Méditerranée (France métropolitaine et département algérien) et ayant une frontière commune avec l’Italie.
46Lors d’une conversation avec Roché (ambassade de France) le 4 janvier à ce sujet, Jebb rappelle que l’Afrique du Nord ne fait pas partie du pacte de Bruxelles, mais pour son collègue français la question est toute autre, puisque l’étendue du Pacte atlantique est plus importante que celui de Bruxelles. Le gouvernement français, ainsi que l’opinion française, attache beaucoup d’importance à ce que l’Algérie fasse partie du Pacte atlantique87. Roché ajoute que puisque le Foreign Office a indiqué par l’intermédiaire de Sir Oliver Franks (ambassade britannique à Washington) que la Grande-Bretagne ne soutenait plus l’intégration de l’Afrique du Nord, Massigli demanderait sûrement un entretien « de toute urgence » à ce sujet88. Le même jour, Franks confirme à Bevin que les gouvernements américain et canadien n’acceptent pas l’inclusion de l’Afrique du Nord dans le pacte et qu’une position similaire est attendue des pays du Benelux :
Jusqu’ici, suite à vos directives [...] après avoir en premier lieu défendu l’intégration de toute l’Afrique du Nord, nous avons soutenu les Français dans leur demande pour l’inclusion du Maroc, de l’Algérie et de la Tunisie français. Il n’est donc pas question, comme vous le suggérez, de "continuer de soutenir l’intégration de l’Afrique du Nord française", mais de changer notre position et d’abandonner notre soutien aux Français, qui seront par conséquent totalement isolés. Si vous n’avez déjà averti les Français à Londres ou à Paris de notre changement d’attitude imminent, il serait peut-être nécessaire de le faire avant que nous soyons obligés de poursuivre, sinon les représentants français présents ici risquent d’être très vexés89.
En ce qui concerne l’Italie, Bevin rappelle sa situation intérieure ainsi que sa position internationale délicate, et dans la mesure où elle ne peut assurer ses engagements, ne souhaite pas l’embarrasser. Plutôt que d’accéder au Pacte atlantique, ou au traité de Bruxelles, elle pourrait faire partie du Conseil de l’Europe. Massigli soulève à nouveau la question de l’intégration de l’Algérie, mais son collègue britannique soutient la position américaine : les États-Unis ne souhaitent pas qu’une partie de l’Afrique y soit incluse, et toute demande pour l’Algérie de la part de la France pourrait encourager des demandes similaires – le Congo belge pour la Belgique, etc. – ce qui ne faciliterait pas la tâche du gouvernement américain devant le Congrès : « Nous, en Europe, devons faire attention à cet aspect ». Ce pacte représente la première occasion d’engagement définitif en Europe des États-Unis, et il ne faut pas la gâcher en insistant sur une adhésion algérienne : « établir ce Pacte atlantique recouvre toute la question de notre défense, de notre sécurité et peut-être de la prévention de guerre. C’est sûrement quelque chose de plus important que de traiter cette question limitée qu’est l’Algérie ». Massigli propose une définition vague, et Bevin lui promet d’étudier la question, toutefois « j’ai pressé l’ambassadeur de toutes mes forces de ne pas se lancer dans un jeu politique qui nous ferait perdre l’avantage de réaliser un pacte de ce genre, qui implique tant, non seulement pour les pays directement concernés, mais pour la paix mondiale »90. L’attitude des Français semble évoluer, et Massigli affirme quelques jours plus tard que la France se satisferait de l’intégration de l’Algérie, sans référence à l’adhésion de l’Italie. Cette évolution ne suffit pas pour les Britanniques qui veulent éviter toute difficulté avec l’administration et le Congrès américains afin d’éviter des retards « pour une question qui peut n’avoir aucune importance pratique ». Bevin espère que les Français n’insisteront plus sur l’intégration de l’Algérie »91. Pour le Foreign Office, il est maintenant,
[...] très clair que les Français ont poussé l’Italie dans le seul but d’arriver à faire intégrer l’Algérie [...] car ils estiment que dans ce cas-là, il y aura plus de solidarité entre eux et leurs alliés en cas de mouvement nationaliste en Algérie stimulé par les Russes ou les Arabes, ou les deux à la fois.
La position que nous [vous] suggérons d’adopter sera de leur dire, par l’intermédiaire de Sir Oliver Franks, que s’ils sont maintenant prêts à abandonner leur insistance sur la participation éventuelle de l’Italie, nous pourrions être prêts à leur donner un soutien plus fort encore sur l’intégration de l’Algérie92.
Le lendemain, Chauvel informe Harvey de l’inquiétude de Schuman sur la lenteur actuelle des négociations à Washington, et surtout sur les nombreuses fuites apparues ces dernières semaines : des extraits de textes en cour de discussion apparaissent dans les journaux. Il y a dans les milieux politiques une certaine hésitation en ce qui concerne les conséquences politiques du pacte, et le retard entraînera peut-être des difficultés au Parlement français. L’opinion publique française a jusqu’alors soutenu pleinement le gouvernement. Le Pacte atlantique devait être bientôt signé : en cas de retard de deux ou trois mois, « certains courants du parti socialiste, qui ne sont pas très disciplinés, recommenceraient à vaciller »93. Le même jour, un télégramme de Bevin à Washington confirme (suite à une conversation avec Massigli), la directive envoyée à Bonnet de la part du Quai d’Orsay, de moins insister sur l’intégration de l’Italie dans le Pacte atlantique, ce qui confirme donc l’évolution de la position française. Du point de vue de Bevin :
Probablement ce qu’ils craignent est que si l’Algérie au moins n’est pas intégrée, tout mouvement nationaliste et anti-français dans cette province pourrait être considéré comme n’ayant aucun intérêt pour les autres signataires, malgré la possible insistance des Français selon laquelle elle représente une forme d’« agression indirecte ». Cela semble peut-être exagéré, mais il est difficile d’expliquer autrement le sentiment français intense à ce sujet94.
Bevin estime que si les Français abandonnent la question de l’Italie, il faut les soutenir « plus que nous l’aurions fait originellement » sur l’Algérie95.
47Oliver Franks à Washington lui suggère immédiatement de demander fermement à Schuman d’abandonner les prétentions françaises d’intégration algérienne dans le Pacte atlantique. La délégation française à Washington est catégorique sur l’inclusion d’Algérie, intégration inacceptable pour les délégations américaines et canadiennes. Les trois parties citent l’importance de leurs opinions publiques et parlementaires respectives : pour les États-Unis et le Canada, l’Algérie est considérée non pas comme une partie de la France, mais « indifférenciable du reste de l’Afrique du Nord », un « territoire d’outre-mer avec une population arabe » ; leurs opinions publiques n’accepteraient pas un pacte qui les engagerait dans d’éventuels « troubles » de mouvements nationalistes. Franks affirme que puisque la persistance française risquait de provoquer des grandes difficultés pour les États-Unis et le Canada, ainsi que des retards dans les négociations, et après avoir fait « tout notre possible » pour aider la délégation française, « nous avons dit hier [...] que nous avions reçu des directives les pressant d’abandonner leur demande pour l’intégration de l’Algérie ». Franks constate que les efforts britanniques pour essayer de persuader les Français sont inutiles. La veille, le représentant français du Groupe de travail à Washington a déclaré que son gouvernement insistait toujours sur l’inclusion de l’Algérie. Du point de vue britannique, déjà exprimé à plusieurs reprises au Foreign Office :
[les Français] semblent typiquement incapables d’apprécier d’une part l’importance du pas en avant des Américains, qui sont d’accord pour entrer dans ce qui est pratiquement une alliance avec les pays d’Europe de l’Ouest, et d’autre part l’importance vitale pour ces pays de ne rien faire qui puisse porter préjudice à ce développement. Vous pourriez contribuer énormément en essayant de persuader Schuman de prendre une position plus réaliste96.
Bevin répond immédiatement : il a vu Schuman et espère parvenir à un accord à la suite des discussions prévues le lendemain97. Le même jour à Washington, Franks confirme qu’un document britannique soulève les désavantages militaires d’une intégration italienne immédiate au Pacte atlantique. Le Département d’État américain transmet aux Britanniques un mémorandum confidentiel à ce sujet, dans lequel les raisons principales pour intégrer l’Italie dans le Pacte atlantique ou de Bruxelles sont identifiées comme étant d’origine politique. Du point de vue militaire, l’adhésion de l’Italie au Pacte atlantique est inutile, alors que son adhésion au pacte de Bruxelles est jugé extrêmement désirable, puisque la structure de la défense de l’Europe de l’Ouest doit être organisée et intégrée de façon efficace, en établissant « une économie des forces la plus importante possible grâce à l’inclusion de l’Italie dans le pacte de Bruxelles ». Du point de vue militaire, également, il serait peu réaliste pour l’Italie, étant donné son importance stratégique en cas de guerre terrestre (ainsi que son « potentiel stratégique essentiel » de contrôle de la Méditerranée en cas de guerre navale), de ne pas devenir membre du Pacte atlantique ou du pacte de Bruxelles. Ainsi, son adhésion au Pacte atlantique comme au traité de Bruxelles « pourrait, en cas d’urgence, s’avérer être de valeur douteuse », mais du point de vue militaire, il serait difficile (et « il y aurait beaucoup de mal ») de l’exclure98.
Le 25 janvier, Jebb rencontre le général Ély :
Le général Ély est un homme très charmant et très intelligent, et il a parlé très librement sur divers sujets. Sur la question de l’insistance française pour l’inclusion italienne dans le Pacte atlantique, il a dit [...] que celle-ci résidait largement dans des raisons de politique intérieure en France. Les gaullistes suggèrent en effet que si la France se joignait à une alliance atlantique sans l’Italie, et avec l’Afrique du Nord pour ainsi dire « à découvert », le centre de gravité de l’alliance serait déplacé trop loin au nord (encore plus si les puissances Scandinaves y accédaient) et que la France, ayant été le centre et le fer de lance de l’alliance, se trouverait dans une certaine mesure excentrée. Il a dit également que beaucoup de Français étaient malheureusement encore jaloux de l’Angleterre et aimeraient donc avoir l’Italie comme contrepoids99.
Cette dernière remarque est pour Jebb « un raisonnement très faible », et l’idée de l’Italie comme contrepartie à la Grande-Bretagne « presque comique [...] le général Ély était d’accord avec moi, mais a dit néanmoins que c’était ce genre d’argument auquel le gouvernement français devait faire face et auquel il était sensible »100.
48Une semaine plus tard, à son retour à Paris, Schuman, dans une conversation avec Harvey, prévoit un débat difficile au Parlement français sur le Pacte atlantique et, même si le résultat n’est pas menacé, il sera plus difficile que celui pour le traité de Bruxelles. Il a l’intention de présenter le pacte comme « une occasion inespérée pour la France d’obtenir quelque chose à laquelle elle avait aspiré en vain en 1920, lorsque la garantie anglo-américaine proposée par les Anglo-Américains est tombée à l’eau »101. Quelques jours plus tard, le Foreign Office annonce que d’autres informations confidentielles confirment que le soutien français pour l’Italie trouve son origine dans l’espoir d’inciter d’autres partie à accepter l’intégration algérienne dans le pacte : « puisque nous considérons l’inclusion de l’Algérie comme étant le moindre mal par rapport à l’inclusion de l’Italie, nous serons prêts à proposer notre soutien aux Français pour l’Algérie s’ils abandonnent leur plaidoyer en faveur [...] de l’Italie ». Face à l’attitude des États-Unis et du Canada, il sera peut-être déjà trop tard : la directive aux représentants britanniques à Washington est que, « Nous devons maintenant vous laisser faire102. »
49Du 13 au 14 janvier, des conversations franco-britanniques entre Bidault et Bevin103 se déroulent au Foreign Office. Bevin renouvelle ses arguments pour la signature rapide du Pacte atlantique et propose la promotion du terme Communauté atlantique, « pour la faire passer auprès de l’opinion américaine ». Paris souhaite également une signature rapide du pacte pour obtenir dans les meilleurs délais le maximum de résultats pour la défense de l’Europe occidentale. Sur la question algérienne et rappelant l’opposition américaine, Bevin voudrait trouver une solution pour « satisfaire les aspirations françaises » tout en évitant de retarder la signature de l’accord. Schuman répète que pour des raisons politiques comme psychologiques, il sera impossible pour le Parlement français d’accepter le Pacte atlantique sans l’Algérie, et l’opinion française ne comprendrait pas qu’une partie intégrante de son territoire soit exclue. Il n’insiste pas pour une référence précise à l’Algérie, seulement que le territoire algérien soit couvert par le pacte : de toute façon, Bevin lui-même l’a affirmé, et comme il a pu être constaté lors de la dernière guerre, l’Algérie « ferait nécessairement partie du système de défense de l’Europe de l’Ouest ». Dans la mesure où les États-Unis comprenaient « moins bien » ces questions, les Cinq devraient « parler avec le même langage [...] c’est une condition sine qua non pour l’acceptation française »104.
50Mais Bevin désire à tout prix une signature rapide, et rappelle les erreurs de 1918. La signature du Pacte atlantique sera une contribution importante à la confiance des pays européens pour leur rétablissement collectif : « les puissances adhérentes au traité seront si redoutables que le traité maintiendra sûrement la paix ». Schuman rassure Bevin que la France ne souhaite pas voir l’échec et ne veut surtout pas en être à l’origine : c’est pourquoi il espère persuader le Congrès américain que la demande française est non seulement modeste, mais n’implique non plus une démarche similaire pour d’autres territoires105. Le lendemain matin, Schuman affirme qu’il a reçu une nouvelle formule américaine, sans référence à l’Afrique du Nord mais à « la France, y compris les départements d’Algérie ». Il suggère que la question soit résolue par un échange de lettres, plutôt que par ce genre de formule106.
51Le 17 janvier, lors d’une réunion de la Commission permanente, les représentants du Benelux déclarent que leurs gouvernements respectifs s’opposent à l’intégration de l’Italie dans le pacte de Bruxelles. Le représentant britannique partage cette position et émet l’idée d’une accession italienne au Conseil de l’Europe (selon les Britanniques, ce serait acceptable pour les États-Unis). Les représentants des Cinq se réuniront le 21 janvier pour poursuivre ces discussions, et Bevin rencontrera le 19 janvier l’ambassadeur italien.
52La question de l’Algérie est à nouveau abordé entre Schuman et Bevin, qui explique l’impasse à Washington et demande à nouveau à Schuman si le gouvernement français a vraiment l’intention d’insister sur ce point, même si cela retarde la signature : il rappelle que les Britanniques avaient soutenu la position français mais que maintenant, ils se trouvent face à l’opposition américaine et canadienne sans alternative convenable. Schuman remercie Bevin de son soutien ; des formules sont en cours de discussion, et la réunion abordera de nouveau la question ultérieurement107.
53La question algérienne semble donc à même de mécontenter les Américains, et par là même de gêner les Britanniques qui ne veulent à aucun prix voir les négociations sur un traité capital à leurs yeux échouer pour une question jugée finalement secondaire. Néanmoins, les Britanniques semblent jusqu’à un certain point compréhensifs pour la position française et cherche systématiquement à rapprocher les points de vue de Paris et de Washington sur ce sujet.
L’article 5 ou le refus de l’automatisme
54Le second problème que doivent affronter les négociateurs du Pacte atlantique est lourd de conséquence pour la perception future de la défense ouest-européenne par les Français et les Britanniques. Les Américains refusent en effet d’insérer une clause d’intervention automatique en cas d’agression de l’un des membres de l’Alliance. Le Département d’État tient en effet à respecter la souveraineté du Congrès sur toute décision d’intervention militaire américaine à l’extérieur du Pays. La négociation de cette clause (qui rappelons-le a dicté en partie aux États-Unis leur fin de non recevoir sur une éventuelle adhésion au traité de Bruxelles) retardera certes la fin des négociations. Elle ne sera pas perçue dans l’immédiat comme un sujet de discordance entre la France et la Grande-Bretagne. Nous verrons par la suite qu’elle sera fréquemment utilisée en France par les gaullistes comme justification de la politique d’indépendance du pays vis-à-vis d’un allié américain, dont on prétendra mesurer difficilement l’exacte implication dans la défense de l’Europe en cas de conflit.
55Début février, le retard inquiétant108 dans les négociations perdure, le Département d’État américain rédige une nouvelle version de l’article 5, et le Foreign Office anticipe une réaction vigoureuse des Français109 :
Les signataires sont d’accord pour qu’une attaque armée contre l’un ou plusieurs d’entre eux en Europe ou en Amérique du Nord soit considérée comme une attaque contre tous ; et par conséquent pour que si une telle attaque armée se produit, chacun d’entre eux, en exercice du droit de l’individu ou de l’autodéfense collective reconnus par l’article 51 de la Charte des Nations unies, assiste la partie ou les parties attaquée(s) en prenant aussitôt, individuellement et de concert avec les autres parties, toute action militaire ou autre, nécessaire pour restaurer et garantir la sécurité de la zone nord-Atlantique110.
Le 7 février, Franks envoie un télégramme à Bevin pour lui faire part de ses commentaires sur l’article 5 du traité. Le Département d’État américain lui avait confié que les sénateurs n’acceptent pas encore cet article et ont rédigé une nouvelle version « qui l’affaiblit encore plus ». Le Département d’État a rédigé un texte qui serait proposé aux ambassadeurs le lendemain et qui comporte la clause : « assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant individuellement et de concert avec les autres parties les mesures nécessaires pour restaurer et garantir la sécurité de la zone nord-atlantique ». Le Département « regrette profondément » que les mots « action militaire ou autre » soient supprimés, mais les Britanniques prévoient une réaction négative de la part des ambassadeurs, pour qui (notamment devant l’opinion publique européenne) il est « extrêmement important que l’article 5 ne soit pas affaibli de nouveau »111. Le jour même, Bevin envoie sa réponse à Franks : « Je vous prie de faire comprendre, au Département d’État, l’urgence extrême de conclure les négociations actuelles, surtout au regard de la propagande russe récente et des développements en Scandinavie. » Il cite notamment les problèmes autour de l’article 5, récemment modifié par les Américains, et qui ne résolvent ni la question algérienne, ni le problème d’éventuelles agressions contre les forces d’occupation en Allemagne, ou contre des navires, avions et îles de l’Atlantique et de la mer du Nord.
Nous ne comprenons pas pourquoi le Département d’État suppose que sa nouvelle version de l’article 5 serait acceptable pour les Français, puisqu’elle exclut explicitement l’Algérie. De toute façon, c’est maintenant devenu une question qui ne peut être désormais résolue par une simple formule. Dès que le pacte sera présenté pour ratification au Parlement français, le Gouvernement français sera sûrement interrogé sur la question et devra répondre publiquement112.
Comme solution à ce problème, si dans les faits les Américains refusent la référence à l’Algérie, il propose une référence au « territoire métropolitain », ce qui évite de mentionner l’Algérie par son nom tout en permettant qu’elle soit couverte par le traité113. Mais les Américains, y compris l’opinion publique, n’acceptent pas dans l’article 5 une obligation d’action automatique. Le lendemain, lors des conversations exploratoires à Washington, Bonnet affirme que le texte actuel a été réfléchi et mûrement négocié, mais que ce texte « ne va pas vraiment très loin. D’autres traités de ce type ont été conclus dans le passé [référence par exemple au traité de Rio] et sont beaucoup plus contraignants ». L’article 5 reste « extrêmement prudent et modeste. Il laisse une certaine liberté de jugement à chaque participant et en même temps garantit, conformément aux points de vue de tous les participants, que si l’une des parties est attaquée, il sera sur l’initiative de chacun d’agir »114.
56Sir Oliver Franks déclare que les termes exacts du traité doivent clairement couvrir les conséquences d’une agression, et il comprend que certains Américains n’acceptent pas la phrase « aussitôt toute action militaire ou autre ». Cependant,
Du point de vue de ceux qui sont de l’autre côté de l’Atlantique, c’est précisément une référence sobre à ce type de possibilité qui contribuerait au complet redressement politique, moral et économique, et transformerait les pays européens en véritables partenaires, plutôt qu’en pays partiellement dépendants. Il est donc nécessaire de faire se rencontrer la partie de l’opinion publique en Amérique du Nord qui pourrait être prête à accepter cette évolution, avec celle à l’est de l’Atlantique qui la considère nécessaire. Des formules qui en oblitéreraient la compréhension pourraient donner l’impression que le pacte est plus faible qu’il ne l’est vraiment et donc porter atteinte à sa valeur pour le maintien de la paix115.
Bonnet soutient cette position : un affaiblissement de l’article 5 par la disparition de la phrase « action militaire ou autre » rencontrera de graves objections. L’accord actuel est le résultat de longues discussions et « tous les efforts doivent être faits pour éviter d’être obligé de les modifier »116.
57Quelques jours plus tard, Massigli rend visite à Bevin, et les deux hommes réaffirment l’importance de voir une signature rapide du pacte, regrettant la fuite d’informations qu’a entraîné la discussion publique de l’article 5. Bevin demande à Massigli de dissuader Schuman sur la question italienne, effectivement « très ennuyeuse », qui retardera encore plus la signature. Massigli pense que son gouvernement finira par adopter cette position, mais sur l’Algérie, Paris reste ferme : une garantie pour l’Algérie est nécessaire pour l’approbation du Parlement et de l’opinion française. Bevin répète que le seul moyen de faire avancer les négociations et donc de signer le pacte est de laisser de côté toute question annexe ; faire signer le pacte par les États-Unis, le Canada et les Cinq, puis faire accepter ledit pacte par le Sénat américain, et ensuite discuter des questions d’éventuelles accessions117.
58Entre-temps, les fuites d’informations sur les négociations du Pacte atlantique, et notamment sur l’article 5, entraînent de grands débats dans la presse. La presse française se montre surtout inquiète et déçue face aux hésitations américaines118. La presse américaine soulève la question de la compatibilité du pacte pour la Grande-Bretagne avec le traité anglo-soviétique. Cette dernière question sera soulevée à la Chambre des communes, et pour ce qui est de la France et du traité franco-soviétique dans un circulaire de l’ambassade de France à Londres, « on peut prétendre avec une totale équité que le Pacte atlantique n’est pas agressif et par conséquent n’est pas dirigé contre qui que ce soit »119.
59Le débat sur l’article 5 se poursuit, et le 17 février Bevin souligne la détermination des sénateurs américains de diminuer la portée de l’article 5 du pacte « d’une façon telle qu’il ne constitue plus un engagement des États-Unis de venir en aide à un signataire victime d’une agression » : il s’inquiète de cette position tout à fait nouvelle et attend les discussions de son Cabinet pour définir la position britannique. À son ambassadeur à Washington, il écrit :
Je serais content [...] si vous pouviez informer M. Acheson que je suis sérieusement troublé par ces développements. Si l’on tient compte de toutes les conversations et négociations sur ce pacte que nous avons eues avec le gouvernement des États-Unis depuis un an, nous avons fondé notre politique sur la certitude que les États-Unis étaient prêts à se joindre à la création d’une communauté atlantique solide, capable de résister à une agression de toute origine. Je pensais que le principe selon lequel il n’y avait aucune différence de statut entre les parties d’une telle unité avait été acceptée (sauf en effet que nous, les membres européens, étions en première ligne et recevrions probablement les premiers coups dans l’immédiat). Nous étions prêts à prendre les risques induits par un tel pacte en supposant que les obligations étaient solides et égales pour tous. Telle était la position que nous-mêmes avons acceptée lorsque nous demandions à nos amis continentaux d’accepter les risques qu’impliquait le traité de Bruxelles120.
Harvey et Schuman se rencontrent le soir du 17 février, tous les deux très inquiets face au retard des négociations et à l’affaiblissement de l’article 5. Schuman donnera des indications à ce sujet à Massigli, et confie à Harvey qu’il discute avec seulement quelques membres du Cabinet français, notamment Ramadier, Président du Conseil, et aussi René Mayer, pour éviter tout risque de fuite. Il prévoit un débat difficile sur le pacte (« il est essentiel de donner l’impression qu’il y a de la substance dans le texte »). Mayer semble entièrement convaincu de l’importance du pacte et n’a « aucune compassion pour l’école qui défend une neutralité armée pour les puissances occidentales et qui est soutenue ici par des personnalités d’influence, y compris certains socialistes de premier rang ». D’ailleurs, il partage l’avis de Harvey qu’« aucune arme ne viendra de l’Amérique pour une Europe occidentale neutre », et que d’ailleurs les Américains se désintéresseraient rapidement d’une telle Europe121.
60Une dernière demande de modification est faite par la délégation française. Elle n’est pas anodine, car elle essaie de subordonner le travail des comités militaires, où la France anticipe la prédominance des Américains, aux instances civiles du traité de l’Atlantique nord. Cette conception ne peut bien sûr que heurter frontalement les conceptions américaines (les Britanniques adoptent une attitude prudente dans ce débat). Les Français souhaitent changer le texte de l’article 8 pour souligner l’importance du travail du comité de Défense. Ils proposent que l’article se réfère à ce comité, qui « préparera les plans et conseillera des mesures pour la mise en œuvre des articles 4 et 5 », changement auquel les États-Unis (et surtout les autorités militaires américaines) sont fortement opposés, et sur lesquelles elles n’ont aucune intention de céder122. Dans un télégramme à Bevin le 3 mars, Franks affirme que :
[...] l’ambassadeur français ici présent presse depuis longtemps les Américains d’accepter l’intégration de représentants français aux chefs d’état-major combinés. Les Américains n’ont aucune intention de donner leur accord, et estiment que l’insertion de ces mots additionnels dans l’article 8 serait utilisée par la France pour arguer que dorénavant, l’organisation de la sécurité de la zone nord-Atlantique doit être mise en œuvre par le comité de Défense dans le cadre du Pacte atlantique, et que les chefs d’état-major combinés devraient dès lors n’avoir qu’un rôle secondaire123.
Bevin répond le lendemain que si les Américains rejettent les changements proposés par la France, les Britanniques peuvent accepter le texte original, puisque Londres n’a jamais voulu insister là-dessus, et n’attendait pas que ce soit accepté. En revanche, le Foreign Office trouve les craintes américaines exagérées, et Bevin ajoute que même les Français semblent « se faire peu d’illusions sur les chances d’inciter les Américains à accepter l’amendement »124. Quelques jours plus tard, Massigli soumet au Foreign Office le texte de leur projet de préambule, rédigé par le Conseiller juridique du Quai d’Orsay, le professeur Gros. Le Foreign Office trouve le projet « plutôt bien » et informe Paris qu’ils préfèrent délibérer avec le Groupe de travail à Washington, où le texte sera présenté prochainement. Cependant, un point retient l’attention des Britanniques. En effet, ils s’opposent fortement à la référence à l’article 52 de la Charte des Nations unies. L’article 52 (i) prévoit des « arrangements régionaux » et pourrait donc couvrir le Pacte atlantique, cependant, le chapitre VIII de cet article porte sur « la discipline interne au sein des arrangements régionaux et ne conviennent pas à un pacte qui est d’abord dirigé contre une agression externe. » Le Foreign Office souligne les « implications dangereuses » d’autres clauses du chapitre VIII, notamment,
[...] la disposition de l’article 53 prévoyant que toute action coercitive dans le cadre des arrangements régionaux est soumise à l’autorisation du Conseil de sécurité, sauf si celle-ci est dirigée contre un ancien État ennemi, et une disposition de l’article 54 selon laquelle toute activité entreprise dans le cadre d’arrangements régionaux doit être signalée au Conseil de sécurité. Une fois que nous avons admis que le Pacte atlantique entre dans le cadre de l’article 52, ces deux dispositions pourraient bien être mises en pièce par des adversaires du pacte pour dire que toute action entreprise dans le cadre du pacte est soumise au veto du Conseil de sécurité, et que tout plan pour la défense commune doit être signalé au Conseil. Pour ces raisons, nous nous opposons à l’inclusion de toute référence à l’article 52 dans le pacte, et en avons ainsi informé l’ambassade française125.
La position américaine est difficile, puisque le Département d’État doit tenir compte tout au long de la négociation de la volonté sourcilleuse du Congrès d’empêcher l’acceptation de toute clause d’intervention automatique. De fait, les négociateurs français et britanniques, malgré de nombreuses tentatives, sont dans l’incapacité de faire accepter aux Américains les formulations qu’ils préconisent. Finalement les uns comme les autres accepteront la version américaine, plus faible que l’acception voulue par les deux puissances européennes.
Les dernières demandes françaises
61Les positions entre les négociateurs se rapprochent. Les pourparlers sont toutefois retardés au dernier moment par la demande officielle d’intégration au pacte de la Norvège. Cette demande permet à la France d’insister de manière ultime sur l’intégration de l’Italie. Il n’est donc pas anodin de mettre une nouvelle fois en avant l’insistance française sur ce point, qui met en exergue la non-convergence de vue entre ses intérêts stratégiques en Méditerranée, et ceux de son voisin britannique.
62Le 23 février, Jebb, dans une note du Foreign Office, confirme que les Français acceptent maintenant que l’Italie ne soit pas membre fondateur du Pacte atlantique : « ceci représente, je pense, une victoire majeure, et je ne peux qu’espérer que les Américains seront également d’accord »126. Quelques jours plus tard, le Foreign Office réévalue la situation dans le contexte de la décision américaine d’associer la Norvège aux discussions à Washington et la proposition que l’Italie accède au pacte après la signature, et Bevin se déclare personnellement favorable à la proposition d’Acheson. Face aux Français,
[je] ferai de mon mieux pour persuader les Français de la sagesse de la proposition d’Acheson et leur signalerai que si désormais ils suivent une autre politique, le résultat en sera tout simplement de retarder la signature du pacte. Il me vient à l’esprit, cependant, qu’il sera beaucoup plus facile de persuader les Français, si nous pouvons leur donner une garantie en ce qui concerne l’intégration de l’Algérie au pacte, et vous devez insister fortement auprès d’Acheson pour qu’il fasse cette concession comme faisant partie d’un marché comprenant un abandon par les Français de leur position vis-à-vis de l’Italie [...] Je vous prie de faire de votre mieux pour obtenir ceci car je suis sûr que cela fera une différence énorme127.
Les négociations sont donc de nouveau retardées. L’ambassadeur américain à Paris, lors de sa conversation avec de Margerie du Quai d’Orsay, confirme que, suite à la demande officielle de la Norvège, les États-Unis se sentent « obligés d’inviter tout de suite » le gouvernement norvégien aux négociations. Dans ce contexte, la France insiste de nouveau pour une intégration de l’Italie dans le Pacte atlantique et insiste sur une décision immédiate à ce sujet, dont le refus mettrait en cause sa participation au pacte. Ashley Clarke, à qui de Margerie a communiqué cette information, qualifie la réaction française, comme étant « une attitude un peu sévère à adopter à cette étape ». De Margerie « nia toute intention extrême », insistant que l’intégration de l’Italie a la même importance stratégique que celle de la Norvège pour les participants du nord de l’Europe, elle a été « évoquée de long en large » entre les États-Unis, le Canada et les Cinq sans qu’une solution au problème soit trouvée, et le gouvernement français « estime qu’il est temps qu’il sache tout de nos positions sur cette question »128. La réponse de Bevin est catégorique :
Il serait sûrement désastreux pour les Français d’adopter maintenant l’attitude intransigeante que vous décrivez dans votre télégramme [...] Nous sommes maintenant très proches de l’accord final sur le pacte et je ne peux pas croire que le Gouvernement français est prêt à sacrifier le progrès obtenu jusqu’ici pour obtenir l’inclusion immédiate de l’Italie. Le Gouvernement français doit comprendre que les situations de la Norvège et de l’Italie ne sont pas du tout analogues. Le Gouvernement norvégien a fait une demande publique d’association immédiate à la poursuite des négociations, suite à une polémique publique difficile et face à une pression ouverte et des menaces à peine voilées des Russes. Un refus donné à cette demande placerait la Norvège dans un danger immédiat. L’Italie ne fait pas face à ces dangers et lui demander d’attendre (avec le Danemark, l’Islande, le Portugal, etc.) jusqu’à ce que le pacte soit signé, ne peut pas lui faire le moindre mal129.
Il souligne le durcissement de l’opinion publique américaine et affirme que la France risque que l’Algérie ne soit pas garantie par l’article 5 du pacte, « ce qui semble être le vrai objectif de sa pression pour l’intégration de l’Italie ». Pour la première fois depuis le début des négociations, une « identité de vues considérable » existe entre six des sept participants : l’inclusion à cette étape décisive aux négociations n’apporterait que des complications, notamment les questions coloniales et du traité de paix : « si cela se produisait, nous pourrions finir sans pacte du tout »130.
63Bevin souhaite qu’une réponse positive soit accordée au gouvernement norvégien dans les plus brefs délais. Les pourparlers à Washington ont récemment progressé et connaissent actuellement une atmosphère très favorable qui favorise la signature immédiate du pacte, signature que ferait échouer l’insistance française sur l’intégration italienne comme condition à celle de la Norvège. Schuman donnera son accord pour une réponse favorable sans condition, mais réitère ses arguments pour l’intégration de l’Italie, rappelant qu’en l’absence de discussion immédiate par les Sept à ce sujet, et dans le cas où la réponse définitive à la demande française serait négative, les Français « seraient obligés à reconsidérer toute leur attitude vis-à-vis du pacte »131. Oliver Franks écrit à Bevin que cette attitude « a créé une impression profonde et malheureuse sur les Américains, et jusqu’à Acheson », pour qui ces tactiques sont considérées comme étant « presque du chantage [...] [blessant] leur sens moral ». La délégation canadienne est également extrêmement déçue. Franks estime que Paris devrait abandonner immédiatement leur tentative de lier le cas italien à celui de la Norvège : « Tout ce que vous pouvez faire pour aider à régler ce dilemme serait une véritable contribution à une conclusion rapide132. »
64Le 8 mars, l’ambassadeur français à Washington confirme que face à cette forte opposition, son gouvernement abandonne sa proposition. L’accord français pour une réponse positive à la Norvège est confirmé, même s’ils insistent toujours – et le Foreign Office les soutient – sur une discussion sur la question italienne postérieurement à la signature du pacte. Le lendemain, Spaak se déclare « toujours mal à l’aise en ce qui concerne l’Italie », mais acceptera la décision américaine133.
65La dernière objection majeure pour la signature du pacte est donc levée. La France cède face à l’insistance de ses alliés parce qu’elle comprend le danger de se voir imputer l’échec de négociations d’un pacte déterminant pour la sécurité de l’Europe de l’Ouest. Avant même la signature de ce pacte, la presse en France, et en Grande-Bretagne, fait part de ses commentaires. De fait, la communication à destination de l’opinion publique sur la teneur du pacte est jugée importante par les deux parties. Dans une note pour le secrétaire général le 7 mars, le Quai d’Orsay confirme que la conclusion du pacte est imminente, et que chaque participant va devoir exposer à l’opinion publique et parlementaire de son pays les motivations de cette politique. Du côté français,
Il est indispensable de prévoir [...] un effort spécial de propagande, tant en raison de la puissance numérique de notre Parti communiste dont les orateurs, les journaux et les périodiques s’acharneront contre le pacte, qu’en vue d’empêcher, de la part de certains éléments de l’opinion, une interprétation du traité qui ne correspondrait aucunement aux intentions du Gouvernement. Nous devons faire tous nos efforts pour empêcher que la signature du pacte serve de point de départ à une campagne de presse ou d’opinion d’apparence belliqueuse, dirigée contre l’URSS, et permettant à celle-ci de se prétendre menacée d’encerclement. Il s’agit, au contraire, de démontrer à la fois que le traité s’inspire d’un souci élémentaire de sécurité et de défense nationale commandé par l’évolution politique de ces dernières années, qu’il ne traduit aucune intention agressive contre quiconque, et n’entraîne aucun asservissement à l’Amérique, et qu’il vise avant tout à consolider la paix.
Une telle démonstration est d’autant plus faisable qu’elle répond aux préoccupations véritables du Gouvernement français134.
Le 8 mars, l’ambassadeur français à Washington confirme que face à la forte opposition rencontrée, le gouvernement français abandonne sa proposition. Le lendemain, le texte de cette note est communiqué à l’ambassade britannique à Paris, et Massigli à Londres évoque avec ses collègues britanniques les conséquences éventuelles de la réaction soviétique, notamment une dénonciation immédiate des pactes franco- et anglo-soviétiques (les experts juridiques des Cinq étudient actuellement les trois traités). Strang lui répond que la conclusion du Pacte atlantique aura une « influence consolidante et stabilisatrice », mais Massigli appréhende les réactions de l’URSS135.
66L’éditorial du Monde du 11 mars aborde le problème du pacte, mais n’y voit qu’un point de départ contenant beaucoup de questions à résoudre, notamment celle de la participation allemande ; et celle de la protection de l’Europe occidentale dont le territoire, densément peuplé, au potentiel industriel considérable, sera menacé et sera donc amené à fournir des troupes : « il est donc essentiel que cette zone soit protégée et il est tout à fait compréhensible que la question de savoir si elle le sera et dans quelle mesure a provoqué une polémique... ». Dans ce contexte, les efforts franco-britanniques vont dépendre « dans une grande mesure de leurs situations économiques et politiques, et c’est l’un des faits inconnus non encore réglés »136.
67Bevin annonce le 18 mars à la Chambre des communes que les gouvernements des États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, le Canada, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Norvège ont approuvé le texte du Pacte atlantique, qui sera signé à Washington début avril. L’Italie, le Danemark, l’Islande et le Portugal sont invités à accéder au pacte. Il parle d’une « occasion historique [...] certainement l’un des plus grands pas en avant vers la paix et la sécurité mondiale depuis la fin de la première guerre mondiale [...] une nouvelle époque de coopération et de compréhension ». Bevin souligne clairement que le pacte représente « un arrangement purement défensif (pour garantir la sécurité de nos pays conformément aux droits inhérents d’autodéfense individuelle ou collective reconnue par l’article 51 de la Charte) », est cohérent avec les principes de la Charte des Nations unies, n’est dirigé contre aucun pays, et représente « l’expression concrète de l’identité de vue des nations occidentales longuement échafaudée ». Avant tout, le pacte « nous place sous un toit de sécurité plus large [...] qui nous donne l’assurance d’une grande concentration de pouvoir »137. Il rappelle que la Grande-Bretagne a d’abord des obligations vis-à-vis de la Charte des Nations unies, du Commonwealth et de l’Empire britannique, et il conclut et fait référence au rôle des États-Unis dont le rôle est toujours primordial pour les Britanniques :
L’objectif [...] de ce pacte est de donner un vrai départ, sur une base la plus large possible, d’une sécurité collective dans le vrai sens du terme, et nous espérons que les conditions politiques deviendront telles que ce système de sécurité collective, si nous avions à le faire admettre, puisse s’étendre au monde entier [...]
J’aimerais rendre hommage à la sagesse et la compréhension que le gouvernement des États-Unis et son peuple ont montrées pendant les négociations pour ce pacte. C’est la première fois que les États-Unis se sont sentis capables d’étudier un engagement en temps de paix pour une défense commune avec l’Europe, et c’est une entreprise formidable et historique dans laquelle ils entrent maintenant à nos côtés138.
Les réactions dans la presse française soulignent surtout le caractère défensif du pacte et sa compatibilité avec la Charte des Nations unies. Pour le Figaro, l’absence dans le texte d’une référence au caractère « automatique » de l’intervention militaire n’a pas beaucoup d’importance, car l’ensemble du texte fait apparaître des obligations morales qui seraient appliquées immédiatement en cas d’agression. Le Monde qualifie le pacte de « confirmation du présent état de fait dont l’efficacité dépendra de la façon dont il est mis en oeuvre plutôt que du fait de sa seule signature ». Les conditions précises d’une intervention militaire américaine ne sont pas encore définies ; les experts stratégiques et militaires et non pas diplomatiques s’en chargeront139.
68Cependant, la démarche britannique de publicité sur la coopération militaire entre les signataires du Pacte atlantique rencontre une vive opposition de la part de la France et des pays du Benelux : les autorités militaires françaises sont contre toute sorte de publicité. Une dépêche du Foreign Office affirme que :
Cette répugnance vient de leur peur presque pathologique de provoquer la Russie [...] Si nous devons convaincre le monde que le Pacte atlantique veut vraiment dire quelque chose et donnera aux pays signataires la capacité physique ainsi que la volonté de résister à l’agression russe, il est très important que nous puissions divulguer un flot assez constant de détails sur la coopération militaire pour rappeler de façon constante que nous sommes sérieux [...] Nous devons parler de ce qui est en train d’être fait actuellement, plutôt que de ce qui va venir. Il n’est pas nécessaire de révéler des secrets militaires140.
Dès janvier, Ashley Clarke à Paris avait souligné l’importance de la « publicité la plus complète en accord avec la sécurité pour l’organisation de la défense de l’Europe occidentale », à la fois pour contribuer à la construction de l’Europe occidentale et aussi pour dissuader la propagande communiste « conçue pour saper la foi du grand public en l’efficacité de l’Organisation de défense occidentale » :
Le département d’information de l’ambassade est submergé de demandes de renseignements et de facilités [...] qu’il ne peut évidemment pas gérer [...] La position est compliquée davantage par le fait que Ramadier a dit à la presse que les journalistes risqueront la cour martiale selon les termes des lois de sécurité françaises s’ils publient un mot sur la défense nationale sans en avoir obtenu officiellement l’autorisation du ministère de la Défense nationale [...] Bien qu’en vérité, l’application de la loi française ne soit pas très rigide, la presse vit dans un état d’incertitude vis-à-vis de représailles arbitraires [...]
Dans une telle atmosphère de secret et d’incertitudes totales, il semble y avoir toutes les raisons de craindre que tôt ou tard des fuites indésirables soient plus fréquentes que s’il existait des filières proprement reconnues par lesquelles de l’information pourrait être obtenue par des journalistes et selon des conditions qui ont été généralement établies entre les différentes parties du pacte de Bruxelles141.
Le pacte est signé
69Le traité de l’Atlantique nord est signé le 4 avril 1949 à Washington, dans l’auditorium du Département d’État, avec la musique de Gershwin, des colonnes dorées et des hortensias roses, sans uniformes militaires et avec une forte présence de la presse, le tout dans « une atmosphère informelle contrastant fortement avec la solennité de l’événement lui-même »142. Les discours des ministres des Affaires étrangères reprennent le même thème, celui des objectifs pacifiques du traité ainsi que sa contribution à la sécurité et la stabilité mondiales. Ainsi, Schuman déclare que « le souci exclusif de la France est de rendre impossible toute invasion de son propre territoire ou du territoire des nations éprises de paix [...] Qui, par la justice, pourrait nous reprocher une telle tentative ?... Nous nous unissons, avec l’intention de garantir une protection commune et réciproque »143. Bevin, à son tour, parle d’une « preuve concrète de la détermination d’un groupe de nations animées des mêmes sentiments de ne jamais se battre les unes contre les autres [...] Aujourd’hui est [...] un jour de pensée solennelle... »144. Truman, dans un discours jugé « excellent », parle d’un « pas efficace pour mettre de l’ordre dans notre monde troublé [...] Si une chose est certaine aujourd’hui, s’il y a quelque chose d’inévitable dans l’avenir, c’est la volonté des peuples du monde libre d’obtenir liberté et paix »145.
70Lors d’une conférence de presse à son retour à Paris, Robert Schuman rend hommage à l’importance incomparable de ce pacte : « Jamais nous n’avons vu autant de nations s’engager à s’aider, sans par cela renoncer à leur souveraineté, puisque leurs Parlements ont dû être consultés en toute circonstance. Il ne s’agit plus de déclarations idéologiques [...] mais d’un accord solide de défense en faveur de la paix. » Il se déclare encouragé par le progrès considérable sur la question de l’Allemagne, et souhaite que les Allemands se montrent compréhensifs146, et dans une déclaration exclusive au journal l’Aube, déclare avoir trouvé, dans les États-Unis « une compréhension parfaite de la position spéciale de la France », compréhension qui « constitue pour nos futures relations une garantie dont le prix ne peut pas être exagéré. Non seulement dans les milieux politiques, mais partout, surtout dans le monde des affaires et dans le monde du travail, la confiance en la France augmente progressivement »147.
* * *
71Les négociations pour le traité de l’Atlantique nord semblent démontrer l’approche commune par la France et la Grande-Bretagne de leur vision de la défense de l’Europe. Les deux partenaires sont en effet parfaitement conscients de l’importance que revêt la présence américaine en Europe en matière de sécurité. L’existence du traité de Bruxelles, qui apparaît aux deux parties, mais surtout à la France, comme un socle potentiel pour cette intervention américaine par le biais d’une association ou adhésion, n’empêche pas les deux parties d’accepter très rapidement la possibilité d’un schéma alternatif. Cette capacité d’adaptation aux demandes américaines est bien le signe de la volonté de la Grande-Bretagne, et de la France, de sceller au plus vite la présence américaine à leurs côtés. Dès le vote de la résolution Vandenberg et la réélection de Truman, les négociations s’engagent donc. Plusieurs éléments démontrent que la collaboration entre les deux diplomaties, en vue du but ultime, dépasse les accrocs rencontrés en chemin, même si les Britanniques tardent à informer les Français des pourparlers entre eux-mêmes, les Etats-Unis et le Canada. La Grande-Bretagne se montre compréhensive vis-à-vis des demandes françaises sur l’Algérie et l’Italie (même si elle les condamne lorsque celles-ci risquent d’interdire la conclusion d’un accord définitif, ce que la Grande-Bretagne ne saurait accepter au regard de l’enjeu).
72Toutefois, quelques signes laissent entrevoir une divergence de vue qui ne sera pas anodine dans la vision future qu’ont les deux parties des problématiques de défense en Europe. D’abord, le problème de l’étendue géographique du pacte, fait naturellement apparaître des priorités qui ne se recoupent pas entre un pays d’Europe du nord-Atlantique, et un pays bordant la Méditerranée. Enfin, la portée de l’article 5 du traité, et le caractère non automatique de l’intervention américaine, sont plus lourds de conséquence. Même si, comme nous l’avons vu, les politiques, les fonctionnaires du Quai d’Orsay et la presse française ne se formalisent pas de la rédaction prudente de cette clause (aux yeux des Britanniques, celle-ci ne saurait masquer le fait déterminant que représente l’adhésion des États-Unis à un pacte de sécurité collective à vocation fortement européenne), cette disposition particulière du traité ne sera pas sans influence : elle sera en effet fréquemment utilisée par les gaullistes pour justifier l’absence de garantie américaine certaine en cas d’agression des pays ouest-européens. Cet argument, qui déterminera toute l’attitude de la France dans ses relations avec l’Alliance148 (et particulièrement son volet militaire), est donc le premier socle sur lequel se sépareront à terme la vision française et britannique de la défense de l’Europe.
Notes de bas de page
1 Télégramme de Marshall à Bevin le 13 mars 1948 in PRO/FO371/73053.
2 Télégramme de Sargent à l’ambassade de Paris le 15 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
3 Churchill et Roosevelt définissent les huit principes sur lesquels ils fondaient leurs espoirs en un avenir meilleur pour le monde et qui sont communs à la politique nationale de leurs pays respectifs.
4 Télégramme de Sargent à l’ambassade de Paris le 15 mars 1948, op. cit.
5 C’est-à-dire, la France, la Belgique, les Pays-Bas, l’Espagne, le Portugal, l’Irlande, l’Islande, le Danemark (Groenland compris), la Suède et la Norvège.
6 Télégramme de Sargent à l’ambassade de Paris le 15 mars 1948, op. cit.
7 Conversation entre Bidault et Bevin le 17 mars 1948 lors de leur voyage en train entre Paris et Bruxelles, in PRO/FO371/73055.
8 Compte rendu de la réunion des cinq ministres des Affaires étrangères le 17 mars 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
9 Compte rendu de la conversation entre Bidault et Bevin le 17 mars 1948 in PRO/FO371/73054.
10 Par exemple, une accession italienne pour les questions économiques, une accession américaine pour les questions de sécurité.
11 Compte rendu de la conversation entre Bidault et Bevin le 17 mars 1948 in PRO/FO371/73054.
12 Le Canada est très sensible à une possible menace contre la Norvège, qui mettrait en cause les routes aériennes atlantiques mais aussi arctiques.
13 À l’exception de quelques réserves de la part de l’Australie.
14 Dépêche du Foreign Office signée Roberts le 17 mars 1948 in PRO/FO371/73055.
15 À l’époque Principal Private Secretary to the Secretary of State for Foreign Affairs (1947- 1949).
16 Dépêche du Foreign Office signée Roberts le 17 mars 1948, op. cit.
17 La position optimiste de Couve de Murville sur la situation économique française est un mystère pour le Foreign Office : « Ces commentaires étaient faits à la veille du début de la session du comité économique franco-britannique, et il ignorait sûrement les nouveaux chiffres de commerce entre la zone sterling et la zone franc, qui montrent un réel déséquilibre en défaveur du franc et qui confirment plus ou moins que les importations françaises de matières premières depuis la zone sterling devront être quelque peu limitées. Mais même s’il n’avait pas connaissance de ces faits inquiétants, il nous est difficile de comprendre comment il arrive à son heureuse conclusion », in Note de Crosthwaite (Foreign Office) à Fraser (ambassade britannique à Paris) le 9 avril 1948 in PRO/FO371/73055.
18 Dépêche du Foreign Office signée Roberts le 17 mars 1948, op. cit.
19 Note du Quai d’Orsay sur les réactions de la presse étrangère au pacte de Bruxelles et au discours du Président Truman du 17 mars, fin mars 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/22.
20 La Métropole, ibid.
21 L’Izvestija, ibid.
22 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 19 mars 1948 in PRO/FO371/73056.
23 The Times in Note du Quai d’Orsay de fin mars 1948, op. cit.
24 Pravda, ibid. Voir aussi Télégramme de Washington au Foreign Office du 19 mars 1948 in PRO/FO371/73054.
25 Discours de Marshall à l’Université de Californie, Los Angeles, le 20 mars 1948 in Télégramme d’Inverchapel (Washington) au Foreign Office le 22 mars in PRO/FO371/73054.
26 Télégramme du Foreign Office à Washington le 19 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
27 Télégramme de Bevin à Washington le 20 mars 1948, ibid.
28 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 22 mars 1948, ibid.
29 Télégramme d’Inverchapel (Washington) au Foreign Office le 22 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
30 Ibid.
31 Ibid.
32 Ibid.
33 Télégramme du Foreign Office à Washington le 24 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
34 Ibid.
35 Texte complet de cette proposition in Télégramme de Washington au Foreign Office du 25 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
36 Télégramme d’Inverchapel (Washington) à Bevin le 25 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
37 Ibid.
38 Ibid.
39 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 25 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
40 Télégramme d’Inverchapel à Bevin le 26 mars 1948, ibid.
41 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 29 mars 1948 in PRO/FO371/68067.
42 Ibid.
43 Collective Defence Agreement for the North Atlantic Area.
44 Dépêche du Foreign Office signée Jebb le 5 avril 1948 in PRO/FO371/73069.
45 « Une possibilité que chaque partie considère toute action dans la zone couverte par l’accord comme étant une attaque armée contre toute autre partie au traité, et donc comme constituant une attaque armée contre elle-même, et que chaque partie s’engage par conséquent à répondre à cette attaque par l’exercice du droit inhérent d’autodéfense individuelle ou collective reconnue par l’article 51 de la Charte », ibid.
46 Ibid.
47 Note au Quai d’Orsay le 9 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
48 Télégramme de Bonnet (Washington) au Quai d’Orsay le 11 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
49 Télégramme de Bonnet (Washington) au Quai d’Orsay le 15 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
50 Compte rendu d’une conversation entre Bonnet et Bohlen le 14 avril 1948, in Télégramme de Bonnet au Quai d’Orsay le 15 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/22.
51 Ibid.
52 Compte rendu d’une conversation entre Bonnet et Bradley le 15 avril 1948 in Télégramme de Bonnet au Quai d’Orsay le 15 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/22.
53 Ibid.
54 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 15 avril 1948 in PRO/FO371/68068A.
55 Dépêche du Foreign Office du 16 avril 1948 in PRO/FO371/73069.
56 Télégramme de Bevin à Washington le 16 avril 1948 in PRO/FO371/68068A.
57 Télégramme de l’Ambassade britannique à Paris au Foreign Office le 17 avril 1948, ibid.
58 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 16 avril 1948, ibid.
59 Sont présents pour la France : Bidault, Chauvel, Massigli et Couve de Murville ; pour la Grande-Bretagne : Bevin, Harvey, Kirkpatrick et Roberts.
60 Compte rendu d’une conversation entre Bevin et Bidault au Quai d’Orsay à 10 heures le 17 avril 1948 in PRO/FO371/73069.
61 « La première fois dans l’histoire que des institutions sont créées dans le cadre d’une alliance », ibid.
62 Compte rendu d’une conversation entre Bevin et Bidault au Quai d’Orsay à 10 heures le 17 avril 1948, op. cit.
63 Compte rendu d’une réunion des ministres des Affaires étrangères au Quai d’Orsay à 11 h 30 le 17 avril 1948 in PRO/FO371/73069. Voir aussi le compte rendu de la note du Quai d’Orsay du 19 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
64 Compte rendu d’une conversation entre Bevin et Auriol in Dépêche du Foreign Office le 17 avril 1948 in PRO/FO371/73069.
65 Dépêche du Quai d’Orsay sur la stratégie américaine et l’Europe occidentale le 30 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/22.
66 Ibid.
67 Le journal conclut sur un point essentiel : « La Grande-Bretagne [...] doit s’habituer à l’idée que le temps est passé où elle pouvait toujours attendre avec une sérénité relative l’issue des batailles continentales. Elle est maintenant en première ligne ; la Manche ni la Royal Navy ne peuvent plus suffire à assurer sa sécurité. Déjà, dans la dernière guerre, la Grande-Bretagne a dû transférer aux États-Unis et au Commonwealth une part chaque jour plus grande dans la responsabilité des mers. L’Angleterre ne peut plus se contenter d’être une puissance navale. C’est dans les airs et sur terre qu’elle doit désormais posséder une force militaire de premier ordre... Dans les conditions de la guerre moderne, l’Angleterre est obligée de devenir une puissance militaire continentale et de pousser ses lignes jusqu’au centre de l’Europe », The Observer du 25 avril 1948, Conditions of Peace – Why War Threatens : What the Dangers Are in Lettre de Massigli à Bidault le 30 avril 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/éé.
68 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 19 avril 1948 in PRO/FO371/68088A.
69 Dépêche du Foreign Office signée Balfour le 4 mai 1948 in PRO/FO371/73069.
70 Note du Quai d’Orsay remise à l’ambassadeur américain à Paris le 20 mai 1948 in PRO/FO371/73059.
71 Télégramme de Bevin aux représentants britanniques en Europe de l’Ouest le 20 avril 1948 in PRO/FO371/73057.
72 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 12 mai 1948 in PRO/FO371/73069.
73 Télégramme de Harvey à Bevin le 15 juillet 1948 in PRO/FO371/73060.
74 Télégramme de La Haye au Foreign Office le 20 juillet 1948 in PRO/FO371/73060.
75 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 13 août 1948 in PRO/FO371/73074.
76 Ibid.
77 Le mémorandum ajoute que « par non-respect de cet emploi du temps et à notre avis prématurément » la France a décidé de soutenir un plan du Joint International Committee of Movements for European Unity pour une réunion préliminaire de représentants des Parlements des Cinq sur une éventuelle Assemblée européenne des Seize de l’OECE », in Mémorandum du Foreign Office sur l’Union occidentale – brief pour la visite de Sir Stafford Cripps aux États-Unis et au Canada, le 11 septembre 1948 in PRO/FO371/73062.
78 Jebb souligne à Kirkpatrick que le sondage figure dans un journal anglais, le Daily Express, fortement opposé à l’idée d’une union occidentale, et que les chiffres sont donc sûrement corrects.
79 Note de Jebb à Kirkpatrick le 14 septembre 1948 in PRO/FO371/73063.
80 Compte rendu de la réunion du Conseil consultatif au Quai d’Orsay à 10 et à 15h le 25 octobre 1948 in PRO/FO371/73065.
81 Ministre des Affaires étrangères.
82 Ibid.
83 Compte rendu des conversations Bevin/Ramadier au ministère français de la Guerre à 17 h 30 le 26 octobre 1948 in PRO/FO371/72979.
84 Ibid.
85 Note du Foreign Office sur la dépêche de Washington le 18 novembre 1948 signée Franks in PRO/FO371/73065.
86 Déclaration de Bevin à la Chambre des communes, fin décembre 1948 in PRO/FO371/79218.
87 Conversation entre Massigli et Sargent in Dépêche de Kirkpatrick au secrétaire d’État le 31 décembre 1948 in PRO/FO371/79218.
88 Télégramme de Jebb à Bevin le 4 janvier 1949 in PRO/FO371/79220.
89 Note de Franks au Foriegn Office le 4 janvier 1949 in PRO/FO371/79219.
90 Télégramme de Bevin à Harvey le 5 janvier 1949, ibid.
91 Télégramme du Foreign Office à Washington le 7 janvier 1949 in PRO/FO371/79219.
92 Télégramme de Jebb à Bevin le 11 janvier 1949 in PRO/FO371/79222.
93 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 12 janvier 1949 in PRO/FO371/79225.
94 Télégramme de Bevin à Washington le 12 janvier 1949 in PRO/FO371/79225.
95 Ibid.
96 Télégramme de Franks (Washington) au Foreign Office le 12 janvier 1949 in PRO/FO371/79221.
97 Télégramme de Bevin à Washington le 13 janvier 1949 in PRO/FO371/79221.
98 Télégramme de Franks au Foreign Office le 13 janvier 1949 in PRO/FO371/79221.
99 Compte rendu d’une conversation entre Jebb et Ély le 24 janvier 1949 in PRO/FO371/79223.
100 Ibid.
101 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 2 février 1949 in PRO/FO371/79223.
102 Projet de télégramme du Foreign à Washington vers le 9 février 1949 in PRO/FO371/79220.
103 Sont présents également : Harvey, Kirkpatrick, Jebb, Roberts et Schuckburgh pour la Grande-Bretagne ; Massigli, Couve de Murville, Paris, André, Clapier et Baudet pour la France.
104 Il ajoute que le fait que le Maroc et la Tunisie ne soient pas intégrés non plus provoquera de toute façon de vives critiques. Compte rendu de la conversation entre Bevin et Schuman au Foreign Office le 13 janvier 1949 in PRO/FO371/79222.
105 Ibid.
106 Compte rendu d’une conversation entre Bevin et Schuman le 14 janvier 1949 in PRO/FO371/79222.
107 Télégramme du Foreign Office à Washington le 17 janvier 1949 in PRO/FO371/79221.
108 Télégramme de Bevin à Washington le 7 février 1949 in PRO/FO371/79224.
109 Commentaire de Montague-Browne (Foreign Office) le 5 février 1949, ibid.
110 Télégramme de Washington au Foreign Office le 4 février 1949, ibid.
111 Télégramme de Bevin à Washington le 7 février 1949, op. cit.
112 Deuxième télégramme de Bevin à Washington le 7 février 1949, ibid.
113 Ibid.
114 Compte rendu des conversations exploratoires à Washington portant sur les questions de sécurité, le 8 février 1949 in PRO/FO371/79229.
115 Ibid.
116 Ibid.
117 Compte rendu d’une conversation entre Bevin et Massigli le 14 février 1949 in PRO/FO371/79225.
118 Ce Matin in Télégramme de Harvey au Foreign Office sur les réactions de la presse française aux discussions sur le Pacte atlantique, le 14 février 1949 in PRO/FO371/79225.
119 Dépêche du Foreign Office signée Montague-Browne le 22 février 1949 in PRO/FO371/79226.
120 Télégramme du Foreign Office à Washington le 17 février, ibid.
121 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 18 février 1949, ibid.
122 Télégramme de Washington au Foreign Office le 21 février in PRO/FO371/79227.
123 Télégramme de Franks à Bevin le 3 mars 1949 in PRO/FO371/79230.
124 Télégramme de Bevin à Franks le 4 mars 1949, ibid.
125 Télégramme du Foreign Office à Washington le 22 février in PRO/FO371/79228.
126 Dépêche du Foreign Office signée Jebb le 23 février 1949, ibid.
127 Télégramme de Bevin à Franks le 26 février 1949, ibid.
128 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 27 février 1949, ibid.
129 Télégramme de Bevin à Harvey le 27 février 1949, ibid.
130 Ibid.
131 Télégramme de Harvey à Bevin le 28 février 1949 in PRO/FO371/79229.
132 Télégramme de Franks à Bevin le 26 février 1949, ibid.
133 Télégramme de Bruxelles au Foreign Office le 9 mars 1949 in PRO/FO371/79232.
134 Note du Quai d’Orsay pour le secrétaire général le 7 mars 1949 in PRO/FO371/79241.
135 Dépêche du Foreign Office signée Strang le 9 mars 1949 in PRO/FO371/79223.
136 Le Monde du 11 mars 1949, in Télégramme de Harvey au Foreign Office le 12 mars 1949 in PRO/FO371/79234.
137 Déclaration de Bevin à la Chambre des communes le 18 mars 1949 in PRO/FO371/79239.
138 Ibid.
139 Le Figaro et Le Monde, le 18 mars 1949 in Télégramme de Harvey au Foreign Office le 21 mars 1949 sur les réactions de la presse française au Pacte atlantique, ibid.
140 Dépêche du Foreign Office signée Speaight sur la question de publicité sur la coopération militaire entre les forces du Pacte atlantique, le 23 mars 1949 in PRO/FO371/80025.
141 Télégramme d’Ashley-Clarke (Paris) à Christopher Warner (Foreign Office) le 13 janvier 1949 in PRO/FO371/79271.
142 Compte rendu de la signature du traité in Télégramme de Franks (Washington) à Attlee le 7 avril 1949 in PRO/FO371/79920.
143 Discours de Robert Schuman lors de la signature du traité le 4 avril 1949, ibid.
144 Discours d’Ernest Bevin, ibid.
145 Discours du Président Truman lors de la cérémonie de la signature du traité in Télégramme de Franks à Attlee le 7 avril 1949 in PRO/FO371/79220.
146 Déclaration de Schuman à la presse, publié dans L’Aube, in Télégramme de Harvey au Foreign Office le 21 avril 1949 in PRO/FO371/79921.
147 Ibid.
148 Sur la France et l’OTAN, lire notamment F. Bozo, La France et l’OTAN, Paris, Masson, 1991 ; et F. Bozo, Deux stratégies pour l’Europe : de Gaulle, les États-Unis et l’Alliance atlantique 1958-1969, Paris, Plon, 1996.
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