Chapitre III. Bruxelles : vers une définition de la défense de l’Europe occidentale

p. 93-144


Texte intégral

1L’après-Dunkerque est décevant. La Grande-Bretagne semble refuser toute idée de traité multilatéral à caractère exclusivement européen, alors que la France privilégie des traités bilatéraux appelés à un sombre avenir. En cela, les deux pays semblent revenir à leur politique d’avant-guerre et montrent leur méfiance face à un schéma qui bouscule leur diplomatie traditionnelle.

2Quelques jours après la signature du traité de Dunkerque, le gouvernement britannique s’interroge sur le Mouvement pour les États-Unis d’Europe, soutenu par le United Europe Committee présidé par Winston Churchill, pour la formation d’un groupement régional d’esprit « culturel et spirituel, qui n’implique aucun antagonisme vis-à-vis de tout autre groupe », sous l’égide de la Charte des Nations unies, avec la participation de la Grande-Bretagne (mais sans celle de l’URSS). La participation britannique à ce mouvement semble problématique. D’abord, malgré ses intentions pacifiques, le mouvement serait conçu comme étant dirigé contre l’URSS, contredisant la politique britannique. Ensuite, une Europe unie (avec le statut d’un groupement régional dans le cadre de la Charte des Nations unies) n’aurait pas les caractéristiques géographiques et historiques nécessaires, ni une unité politique et économique, ce qui imposerait « une tension préjudiciable au développement d’associations ou de groupements régionaux tels que prévus dans la Charte des Nations unies ». Pour Bevin, il est peu probable que la Grande-Bretagne, soucieuse de garder ses bonnes relations avec le Commonwealth et sa special relationship avec les États-Unis puisse « s’intégrer dans une souveraineté européenne quelconque ». Sans l’URSS [exclue] et avec une participation britannique plutôt vague, la possibilité que l’Allemagne assure le contrôle du continent européen serait très réelle, ce serait donc « une menace à la sécurité de ces îles et de l’Union soviétique »1.

3Cette position de Bevin résume toute l’ambiguïté de la politique britannique. La Grande-Bretagne ne peut soutenir pleinement une politique favorable à l’intégration européenne, puisque au sein de cette nouvelle entité, aucun contrepoids n’existerait face à une renaissance de la puissance allemande. En effet, la France est affaiblie pour longtemps et la Grande-Bretagne, en raison de ses moyens limités, ne peut privilégier tout à la fois sa politique vis-à-vis du Commonwealth et des États-Unis, qui constituent la priorité de sa politique extérieure, et assurer un rôle de premier plan en Europe continentale. Dès lors, une Europe continentale unifiée politiquement et économiquement, sans participation britannique, peut potentiellement constituer un puissant démultiplicateur de la puissance allemande renaissante, qui constituerait un danger majeur pour la Grande-Bretagne et l’URSS.

4Néanmoins, la Grande-Bretagne est favorable à un groupement régional des pays d’Europe occidentale dont la coopération sociale, politique, économique et même militaire ferait face à une éventuelle menace allemande2. Un tel groupe régional susciterait sûrement des critiques soviétiques, mais ne serait pas dirigé contre l’URSS et la Grande-Bretagne sera « prête à défendre de tels développements face à des critiques déraisonnables de la part du Gouvernement soviétique »3. Ainsi, il ne rejette pas tout regroupement régional, dès lors que celui-ci est dirigé contre la menace allemande, ce qui à ses yeux doit empêcher par avance toute réaction négative de l’URSS. La Commission européenne pour l’Europe, sous l’égide du Conseil économique et social des Nations unies, sera prochainement mise en place, dans le but d’une politique commune de reconstruction économique en l’Europe, ainsi que l’encouragement de l’activité économique européenne intégrée, un plan serait « handicapé » sans coopération soviétique. Ce plan reçoit donc « le plus grand soutien » du gouvernement britannique. Le développement parmi les pays d’Europe occidentale d’un « sens d’intérêt et d’objectifs communs » est essentiel pour Bevin4.

5La Grande-Bretagne semble donc très prudente face aux suites à donner au traité de Dunkerque. Les réactions dans l’opinion publique britannique sont finalement peu enthousiastes : dans une lettre à Pierre-Henri Teitgen5 le 15 mars 1947, Massigli analyse la place « secondaire » accordée par l’opinion britannique6 au traité de Dunkerque, « que l’on attendait depuis longtemps, mais les circonstances l’ont privé de cet éclat que l’on prête volontiers à ces actes aussi importants ». L’opinion publique britannique

[...] aura peut-être entrevu vaguement la signification différente que prend de l’autre côté de la Manche le symbole de Dunkerque. Peut-être aussi aura-t-il surtout remarqué que M. Bidault et M. Bevin furent obligés d’attendre le texte du traité vingt minutes avant de pouvoir le signer. Quelque soit le détail qui ait retenu l’attention, la réaction la plus probable de l’homme de la rue aura été de dire « Nous voilà alliés à la France ! Nous ne l’étions donc pas ? »7

En France, des grèves dans la presse française empêchent une bonne publicité de l’événement. Néanmoins, des personnalités éminentes s’expriment, dont Paul Reynaud (député indépendant, Nord), qui parle d’une « réparation, et aussi une garantie de paix pour l’avenir, bien qu’aucun traité ne soit nécessaire, comme l’ont prouvé deux guerres », et qui défend la prolongation de ce traité avec d’autres accords, économiques, culturelles ou autres8. Maurice Schumann (député du Nord et dirigeant du MRP9) défend un soutien français à l’URSS, et déclare qu’« en liant le traité d’aujourd’hui au corps d’instruments diplomatiques qui constituent notre système actuel d’alliances, il définit les limites du système lui-même avec mon entier soutien au système d’amitié franco-britannique »10. Enfin, Henri Queuille (député radical, Corrèze) se montre un peu plus réticent et espère que les Britanniques « rempliront la promesse qu’ils nous ont faite »11. Du côté britannique, un éditorial de l’Economist du 8 mars, Moscow – via Dunkirk, affirme que la France « devient de nouveau, pour des raisons diplomatiques, une grande puissance européenne » et conclut :

Alors que les Français estiment que les Allemands sont incorrigibles et que la meilleure garantie est de les abaisser, les Britanniques et Américains, à des degrés divers, estiment qu’ils sont éducables et que la meilleure façon de garantir qu’ils deviennent membres volontaires de monde occidental est de les aider à se rétablir. Voilà l’origine de beaucoup de malentendus12.

Les États-Unis, quant à eux, accueillent favorablement toute démarche visant à renforcer les relations franco-britanniques dans le cadre des Nations unies (l’important étant que l’Allemagne reste désarmée), et sont d’ailleurs heureux de constater que l’alliance franco-britannique ne porte pas préjudice au soutien de la France et de la Grande-Bretagne à un traité à quatre13. L’accueil du gouvernement belge est favorable, mais montre « un certain scepticisme quant à son efficacité »14 ; quant à la Russie, les commentaires suggèrent que les négociations ont été délibérément accélérées pour conclure une alliance avant la conférence de Moscou15.

6Massigli tente d’expliquer les origines de ce qu’il appelle l’indifférence sympathique de l’opinion britannique : la situation économique difficile ; une attitude blasée vis-à-vis des traités « souvent sans lendemain » signés depuis le début du siècle ; enfin, le traité de Dunkerque qui « ne [constitue] que la reconnaissance d’un état de fait »16. Quant au caractère du traité, la possibilité d’une menace allemande est aux yeux des Britanniques moindre que celle en provenance de l’URSS (en cela Massigli sous-estime peut-être quelque peu la volonté britannique d’accorder une part essentielle de sa politique européenne à la renaissance du danger allemand) :

En fait, nos deux pays ont signé une alliance contre l’Allemagne pour des motifs très différents. La Grande-Bretagne a voulu rassurer la France, lui donner les garanties qui lui furent refusées au lendemain de l’autre guerre, la convaincre qu’on peut réorganiser sans danger une Europe nouvelle dans laquelle l’Allemagne reprendrait une place. Elle souhaite que les Français, confiants dans son appui, se montrent moins « difficiles ».
La France, de son côté, redoute les erreurs que peut commettre une Albion, non pas perfide mais oublieuse. Elle veut pouvoir conjurer, au moindre symptôme, les dangers de la force germanique...
Il va de soi qu’une pareille différence de perspective – différence qui n’a pas échappé à de bons observateurs17 – peut encore être la cause de bien des malentendus lorsqu’il s’agira de discuter le problème allemand. Nous ne sommes sûrement pas au bout de nos peines, même si nous trouvons souvent, au Foreign Office ou ailleurs, des interlocuteurs prêts à nous donner raison18.

Massigli met en évidence l’absence de la part des Français depuis la fin de la guerre de « tout geste spectaculaire d’amitié » vis-à-vis de leurs voisins britanniques, dont l’impression sera, il l’espère, avec celle de l’influence communiste, dissipée par le nouveau traité : « On était d’autant plus enclin à en rendre le Parti communiste responsable que les progrès du communisme en France avait inspiré une vive inquiétude et que l’on avait tendance à croire notre pays sous l’emprise de Moscou ». Enfin, l’ambassadeur rappelle l’approbation sans réserve du milieu parlementaire britannique, (« même les anti-bevinistes approuvent M. Bevin de l’avoir signé »). Il conclut que le traité de Dunkerque constitue « non seulement un geste symbolique, mais aussi un véritable point de départ », ajoutant que c’est dans les clauses moins précises qu’il faut chercher « la réalité de l’Alliance [...] seule, l’épreuve du temps permettra de voir si l’application pratique du traité aura répondu aux promesses qu’il contient »19.

7Au mois de mai, Churchill est reçu par Bidault à Paris et est décoré de la médaille militaire par Ramadier. À l’issue du dîner du lendemain à l’Élysée, Churchill discute avec Bidault et Blum. Duff Cooper, également présent, évite de se joindre aux conversations (« je ne souhaitais pas être entraîné dans un soutien ou une opposition de toute opinion qu’il exprimerait »20), mais suit bien entendu les propos de Churchill, qui semble proposer à la France la direction de l’Europe à condition qu’elle accepte que l’Allemagne y jouera à nouveau un grand rôle. L’ambassadeur ne manquera pas de suggérer à Churchill lors d’une conversation privée « que cette politique semblait avoir peu de rapport avec celle qui était poursuivie par les trois grandes puissances, et à celle qu’il avait lui-même défendue quand il était aux affaires »21.

8Même si la position de Churchill ne saurait refléter la position officielle du gouvernement britannique, elle est pourtant représentative de la volonté britannique de mettre en valeur auprès de son allié français le rôle que celui-ci pourrait jouer en Europe continentale, sous réserve bien sûr de réviser quelque peu sa position jugée obtuse par Londres sur la place de l’Allemagne dans la nouvelle architecture continentale.

9Telle ne semble pourtant pas être la priorité de la diplomatie française à cette date qui, à l’instar de sa politique traditionnelle, réfléchit à la signature d’alliances bilatérales dirigées contre l’Allemagne, y compris avec des pays de la zone d’influence soviétique. À la mi-mai, la France se prépare à négocier des accords avec la Pologne, la Tchécoslovaquie et, éventuellement, la Belgique. Elle constate que l’attitude britannique dépend toujours de son souci de la position américaine et du projet de traité à quatre de Byrnes, et que le Foreign Office « maintient donc fidèlement la hiérarchie des accords telle qu’il l’avait définie à la veille de la dernière conférence des ministres des Affaires étrangères : primauté de la Charte, pacte à quatre, accords bilatéraux ». Lors de sa visite récente à Paris et de ses entretiens avec Auriol et Ramadier, Marshall s’était montré peu enthousiaste pour des accords bilatéraux ou régionaux, préférant la réalisation du projet Byrnes, pour « renforcer sur le plan mondial l’autorité du Conseil de sécurité et en conséquence le prestige de l’ONU » ; alors que des accords régionaux « limitent les possibilités de manœuvre, hypothèquent l’autorité des quatre grandes puissances [et] affaiblissent la Charte »22. L’Union soviétique, elle, conclut des accords avec ses voisins du bloc slave et souhaite prolonger cette politique en Europe orientale, les négociations actuelles pourraient indiquer « le désir de Moscou de consolider cette première arche du pont qui unirait l’URSS et les États-Unis »23.

10À l’issue de la conférence de Moscou, la Grande-Bretagne maintient sa position liée aux États-Unis. La Belgique, elle, cherche à négocier un accord avec la France et la Grande-Bretagne. Le Quai d’Orsay estime que la conclusion des accords avec la Pologne et la Tchécoslovaquie, alignés sur ceux qui lient ces deux pays à l’Union soviétique, sont contraignants pour la France, qui serait engagée à apporter une « assistance formelle, non seulement contre l’Allemagne, mais contre les États qui s’associeraient à l’Allemagne dans une politique d’agression directement ou sous quelque forme que ce soit. De tels engagements semblent inacceptables ». De plus, Paris s’interroge sur la portée limitée du traité à négocier qui constituerait un modèle pour une éventuelle alliance avec la Belgique, pays avec lequel la France peut pourtant espérer un accord de portée beaucoup plus grande. Le Quai d’Orsay craint que des traités dirigées exclusivement contre l’Allemagne (avec des clauses culturelles qui, de toute façon, auraient été comprises), « [ne feront que] dresser un mince paravent qui ne trompera personne, dépréciera nos engagements, [et] affaiblira notre position de grande puissance ». Dans le contexte d’un traité avec la Belgique (et donc de leurs intérêts communs en Europe comme en Afrique), la France espère atteindre une base plus large. Le Quai d’Orsay estime qu’il s’agit donc de faire le choix entre la prudence ou « une politique hardie qui affirmerait la préférence accordée par la France à un pacte qui lui paraîtrait la seule garantie possible de la paix européenne »24.

11Malgré les interrogations du Quai d’Orsay, qui laissent transparaître que la diplomatie française établit une claire hiérarchie dans les traités à signer entre, d’une part, les pays de la zone d’influence soviétique et, d’autre part, ses plus proches voisins comme la Belgique, les négociations avec la Tchécoslovaquie débutent à la mi-juin. Le projet français rappelle sans ambiguïté une coopération étroite entre les deux parties, « avec l’ensemble des Nations unies en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale » dans le respect de la Charte des Nations unies25.

12Les ratifications du traité de Dunkerque ne seront échangées que le 8 septembre 1947, au Foreign Office, où Massigli rappelle la grande coopération entre les délégations françaises et britanniques pendant les conversations à Paris quelques semaines plus tôt autour du plan Marshall, soulignant que cette coopération démontre justement que le chemin à la réalité du traité est encore long, et que les deux pays doivent s’efforcer de comprendre leurs positions respectives : « J’ai toute confiance dans le résultat [des conférences de Londres des ministres des Affaires étrangères], car je pense que mieux vaut prévenir la maladie que de la guérir – et pour la prévenir, nous devons nous mettre d’accord sur la méthode26. »

13Cette bonne volonté semble toujours présente quelques semaines plus tard. Lors de ses conversations le 22 septembre 1947 à Paris avec Ramadier, Bevin affirme que depuis sa nomination au ministère des Affaires étrangères, l’un de ses objectifs principaux fut « de renforcer les bonnes relations entre les deux pays » qui, ensemble, pourraient être « aussi puissantes que l’Union soviétique ou les États-Unis ». Bevin souhaite que les discussions continuent, mais dans la confidentialité absolue ; Ramadier donne son accord et exprime avec force et conviction son espoir sincère que leurs échanges auront des conséquences concrètes27, et les deux hommes se quittent « en réaffirmant leur volonté mutuelle d’entreprendre immédiatement les pourparlers nécessaires à un rapprochement toujours plus étroit de leurs deux pays »28.

Une nouvelle réflexion dictée par les événements

Les problèmes internationaux entraînent les deux pays à s’interroger sur une nouvelle politique

14Les discussions Ramadier-Bevin du 22 septembre amènent le Foreign Office à réfléchir sur de nouvelles propositions à la France. Toutefois, ces nouvelles propositions vont dans un premier temps, et malgré la confirmation par Bidault de l’évolution de l’analyse française sur la situation stratégique en Europe, se limiter à un champ essentiellement économique, et non politique. Cette approche économique constitue en effet aux yeux des Britanniques le moyen de rétablir plus rapidement la croissance des deux pays nécessaire au recouvrement de leur poids économique face aux deux grands.

15À la suite des récents événements dans la zone d’influence soviétique, la division de l’Europe pour Ramadier comme pour Bevin est maintenant inévitable, d’où la nécessité d’unité européenne, déjà entamée à travers l’union douanière du plan Marshall (rappelons que le 5 mai 1947, les communistes français ont été évincés du Gouvernement). Évoquant les négociations franco-italiennes, Bevin confirme son désir de développer une association économique entre les deux pays dans les plus brefs délais. D’abord, comme l’a suggéré Ramadier, en évitant les problèmes de la pénurie de dollars, en encourageant le développement du commerce, avec l’espoir britannique de pouvoir en 1948 reprendre l’exportation de charbon, en important donc des produits français. Le 6 octobre, Bidault et Couve de Murville dînent avec Bevin et Jebb, à la veille du Conseil des ministres des Affaires étrangères à New York, et le lendemain, l’essentiel des propos de Bidault est transmis au Foreign Office. Sa position sur l’Union soviétique semble maintenant catégorique :

M. Bidault a maintenant, semble-t-il, brûlé tous ses vaisseaux en ce qui concerne les Russes. Il a dit qu’il avait essayé de suivre un chemin entre les deux camps pendant deux ans et qu’il était maintenant arrivé définitivement à la conclusion qu’il était impossible de continuer ainsi. Des mouvements russes récents avaient clairement montré que les Russes étaient déterminés à avoir deux mondes au lieu d’un, malgré le fait que le rétablissement du Komintern aurait bien sûr certains effets favorables en France et aurait tendance à laisser les communistes isolés. Mais on pouvait aussi dire que ceci jouerait dans une grande mesure au profit du général de Gaulle, vis-à-vis duquel il était plutôt amer29.

Bidault est donc maintenant favorable à des conversations préliminaires (et secrètes) à trois, et non à quatre, dans le but de travailler à une politique commune (avec « quelque reconnaissance [...] pour le point de vue français sur l’Allemagne »)30. Il soulève le caractère faible des Nations unies et montre une attitude profondément pessimiste sur son avenir, et parle d’échanges « peu profitables » avec Marshall, qu’il trouve « un peu vague », ajoutant que le secrétaire d’État « n’appréciait pas toujours les conséquences politiques de ses propres actions »31. Les Britanniques trouvent Bidault « en grande forme, moins nerveux que d’habitude et plus sûr de lui », et apprécient son insistance sur la nécessité de coopération32. Bevin suggère des accords économiques avec la France mais aussi avec l’Italie afin de créer d’importants intérêts entre pays occidentaux et donc d’aboutir à une « cohérence naturelle et [une] réalité politique unifiée ». Enfin, il évoque la coopération militaire qui, avec la France, « est compliquée, à cause du gâchis de la formation et de l’organisation françaises » ; sont également abordés les relations culturelles et l’encouragement de contacts au niveau personnel « entre Français et Anglais de classes sociales qui jusque-là n’ont pas eu l’occasion de se mélanger »33.

16Massigli, lors d’une conversation avec Oliver Harvey le 2 octobre, apprend qu’à la suite de ses échanges avec Ramadier, Bevin prépare de façon urgente des propositions pour le gouvernement français : le Comité économique franco-britannique semble l’intermédiaire le plus évident, compte tenu des difficultés économiques que traversent à cette date les deux pays. Massigli se déclare très satisfait, et propose, en dehors des échanges de marchandises et matières premières, un développement économique de leurs colonies africaines respectives, ainsi que des échanges franco-britanniques sur les questions du Moyen-Orient, et surtout du pétrole, dont les deux pays dépendent de plus en plus. Il conclut en disant combien Ramadier a été heureux de sa conversation avec Bevin et de leur accord sur l’importance d’organiser « une zone de modération, forte et relativement autosuffisante », entre l’URSS d’un côté, et les États-Unis de l’autre34. Le lendemain a lieu au Foreign Office une réunion35 sur les relations économiques entre la France et la Grande-Bretagne :

La France est la plus importante des nations occidentales et [Bevin est] soucieux de mener à une étape supplémentaire la collaboration qui s’est enclenchée suite à la visite de M. Blum, au traité de Dunkerque, au Comité économique franco-britannique, aux discussions sur le plan Marshall, et enfin, à sa conversation avec M. Ramadier. [Bevin souhaite maintenant] une intégration plus proche avec la France, l’utilisation commune de nos ressources africaines et enfin, la construction d’un groupe stable entre les États-Unis et l’Union soviétique. Par conséquent, Bevin [souhaite] que la Belgique, les Pays-Bas, le Portugal, l’Italie et l’Irlande y soient attachés36.

Les participants accepteront des conversations avec les Français sur l’Afrique du Nord et, après clarification avec Massigli de leurs intentions, sur le pétrole du Moyen-Orient. En ce qui concerne la coopération économique, Ellis-Rees du Trésor rappelle que la France est dans une position difficile, car ses produits ne répondent guère aux besoins actuels en Europe37 : la Grande-Bretagne ne peut pas se permettre « d’envoyer ses meilleurs produits fabriqués en France si en retour nous ne recevons que des touristes et du vin ». De plus, la détention par le gouvernement français d’importantes sommes en sterling « ne nous embarrasse pas actuellement, mais elle le pourrait à terme ». Le Trésor accepterait une proportion plus importante d’exportations britanniques vers la France à condition que n’y figurent que peu d’exportations à forte valeur ajoutée, dont la Grande-Bretagne a elle-même besoin pour sa propre économie et qu’elle ne veut donc vendre qu’au prix fort. Face à ces propos, Ashley Clarke défend pour des raisons politiques un soutien au gouvernement français « aussi généreux que possible sans nous faire de mal », et la réunion accepte l’idée d’« équilibrer notre solde commercial avec la France à un niveau le plus élevé possible par des exportations de faible intérêt »38.

17Bevin, lors de sa récente conversation avec Ramadier, avait donc fait référence à d’éventuelles conversations « très confidentielles » sur l’union plus étroite entre les deux pays, mais Harvey au cours de cette réunion du 8 octobre confirme que cette possibilité, inspirée de la proposition de Winston Churchill de 1940, n’était pas à ce stade considérée comme faisable par le Foreign Office. Bevin en réalité faisait référence à « une association économique à buts politiques, par exemple la lutte contre le communisme ». Le Foreign Office vise pour le moment une coopération seulement économique : « [les Français] verront en temps voulu le compte rendu de la réunion [...] mais ils devraient savoir qu’actuellement il est hors de question d’une union politique ou gouvernementale »39.

18Néanmoins, Massigli propose le 13 octobre que des dispositions concrètes soient prises pour avancer dans la direction d’une Europe plus solidaire telle que convenue par Bevin et Ramadier le 22 septembre, « fondée d’abord sur des relations les plus proches possibles entre la Grande-Bretagne et la France », d’abord par une coopération dans le domaine du développement économique de leurs colonies, suggestion que Sargent accueille positivement. Massigli passe à la coopération militaire, notamment l’occupation permanente du Rhin et de la Ruhr, axe essentiel de la politique allemande de la France : un accord40 entre les deux pays est « essentiel pour que tout système de collaboration réelle soit efficace », et la France a besoin de s’assurer que Londres ne retire pas ses troupes d’Allemagne de façon prématurée ou inattendue41.

19Le 16 octobre 1947, avant de quitter ses fonctions à l’ambassade britannique à Paris, Duff Cooper adresse une longue lettre à Ernest Bevin dans laquelle il rappelle sa lutte depuis le printemps 1944 en vue d’un rapprochement franco-britannique ainsi que sa très grande déception quant aux progrès réalisés entre les deux pays. Il évoque l’obstacle le plus important auquel il a été confronté : non pas ceux qui ne partagent pas sa position mais ceux qui affirment partager son avis, mais pour qui ce n’est pas le moment d’agir, et il cite les événements qui précédaient le traité de Dunkerque :

Au cours de mon premier entretien avec Léon Blum après qu’il soit devenu Premier ministre, il a avancé la même objection, avec en effet une force encore jamais vue, car son gouvernement était irrévocablement voué à tomber en moins de deux semaines. Je lui ai alors dit que son objection était la même que j’avais rencontrée pendant les trois dernières années des deux côtés de la Manche et finalement, bien que son temps soit si court, il fut d’accord pour venir à Londres. Pendant que je faisais en même temps le voyage avec Massigli, il m’a fait comprendre que même s’il désirait l’alliance autant que moi, il craignait que nous ayons choisi un moment très inopportun pour essayer de la faire. Vous vous souviendrez qu’après être resté deux jours, Blum a conclu un accord et est retourné à Paris en avion juste à temps pour être présent à l’élection du premier Président de la Quatrième République. Le résultat fut que, le mois suivant, nous signions le traité de Dunkerque42.

Il exprime sa déception sur les suites données à l’entrevue Bevin/Ramadier du 22 septembre, les résultats étant « zéro – ou plutôt une quantité négative », et le compte rendu de la discussion subséquente au Foreign Office « un document très mélancolique [...] si je vous dis qu’un tiers du temps était consacré à des conversations sur l’Irlande, vous comprendrez à quel point la discussion était irréaliste ». Duff Cooper estime que le seul point positif est que ce document montre clairement (« comme je l’ai toujours cru ») à quel point « certains départements et surtout le Trésor et le Board of Trade sont par principe opposés à toute collaboration plus étroite entre la Grande-Bretagne et la France »43. Ainsi, pour ces derniers, si les ressources des deux pays devraient s’intégrer, les Britanniques « donneront plus qu’ils ne recevront », puisque la Grande-Bretagne est pauvre, mais moins pauvre que la France ; et, deuxièmement, que pour eux, la priorité aujourd’hui doit être le dollar et donc, par défaut, les États-Unis, au détriment de tous les autres pays. Il n’hésite pas à prendre clairement position dans ce débat essentiel, d’une manière fort courageuse pour l’époque compte tenu du scepticisme ambiant :

La première de ces objections est la plus fondamentale, et je la crois être la plus grande erreur. Elle trahit non seulement une vue étroite et partielle, mais c’est une erreur économique et politique. L’unité, c’est la force...
La Grande-Bretagne est maintenant devenue membre du continent européen, et elle doit décider si elle se place à la tête d’une confédération de démocraties occidentales ou si elle devient un satellite des États-Unis. Voilà la question telle qu’elle est et qui attend une réponse. Elle ne peut plus, comptant sur ses propres ressources et sur celles de son Empire, être l’une des plus grandes puissances mondiales, mais elle peut être le guide d’un groupe qui par sa population, ses possessions outre-mer et son haut niveau d’intelligence, peut être l’égal sinon le supérieur de l’un ou l’autre de ses deux concurrents – les États-Unis ou l’URSS44.

Duff Cooper est sûr d’une réaction positive de l’opinion publique, et même des Américains, à un rapprochement majeur entre les pays d’Europe occidentale et le peuple britannique, « exactement ce qu’ils souhaitent ardemment promouvoir et nous reprochent justement de faire avec lenteur ». Il cite les décisions sur le problème du tourisme comme « le bon exemple du genre d’obstruction à laquelle on doit s’attendre », preuve d’une « impossibilité de faire plus de progrès à un niveau officiel si de claires instructions ne sont pas données ». Il déclare que rien que les mots « union douanière » provoquent « un frisson au Trésor et la nausée au Board of Trade [...] on devrait leur dire que la politique d’une intégration franco-britannique plus étroite a été décidée et que c’est à eux de suggérer la meilleure façon de l’exécuter » : d’abord par l’équilibre au plus haut niveau possible, et non pas la réduction, du commerce britannique avec la France (il propose une planification économique commune, y compris pour les colonies et éventuellement avec les pays du Benelux). Deuxièmement, la solution du problème touristique, « avec la fin des interdictions réactionnaires et obscurantistes » de voyager à l’étranger qu’il qualifie d’infraction de l’esprit et de la lettre du rapport Marshall45.

20Bevin ne se presse pas pour répondre à cette lettre, et sa réponse du 27 novembre sera en fait rédigée par Hogg (Foreign Office). Elle affirme la position économique difficile dans laquelle se trouve la Grande-Bretagne, favorable pourtant à une étroite coopération économique comme politique avec la France, comme avec les pays d’Europe de l’Ouest, « mais de dire ceci et d’y travailler ne veut pas dire que nous pouvons aller à l’aveugle dans une politique d’intégration de notre économie avec celle de la France sans regarder notre propre position immédiate [...] nous sommes maintenant dans une position telle que nous ne pouvons pas nous permettre de donner si nous ne recevons rien en échange... »46. Hogg estime que Duff Cooper n’a toujours pas de réponse à l’essentiel des propos :

Pour lui répondre de façon efficace nous devons soit confirmer que pour des raisons politiques, l’intégration est en effet considérée comme étant d’une importance primordiale et que nous cherchons le moyen le moins coûteux et le plus confortable de l’effectuer, ou, alternativement, nous devons expliquer fermement que l’intégration est soit indésirable soit impossible, de façon temporaire ou permanente, selon le cas47.

Il est donc clair aux yeux des autorités britanniques que la coopération avec la France ne peut s’établir que de manière très sélective. La situation économique de la Grande-Bretagne ne lui permet pas de soutenir la France à perte. De fait, le Trésor s’oppose à ce que Londres poursuive des exportations vers Paris alors que les Français ne sont pas en mesure de payer en devises fortes (ou se montrent tout simplement très restrictifs aux exportations britanniques), et refuse de subventionner des importations françaises faibles en valeur ajoutée, dont la Grande-Bretagne ne semble pas avoir fondamentalement besoin. De fait, compte tenu de l’opposition du pouvoir politique britannique ainsi que d’une grande part de la haute administration, ce n’est pas sur le plan économique que semble devoir se développer un rapprochement substantiel entre les deux pays. Malgré la réticence britannique, les conversations sur une union militaire et politique reviennent donc rapidement à la surface.

21Vers la fin d’octobre 1947, des conversations franco-britanniques mènent à un accord sur un programme de collaboration, et Bevin fait part de ses intentions politiques à long terme pour une union de plus en plus étroite entre les deux pays, puis avec l’Italie et les pays du Benelux. Il confirme que la coordination dans les domaines économiques et coloniaux est actuellement à l’étude, mais pour le moment, préfère que les questions militaires d’une union plus approfondie restent en arrière-plan. Bevin semble donc décidé à ne pas répondre à la volonté française, alors que Chauvel lui affirme qu’un nouveau gouvernement (comprenant un nombre important de partisans gaullistes) « risquerait de mettre au premier plan l’aspect militaire de nos relations » en ce qui concerne la politique allemande, et ce de façon plus ferme que le gouvernement actuel. La situation en Europe apparaît en effet trop mouvante aux yeux des Britanniques pour traiter « à chaud » de la question allemande avec les Français. Un effondrement après novembre et par conséquent la division en deux de l’Allemagne (surtout si la zone française se joint à celles des Américains et Britanniques) impliqueraient un risque militaire croissant pour la France comme pour la Grande-Bretagne. Bevin ne nie pas ce dernier point : « il devrait être possible de répondre aux desiderata français en ce qui concerne la Ruhr et le Rhin dans le cadre d’une fusion trizonale » (et d’y associer la Belgique et les Pays-Bas)48.

22Chauvel, lors d’une discussion le lendemain avec Sargent et Harvey, propose des discussions militaires portant sur l’Allemagne, et peut-être les États-Unis. Le mois suivant, des conversations se tiendront entre Couve de Murville et Strang sur la possible fusion des zones françaises et anglo-américaines, au cours desquelles sera abordée la question de savoir comment les demandes françaises en matière de sécurité peuvent s’accorder aux schémas fusionnant le contrôle de la Ruhr. Ces arguments ne suffisent pas à Chauvel : un échec de la conférence des ministres des Affaires étrangères et la fusion subséquente des trois zones, ainsi que d’autres décisions pour organiser l’Allemagne de l’Ouest, mèneraient à une nouvelle frontière entre l’URSS et l’Allemagne dont le contrôle serait vitale. Par conséquent, les relations avec l’URSS subiraient une « détérioration sérieuse ». Dans ce contexte, la France doit définir la meilleure organisation de ses effectifs militaires, et elle doit être sûre du soutien militaire sur lequel elle peut compter, non pas face à une agression allemande comme prévue par le traité Byrnes, mais plutôt au cas où les pays d’Europe occidentale seraient impliqués dans un conflit russo-américain49. Sargent maintient toujours que la meilleure solution est une application plus complète des clauses du traité Byrnes : dirigé contre l’Allemagne, ce traité a néanmoins pour les Britanniques « l’avantage inestimable de retenir les Américains en Europe ». Pour le Foreign Office, il serait actuellement « imprudent à l’extrême d’inquiéter l’opinion publique en tenant des conversations militaires franco-britanniques de façon prématurée et sans référence aux Américains »50.

23Le programme de collaboration franco-britannique comprend des objectifs à court et long terme, d’abord l’établissement d’une liste de priorités pour la conférence des ministres des Affaires étrangères ; une entente avec les États-Unis sur les résultats de cette conférence ; d’éventuelles réponses à une proposition soviétique pour l’évacuation de l’Allemagne ; et des procédures en cas d’échec de la conférence : à long terme, des relations économiques et financières franco-britanniques ; une collaboration coloniale (politique, économique et administrative), surtout en Afrique ; un rapprochement des liens culturels ; et, à l’issue de la conférence des ministres des Affaires étrangères, un plan pour le contrôle permanent de la Ruhr, (en cas de discussions concernant le Rhin) ; une éventuelle coordination économique entre l’Allemagne de l’Ouest et les pays d’Europe occidentale ; et, l’organisation progressive d’un système de sécurité qui répond aux besoins des deux pays51.

Une coopération militaire difficile

24Après le relatif échec des conversations visant un rapprochement économique entre les deux pays, les conversations militaires démontreront elles aussi la méfiance qui sépare encore les deux pays dans leur approche de défense commune en Europe, et ce malgré l’échec du Conseil des ministres des Affaires étrangères qui intervient à cette date et qui amène la prise de conscience par les deux parties de l’évolution inéluctable de la situation stratégique en Europe. À l’issue de l’échec de la réunion du Conseil des ministres des Affaires étrangères à Londres52, Bevin et Marshall abordent la question des conversations militaires prévues entre la France et la Grande-Bretagne. Bevin décide d’inviter le général Revers en janvier, maintenant que le gouvernement français ne contient plus d’élément communiste ; un changement politique majeur en France qui peut en effet contribuer de façon très importante pour les Anglo-Saxons à une coopération militaire renouvelée avec la France. Lors d’éventuelles conversations militaires franco-britanniques, Londres n’ira pas aussi loin qu’avec les États-Unis (« avec lesquels nos conversation militaires [sont] celles de membres d’un seul pays »). Néanmoins, le Foreign Office étudiera « exactement jusqu’où nous [pouvons] aller. La France [est] fière de son armée, mais elle était surdimensionnée et mal équipée pour les besoins modernes »53.

25La qualité des personnels français a également été parfois mise en cause par les Britanniques, par exemple, le général Revers qui semblait s’intéresser moins à l’établissement d’une défense solide en Europe occidentale, qu’à la création d’un bloc anti-russe, « et même à l’obtention de l’aide britannique en cas de troubles internes en France »54. Bevin propose néanmoins une réunion entre Revers, le Field Marshal Montgomery et Marshal Tedder de la Royal Air Force, sans publicité, et sans rapport avec les conversations sur les éléments sociaux et économiques de l’aide Marshall, pour mettre à l’épreuve le général français et pour identifier « les possibilités de coordonner autant que possible l’armée française avec notre propre puissance navale et aérienne »55. L’idée générale est d’aboutir à une vraie force armée en Europe de l’Ouest, mais les Français ne bénéficieront pas d’une confiance totale « avant que tous les éléments de la vie française soient mis en jeu », (Bevin souligne que ce sont ses opinions personnelles, sujettes à l’approbation du Cabinet). Pour les Britanniques, le départ des communistes du gouvernement ne met pas fin à la méfiance de Londres vis-à-vis d’un appareil militaire jugé politiquement peu sûr, et alors que le départ des communistes du pouvoir n’est peut-être que provisoire (rappelons que la base électorale des communistes n’est pas affaiblie). La réponse de Marshall rappelle que la préférence et même le besoin des Français ne portaient pas sur des conversations officielles, mais à la livraison d’équipements. Mais Bevin maintient que plus que le matériel, l’essentiel pour Paris est « la remise en cause de la conception française traditionnelle d’une armée de terre [...] maintenant dépassée » (nous verrons qu’à cette date, l’armée française traverse en effet une période extrêmement difficile tant matériellement qu’en matière de formation). Marshall partage l’avis de Bevin qui lui continuera d’informer les Américains (« bien que [Marshall] présumait que [les États-Unis] seraient d’accord pour ne pas ramener les Français dans nos conversations militaires anglo-américaines »)56.

26Fin décembre, le Foreign Office discute des problèmes liés à la visite de Revers en janvier. Les chefs d’état-major préfèrent que des conversations d’état-major, et plus précisément des conversations sur des dispositions défensives communes, soient découragées pour le moment, même si cela s’avère difficile politiquement : les puissances ouest-européennes s’en montrent impatientes, et lorsque cette impatience augmente, « le ton de la propagande russe devient plus strident ». Ils rappellent le problème de l’aide militaire (« notre difficulté militaire pendant de telles conversations se focalise toujours sur l’aide militaire et sur la capacité des puissances européennes à régler dans la devise que nous souhaitons l’équipement qu’elles désirent ») ; la Grande-Bretagne n’est plus capable de fournir ce genre d’assistance. Quant à la question de sécurité, les chefs d’état-major peuvent seulement proposer aux pays européens des conseils pour la réorganisation de leurs forces armées respectives, « même si pour garder leur confiance, ces conseils doivent au moins être accompagnés de quelques garanties d’assistance matérielle »57. Ceci nécessite donc des discussions avec les États-Unis, sur la politique à suivre et sur la définition de l’aide matérielle à distribuer : une sorte de plan Marshall militaire avec participation britannique. La Grande-Bretagne coopère déjà avec la France sur des questions limitées, par exemple, aux pièces détachées pour les forces aériennes françaises ou des manteaux à l’armée de terre, et les chefs d’état-major préfèrent que les conversations militaires entre les deux pays se limitent à ce genre de collaboration, en tout cas avant d’avoir pu discuter de l’ensemble du problème avec les États-Unis. Ils approuvent la visite du général Revers, à condition qu’elle soit simplement une visite de courtoisie, et que leurs discussions « se limitent à des sujets portant seulement sur leurs armées respectives, c’est-à-dire sur la formation, la fourniture de vêtements, etc. »58.

27Les Britanniques, conscients de leur propre faiblesse et désireux de clarifier d’abord leur politique de manière coordonnée avec celle des Américains, sont donc extrêmement réticents à entamer des conversations militaires de fonds avec les Français. Un événement va pourtant profondément modifier la perception de leur sécurité par la France et la Grande-Bretagne ; l’échec de la conférence des ministres des Affaires étrangères des Quatre à Londres de novembre-décembre 1947 contribue à un changement dans l’analyse de la politique soviétique. Lors d’une conversation avec Bidault le 17 décembre, Bevin déclare que l’Europe est maintenant,

[...] divisée, de la Grèce à la Baltique et de l’Oder à Trieste. Il serait difficile, sinon impossible, de pénétrer les pays à l’est de ces frontières. Notre tâche était de sauver la civilisation occidentale [...] nous serions obligés d’arriver à une sorte de fédération en Europe occidentale, qu’elle soit de caractère formel ou informel...
La Grande-Bretagne et la France doivent se mettre d’accord sur leur meilleure ligne de défense. D’une façon ou d’une autre, des conversations militaires entre elles doivent commencer bientôt, mais de façon strictement confidentielle, et nous devrions essayer d’y ramener les Américains plus tard, sans oublier toutefois que l’Amérique ne donnerait jamais son accord à des alliances ou traités militaires. Il y a des façons et des moyens d’amener les chefs d’état-major américains à travailler avec nous. On doit faire croître leur confiance et ne pas presser les choses..59

Toutefois Bevin estime que l’URSS « ne ferait jamais la guerre. En fait, [je doute] que la Russie soit aussi dangereuse que pourrait être une Allemagne renaissante ». Bidault partage son avis60.

28Le contexte stratégique s’étant pour les Britanniques profondément modifié, le Foreign Office, le 1er janvier 1948, informe officiellement les chefs d’état-major que Bevin s’est engagé vis-à-vis de Paris pour des conversations militaires franco-britanniques, un rapprochement politique et militaire étant devenu une nécessité urgente61. Il est désormais important de montrer à Revers que la Grande-Bretagne prend très au sérieux la question de la coopération militaire entre les deux pays :

Nous reconnaissons qu’il n’est pas encore temps pour des conversations officielles qui portent sur des dispositions militaires ou sur la préparation de plans communs de défense. Mais nous ne voyons pas comment les discussions pourraient donner satisfaction aux Français si elles ont lieu sur la base très limitée proposée dans votre lettre. Le général Revers pourrait bien venir ici avec l’idée qu’il y a un danger imminent contre la paix en Europe. S’il livrait ce sujet à la discussion, il serait bien sûr tristement déçu si le chef de l’état-major impérial général déclinait de discuter de cet aspect avec lui62.

En ce qui concerne la question d’aide matérielle à la France, une explication générale de la situation britannique actuelle « serait moins défavorable que le silence » ; pour la question de sécurité, une claire exposition de la position britannique peut néanmoins faire partie des discussions, et les Britanniques devront faire confiance au général Revers : « bien que la possibilité d’une fuite ne puisse pas être évacuée, nous pensons qu’il va falloir prendre le risque si nous voulons faire avancer les choses »63.

29Deux jours plus tard, lors d’une conversation avec Massigli, Harvey apprend que Paris attend toujours les réactions du Foreign Office aux propositions françaises suite à l’échec de la conférence des ministres des Affaires étrangères, et il assure son collègue français que le Foreign Office travaille intensément sur ces questions, notamment celle des conversations militaires (d’ailleurs une réunion du Cabinet est prévue prochainement), en même temps qu’un projet de traité avec la Belgique.

30Sur le rôle des États-Unis, Harvey décrit comme « un fait, même s’il est regrettable », qu’une coopération avec les États-Unis soit essentielle pour la sécurité européenne : toute tentative d’empêcher la volonté américaine de s’impliquer dans le sort politique et économique de l’Allemagne étant donc « idiot ». Enfin, l’idée de garantir la sécurité de la France par la division de l’Allemagne était « tout à fait illusoire » puisque sa sécurité ne pourrait alors être assurée par « une vigilance continue » des Trois. Si les Britanniques se font l’illusion que la menace allemande n’existe plus puisque l’Allemagne est divisée en deux, la seule conséquence sera que l’opinion publique britannique et américaine aura une illusion de paix, donc dangereuse pour la sécurité de la France : « Pourquoi donc les Français insistaient tellement sur la création de cette illusion particulièrement dangereuse ? »64

31Ces dernières paroles résument parfaitement la position britannique à cette date et mettent en exergue le fossé qui la sépare de la position française. La première fracture concerne bien sûr l’Allemagne, qui reste au cœur de la diplomatie française. Les Britanniques semblent en effet convaincus que la clé de la sécurité sur le continent européen réside sinon dans l’ancrage de l’Allemagne réunifiée à l’ouest, du moins le maintien de sa partie ouest sous strict contrôle occidental. De fait, si l’ouest de l’Allemagne doit constituer un rôle majeur dans la sécurité de l’Europe occidentale, rien ne doit être entrepris pour l’affaiblir. Or, la politique française, qui vise au démantèlement de l’Allemagne (la Ruhr, la Rhénanie...) et à son contrôle économique, contredit formellement cette approche.

32La deuxième fracture concerne la vision qu’ont les deux pays de l’URSS et des États-Unis. Alors que la position britannique sur l’URSS se clarifie (malgré des analyses encore contradictoires, cf. Duff Cooper et la prééminence du danger allemand sur le danger soviétique), et que la position vis-à-vis des États-Unis n’a pas varié (le maintien du rôle américain en Europe est l’axe essentiel de la politique britannique de sécurité en Europe de l’Ouest), la position française est ambivalente. Elle l’est d’abord pour des raisons politiques, du fait de l’équilibre des forces en France. Malgré le départ des communistes du gouvernement, le Parti communiste reste une force électorale incontournable, et sa politique d’affrontement avec le pouvoir (dictée par les directives du Kominform) contribue à une tension politique et sociale qui culmine durant l’hiver 1947-1948. Cette stratégie de tension menée par les communistes ne contribue pas à rassurer les interlocuteurs britanniques de Paris, ce qui pose, nous l’avons vu, de sérieuses difficultés en matière de relations militaires entre les deux pays. Enfin, le gouvernement français est également soumis à la pression gaulliste particulièrement dans son rapport avec les États-Unis (les Américains faisant en effet pour de Gaulle souvent obstacle à la reconquête de son rang par la France).

33Il s’avère donc que les avancées en vue d’un rapprochement des positions françaises et britanniques quant à la problématique de défense européenne sont relatives, malgré la bonne volonté souvent affichée par les deux parties. Un événement va cependant relancer les débats : la demande répétée, par les pays du Benelux, d’une organisation visant à renforcer les liens de sécurité entre les cinq pays européens.

Les pays du Benelux apportent une nouvelle dynamique

Les demandes de la Belgique et des Pays-Bas amènent Français et Britanniques à s’interroger sur une nouvelle structure de coopération

34Face aux demandes des pays du Benelux, les Britanniques réfléchissent sérieusement à un système de sécurité collective en Europe de l’Ouest. Or le leadership qui leur échoit naturellement pour tout projet de ce type pose un problème majeur pour une Grande-Bretagne qui est consciente de ne plus avoir les moyens de ce nouveau rôle. Elle doit donc s’assurer du soutien américain avant de dévoiler ses plans, ce qu’elle s’emploie à faire très tôt dans les négociations, à l’insu même des Français.

35Les premières discussions britanniques sur un projet de traité avec la Belgique et les Pays-Bas ont eu lieu le 7 mai 1947. Elles concluent que des traités séparés avec ces pays respectifs, sur le modèle du traité de Dunkerque, dirigé contre une éventuelle attaque allemande et avec une clause économique, sont « politiquement désirables ». Les chefs d’état-major donnent leur accord pour que des projets soient envoyés à Bevin au courant du mois de juin – à nouveau, celui-ci juge le moment inopportun, puisque le caractère de ces projets est plus politique qu’économique ; il préfère attendre les résultats de la conférence des seize nations à Paris. La Belgique continue de se déclarer très favorable à ce type d’alliance et, le mois suivant, Bevin étudie de nouveau les projets de traité. Cependant, sa position reste inchangée : « J’ai énormément de doutes pour insister sur des questions politiques alors que j’essaye de tout garder au seul niveau économique65. »

36Lors d’une conversation le 23 décembre 1947, Massigli informa Sargent du désir français de proposer un Traité franco-britannique à la Belgique qui, elle, se montre toujours aussi enthousiaste pour l’établissement d’une politique de défense commune. Les récents événements dans le bloc soviétique ont encouragé les Pays-Bas à abandonner leur politique de neutralité d’avant-guerre, et un accord entre tous ces pays semble donc maintenant possible. Le Foreign Office étudie néanmoins les arguments qui s’opposent à la conclusion de ces traités : une provocation pour l’URSS (argument faible dans le contexte des récents événements) ; des demandes belges et néerlandaises pour des conversations d’état-major (il serait néanmoins tout à fait possible de tenir des conversations avec ces pays sur les mêmes grandes lignes qu’avec la France) ; l’incapacité de la Grande-Bretagne à défendre ces pays (considération qui évoluera avec le temps) ; et, surtout, le fait que « leur vraie défense est une garantie américaine, par exemple une version à trois du traité Byrnes ». Il s’agit là de la position avérée des Britanniques, trop conscients de leur propre affaiblissement, sur la nécessité d’une présence militaire américaine en Europe. En ce qui concerne la proposition française d’une offre commune à la Belgique (plutôt qu’un traité tripartite), le Foreign Office rappelle que les Pays-Bas représentent une partie essentielle de tout système coordonné de défense ouest-européenne (et la Grande-Bretagne a déjà donné de l’aide aux forces armées hollandaises) : « Nos chances de voir les Néerlandais donner leur accord à un traité s’amélioreraient, il me semble, si les Français, les Belges et nous-mêmes insistions de concert pour dire qu’il serait désirable dans les intérêts de l’Europe de l’Ouest66. » Massigli, quant à lui, insiste sur l’importance d’une proposition commune des deux pays, et décrit la position de Bidault comme étant « très délicate, et il serait la cible d’une agression dangereuse des communistes et des gaullistes s’il paraissait suivre docilement les traces de la Grande-Bretagne »67.

37Un nouveau mémorandum du Foreign Office le 9 janvier 1948, rédigé par Sir Ivone Kirkpatrick, porte sur la mise en œuvre du Cabinet Paper de Bevin sur la politique étrangère. Le mémorandum propose qu’Oliver Harvey68 approche Bidault vers le 14 février afin de lui communiquer l’accord du Foreign Office pour une proposition franco-britannique à la Belgique, puis au Luxembourg et aux Pays-Bas. Les Américains en seront informés, approches qui seront cachées des Français, les discussions avec les États-Unis précédant celles avec d’autres pays. Harvey doit également faire référence aux questions économiques et coloniales69, soulignant le cas du développement de l’Afrique70.

38La question américaine est essentielle. L’acceptation américaine de l’un ou l’autre des deux projets préparés par le Foreign Office ne garantirait pas forcément la sécurité en Europe occidentale, néanmoins, l’acceptation des deux impliquerait l’Amérique dans les affaires européennes « à un degré qui encouragerait les pays concernés ». Le Foreign Office décide donc de ne pas informer le Quai d’Orsay de ces démarches :

La question est de savoir si nous devrions associer les Français à cette approche ou même les informer, ou non. Je crains que la réponse soit négative. Il y a peu de secrets entre nous-mêmes et les Américains. Mais ces derniers n’ont pas confiance dans la sécurité française, et nous ne pouvons pas non plus nous permettre d’exposer nos problèmes franchement en présence des Français. Si nous disons aux Français que nous nous proposons d’aborder la question avec les Américains, ils pourraient demander à venir avec nous, ou ils pourraient se sentir blessés de ne pas avoir été invités. Il semble donc qu’il n’y ait aucun avantage à informer les Français de nos intentions [...] à cette étape, et en attendant de connaître un peu l’opinion américaine, nous ne devrions communiquer aucun texte au gouvernement français71.

Il est donc clair qu’aux yeux des Britanniques, la perception du degré de coopération potentielle n’est pas la même avec la France qu’avec les États-Unis. Cette politique prend encore plus de relief dans ce cas précis où la France a formellement approché la Grande-Bretagne pour coopérer dans le cadre des futures propositions faites à la Belgique. De fait, la prudence de la politique britannique vis-à-vis des Français est sans doute liée au fait qu’ils réfléchissent sur un schéma dont l’ambition pourrait heurter leur voisin d’outre-Manche. Les intentions britanniques vont en effet plus loin qu’une association avec les pays d’Europe de l’Ouest. Ernest Bevin, le 12 janvier, après étude de la question, fait part de son opinion sur les propositions de traités dans un Cabinet Paper adressé à ses collègues, et précise que Harvey, lors des discussions avec Bidault, doit clarifier l’objectif final, « sinon les Français, ayant obtenu un traité avec la Belgique et peut-être avec la Hollande et le Luxembourg, ne voudraient pas continuer jusqu’à la Méditerranée ». L’accord politique doit précéder l’accord militaire. Il faut au moins, de façon secrète et privée sans représentation officielle, que Marshall soit au courant des développements et objectifs (en Europe occidentale comme au Moyen-Orient) : « Dès lors vient l’étape suivante. Il faudrait le sonder sur les chances, en l’absence d’un traité à quatre, d’un traité liant les pays qui bénéficieront des arrangements défensifs d’Europe occidentale72. »

39Bevin renouvelle son souci concernant le calendrier de ce genre de décision, dans le cadre du plan Marshall mais aussi vis-à-vis de l’attitude actuelle de l’Union soviétique. Il n’est pas convaincu de l’efficacité d’un stationnement d’importantes forces armées sur le continent, ce qui est de toute façon difficile à réaliser pour la Grande-Bretagne dans sa situation actuelle :

Je me souviens avoir été présent au moment où le gouvernement de coalition était formé [en 1940] lorsque la France hurlait pour une assistance aérienne pour arrêter l’invasion, mais nous ne pouvions pas la lui donner sans détruire notre force aérienne métropolitaine. Alors, si nous ne pouvons pas [aujourd’hui] fournir des hommes sous la forme d’un grand nombre de divisions, j’estime que nous devons au moins nous engager dans l’air et sur la mer, et cet engagement doit être plus important que les précédents. Je pense aussi que nous allons devoir disposer d’une force mieux équilibrée pour le Moyen-Orient comme je l’ai indiqué la semaine dernière, parce qu’il est inutile de baser une défense sur une sorte de trépied si deux des trois jambes sont délabrées et nous ne pouvons pas l’équilibrer73.

Le lendemain, Bevin envoie un résumé de son mémorandum à l’ambassade britannique à Washington, ainsi qu’un télégramme dans lequel il explique son idée de former, avec le soutien des États-Unis et du Commonwealth, « un système démocratique occidental [...] je pense [...] que le moment est bon pour consolider l’Europe occidentale » ; il demande à l’ambassadeur de prendre des dispositions pour communiquer de façon secrète l’essentiel de ses intentions à Marshall. Une fois l’accord de Bidault reçu, un projet de traité dans l’esprit du traité de Dunkerque sera rédigé74. Le projet de Bevin apparaît donc particulièrement ambitieux, puisque les Britanniques veulent réunir dans un même système politique l’ensemble des pays non communistes en Europe de l’Ouest et au Moyen-Orient. Il se déclare tout à fait conscient que des financements pour la sécurité ouest-européenne sont nécessaires et pour cela, la coopération américaine est essentielle : « J’étudie actuellement la meilleure façon d’appréhender ce problème, et entre-temps vous ne devriez pas l’aborder. »75

40Le projet de traité du Foreign Office suit le modèle du traité de Dunkerque, avec une référence dans le préambule audit traité et au Traité anglo-soviétique. Les Britanniques rappellent leur réticence vis-à-vis de toute formalisation des questions militaires dans le cadre d’un traité qui ne lierait pas les États-Unis et les laisseraient assumer seul le fardeau d’une intervention sur le continent. Une note du Quai d’Orsay le 17 janvier rapporte l’entretien deux jours auparavant avec Harvey sur l’attitude à adopter pour les prochaines conversations à Londres ; le Foreign Office est maintenant prêt à mettre en œuvre le programme de Bevin, est décidé à faire tout son possible pour favoriser cette coopération, et à proposer à la Belgique un traité fondé sur le traité de Dunkerque, puis ensuite aux Pays-Bas et au Luxembourg76. Le Quai d’Orsay donne son accord ; néanmoins, Chauvel doit rappeler « une fois de plus » que la coopération générale « supposait la réalisation de la condition essentielle qui était la collaboration franco-britannique à propos de l’Allemagne et en Allemagne »77. Les projets de traité sont en cours de préparation. Bidault soutient la déclaration de Bevin à la Chambre des communes prévue le 22 janvier et ajoute dans une conversation avec Harvey qu’il attend avec impatience « d’autres pas pour faire entrer dans les rangs d’autres pays que les Benelux ». Les Français, comme les Britanniques, voient donc dans la conclusion future de traités avec le Benelux la première étape d’une extension d’un système de sécurité qui est appelé à s’étendre à d’autres partenaires.

41Londres reçoit confirmation de l’accueil positif de Marshall à l’idée d’une union politique et économique de pays occidentaux et méditerranéens, et Bevin réfléchit à la démarche la plus efficace pour proposer une participation américaine : « il demande que l’on ne le presse pas sur la définition précise d’une participation américaine. Il n’[est] pas encore très au clair à ce sujet »78. Marshall écrit à Lord Inverchapel afin de féliciter Bevin pour l’initiative européenne, ajoutant que les États-Unis feront tout leur possible pour contribuer à l’aboutissement de ce projet79.

42Deux jours après l’approbation par Washington de l’initiative de Londres, la position britannique est donc officialisée dans le discours de Bevin du 22 janvier à la Chambre des communes qui lance le projet d’Union occidentale. Son discours fait appel à la consolidation des « nations libres » de l’Europe de l’Ouest, une union « spirituelle », et provoque une réaction positive en France comme en Europe. Bidault exprime sa « vive et chaleureuse appréciation » des termes amicaux de sa déclaration sur les principes de la démarche franco-britannique80. À Bruxelles, Spaak salue également ce discours historique, prononcé avec « une absolue franchise », ainsi que « l’esprit de coopération constructive qui l’anime ». Pour la première fois, un ministre des Affaires étrangères britannique avait déclaré « clairement et sûrement que l’Angleterre était un pays européen tout à fait impliqué dans les affaires européennes »81. Il ajoute que Bevin a raison de souligner que « tout accord politique doit être doublé d’un accord économique » et espère que le discours provoquera « un puissant mouvement » qui, avec le plan Marshall, « ne manquera pas de hâter le retour à la stabilité des pays européens »82. Quelques jours plus tard, Bevin répond à l’ambassadeur britannique à Washington et souligne de nouveau l’importance d’une participation américaine dans la défense de l’Europe occidentale :

La Grande-Bretagne est seulement en mesure de fournir aux pays d’Europe occidentale une petite partie de leurs besoins économiques et, bien entendu, il y a aussi le problème des armes et de l’équipement nécessaires pour leur propre défense. De plus, nous ne sommes pas encore en mesure de donner des assurances solides en ce qui concerne le rôle que nous avons l’intention de jouer opérationnellement sur le continent européen. Tôt ou tard, nous serons obligés de dévoiler notre situation sinon de refuser d’en discuter. Les deux options nous amèneront sûrement des ennuis. Je suis donc heureux d’apprendre que M. Marshall étudie déjà comment prévoir la participation de l’Amérique à la défense de l’Europe83.

Il transparaît donc clairement dans cette note la fragilité de la position britannique. L’initiative de Londres, qui fait naître de grands espoirs sur tout le continent, masque sa propre conscience de son incapacité à mener seule, hors de l’aide américaine, une Europe unie politiquement et militairement. Sa réticence à engager des conversations concrètes avec les Français ou les pays du Benelux sur les questions militaires est essentiellement liée à la perception de cette fragilité. Il propose donc une nouvelle démarche auprès des Américains, d’aborder de façon très secrète le problème de sécurité en Europe de l’Ouest, « soumettre le problème franchement, et demander l’opinion générale de nos interlocuteurs à ce sujet »84.

43Les Britanniques envisagent donc de collaborer étroitement avec les États-Unis, et ce à l’insu de leurs alliés européens et par conséquent de la France, en vue d’établir un système de sécurité ouest-européen. De fait, Paris semble dans une totale ignorance de la nouvelle politique britannique, comme l’atteste un télégramme de Baudet, de l’ambassade française à Londres au Quai d’Orsay en janvier 1948, dans lequel celui-ci fait référence seulement à la politique de Bevin visant à des traités bilatéraux qui devraient être mis sur pied « sans y avoir au préalable intéressé les États-Unis »85. Or, faisant référence aux deux projets de traité, Baudet poursuit dans le même télégramme que l’acceptation américaine n’assurerait pas nécessairement la sécurité de l’Europe de l’Ouest ; ce serait plutôt une garantie encourageante de soutien en cas de besoin, toutefois, « de façon générale, il n’est pas très grave à nos yeux de savoir quelle approche les Américains préféreront, à condition qu’ils soient prêts à se joindre à nous »86. L’opinion générale au Foreign Office est qu’à long terme, la question d’une approche régionale ou générale est moins importante que celle visant à aboutir au « soutien publiquement déclaré des États-Unis à toute victime potentielle d’agression soviétique »87.

44Début février, Inverchapel, ambassadeur britannique à Washington, effectue une première approche vers Marshall au sujet de la proposition d’une Union occidentale, mais Washington reste prudent. Inverchapel confirme que Marshall reconnaît l’importance de l’initiative européenne, mais une collaboration américaine avant la conclusion d’un accord entre les pays européens dans l’esprit de la proposition de Bevin serait « non pertinente et prématurée ». Les États-Unis étudieront la nature d’un éventuel soutien en harmonie avec la Charte des Nations unies, seulement lorsque les pays concernés « feront preuve d’unité et d’une forte détermination » visant à établir d’abord par eux-mêmes un système pour leur propre défense88.

45Le 4 février un sondage Gallup montre qu’une petite majorité d’Américains seraient favorables à une alliance militaire de nature permanente entre les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France ; 45 % à une alliance de ce genre avec la Grande-Bretagne, 32 % avec la France89. L’opinion publique, cependant, ne se reflète pas tout à fait au sein de l’administration américaine, cette dernière restant prudente, mais l’opinion hésitante de l’ambassadeur s’explique par le fait que dans le domaine économique comme militaire, le Sénat et l’opinion publique américaine ont tendance à évaluer la « sagesse » d’une participation américaine dans les affaires européennes dans le cadre des « preuves » données par les pays concernés quant à leur unité et détermination90.

46Le lendemain, la proposition franco-britannique de traité sur le modèle de Dunkerque est rejetée par la Belgique et les Pays-Bas, qui exigent une alliance de caractère régional dans le cadre de l’article 52 de la Charte des Nations unies91. Une note du Quai d’Orsay le 2 février analyse le projet d’alliance dans le cadre du traité de Dunkerque, accord bilatéral qui lui semble insuffisant dans le contexte de l’établissement d’un regroupement ouest-européen et de l’évolution du climat international. Une nouvelle formule qui tiendrait compte de ces éléments ainsi que des « désirs de nos partenaires [...] épargnerait à l’initiative franco-britannique des suites qu’elle ne mérite pas »92,

47Le Quai d’Orsay propose de modifier le projet britannique. Le 4 février, Chauvel convoque Harvey pour un tour d’horizon de la situation, et dans la mesure où le gouvernement français ne s’oppose pas au projet, Chauvel propose que des démarches rapides soient maintenant entreprises. Des représentants français et britanniques présenteront un projet de traité aux gouvernements belge, néerlandais et luxembourgeois dans les plus brefs délais (ces gouvernements se prononceront donc sur le projet franco-britannique, et non l’inverse). Harvey confirme la réticence du Foreign Office face aux demandes belges – multiples – de conversations militaires, considérées prématurés, et Chauvel ajoute qu’il serait difficile de « pousser très loin » des pourparlers militaires d’abord entre Londres et Paris, puis entre les pays du Benelux, sans passer par une étude franco-britannique approfondie. Ces trois pays pourraient y voir une réticence de la France et de la Grande-Bretagne sur ce point avec des conséquences sérieuses, puisque ce sont leurs préoccupations de sécurité qui amèneront les pays du Benelux à un accord commun93.

48Le principe adopté par la France et la Grande-Bretagne au début de la négociation semble clair. Il s’agit de privilégier un texte établi dans l’esprit du traité de Dunkerque, en limitant dans la mesure du possible les clauses militaires du traité. Les deux pays vont dès lors entamer des négociations alors que, comme nous l’avons vu, la position américaine n’est pas clarifiée.

Les négociations avec les pays du Benelux débutent et s’enlisent rapidement

49Dans le courant du mois de janvier, un projet de traité sur le modèle de Dunkerque est présenté au Quai d’Orsay et accepté sans modification par le gouvernement français le 5 février. Entre-temps les pays du Benelux se réunissent : Spaak refuse tout traité qui suit simplement les lignes de Dunkerque ; il exige un groupement régional dans le cadre de l’article 52 de la Charte des Nations unies, dont l’essentiel sera un accord militaire comprenant tous les pays du Benelux, qui seront à leur tour consultés quant à tout changement de politique vis-à-vis de l’Allemagne (il propose également des conférences pour les futures politiques économiques).

50Chauvel et Harvey souhaitent tous les deux rester proches du modèle du traité de Dunkerque. En ce qui concerne les questions militaires, il est important « de ne pas se montrer peu enthousiaste vis-à-vis des pays du Benelux, et de répondre que nous sommes parfaitement d’accord pour affirmer qu’il devrait bien sûr naître éventuellement des accords militaires, mais qu’il faut d’abord construire le cadre politique ». Chauvel estime qu’il faut commencer par des conversations militaires concrètes entre les deux pays ; ensuite, faire clairement confirmer par le gouvernement américain l’assistance qu’il est prêt à donner ; et enfin, entamer des pourparlers avec les pays du Benelux. Enfin, Chauvel exprime sa préférence pour une négociation par la voie diplomatique habituelle et non au travers d’une conférence à Cinq, avec des projets identiques français et britanniques qui seraient envoyés aux gouvernements concernés94. Le commentaire de Kirkpatrick sur ces demandes n’ajoute rien de nouveau sur la position du Foreign Office : « Je pense que nous pouvons répondre à ces demandes de façon générale, sauf la suggestion d’un pacte régional dans le cadre de l’article 52 et la demande visant à prévoir dans les traités un accord militaire. » Il admet effectivement avec Spaak qu’un traité simplement dirigé contre l’Allemagne est « assez irréaliste ». Toutefois,

De l’aveu général, le modèle du traité de Dunkerque ne garantit pas la sécurité contre la Russie, mais il n’est pas réaliste de supposer qu’un accord régional qui se limite à ces trois puissances puisse garantir la sécurité contre la Russie à qui que ce soit d’entre nous. Deuxièmement, ce modèle serait inutilement provocateur vis-à-vis des Russes, qui semblent avoir fait très attention eux-mêmes afin d’éviter une telle action, bien qu’ils soient, du point de vue militaire, dans une meilleure position que la nôtre pour être provocateurs. Troisièmement, en concluant un pacte régional de ce genre, nous ne désirons pas encourager l’école de pensée américaine qui croit que la sécurité occidentale peut être suffisamment garantie par un pacte régional occidental sans participation américaine. Enfin, l’Union occidentale doit être construite étape par étape et nous ne devrions pas agir trop vite. Nous avons déjà le traité de Dunkerque avec la France, et il y a un avantage évident à étendre ce système aux pays du Benelux et donc à créer une relation de traité qui nous permettra le moment venu de passer en sécurité à la deuxième étape95.

Les Britanniques, comme les Français, comprennent donc fort bien l’importance de la chronologie dans le cadre des négociations d’extension du traité de Bruxelles. Une négociation trop rapide d’un pacte de sécurité collective laisserait croire aux Américains que l’Europe de l’Ouest aborde les problématiques de sécurité sur le continent, sans même évoquer l’impérieuse nécessité d’impliquer les Américains dans toute architecture de défense européenne. Ce rattachement de l’Amérique à la défense de l’Europe de l’Ouest constitue pourtant pour les Britanniques, mais aussi de plus en plus pour de nombreux responsables français, l’unique moyen de contrevenir à une renaissance du danger allemand, mais aussi et de plus en plus à la pression soviétique sur le continent. Or, il est nécessaire pour les protagonistes, de ne pas provoquer les Russes par la signature hâtive d’un traité, alors que la position américaine n’est finalement pas clarifiée. Français et Britanniques vont donc privilégier une duplication du traité de Dunkerque, explicitement dirigé contre l’Allemagne et qui repousse donc de quelques mois la mise en place d’un schéma de sécurité plus définitif.

51Bidault accepte les directives de Londres, tout en soulignant que la solution de traités bilatéraux entre tous les pays concernés présente des inconvénients, d’abord techniques, par les difficultés de la conclusion de traités bilatéraux entre tous les pays concernés. Pour ce qui est de la question politique, l’initiative appartenant « pour l’instant » aux Britanniques, Paris doit s’assurer une position solide à partir de laquelle elle puisse agir sur les questions économiques et même militaires :

Je conçois qu’il sera difficile pour M. Bevin d’accepter immédiatement une telle transformation de ses plans. Mais le gouvernement français est décidé ne pas abandonner l’espoir d’établir une organisation valable de l’Europe occidentale pour se contenter d’une négociation spectaculaire sans doute mais qui ne ferait que transcrire un état de fait96.

Sir George Rendel (ambassadeur de Grande-Bretagne à Bruxelles) s’entretient avec Spaak à Bruxelles le 5 février, et le rapport du représentant britannique à Bruxelles à ce sujet le 7 février transmet à Bevin des réactions du Benelux. Spaak désir agir « rapidement et avec décision ». Le discours prononcé par Bevin le 22 janvier domine la situation et a donné confiance aux pays européens, mais pourrait « tomber dans l’obscurité » sans qu’une action quelconque soit prise : depuis ce discours, il y a de l’espoir, des idées, des propositions – tout échec suite à cette étape « mènerait au désastre »97. Le rapport britannique propose de faire avancer les négociations rapidement « en respectant les sensibilités françaises [...] et en même temps, sans contrarier le Benelux » ; surtout, en évitant tout accord qui éloignerait les États-Unis. Rendel regrette que les conversations sur le modèle de Dunkerque aient avancé aussi loin : « Il n’y a avantage ni pour la France ni pour nous-mêmes à poursuivre des conversations si nous aliénions les pays du Benelux, et on doit le faire comprendre à la France rapidement, quelle que soit la délicatesse avec laquelle l’opération doit être conduite. » Il relève l’insistance de Spaak sur des conversations économiques (« nous devrions en savoir aussi un peu plus sur les effets d’une intégration économique non seulement sur nous-mêmes mais aussi sur la France »), et suggère des conversations exploratoires à Bruxelles pour éclaircir et discuter des positions respectives (« nous savons encore moins quelle serait la réaction française à de telles conversations »)98.

52Le 5 février, le gouvernement français donne son accord sur le projet de traité britannique (rappelons que les objections du Benelux au modèle de Dunkerque sont de caractère très officiel) ; le lendemain, le Foreign Office accepte l’adhésion des pays du Benelux « à un texte aussi voisin que possible de celui de Dunkerque », estimant néanmoins « inopportun de s’exposer à un refus en employant sans préparation le projet original »99. Le même jour, un télégramme du Quai d’Orsay fait part aux ambassadeurs des pays concernés, ainsi qu’à celui présent à Washington de l’état des négociations, rappelant que le Benelux « existe comme une entité économique, non comme une entité politique », reprenant les points principaux des télégrammes de Chauvel100. Le lendemain, Massigli insiste à nouveau auprès du Foreign Office sur « la nécessité de proposer dès maintenant un texte, quitte à préciser qu’il ne s’agit que d’une simple base de discussion ». Il sent que ses collègues britanniques n’acceptent pas encore cette solution comme étant la meilleure101.

53Massigli confirme à Bidault deux jours plus tard que Bevin, ayant étudié le dossier pendant le week-end, parvient à la même conclusion que son collègue français, et donne son accord pour que les projets établis sur la base du traité de Dunkerque soient communiqués aux pays du Benelux102. Le 11 février Bidault donne son accord pour une présentation des textes au Benelux et ajoute que dans le contexte de questions de sécurité vis-à-vis de l’Allemagne, des discussions avec les États-Unis lui semblent obligatoires (elles sont prévues dans le cadre de la conférence tripartite de Londres) : « C’est à mon avis une raison de plus de s’en tenir aux projets que nous avons préparés sur la base du traité de Dunkerque. »103 Le même jour, Massigli écrit de nouveau à Bidault :

Je dois indiquer [...] que les traités [...] doivent être dirigés aussi nettement que possible contre l’Allemagne. C’est là un aspect du problème auquel M. Bevin [attache] autant d’importance que vous-même. [Il ne faut pas que] l’Europe occidentale se regroupe en prenant une orientation anti-russe comme si tout espoir d’une entente avec l’URSS devait être abandonné. Bien au contraire, dans l’esprit du secrétaire d’État, ce regroupement, tout en tenant la Russie en respect, doit pouvoir l’inciter à un rapprochement avec l’Ouest...104

Le même jour, une note du Quai d’Orsay porte sur le projet d’alliance franco-britannique avec les pays du Benelux, proposé le 21 janvier, et celle-ci est confirmée le lendemain par Bevin lors de son discours à la Chambre des communes105. Le compte rendu est envoyé à Massigli, qui réaffirme le soutien de Bidault quant à un regroupement ouest-européen. Toutefois, il faut faire preuve de fermeté et de détermination à s’organiser, y compris dans le domaine de la défense :

Peut-être les traités que nous conclurons devraient-ils contenir, dans leurs préambules, une énumération des principes politiques et sociaux que l’Europe occidentale est, en fait, prête à défendre, mais aucun des articles composant le corps des traités ne devrait viser la Russie. Ces traités devraient garder un caractère essentiellement anti-allemand, ce qui n’empêcherait pas d’inspirer à la Russie un respect suffisant pour qu’elle soit amenée à se demander si elle n’a pas intérêt, après tout, à composer avec l’Ouest et à jouer le jeu.
On ne se dissimule pas au Foreign Office [...] que l’Union occidentale ne peut pas se faire du jour au lendemain. Les problèmes douaniers sont insolubles dans l’état actuel des choses et demanderont du temps. Ce qu’il importe, c’est de créer immédiatement un état d’esprit ; j’ai fait remarquer à mon interlocuteur, qui ne m’a pas contredit, que cette méthode rappelait celle de Pascal : prier d’abord et la foi viendra ensuite106.

Londres et Paris estiment que des références aux articles 52 et 53 de la Charte devraient être évitées, en raison des contraintes liées à l’autorité du Conseil de sécurité « et par conséquent celui du veto russe », et les deux parties sont convaincues que Spaak « se rendra compte lui-même de l’inconvénient »107.

54Rendel dans un télégramme au Foreign Office le 12 février rend hommage au discours « brillant et émouvant » de Spaak lors du dîner de la Chambre de commerce britannique au cours duquel il déclare qu’un « espoir immense a été soulevé, il ne faut pas le décevoir ; j’implore les Britanniques de ne pas échouer dans l’initiative et dans l’énergie ». Spaak termine son discours en anglais, avec le couplet d’un poème d’Alice D. Miller, The White Cliffs of Dover :

I have found much to hate – much to forgive,
But in a world where England is finished and dead I do not wish to live108.

Il attend quelques secondes avant d’ajouter, « avec une sincérité impressionnante, "et moi non plus" » ; les applaudissements se prolongent longtemps. Dans son télégramme à Bevin le 12 février, Rendel ajoute que la Grande-Bretagne doit pouvoir être sûre d’une réponse enthousiaste à leurs propositions « véritablement constructives ». Cependant, « si nous ne pouvons pas battre le fer pendant qu’il est chaud, nous pourrions trouver que le métal est devenu moins malléable »109. Rendei affirme que Spaak comprend que la Grande-Bretagne soit peu disposée à s’engager militairement sur le continent sans d’abord obtenir une garantie militaire des Américains. Seulement, une garantie américaine avant les élections présidentielles semble peu probable et Spaak « dont l’expérience des réactions américaines est grande » estime que le gouvernement américain sera moins enclin à s’engager si les pays européens semblent hésiter sans l’approbation américaine110.

55Le 9 février Bevin demande aux départements concernés la rédaction d’un Cabinet Paper sur les prochaines étapes à suivre : il faut surtout ne pas être « trop dogmatique » en ce qui concerne un modèle fondé sur le traité de Dunkerque ; il faut pas non plus donner l’impression aux gouvernements du Benelux que les termes du traité leur seront imposés et qu’ils ne seront pas traités comme des égaux111. Bevin voudrait faire avancer les négociations, notamment vis-à-vis de l’opinion publique américaine (le European Recovery Programme y est actuellement étudié, et il est inquiet d’apprendre par la presse que « le montant total d’aide incluse dans le plan de reconstruction est mis en doute au Congrès »)112, et souhaite garder la formule de Dunkerque, afin de ne pas trop provoquer les Soviétiques. Sa priorité absolue est que le projet d’Union occidentale soit « un pas essentiel dans un compromis éventuel avec l’Europe de l’Est », et non pas une tentative de diviser l’Europe : « maintenant ma déclaration a été faite et l’Europe occidentale, et même toute l’Europe en est en émoi. On me presse maintenant de poursuivre dans plus de détails »113.

56La position américaine reste toujours un élément essentiel pour la Grande-Bretagne dans ses négociations avec les pays du Benelux. Très rapidement pourtant, le Foreign Office commence à abandonner la formule de Dunkerque, jugée trop restrictive par Londres pour qui un traité de stricte défense contre l’Allemagne gâcherait une réelle opportunité de signer un acte politique fondateur pour l’Europe de l’Ouest. Le 13 février, Massigli rencontre Bevin qui lui affirme que le modèle du traité de Dunkerque ne semble plus adapté à la situation, puisque ce traité est dirigé contre l’Allemagne et l’Allemagne seule. Le gouvernement britannique, tout en constatant l’importance d’un système de défense contre l’Allemagne pour la Grande-Bretagne comme pour la France, est maintenant plutôt favorable à un projet complet, économique, militaire, culturel et outre-mer, afin de présenter une « véritable réorganisation positive de l’Occident » et non pas simplement des mesures défensives (référence à l’Union soviétique). Bevin rassure Massigli, qu’il ne retire « rien de ce que j’ai déjà dit et que je suis prêt à présenter nos projets de traités aux pays du Benelux sur les bases que nous avons établies. Mais nous devons aller encore plus loin »114. L’Europe serait ainsi plus forte pour répondre aux autres pays du monde, y compris aux États-Unis, si les pays occidentaux étaient unis et non pas des entités séparées. Bevin souhaite néanmoins que la question d’une Union occidentale reste séparée de celle du European Recovery Programme et rappelle l’importance d’une action commune en Afrique et en Asie du Sud-Est. Massigli estime qu’il est évidemment « important de se concentrer sur les conceptions positives de l’union de l’Europe de l’Ouest » plutôt que seulement sur l’élément plus négatif de la défense, bien que cela soit nécessaire115.

57Au cours d’un débat sur la politique étrangère à l’Assemblée nationale le 13 février, Bidault fait référence aux relations franco-britanniques, « fondation de notre politique européenne », de la question d’unions douanières et de l’Allemagne, pour laquelle est souhaité un État fédéral « désarmé et démilitarisé par accord interallié », le Rhin sous occupation permanente, la Ruhr sous contrôle international pour limiter ou interdire « certaines industries dangereuses » et pour distribuer de façon égale le charbon, « un actif européen qui devrait être exploité par toute l’Europe ». La situation actuelle rend un accord à quatre sur l’Allemagne impossible. La France espère bien plus des conversations à trois prévues à Londres prochainement116. Le 15 février, le projet d’instructions du Quai d’Orsay aux représentants français dans les pays du Benelux est prêt, et à l’exception de la question d’une réunion des cinq ministres des Affaires étrangères, le projet comprend les mêmes points que celui du Foreign Office défini le 13 février. Le texte final, approuvé par Bidault, conclut que « l’examen du projet de traité et de toute contre-proposition doit être centralisé dans les capitales des pays du Benelux que les trois gouvernements auront choisi »117.

58Dans un télégramme à Bruxelles le 18 février, Bevin montre son inquiétude quant à l’attitude belge vis-à-vis de la France : « il n’est pas toujours facile de savoir s’y prendre avec les Français, mais le rôle qu’ils auront à jouer dans l’Union occidentale est un rôle essentiel, et il faut tenir compte de leurs susceptibilités ». Il envoie un message à Spaak par l’intermédiaire de l’ambassadeur au cours duquel il précise que :

[...] aucun d’entre nous ne peut imposer ses propres opinions sur les autres et nous devons porter les Français avec nous de tout cœur. Je sais qu’il y a des difficultés pratiques et psychologiques mais nous ne devons jamais perdre de vue le fait que la participation de la France est essentielle. Il me semble donc que la discrétion et la compréhension la plus grande sont nécessaires dans nos rapports avec les Français. Je vous demande donc de ne pas me méjuger si je semble hésitant à avancer, sauf lorsque je suis au diapason avec eux. Avec votre expérience des affaires, je suis sûr que vous serez d’accord que ce sont les tactiques les plus sages à long terme et que je peux compter sur vous dans mes rapports avec les Français118.

Les Britanniques et les Belges anticipent une position française relativement intransigeante sur l’Allemagne, position que Bevin pense pouvoir faire évoluer par la négociation diplomatique. Cette position française sur l’Allemagne pourrait en effet s’avérer problématique. De fait, les États-Unis se prononcent deux jours après et font part de leur inquiétude vis-à-vis d’une position française jugée incompatible avec la situation de l’Europe de l’Ouest, particulièrement au regard du rôle que l’Allemagne doit y jouer. Le 19 février à Washington, Caffery, l’ambassadeur américain à Paris, reçoit la directive de communiquer à Bidault que son gouvernement estime que « la préoccupation française sur les questions de sécurité contre l’Allemagne est dépassée et irréaliste, puisque la seule menace possible pour la France actuellement [vient] d’une autre puissance », et de faire comprendre à Bidault « l’importance de garantir l’intégration de l’Allemagne de l’Ouest dans le système ouest-européen, dont elle forme une partie indispensable »119. Un mémorandum de Bruxelles le 19 février déclare que les gouvernements du Benelux estiment qu’un accord fondé sur la formule de Dunkerque constituerait une base insuffisante, préférant une organisation régionale qui « resserre les liens unissant ses membres » et qui peut donc « non seulement assurer la paix et la sécurité à l’intérieur du groupe, mais encore garantir la sécurité de celui-ci vis-à-vis de l’extérieur ». Cette organisation aurait comme base les articles 51, 52 et 53 de la Charte des Nations unies, l’objectif étant « avant tout d’envisager un accord sur le plan politique consistant en une promesse d’assistance mutuelle », une assistance qui, en cas d’agression, doit être automatique et immédiate. Enfin, les gouvernements du Benelux « ne conçoivent pas une organisation régionale de l’Europe occidentale sans être associés à l’élaboration de la politique à suivre et des mesures à prendre à l’égard de l’Allemagne », et des accords politiques et militaires doivent compléter l’accord politique. Ils souhaitent être représentés par une délégation commune, ainsi que l’établissement d’un système de consultations régulières120.

Un changement majeur du schéma d’origine

59Il faut attendre deux éléments pour faire nettement évoluer la perception de la situation par les deux protagonistes en 1947-1948. En France, la politique d’affrontement d’un Parti communiste appliquant résolument les directives du nouveau Kominform, entraîne pendant tout l’hiver 1948 des grèves quasi insurrectionnelles. Le 24 février 1948 a lieu le coup de force communiste à Prague qui démontre qu’il existe un second danger en Europe à côté de la menace allemande. Dès lors, le ton des négociations entre la Grande-Bretagne, la France et les pays du Benelux évolue nettement, et la pression pour une signature rapide du traité augmente brutalement début mars. À ce titre, l’assurance par les Américains d’un engagement fort et durable en Europe lèvera les dernières réserves françaises, permettant de faire évoluer de manière décisive l’esprit du traité prévu à l’origine comme exclusivement destiné à combattre la menace allemande.

La situation internationale accélère le processus de négociation et place le problème allemand au centre des discussions

60Il est décidé fin février que la réunion des représentants des Cinq aura lieu à Bruxelles, et non pas à Paris. Les récents événements de Prague sont au cœur des débats, comme le témoigne une conversation entre Massigli et Bevin le soir du 27 février, ce dernier soulignant que ce « durcissement de la situation internationale [...] doit nous amener à modifier substantiellement notre position de départ dans le sens des vues exprimées par les gouvernements [du Benelux] ». Massigli trouve Bevin « très pressé d’aboutir » : les deux parties étudient un nouveau compromis, l’idée du Foreign Office étant d’insérer une référence à l’Allemagne dans le préambule, et dans le corps du traité, « un mécanisme d’assistance contre un agresseur non désigné fondé sur l’article 51 de la Charte (droit de légitime défense) »121. Début mars, Massigli trouve Bevin toujours aussi pressé, « à l’en croire nous n’avons qu’un mois devant nous »122. Le ministre britannique subit des reproches de la part des États-Unis de ne pas soutenir assez vigoureusement cette cause (il ajoute qu’il est néanmoins obligé de trouver un terrain d’accord avec les dominions) ; cependant, sa détermination l’emporte :

Je reviens de la Chambre. Conservateurs et travaillistes m’ont posé les mêmes questions et d’abord celle-ci : Quand serons-nous vraiment d’accord avec les Français ? Ils n’ont jamais tant regretté que la proposition Churchill d’union franco-britannique n’ait pas pu devenir une réalité en 1940123.

Massigli fait allusion aux événements de Prague, « une menace en même temps qu’une leçon », qui donnent encore plus d’importance aux conversations sur la question allemande : la politique française « répond aux sentiments de la masse ; encore faut-il qu’elle trouve rapidement dans les faits sa justification »124. Une note du Quai d’Orsay le lendemain constate que ces événements ainsi que « ceux qui se préparent » en Finlande renforcent la position du Benelux vis-à-vis de la nature du traité (un traité multilatéral a leur préférence) ; Londres défend maintenant dans les plus brefs délais des accords « d’assistance mutuelle ne visant plus spécialement l’Allemagne »125.

61Les événements en Tchécoslovaquie favorisent donc l’accélération des négociations et le Foreign Office prépare un nouveau projet de traité. Début mars 1948 le Quai prépare également une alternative : soit une formule proche de celle de Dunkerque avec l’Allemagne comme priorité ; soit un véritable traité général d’assistance mutuelle. Paris souhaite une discussion avec des représentants britanniques sur ces nouvelles versions, et « ne se sentirait pas forcément empêché d’élargir le traité pour couvrir la possibilité d’attaques de puissances autres que l’Allemagne ». (La France avait refusé ce point lors des négociations récentes de traité avec la Pologne et la Tchécoslovaquie. Or, il n’est plus question maintenant de conclure une alliance avec ces deux pays126.) Les indications selon lesquelles Bidault « [serait] prêt à accepter quelque chose de plus large » rassurent le Foreign Office. Au moment de présenter aux pays du Benelux leur projet de traité sur le modèle de Dunkerque, les Britanniques avaient en effet voulu faire comprendre au Quai qu’ils souhaitaient quelque chose de plus étendu, mais ils avaient l’impression que les Français « étaient moins prêts que nous [...] c’était aussi l’impression que l’ambassade française nous avait donnée, et puisque le secrétaire a identifié chez M. Spaak une tendance à ignorer le point de vue français, il lui a envoyé un message personnel [...] en soulignant le besoin vital d’emporter les Français avec nous »127.

62L’opinion publique américaine, suite aux événements de Prague, réclame des mesures anglo-franco-américaines contre « l’avancée soviétique » en Europe ; et l’éditorial du Washington Post du 1er mars propose une alliance défensive immédiate entre les « pays libres de l’Ouest » sous l’égide de l’article 51 de la Charte des Nations unies. Toutefois, le Département d’État, bien que prêt à étudier les idées de système de défense européenne commun, accorde la priorité à l’acceptation par le congrès du European Recovery Programme ainsi que le projet de loi pour augmenter l’assistance à la Grèce et à la Turquie128.

63Une note du Foreign Office destinée au Premier ministre pour le prochain débat de politique étrangère à la Chambre des communes souligne que la Grande-Bretagne n’a pas l’intention de réorganiser avec précipitation ses forces armées sans prévoir le rôle défensif que ces forces devront adopter. Quant à la question allemande et à la position de la France,

A propos, bien entendu, il ne faut pas oublier les Français. Nous parlons trop de l’Allemagne. Notre approche pour une réorganisation des armes économiques, sociales et militaires est donc aussi une politique de bon voisinage, d’abord avec les Français et maintenant avec les pays du Benelux. Nous étudions également comment construire une Allemagne paisible, en ce qui concerne les zones pour lesquelles nous sommes responsables qui devraient toutes finalement être unies dans notre conception de la vie. Étant donné que la France a été envahie tant de fois et a payé un lourd tribut, nous devons donc arranger nos défenses et nos responsabilités pour donner aux Français la garantie de leur sécurité autant que nous pouvons humainement le faire129.

Pour les Britanniques, même si les Français doivent à terme se rapprocher de leur propre position sur l’Allemagne, il est donc nécessaire d’aller à leur rencontre pour les garantir contre toute naissance d’un danger allemand. Leur évolution sur ce sujet, et donc la possibilité pour les Britanniques de faire adhérer les Français à un système de sécurité collective allant au-delà du simple contrôle du danger allemand, dépend donc d’abord d’une initiative britannique.

64Le 2 mars, Bevin adresse à Harvey le texte de sa lettre qui sera envoyé à Bidault le jour même à l’occasion de l’anniversaire du traité de Dunkerque : « Ensemble, nous mettons sur pied une union de l’Occident [...] [nos] divergences ne nous empêcheront pas de promouvoir la grande cause qui nous unit tous [...] La France doit savoir que le peuple britannique coopérera de toutes ses forces à cette fin. »130 La réponse de Bidault du lendemain est aussi chaleureuse : « les sentiments que vous exprimez sont les nôtres »131. Or, les échanges entre Sargent et Bevin le même jour au sujet de la nouvelle version du traité soulèvent un point intéressant : si les clauses contre l’Allemagne du traité de Dunkerque en font partie, il serait impossible pour l’Allemagne d’y accéder. Sargent propose donc deux versions pour signer deux traités simultanément : la première de caractère général sans référence à l’Allemagne (ni dans le préambule, ni dans le corps du texte) ; la deuxième un traité de Dunkerque multilatéral donc spécifiquement dirigé contre l’Allemagne. Le premier traité permettrait une éventuelle accession allemande, le deuxième répondrait aux attentes françaises d’inclure les pays du Benelux dans le système de Dunkerque. Sargent suggère une discussion le lendemain avec Chauvel, qui sera à Londres avec sa propre version, afin d’aboutir à un accord préliminaire avant les conversations de Bruxelles, et propose également de montrer les deux projets à Reber (de la délégation américaine) « pour que les Américains puissent savoir comment nous fonctionnons »132. La Grande-Bretagne cherche donc à rapprocher les Français de sa propre position sur un pacte multilatéral en assurant la participation des pays du Benelux à un pacte de Dunkerque élargi, spécifiquement dirigé contre l’Allemagne, qui reste l’obsession de la diplomatie française.

65Le même jour, Jebb envoie à Sargent les deux projets britanniques « qui, acceptés, prendraient la place de l’actuel traité de Dunkerque avec la France » : le Foreign Office tient à disposer des deux versions du traité : d’abord, parce que si la version soutenue par le Benelux (fondée sur l’article 51 de la Charte des Nations unies) garde, dans le préambule, la référence à l’Allemagne, il faudrait ensuite un article correspondant dans le traité pour respecter cet objectif. Il est donc plus intéressant aux yeux des Britanniques de garder le traité multilatéral vierge de toute référence à l’Allemagne, cet objet étant couvert par le second traité. Deuxièmement, parce qu’une référence à une éventuelle adhésion allemande pourrait rencontrer une forte opposition en France, voire l’échec des négociations. Les versions françaises s’inspirant des modifications aux textes britanniques, ainsi qu’une contre-proposition commune pourraient donc être établies avant de présenter les projets aux délégations du Benelux. Le général Hollis semble affirmer qu’il est peu probable que les chefs d’état-major s’opposent à la partie B du traité fondé sur l’article 51 de la Charte des Nations unies (« le seul qui implique un nouvel engagement de leur point de vue ») ; en revanche, ils semblent « toujours un peu nerveux » sur des demandes éventuelles de la part des gouvernements du Benelux à l’issue de la signature d’un tel traité. Quant aux États-Unis, les pays du Benelux étant « assez raisonnables pour savoir que si les Américains ne soutenaient pas le nouveau groupement d’une manière ou d’une autre, il serait tout à fait impossible de donner un réel soutien aux pays du Benelux, ou même à la France »133.

66Cependant, Bevin préfère un seul traité : sans référence à l’Allemagne, une alliance défensive entre ces cinq pays, séparée d’un traité de Dunkerque élargi, pourrait être interprétée comme étant trop clairement dirigée contre l’URSS, une opinion partagée par le Quai d’Orsay134. Jebb essayera donc de trouver avec Chauvel une solution qui fera référence à l’Allemagne dans un seul traité (pour une éventuelle accession allemande, un article de révision pourra être inséré). Bevin défend fermement un traité multilatéral commun, de nature économique, sociale et militaire, sans garantie préalable de soutien américain. Il estime qu’à long terme, les Américains s’engageront, et les derniers événements sur le continent européen encourageront ce rapprochement : « de toute façon, c’est un risque que nous serons obligés de prendre »135.

67Le même jour, Paris décide de s’entendre à nouveau avec les Britanniques sur les propositions d’une extension de la formule de Dunkerque au projet de traité. Bidault apprend le 3 mars que le gouvernement britannique souhaite négocier maintenant un traité multilatéral inspiré du pacte de Rio, ouvert à d’éventuelles adhésions (par exemple, l’Italie) et qui pourrait coexister avec le traité de Dunkerque. Le projet britannique, long et assez complexe, n’inspire pas le ministre français, et à l’issue de ces conversations, Bidault déjeune avec l’Américain Douglas qui lui montre sa préférence pour un accord clair et concis plutôt qu’une alliance sur le modèle de Rio. Les Américains semblent donc pressés de voir les Européens mettre en place un système de sécurité collective, preuve d’un accroissement de la perception de la menace, aux États-Unis comme en Europe. Avec Massigli le même après-midi, Bidault prépare un nouveau texte français avec l’addition d’une clause d’adhésion et un article économique, en évitant le préambule britannique ainsi que les articles sociaux et culturels. Il retourne ensuite en fin d’après-midi au Foreign Office et le nouveau projet français est présenté. Sargent prépare également une nouvelle version. En ce qui concerne le nouveau texte français, l’article économique, prévoyant des organismes permanents, est inacceptable pour les Britanniques ; d’autre part, le préambule n’évoque pas les « principes de diverses natures » dont s’inspire le texte.

68Les deux parties examinent le projet britannique. Bidault doit réserver l’accord de son gouvernement sur le principe de l’inclusion dans un traité d’assistance « sinon d’un article économique évoquant des sujets qui étaient mentionnés dans le pacte de Dunkerque, du moins de références sociales et culturelles dont les rapports avec l’assistance mutuelle apparaîtraient, pour le lecteur moyen français, comme « très lointains ». De nouveau, Bidault réserve son commentaire avant de pouvoir lire le texte en français,

Mais j’ai indiqué sans plus attendre qu’il me paraissait extrêmement difficile de convaincre le gouvernement de souscrire à l’inclusion dans les articles de simples références générales qu’il était d’usage de situer dans le préambule ; que les textes d’un accord avaient normalement pour objet de stipuler des obligations précises auxquelles souscrivaient les signataires ; il me paraissait donc important, pour exposer à Paris la thèse britannique, de pouvoir mettre un sens précis et concret derrière les diverses mentions figurant dans le projet britannique136.

Sur le pacte d’assistance prévu par le texte, ils parviennent à un accord qui le réduit à huit articles, y compris la clause d’adhésion. Retenu à La Haye au cours de son voyage à Bruxelles à cause du mauvais temps, Bidault travaille avec la délégation française sur une nouvelle version du préambule, s’entretient avec Spaak sur la nouvelle position française » (y compris une référence à une possible coopération américaine), et retrouve les délégations françaises et britanniques pour discuter des projets de préambule. Le document français est plutôt bien reçu par Rendel et les représentants britanniques (tout en réservant la position de Bevin qui souhaitera sûrement une clause relative à une éventuelle accession allemande). Bidault fait comprendre à Rendel qu’il a « délibérément fait disparaître » du préambule du traité toute mention de l’article 51 ou autre de la Charte des Nations unies ainsi que toute référence à l’Allemagne137. Rendel explique ainsi à Bevin :

C’est implicitement que la menace allemande était visée sous la mention générale de renaissance éventuelle d’une politique d’agression. C’est sous la même forme que son association éventuelle à l’action des Cinq prévue en même temps que celle de « tout État européen s’inspirant des mêmes principes et animé des mêmes résolutions ». Il paraissait extrêmement difficile de mentionner explicitement une accession éventuelle de l’Allemagne sans rétablir une mention également expresse de la menace d’agression allemande. Ces deux mentions auraient l’inconvénient de faire apparaître une contradiction interne dans un texte qui, en ce qui concerne l’Allemagne, verserait alternativement et le chaud et le froid138.

Rendel affirme que la référence à une éventuelle adhésion allemande serait très utile à M. Bevin sur le plan intérieur et serait également bien accueillie aux États-Unis ; Bidault souligne l’importance de ne pas donner la priorité aux possibles réactions américaines au détriment de l’opinion française. Rendel ajoute que face aux États-Unis, il n’est peut-être pas souhaitable « de paraître considérer comme chose normale la réalisation facile d’une régénération morale de l’Allemagne et de sa conversion aux principes démocratiques », les Américains étant « trop enclins à se représenter les choses de la sorte [...] il n’[est] pas nécessaire de les encourager »139. Les Français semblent donc mettre en doute la capacité des Américains de bien percevoir le danger représenté aux yeux des Français par l’Allemagne.

69Le 4 mars, à la veille des négociations, Sargent rédige un mémorandum pour Bevin sur la position française, Chauvel ayant accepté le projet britannique comme base de discussion. Cependant,

Ce qui est devenu tout de suite évident [...] était que les Français pensaient seulement en termes de traité d’assistance militaire et rien d’autre. Il ne leur était pas venu à l’esprit que le « traité de Bruxelles » devrait non seulement établir un bloc politique, mais devrait en même temps incarner de façon concrète votre conception originale d’une union spirituelle et économique140.

Chauvel n’est pas favorable à la référence dans le préambule à une éventuelle accession allemande au traité. La délégation britannique avait prévu cette réaction mais espère convaincre Paris « car cela aura du succès auprès des Américains ». Les deux parties se mettent d’accord pour supprimer l’article 6 (consultation avec les représentants diplomatiques en cas d’attaque armée) ; enfin, Sargent met en exergue les difficultés pour le gouvernement français d’aller au-delà d’un strict accord militaire, toute allusion à un rôle politique ou idéologique de l’alliance le soumettant potentiellement à de très vives attaques des communistes français :

De façon générale, M. Chauvel semblait avoir peur de toute référence au sein du traité qui pourrait être critiquée en France comme établissant une « sainte alliance », c’est-à-dire que les signataires revendiquaient le droit d’interférer dans les affaires internes de pays indépendants. M. Chauvel pensait sûrement aux communistes français qui s’attaqueraient certainement à tout ce qu’ils estimeraient diriger dans ce traité contre le communisme. Ceci montre la faiblesse du Gouvernement français en ce que concerne le dépassement des strictes limites du traité de Dunkerque141.

Ils discutent ensuite de la possibilité d’une accession italienne au traité, « une idée attirante, mais une idée qui nécessitera davantage d’étude ». Le projet de traité belge soumis la veille souligne surtout l’élément économique, ne prévoit pas une résurgence allemande, et surtout, « limite l’article sur la garantie mutuelle à une agression contre la métropole et contre les troupes alliées qui occupent l’Allemagne142 [...] c’est l’une des choses qu’il va falloir débattre à Bruxelles »143.

70Alors que les conversations officielles vont débuter à Bruxelles le 4 mars, des divergences apparaissent entre les parties sur trois aspects essentiels. Alors que les pays du Benelux insistent sur les clauses économiques du traité, la Grande-Bretagne (soutenue sur ce point par la France) refuse par principe tout engagement qui remettrait en cause sa souveraineté économique (ce qu’elle avait d’ailleurs déjà fait pour le traité de Dunkerque). Les clauses prévoyant une éventuelle renaissance de l’Allemagne et sa future adhésion au traité multilatérale sont difficilement acceptables pour la France : non seulement parce qu’elles contredisent les termes essentiels de la politique allemande de la France menée depuis la Libération, mais aussi et surtout pour des raisons de politique intérieure, où une telle démarche exposerait le gouvernement à de vives critiques des communistes et des gaullistes. En effet, mettre en place un traité prévoyant que la puissance ayant par deux fois provoqué un conflit majeur en Europe peut adhérer audit traité, démontre clairement que l’Allemagne n’est pas l’objet principal de ce traité, et que la menace est ailleurs (à l’Est bien évidemment), ce qui est inacceptable pour les communistes. Or, les Britanniques tiennent à cette clause puisque à leurs yeux, une analyse objective de l’équilibre des forces en Europe démontre que l’Allemagne est essentielle à la constitution de tout bloc occidental en Europe, mais aussi parce que Londres est conscient de l’importance qu’attachent les Américains à l’Allemagne dans leur propre analyse de la viabilité de tout système de défense ouest-européen, et par là même de leur future présence sur le continent. Enfin, la volonté des Britanniques d’inclure des clauses sur l’aspect spirituel et idéologique de l’alliance est problématique pour les Français, puisque définir clairement la base conceptuelle à l’origine de la future alliance serait par ricochet mettre en exergue les pays qui n’adhèrent pas au système de valeurs des membres de ce futur traité. Cet aspect risque bien sûr de soumettre le gouvernement aux plus vives critiques des communistes, puisqu’il définit une fois encore clairement l’adversaire de la future alliance. Ce point est donc difficilement acceptable en l’état pour Paris.

71Les premières conversations officielles ont lieu à Bruxelles le 4 mars. Les délégations respectives examinent d’abord de façon préliminaire le projet de traité des pays du Benelux. Rendel souligne l’importance de ne pas « dupliquer » le système économique mis en place pour le plan Marshall et Chauvel le soutient. Ce n’est pas l’intention du Benelux, mais les clauses du plan Marshall sont temporaires, alors que leurs propositions s’étendent à une période plus large, et de toute façon l’un n’empêche pas l’autre144. Le 5 mars, tard dans la soirée, les délégations française et britannique étudient les propositions du Benelux et reformulent les trois premiers articles du projet. Une difficulté se présente concernant la référence à l’Europe occidentale, Chauvel expliquant que cela « réveillerait des dissensions en France et rendrait la position du gouvernement français extrêmement difficile ». D’autre part, il ne faut pas oublier la Grèce et la Turquie. Rendel et Jebb contestent ces propos et ne prennent aucune décision officielle pendant cette réunion, cependant, comme l’expliquera Rendel, le phrasé, et notamment celui du nouvel article 3, « montre si bien que la civilisation que nous visons à protéger est de caractère purement occidental, que nous ne devrions pas perdre d’avantage substantiel en concédant ce point »145. Le lendemain, Chauvel donne la version du gouvernement français à Rendel à Bruxelles. Ce dernier constate que Chauvel « a fait un réel effort pour venir à notre rencontre » grâce à l’insertion dans le deuxième paragraphe d’éléments considérés comme importants par le Foreign Office et aussi dans le quatrième, où il accepte l’idée d’Europe occidentale, indiquant que l’Europe occidentale fait néanmoins partie de « l’Europe ». Néanmoins, Rendel constate que les Français restent fidèles à leur position sur le problème allemand, la modification la plus importante étant « bien sûr l’omission de tout ce qui se base sur notre quatrième paragraphe et même de toute référence à l’Allemagne et à sa régénération éventuelle »146.

72En attendant l’accord de Bevin pour les trois premiers articles, les articles 4 à 11 sont présentés aux représentants des gouvernements du Benelux le lendemain matin, qui discutent surtout de la phrase « attaque armée sur des territoires non métropolitains » (y compris sur les forces armées alliées occupant l’Allemagne), en marquant leur préférence pour « des territoires métropolitains ». Rendel en conclut que les pays du Benelux, étant des pays plus petits, souhaitent limiter leurs obligations et ne pas être obligés d’être « entraînés par les grandes puissances contre leur gré » dans des conflits qui ne les concernent pas147.

73Les négociations se poursuivent le lendemain. Une modification de l’article 11 par les gouvernements du Benelux visant à durcir les conditions des futures adhésions au traité est fortement critiquée par l’ambassadeur français comme par Rendel comme décourageant aux potentiels candidats à l’adhésion. Toutefois, « rien ne nous empêche d’imposer des conditions dans chaque cas le moment venu si nous le désirions, mais mieux vaut ne pas le dire maintenant »148.

74La clause économique s’avère plus complexe. Un nouvel article du Benelux va très loin dans la mise en place d’une intégration économique entre les pays concernés et propose également un Conseil consultatif permanent (cette proposition ne pose pas de problème pour les Britanniques, en tout cas dans le domaine politique, mais selon Chauvel, sera certainement refusé par le gouvernement français. Par conséquent, Rendel demande à Bevin de donner sa plus grande considération à ce sujet, même si à long terme, il faudrait insister sur l’inclusion d’une phrase montrant que l’intention britannique n’est pas de mettre en place un système ayant les mêmes objectifs que le travail actuel de la conférence des Seize, intention que les représentants des pays du Benelux « ont toujours dédaignée. Avec un peu d’ingéniosité, je pense moi-même que nous devrions pouvoir sécuriser cet objectif particulier »149.

75Un télégramme envoyé à Bevin par Kirkpatrick, alors que les négociations abordent une phase décisive, expose les divergences principales sur le projet discuté avec la France (pour les deux premiers points) et les pays du Benelux (pour le dernier). En effet, les Britanniques mettent en avant trois problèmes. D’abord, celui du possible découplage entre la politique allemande menée par les membres du nouveau traité et celle menée par les Américains. Pour Londres, rien ne peut être fait qui provoque un décalage entre la position des Européens et la position américaine sur ce sujet. En effet, concernant l’Allemagne, la proposition dans le télégramme de Rendel pourrait avoir des conséquences à Washington, puisque les Britanniques seraient engagés à consulter les autres parties sur « toute question de politique vis-à-vis de l’Allemagne », sans que les États-Unis y participent. Il propose également des changements à l’article 10 :

J’ai limité ici la consultation à la portée déjà très large du traité. Je ne souhaite pas, par exemple, m’engager à discuter de l’Allemagne sans les Américains... J’attache une importance capitale à la référence à l’Allemagne dans le traité. Je suis convaincu que nous ne pouvons pas nous permettre d’ignorer la menace allemande, et l’opinion publique ici serait inutilement provocatrice vis-à-vis des Russes... Je vous prie de faire de votre mieux afin d’inciter le gouvernement français à accepter en principe un projet sur ces bases150.

Le deuxième écueil que les Britanniques veulent éviter est celui d’une provocation vis-à-vis des Soviétiques, née de la suppression délibérée de toute référence à l’Allemagne dans le traité (ce que les Français veulent, paradoxalement, puisque Paris sait que toute référence à la menace allemande doit obligatoirement avoir comme contrepartie une référence à une possible renaissance de l’Allemagne et à son adhésion au traité). Bevin est plutôt favorable à un article portant sur la menace d’une agression venant d’Allemagne, qui puisse être modifié au cas où la politique allemande serait jugée par les pays signataires comme non menaçante pour la sécurité de l’Europe, et justifiant par là même que l’Allemagne peut faire partie d’un Comité européen des Nations151. Troisièmement, la question d’un système économique entre les pays signataires est problématique, les Britanniques étant favorables à une consultation économique ; toutefois, Bevin veut surtout éviter de répliquer ce qui existe déjà, notamment les organisations de l’European Recovery Programme152.

76Des trois difficultés relevées par les Britanniques, la deuxième est celle qui pose le plus de problèmes dans les relations avec la France. Paris semble en effet intraitable sur l’absence de référence à l’Allemagne dans le traité, toute idée de future adhésion de l’Allemagne au pacte étant par nature inacceptable par la France. Or, ce point est essentiel aux yeux des Britanniques, mais aussi des Américains. C’est sur ces derniers que repose désormais le sort des négociations, puisque seule une assurance donnée aux Français quant à leur ferme soutien (politique comme militaire) en cas de renaissance du danger allemand peut faire évoluer la position française.

l’implication américaine permet la signature du traité

77La question de l’Allemagne est abordée le 5 mars, lors d’une conversation strictement confidentielle entre Massigli, Strang (Foreign Office) et Douglas (de l’ambassade américaine), qui lui réaffirme la grande inquiétude des États-Unis vis-à-vis de la situation diplomatique en Europe, ainsi que leur réaction positive à la proposition de Bevin d’une Union occidentale. Il confirme, de façon non officielle, que son gouvernement est prêt à faire un effort pour établir une alternative qui ferait référence à des consultations entre les Trois en cas d’agression allemande ou de défaillance dans son désarmement et sa démilitarisation153. Cette formule reprendrait les grandes lignes du traité Byrnes, et inclurait les pays du Benelux si ces pays désirent y être associés. Pour le moment, cette décision reste confidentielle, mais une déclaration officielle pourrait suivre. Il ajoute que les forces armées américaines actuellement stationnées en Allemagne y resteront « pendant très longtemps – jusqu’au moment où la menace de l’Est disparaîtra »154. Le 8 mars, un télégramme de Hauteclocque souligne l’importance de la nouvelle démarche américaine pour les négociations en cours :

[la] déclaration américaine, s’ajoutant aux engagements franco-anglais de Dunkerque qui restent toujours en vigueur, paraît en effet donner à notre souci de sécurité vis-à-vis de l’Allemagne des apaisements autrement plus substantiels que ceux dont nous pourrions tirer avantage dans un pacte avec les pays de Benelux155.

Par conséquent, il propose que la délégation française retire sa proposition sur les articles 8 et 9, en essayant d’obtenir en échange la suppression de toute référence à l’Allemagne dans le préambule, « ni dans un sens de protection contre l’Allemagne en général, ni dans un sens d’encouragement à la bonne "Allemagne de demain" », clause à laquelle les Britanniques « et probablement derrière eux, les Américains [semblent attacher] une certaine importance »156.

78Dans une note à Bruxelles le 9 mars, Bidault confirme que son gouvernement accepte la proposition d’un préambule général ainsi que l’inclusion au sein du traité « de l’accord de stipulation sans rapport immédiat avec l’assistance mutuelle que les signataires s’engagent, par ailleurs, à se donner ». Cependant, les principes qui figurent dans le préambule doivent pouvoir être exprimés dans des termes « présentables au public français, et [...] l’idéologie dont ils se réclament [doit apparaître] comme s’écartant également des doctrines soviétiques et de celles du fascisme ». Bidault soulève enfin la question d’une référence à l’Allemagne, qui demeure l’ultime obstacle à la signature éventuelle du traité, même si ce retard ne constitue pas une surprise compte tenu de la constance de la politique française dans ce domaine :

Enfin, il serait tout à fait impossible, pour le gouvernement français, d’y laisser inscrire, autrement que sous la forme d’une stipulation générale telle que celle qui figure au dernier alinéa du projet proposé par la délégation française, la prévision de l’accession de l’Allemagne dans la communauté des nations amoureuses de la paix. Le Gouvernement français veut bien qu’un pacte qui devait primitivement constituer une garantie contre la menace allemande devienne un pacte d’assistance générale. Il ne peut, dans l’état actuel des choses, pousser jusqu’à une alliance militaire, même conditionnelle, avec l’Allemagne. Une semblable conception surprendrait d’autant plus l’opinion française qu’elle a toutes raisons de penser que, sous le régime d’occupation et ultérieurement sous celui d’un traité, l’Allemagne demeurerait désarmée157.

Bidault souhaite rappeler aux représentants britanniques les engagements du traité de Dunkerque, ainsi que des traités anglo- et franco-soviétiques, « à ne participer à aucune coalition dirigées contre l’une d’entre elles », alors que les pactes récemment négociés entre les satellites de l’URSS sont dirigés contre l’Allemagne, mais également « contre les États tiers se joignant à [elle] ». Enfin, Bidault donne son accord pour la suppression de l’article 8 « à condition que l’hypothèse de la menace demeure visée dans le texte » ; quant à l’article 9, « je n’insisterai pas pour [le] maintenir »158.

79Bien évidemment, la question de la référence à une menace allemande est toujours à l’ordre du jour. Paris ne s’oppose pas à une référence à l’Allemagne, mais acceptera difficilement que ces références soient « amicales et spécifiques » comme dans la proposition britannique, ce qui risque de donner l’impression aux Soviétiques que la France et la Grande-Bretagne forment une coalition avec l’Allemagne contre elle qui l’inciterait à renoncer à leur alliance avec ces deux pays : « Bidault attache une importance particulière à ce point »159.

80La délégation française propose le 10 mars l’insertion d’une phrase dans l’article 10 qui fait référence à une éventuelle agression allemande relative aux mécanismes de consultation du Conseil consultatif. Pour les Britanniques, cette proposition ne prévoit pas l’inclusion éventuelle de l’Allemagne dans le Comité des Nations, ni la révision de l’article. Pour les Britanniques, l’objectif est surtout de répondre à la question importante soulevée par Bevin, à savoir que le traité doit inclure une référence précise au danger allemand et « au vue de la difficulté qu’il y a eu pour arriver à un accord sur ces points, je recommande que nous les acceptions »160.

81Londres accepte finalement la proposition française de modification du préambule tel que décrit plus haut. Bidault accepte de garder une référence à l’Allemagne, ainsi que les versions des articles sociaux ; le changement dans le dernier paragraphe (« d’associer progressivement à leurs efforts d’autres pays inspirés des mêmes principes et animés par les mêmes idéaux »), correspond à l’article 9 sur l’accession éventuelle d’autres États (non seulement donc des seuls États européens : Jebb s’interroge sur ce changement)161. Toutefois, il n’est pas dans l’intérêt britannique de limiter l’accession aux pays européens, en pratique, un pays « non européen [...] ayant peu de chances d’accéder au traité sous sa forme actuelle »162.

82Bevin donnera son accord verbal à cette position. Le 10 mars, il reçoit une lettre de Alexander (ministère de la Défense), qui a rencontré la veille les chefs d’état-major, dont la première et la plus importante des préoccupations est que le Cabinet soit informé du niveau de puissance militaire exigée pour l’action diplomatique définie par Bevin, ainsi que des dispositions nécessaires « si cette politique manquait d’empêcher la guerre »163. Les chefs d’état-major réclament une précision sur cette action diplomatique et Alexander confirme qu’une telle action doit couvrir l’ensemble du globe, ce qui est actuellement impossible ; de toute façon, « nous [les chefs d’état-major] devrions procéder main dans la main avec l’Amérique ». Ils attendent donc la conclusion de conversations avec Marshall relatives à la position anglo-américaine sur la Russie : « dès que ceci est accepté à un haut niveau politique, le chemin sera libre pour des discussions avec les Américains dans le domaine militaire. Plus tôt ce sera fait, mieux ce sera »164.

83Les chefs d’état-major sont parfaitement conscients que la Grande-Bretagne n’a pas les moyens militaires de s’engager sur le continent sans coopération américaine (« c’est un problème très complexe sur lequel nous ne nous sommes pas encore fait de religion »). Néanmoins, ils comprennent qu’une réponse négative « jetterait en toute probabilité la France, et peut-être les plus petits pays européens, dans les bras de notre adversaire », et qu’à l’issue de la conclusion des traités actuellement en négociation, des conversations militaires suivront inévitablement (ils commencent déjà à s’y préparer). Ils soulèvent également les problèmes de sécurité liés à la divulgation des plans stratégiques britanniques. Enfin, la question du Commonwealth a son importance, surtout dans le contexte d’une éventuelle coopération anglo-américaine ; il faudrait tenir au courant les dominions. En conclusion, les chefs d’état-major se déclarent conscients de la position très délicate du gouvernement, et du fait « qu’il faut prendre des risques [...] il ne peut y avoir de chèque en blanc pour une réorganisation rapide des forces, ou pour un changement radical dans la production de matériel de guerre aux dépens de notre économie nationale »165. Le 11 mars, Chauvel déclare que les négociations sont « en bonne voie [...] aucune des stipulations qui nous intéressent n’est en cause » :

J’ai constaté par ailleurs au cours de mes conversations avec les délégués du Benelux que nous n’avons pas à craindre de voir [les] articles 1 et 2 quelles que soient leurs réactions rester lettre morte. Le dynamisme de ces gens est remarquable et donne aux Anglais des inquiétudes qui évoquent celles de l’apprenti sorcier166.

L’évolution de la position américaine a donc permis une évolution de la position française. La France accepte un traité qui ne nomme pas l’Allemagne comme adversaire désigné, mais qui refuse encore toute référence à une éventuelle régénération allemande (même si le préambule se réfère à l’adhésion au traité de tout État inspiré des mêmes principes et des mêmes idéaux). De leurs côtés, les Britanniques ont pris conscience que la signature éventuelle du nouveau traité ne sera pas sans conséquence, puisque leur engagement militaire en Europe continentale s’en trouvera renforcé, ce qui au vue de la faiblesse de leurs moyens les incite à renforcer leur coopération avec les Américains. Pourtant, la France comme la Grande-Bretagne, sous la pression américaine, vont toutes les deux évoluer dans leur position à partir de cette date. Les États-Unis font en effet une analyse de plus en plus pessimiste de la situation en Europe et veulent donc voir une accélération des négociations entre les Cinq. Ainsi le 10 mars, une déclaration de Marshall suivie d’un commentaire de Truman le lendemain affirme que sa « confiance dans la paix mondiale [a] été un peu secouée », et souligne l’état dangereux de la situation internationale. Inverchapel, à Washington, conclut que l’ambiance est devenue « sans aucun doute, plus favorable à une cristallisation rapide de l’opinion américaine pour un soutien rapide en vue de mesures de défense collective en Europe occidentale »167.

Un dernier point de désaccord

84Le 12 mars, quelques jours avant la signature du traité, un dernier point de désaccord oppose les délégations françaises et britanniques. Ce point de conflit concerne la proposition britannique de l’insertion dans l’article 7 d’une clause qui prévoit « la réévaluation de la situation en cas de régénération allemande », clause inacceptable pour la France. La Grande-Bretagne avait déjà abandonné cette clause puisque Bevin s’était déclaré « prêt en dernier ressort à abandonner toute référence à une éventuelle régénération ». L’ambassadeur norvégien suggère le 11 mars que la référence à une éventuelle agression allemande est peut-être mal placée dans un traité d’une durée de cinquante ans ; c’est aussi le point de vue de Bevin. Rendel propose sa version de l’article 7, notamment la convocation immédiate du Conseil consultatif pour étudier la politique vis-à-vis de l’Allemagne, « non seulement si elle reprenait une politique d’agression, mais également s’il existait de claires indications démontrant qu’elle était prête à s’associer aux autres États européens qui tenaient aux principes exposés dans le préambule »168. Le jour même, Chauvel fait connaître au Quai d’Orsay que la délégation britannique :

[...] qui avait insisté hier pour obtenir, malgré les réticences néerlandaises, l’inscription dans le préambule d’une mention expresse à l’agression allemande, a fait état du désir de M. Bevin de prévoir dans le corps même du traité l’hypothèse de la régénération de l’Allemagne entraînant la caducité éventuelle des stipulations la concernant169.

Chauvel déclare explicitement que son gouvernement, pour des raisons tant internes qu’externes, est « catégoriquement opposé à toute insertion implicite de cette hypothèse » et n’autorise en aucun cas ses représentants à en discuter. Il ajoute que le texte actuel « était d’ailleurs rédigé de telle sorte qu’il n’exclut aucun développement » et qu’il était impossible que la France aille plus loin. Rendel propose que Bevin et Bidault traitent la question discrètement ensemble. Chauvel, notant que les représentants de la Grande-Bretagne « ne se [font] aucune illusion sur nos réactions », essaye d’expliquer la démarche britannique :

Peut-être l’intention de M. Bevin était-elle seulement d’établir aux yeux des diverses délégations que le Gouvernement britannique pour sa part était animé de dispositions particulièrement libérales à l’égard de l’Allemagne.
Peut-être aussi y aurait-il intérêt pour éviter un rebondissement de cette affaire de nature à retarder l’établissement du texte définitif, à ce que vous-même ou Couve de Murville convoquiez l’ambassadeur d’Angleterre pour lui confirmer [qu’il ne] peut être question pour le Gouvernement français [d’] aller au-delà de la position marquée par le dernier [alinéa] du préambule170.

La déclaration britannique est extrêmement mal accueillie par la France, et le ton de la réaction de Chauvel est bien compris par Rendel qui la qualifie néanmoins de très sévère et rapide. Dans son télégramme à Bevin, Rendel affirme que le Gouvernement français ne peut « en aucun cas étudier une référence au sein du traité à la possibilité d’une éventuelle collaboration avec une Allemagne régénérée », et que sa délégation « ne discutera même pas d’une référence quelconque à une possible régénération allemande dans le traité »171. Chauvel déclare qu’en aucun cas le Gouvernement français ne reviendra sur sa position.

85Les négociations vont finalement aboutir, la version définitive du texte de l’article 7 ne faisant pas, comme Paris l’exigeait, apparaître l’éventualité de l’adhésion d’une Allemagne régénérée. L’origine de ce dénouement rapide tient pour l’essentiel à la confirmation de l’évolution de la position américaine, exprimée par le télégramme de Marshall envoyé à Bidault et Bevin le 13 mars 1948. Ce changement majeur de la politique américaine (sur lequel nous reviendrons longuement dans le chapitre suivant) confirme l’accord des États-Unis sur « le besoin de déterminer la meilleure démarche pour empêcher l’extension [...] de la dictature communiste en Europe ». Surtout, les Américains, qui encouragent les discussions actuellement menées, affirment par la voix de Marshall, qu’un résultat positif à ces négociations « apparaît comme une condition préalable à toute solution plus large dans laquelle d’autres pays, y compris les États-Unis, pourraient jouer un rôle »172. Comme nous le verrons, ce télégramme est immédiatement interprété par Paris et Londres comme la confirmation espérée depuis si longtemps que Washington est désormais prêt à envisager une implication majeure dans les affaires européennes afin de faire pièce à la menace soviétique. De plus, la nouvelle position américaine permet à Paris de faire évoluer sa propre politique, puisque la possible participation américaine au traité de Bruxelles constitue la meilleure des garanties d’une participation directe des États-Unis dans la lutte contre toute renaissance du danger allemand, ce que les Français recherchent ardemment depuis 1945 (il est d’ailleurs intéressant de constater l’ambivalence de la position française, puisque les Américains évoquent principalement dans leur télégramme la menace soviétique, et non la menace allemande, pour justifier leur volonté d’implication dans les affaires européennes). Paris et Londres ne peuvent désormais s’opposer à une signature rapide du traité, d’autant plus que tout délai supplémentaire dans la signature du traité retarderait le début des discussions avec Washington qui, nous l’avons vu, ont fait de la signature du pacte de Bruxelles le préalable de tout pourparler ultérieur.

86Le 15 mars, deux jours avant la signature du traité, Bevin arrive à Paris et aussitôt rend visite à Bidault. Il lui fait part de l’accord du Cabinet britannique sur le traité de Bruxelles ; la réponse du gouvernement français est également positive. Bevin évoque le message de Marshall récemment envoyé à Bidault et à lui-même173, dont le contenu fait référence à une association américaine au traité de Bruxelles, et les deux ministres décident d’en discuter plus tard et souhaitent tous les deux avancer rapidement. Bevin propose de définir une procédure de discussion avec les États-Unis, « et si nous n’avions pas d’autre occasion immédiate, nous discuterions davantage de la question pendant notre voyage à Bruxelles le 17 mars ». Enfin, Bevin soulève,

[...] la difficulté d’amener le Commonwealth à nos côtés dans ce nouveau grand départ pour la politique britannique. Il serait inutile qu’après avoir conclu un accord ici sur une telle base, nous soulevions des difficultés ailleurs. Nous nous étions engagés vis-à-vis du Commonwealth pour garantir que les représentants britanniques aient des responsabilités telles que nous puissions harmoniser notre désir de répondre aux besoins en Europe et nos engagements spéciaux vis-à-vis du Commonwealth174.

Bidault propose, avec l’accord de Bevin, d’envoyer à l’ambassadeur américain à Paris le texte du traité de Bruxelles, de la part de Spaak, Bevin et lui-même. Les deux ministres des Affaires étrangères prennent donc le train pour Bruxelles.

87Le traité de Bruxelles175 est signé le 17 mars 1948 par la France, la Grande-Bretagne et les trois pays du Benelux. Alliance économique, militaire, sociale et culturelle, ce traité est le premier traité de défense collective européenne et comprend donc dans l’article 5 une clause d’assistance militaire obligatoire, un Conseil consultatif politique, et un Comité militaire permanent chargé d’élaborer un plan de défense et d’assurer la coordination des commandements militaires. Dans son discours à l’issue de la signature du traité, Bevin qualifie l’alliance de fondation d’une structure pour la construction d’une sécurité à long terme :

Ce traité a été conçu pour unir de bons voisins, pour maintenir des bonnes relations et pour procéder avec une organisation qui non seulement nous bénéficiera, sans être limitée à l’Europe, mais sera très avantageuse pour le monde entier. Le traité n’est pas à nos yeux la fin ; ce n’est qu’un début. Il est la fondation, une sorte de fondation qui n’a jamais été tentée auparavant176.

La négociation pour le traité de Bruxelles a fait apparaître l’inflexion de la perception de leur sécurité par la Grande-Bretagne et la France. La notion de défense occidentale est contrainte par la primauté accordée par la France (et la Grande-Bretagne dans une certaine mesure) au problème de l’Allemagne. Il est caractéristique d’observer que les premières versions du projet de traité sur lequel travaille Blum en janvier 1947 n’évoquent que ce problème (« empêcher l’Allemagne de redevenir une menace pour la paix », « hostilités avec l’Allemagne », « politique d’agression » adoptée par l’Allemagne). Les premiers projets de traités fin 1947 s’inscrivent dans une logique parfaitement similaire : ils mettent en exergue l’importance du problème allemand, et la volonté des parties d’éviter toute réaction négative de l’URSS. Or, l’accord de Bruxelles perd dans les négociations, particulièrement dans les deux dernières semaines, son aspect de pacte presque exclusivement dirigé contre l’Allemagne. Ce traité ne mentionne plus l’Allemagne que dans l’un de ses huit préambules, et l’Allemagne est absente dans huit articles ; à ce titre l’Allemagne n’est pas citée dans l’article huit qui prévoit l’automaticité de réaction des pays adhérents en cas d’agression extérieure. Encore plus nettement, l’Allemagne n’est pas exclue des pays pouvant un jour adhérer au traité. Plus profondément, le traité de Bruxelles marque un tournant : ce premier traité multilatéral de sécurité entre pays d’Europe de l’Ouest annonce l’implication grandissante des États-Unis dans les affaires européennes : il est donc le prélude aux négociations futures qui paradoxalement amèneront une nouvelle alliance à supplanter le système établi par Bruxelles.

Notes de bas de page

1 Circulaire du Foreign Office signé Bevin le 10 mars 1947 in PRO/FO371/67672.

2 Ibid.

3 Ibid.

4 Ibid.

5 Vice-président du Conseil, ministre des Affaires étrangères.

6 « Seuls, nos amis véritables, convertis qu’il n’est plus besoin de prêcher, et la minorité pensante lisant le Times, le Manchester Guardian ou les hebdomadaires auront mesuré la portée de l’événement. » Lettre de Massigli à Teitgen le 15 mars 1954 in MAE/EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/37

7 Lettre de Massigli à Teitgen le 15 mars 1954, op. cit.

8 Entretien radiodiffusé de Paul Reynaud le 4 mars 1947 in PRO/FO371/67672.

9 Président du MRP (dont il est cofondateur) 1945-1949 ; spécialiste des questions internationales du parti.

10 Maurice Schumann, ibid.

11 Henri Queuille, ibid.

12 Éditorial du Economist du 8 mars 1947 in PRO/FO371/67672.

13 Télégramme de Lord Inverchapel (Washington) au Foreign Office le 6 mars 1947 suite à sa conversation avec un porte-parole du Département d’État, in PRO/FO371/67672.

14 Télégramme de Sir H Knatchbull-Hugessen (Bruxelles) au Foreign Office le 16 mai 1947 in PRO/FO371/67673.

15 Le New Times du 19 mars 1947, ibid.

16 « Il [va] de soi, mais pour pouvoir se réjouir à grand bruit, il aurait peut-être fallu ne pas éprouver la mélancolie qu’inspirait le sentiment d’agir avec trente ans de retard et, pour tout dire, de régulariser une vieille liaison, de prendre au déclin de l’âge mûr des dispositions destinées à consolider l’héritage menacé par un monde nouveau », in lettre de Massigli à Teitgen le 15 mars 1947, op. cit.

17 Référence à l’article du Economist.

18 Lettre de Massigli à Teitgen le 15 mars 1947, op. cit.

19 Ibid.

20 Télégramme de l’ambassade britannique à Paris au Foreign Office le 16 mai 1947 in PRO/FO371/67673.

21 Ibid.

22 Note du Quai d’Orsay sur les accords bilatéraux le 19 mai 1947 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/20.

23 « Il n’est d’étudier rapidement le caractère de ces pactes pour mesurer combien est faible leur portée par rapport aux traités qui soudent ensemble les membres de la communauté slave, placés sous la tutelle de Moscou », ibid.

24 Ibid.

25 Note du Quai d’Orsay du 12 juin 1947 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

26 Compte rendu du Foreign Office le 8 septembre 1947 des ratifications du traité de Dunkerque du 4 mars 1947 in PRO/FO371/67673.

27 Ibid.

28 Note de la Présidence du Conseil au Foreign Office le 29 septembre 1947 in PRO/FO371/67673.

29 Télégramme de la délégation britannique aux Nations unies (New York) au Foreign Office le 7 octobre 1947, ibid.

30 Ibid.

31 Ibid.

32 Ibid.

33 Compte rendu signé Hogg le 27 septembre 1947 de la réunion au Foreign Office du 26 septembre 1947 in PRO/FO371/67673.

34 Note du Foreign Office signée Oliver Harvey le 2 octobre 1947, ibid.

35 Sont présents des représentants du Foreign Office, Commonwealth Relations Office, Treasury, Board of Trade, Colonial Office, Bank of England, Ministry of Fuel, ainsi que Ashley Clarke de l’ambassade britannique à Paris.

36 Compte rendu d’une réunion au Foreign Office le 8 octobre 1947, ibid.

37 La France ne produit que très peu d’équipements industriels et autres produits à valeur ajoutée qui sont pourtant nécessaires en cette période de reconstruction.

38 Ibid.

39 Mémorandum du Foreign Office sur la conversation entre Bevin et Ramadier le 22 septembre 1947, op. cit.

40 Les deux parties estiment qu’il serait « prématuré » d’entamer des discussions avant la fin de la conférence des ministres des Affaires étrangères, ibid.

41 Dépêche du Foreign Office signée Sargent le 13 octobre 1947, ibid.

42 Lettre de Duff Cooper à Bevin le 16 octobre 1947 in PRO/FO371/67674.

43 Ibid.

44 Ibid.

45 Les seize pays se sont engagés d’enlever progressivement les obstacles au mouvement libre de personnes au sein de l’Europe.

46 Lettre de Bevin à Duff Cooper le 27 novembre 1947 in PRO/FO371/67674.

47 Note de Hogg le 11 novembre 1947 jointe au projet de réponse de Bevin à Duff Cooper, ibid.

48 Compte rendu signé Harvey de la conversation entre Bevin et Chauvel le 20 octobre 1947, ibid.

49 Compte rendu de Harvey le 21 octobre 1947, ibid.

50 Ibid.

51 Programme de collaboration franco-britannique in Compte rendu du Foreign Office de la visite à Londres du secrétaire général du ministère français des Affaires étrangères entre le 19 et le 22 octobre 1947, ibid.

52 Du 25 novembre au 15 décembre 1947.

53 Dépêche du Foreign Office sur les conversations anglo-américaines le 17 décembre 1947, ibid.

54 Ibid.

55 Il ajoute : « Nous connaissons déjà notre position à cet égard avec les Pays-Bas et avec la Belgique, mais ils sont tous les deux intimidés par les Français », ibid.

56 Ibid.

57 Lettre de Stapleton (ministère de la Défense) à Sargent (Foreign Office) le 24 décembre 1947, ibid.

58 Ibid.

59 Conversation entre Bidault et Bevin le 17 décembre 1947 in PRO/FO371/67674.

60 Ibid.

61 Lettre de Sargent (Foreign Office) au secrétaire du Comité des chefs d’état-major le 1er janvier 1948, ibid.

62 Ibid.

63 Sargent ajoute que des conversations avec Revers « seraient sûrement possibles du fait que nous ne pouvons pas nous engager en attendant des discussions anglo-américaines. En effet, si la question d’une politique de défense commune en Europe occidentale est à discuter avec les Américains, il pourrait s’avérer utile d’avoir préparé le terrain de façon préliminaire avec le général Revers », ibid.

64 Ibid.

65 Note de Bevin, juillet 1947 in PRO/FO371/67673.

66 Dépêche du Foreign Office signée Crosthwaite le 29 décembre 1947 in PRO/FO371/73045.

67 Conversation entre Massigli et Harvey le 3 janvier 1948, op. cit.

68 Nouvel ambassadeur britannique à Paris depuis début janvier.

69 Le 7 janvier, la proposition française de discussions officielles dans le domaine colonial, ainsi que l’agenda de ces discussions, ont été acceptés par le Foreign Office, et les Britanniques proposeront une rencontre à Londres à la fin du mois.

70 Mémorandum signé Kirkpatrick, Implementation of the Secretary of State’s Cabinet Paper on Foreign Policy, le 9 janvier 1948 in PRO/FO371/73045.

71 Ibid.

72 Dépêche de Bevin à Sargent, Kirkpatrick, Hayter et Wright le 12 janvier 1948 in PRO/FO371/73045.

73 Ibid.

74 Télégramme du Foreign Office à Washington le 13 janvier 1948 in PRO/FO371/73045.

75 Ibid.

76 Note du Quai d’Orsay le 17 janvier 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

77 Ibid.

78 Conversation entre Marshall et Inverchapel in Télégramme de Washington au Foreign Office le 19 janvier 1948, ibid.

79 Télégramme de Lord Inverchapel (Washington) au Foreign Office le 20 janvier 1948, ibid.

80 Télégramme de Bidault à Bevin le 23 janvier 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

81 In dépêche du Foreign Office signée Jebb le 3 mars 1948 in PRO/FO371/73051.

82 Discours de Spaak à Bruxelles le 23 janvier 1948 in United Press, ibid.

83 Télégramme de Bevin à Inverchapel le 26 janvier 1948 in PRO/FO371/73046.

84 Ibid.

85 Télégramme de Baudet (Londres) au Quai d’Orsay, janvier 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/20.

86 Ibid.

87 Note de Jebb à Sargent le 21 janvier 1948 in PRO/FO371/73045.

88 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 2 février 1948 in PRO/FO371/73046.

89 Sondage Gallup dans le Washington Post du 4 février 1948 in Lettre d’Inverchapel (Washington) à Wright (Foreign Office) le 4 février 1948 in PRO/FO371/73048.

90 Ibid.

91 Télégramme de Bevin au Foreign Office le 5 février 1948 in PRO/FO371/73046.

92 Note du Quai d’Orsay le 2 février 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

93 Note du Quai d’Orsay le 4 février 1948, ibid.

94 Conversation entre Chauvel et Harvey le 4 février 1948 in Télégramme de Paris au Foreign Office le 4 février 1948 in PRO/FO371/73046.

95 Commentaires de Kirkpatrick in Mémorandum du Foreign Office, The Proposed Treaty with the Benelux Powers, le 7 février 1948, ibid.

96 Télégramme de Bidault à l’ambassade de France à Londres le 4 février 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

97 Conversation entre Spaak et Rendel le 5 février 1948 in PRO/FO371/73047.

98 Dépêche de Rendel (Bruxelles) à Bevin le 7 février 1948, ibid.

99 Télégramme de Massigli à Bidault le 6 février 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/20.

100 Télégramme du Quai d’Orsay à Londres, Washington et La Haye le 6 février 1948, ibid.

101 Télégramme de Massigli à Bidault le 7 février 1948, ibid.

102 Télégramme de Massigli à Bidault le 9 février 1948, ibid.

103 Télégramme de Bidault à Massigli le 11 février 1948, ibid.

104 Télégramme de Massigli à Bidault le 11 février 1948, ibid.

105 Note du Quai d’Orsay le 11 février 1948, ibid.

106 Télégramme du Quai d’Orsay à Massigli le 12 février 1948, ibid.

107 Ibid.

108 In Télégramme de Rendel à Bevin le 12 février 1948 in PRO/FO371/73047.

109 Ibid.

110 Pour interrompre ce cercle vicieux, Rendel propose l’insertion dans l’accord militaire d’une clause « ’échappatoire » par laquelle une coopération militaire sur le continent dépendrait d’une garantie d’aide américaine, ibid.

111 Télégramme de Bevin à Washington le 10 février 1948, op. cit.

112 Ibid

113 Ibid.

114 Conversation entre Massigli et Bevin le 13 février 1948 in PRO/FO371/73047.

115 Ibid.

116 Lettre de l’ambassade britannique à Paris le 18 février 1948 et Télégramme de Harvey au Foreign Office le 17 février 1948 in PRO/FO371/73048.

117 Télégramme d’Ashley Clarke au Foreign Office le 16 février 1948 in PRO/FO371/73048.

118 Télégramme de Bevin à Bruxelles le 18 février 1948 in PRO/FO371/73046.

119 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 19 février 1948 in PRO/FO371/73048.

120 Mémorandum de Bruxelles au Quai d’Orsay le 19 février 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/21.

121 Télégramme de Massigli à Bidault le 28 février 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/21.

122 Télégramme de Massigli à Bidault le 2 mars 1948 in ibid. Dans ses mémoires, Massigli écrit : « Après trente ans, on mesure mal dans quel état d’anxiété, sinon de panique, les événements de Prague, venant après les tentatives de grève révolutionnaire en France et en Italie et qui accompagnait une aggravation de la tension entre Soviétiques et Occidentaux à Berlin, avaient plongé les dirigeants de notre pays. À Londres, on était plus calme. Le Foreign Office ne croyait pas à un danger immédiat... mais si la guerre n’apparaissait à Londres ni prochaine ni inévitable, on en acceptait désormais le risque et c’était là un grand changement », in Massigli, op. cit., p. 116.

123 Ibid.

124 Ibid.

125 Note du Quai d’Orsay le 2 mars 1948, ibid.

126 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 1er mars 1948 in PRO/FO371/73051.

127 Lettre du département occidental du Foreign Office au Chancery de l’ambassade britannique à Paris le 1er mars 1948 in PRO/FO371/73049.

128 Éditorial du Washington Post du 1er mars 1948, Counter Move Against Tyranny, in Télégramme de Washington au Foreign Office le 1er mars 1948 in PRO/FO371/73051.

129 Note du Foreign Office pour le discours du Premier ministre à la Chambre des communes le 1er mars 1948, ibid.

130 Message de Bevin à Bidault le 3 mars 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/21.

131 Message de Bidault à Bevin le 3 mars 1948, ibid.

132 Lettre de Sargent à Bevin le 2 mars 1948 in PRO/FO371/73051.

133 Note de Jebb à Sargent le 2 mars 1948, ibid.

134 Couve de Murville la veille au soir l’a confirmé à Kirkpatrick,

135 Dépêche du Foreign Office signée Jebb le 3 mars 1948, ibid.

136 Note du Quai d’Orsay signée Bidault le 7 mars 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/21.

137 Télégramme de Rendel au Foreign Office mars 1948 in PRO/FO371/73053.

138 Ibid.

139 Ibid.

140 Note de Sargent à Bevin sur la position française, le 5 mars 1948 in PRO/FO371/73053.

141 Ibid.

142 Ainsi, en cas de guerre en provenance de la Méditerranée, des pays Scandinaves, du Moyen-Orient ou ailleurs, le traité ne pourrait pas être invoqué, et les pays du Benelux pourraient rester neutres.

143 Note de Sargent à Bevin le 5 mars 1948, op. cit.

144 Télégramme de Rendel (Bruxelles) à Bevin le 4 mars 1948 in PRO/FO371/73051.

145 Télégramme de Rendel (Bruxelles) à Bevin le 6 mars 1948, ibid.

146 Télégramme de Rendel (Bruxelles) au Foreign Office le 7 mars 1948, ibid.

147 Ibid.

148 Télégramme de Rendel (Bruxelles) au Foreign Office le 8 mars 1948, ibid.

149 Ibid.

150 Télégramme de Bevin à Rendel le 9 mars 1948, ibid.

151 Note du Foreign Office signée Kirkpatrick le 8 mars 1948, ibid.

152 Télégramme de Bevin à Rendel le 9 mars 1948, op. cit.

153 Lettre de Strang au Foreign Office, à Massigli et à Douglas le 5 mars 1948 in PRO/FO371/73054.

154 Ibid.

155 Télégramme de Hautecloque (Bruxelles) à Bidault le 8 mars 1948, ibid.

156 Ibid.

157 Note de Bidault (Bruxelles) au secrétaire général du Quai d’Orsay le 9 mars 1948, ibid.

158 Ibid.

159 Télégramme de Harvey au Foreign Office le 9 mars 1948, ibid.

160 Dépêche du Foreign Office signée Kirkpatrick le 10 mars 1948, ibid.

161 Télégramme de Rendel au Foreign Office le 10 mars 1948, ibid.

162 Dépêche du Foreign Office signée Kirkpatrick le 11 mars 1948, ibid.

163 Lettre d’Alexander (ministère de la Défense) à Bevin et au Premier ministre le 10 mars 1948 in PRO/FO371/73052.

164 Ibid.

165 Ibid.

166 Télégramme de Chauvel à Bidault le 11 mars 1948 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/21.

167 Télégramme d’Inverchapel au Foreign Office le 12 mars 1948 in PRO/FO371/73052.

168 Télégramme de Rendel à Bevin le 12 mars 1948, ibid.

169 Télégramme de Chauvel à Bidault le 12 mars 1948 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/21.

170 Ibid.

171 Télégramme de Rendel à Bevin le 12 mars 1948, op. cit.

172 Télégramme de Marshall à Bidault et Bevin le 13 mars 1948 in PRO/FO371/73052.

173 Bidault maintient que ce message est la réponse à une lettre de sa part à Marshall.

174 Lettre de Bevin à Harvey le 15 mars 1948 in PRO/FO371/73053.

175 Le texte du traité figure en annexe.

176 Compte rendu du Foreign Office du discours de Bevin à Bruxelles le 17 mars 1948, ibid.


Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.