Chapitre II. Dunkerque : traité d’assistance franco-britannique dirigé contre l’Allemagne
p. 39-91
Texte intégral
Une idée relayée par le dynamisme du personnel diplomatique et soutenue par les opinions publiques
1Il est significatif que dans les derniers mois de la guerre et les premiers mois d’après-guerre, l’idée d’une alliance entre la France et la Grande-Bretagne obtient le soutien d’une majorité de l’opinion publique des deux pays et d’une partie du corps diplomatique de la France et de la Grande-Bretagne, qui, nous allons le voir, devancent souvent la volonté des politiques (de de Gaulle et de Churchill en l’occurrence). Ce dynamisme du personnel diplomatique n’est pas sans conséquence, puisque suite aux événements du Levant, de Gaulle, dont la méfiance à l’égard du Royaume-Uni est certaine, se méfie de tout accord avec la Grande-Bretagne. Dans ce cadre et afin de maintenir une distance « hautaine » envers la Grande-Bretagne, il doit, comme il le dit lui-même, calmer l’ardeur de ses diplomates : « Pour beaucoup d’hommes qui étaient en charge des relations extérieures, l’accord avec l’Angleterre était une sorte de principe1. »
2L’histoire des premiers mois d’après-guerre est donc d’abord marquée par la volonté politique de la France et de la Grande-Bretagne de ne pas entamer immédiatement des négociations, au grand dam d’une partie du corps diplomatique des deux pays. En effet les objectifs de de Gaulle et de Churchill ne se recoupent pas : de Gaulle envisage un traité bilatéral classique avec la Grande-Bretagne, mais dont la signature doit englober et être subordonnée au règlement des questions annexes telles que le schéma définitif d’occupation de la Ruhr et la question du Levant. Pour Churchill, l’alliance avec la France n’est pas une priorité à court terme, mais doit s’intégrer à un schéma plus général de sécurité collective ouest-européen, politique sur laquelle s’accorde d’ailleurs tout à fait la position américaine.
3La question d’une alliance franco-britannique est abordée avant la fin de la guerre. En juin 1944, pendant les préparatifs pour la conférence de Dumbarton Oaks sur la question d’une organisation mondiale supranationale, le Foreign Office commence à réfléchir sur la possibilité d’un groupement régional en Europe de l’Ouest, dont le but serait la création d’un système de sécurité, lui-même sous l’égide d’une organisation ou conseil de sécurité mondial. En cas d’échec du système mondial supranational, ce système régional garantirait la sécurité des pays d’Europe de l’Ouest. Anthony Eden2 fait part de son opinion à René Massigli3, qui le rejoint Londres à partir de fin août et parle déjà d’une sécurité européenne garantie par une présence militaire, et des nouveaux statuts politiques dans la région du Rhin. En octobre 1944, un éditorial du Times rappelle que, déjà au mois de mars, le général de Gaulle avait fait référence à une « union occidentale », fondée essentiellement sur la collaboration économique. Le journal conclut que les premières initiatives pour cette association doivent être prises rapidement, et qu’une proposition énergique doit venir de la Grande-Bretagne : « les pays dévastés de l’Europe occidentale attendent d’elle que cela soit fait sans retard »4.
4Des pourparlers franco-britanniques « amicaux et confiants » en novembre 1944 définissent une zone d’occupation française en Allemagne, et rejettent l’idée d’un « bloc » occidental qui pourrait s’opposer à d’autres « blocs » ; que des accords régionaux soient établis au sein d’un système de sécurité collective. En Europe de l’Ouest, le noyau de ce système serait la coopération étroite entre la France, le Royaume-Uni et l’Union soviétique5. Pendant ces conversations, Churchill se prononce en effet sur un groupement entre les pays d’Europe de l’Ouest et partage le point de vue français que les discussions relatives à un groupement occidental sont « prématurées », et que des arrangements régionaux doivent obligatoirement s’intégrer dans un système de sécurité général qui comprend un accord réel et durable entre la Grande-Bretagne, la France, l’Union soviétique et les États-Unis, « dans la mesure où ceux-ci continueront après la guerre à s’intéresser au sort de l’Europe »6.
5La France et la Grande-Bretagne envisagent donc un système de sécurité collective en Europe, mais refusent officiellement le terme de bloc occidental qui pourrait apparaître comme provocateur vis-à-vis d’une URSS qui à leurs yeux doit être l’un des éléments déterminants d’un système européen de sécurité collective. Les termes « groupement » ou « association » sont donc privilégiés par chacune des deux diplomaties.
6Dès la conférence de Dumbarton Oaks, le représentant britannique, Sir Alexander Cadogan7, affirme aux représentants américains et soviétiques le désir britannique d’établir une association entre les pays de l’Europe occidentale, et aucune objection n’est soulevée8 ; la conférence garantit (et c’est la Grande-Bretagne qui l’obtient) l’insertion de clauses autorisant la formation d’associations régionales dans le cadre d’une Organisation mondiale. Par la suite, Eden annonce à la Chambre des communes en octobre 1944 le début de discussions entre les pays concernés, dans le but d’assurer un équilibre régional et une paix mondiale. Aussitôt, les chefs d’état-major s’y déclarent favorables : du point de vue militaire, un tel système sera très avantageux, permettant « un début dans la construction d’une association solide de nations en Europe occidentale pour nous garantir la profondeur qui devient de plus en plus nécessaire à notre défense »9. La presse commence à parler d’un « bloc occidental » et le Field Marshall Smuts, dans son discours de novembre 1944, défend un bloc occidental sous contrôle britannique pour compenser la faiblesse de la Grande-Bretagne en hommes et en ressources par rapport aux États-Unis et à l’URSS10. Pourtant, la constitution d’un groupement occidental sous leadership britannique ne sera pas sans problèmes pour une Grande-Bretagne qui sort exsangue de la guerre.
7Ainsi, Winston Churchill oppose tout engagement qui obligerait la Grande-Bretagne à assurer la défense de tous les pays d’Europe occidentale. Le 25 novembre, dans un mémorandum à Eden11, il exprime sa volonté de discuter de la question d’un « bloc occidental » au sein du Cabinet, et démontre clairement son appréhension face aux faiblesses des Alliés. Outre la garantie de la sécurité des pays ouest-européennes, une telle alliance nécessiterait la présence d’une armée britannique importante sur le continent, inacceptable pour le Parlement. Eden déplore comme Churchill le comportement incohérent des pays de l’Europe de l’Ouest dans l’entre-deux-guerres, et leur manque de préparation pour faire face au danger. Cependant,
notre propre succès pendant cette période était à peine méritoire, et nous avons échappé au destin français de justesse, et grâce à la Manche. Il m’a toujours semblé que la leçon des désastres de 1940 est précisément le besoin de construire une association commune de défense en Europe de l’Ouest... La meilleure façon de créer une telle association serait de reconstruire la France...12
Eden maintient qu’une organisation efficace de l’Europe occidentale ainsi que des effectifs conséquents pourraient constituer une vraie défense et « alléger notre fardeau », tout en permettant aux Britanniques d’éviter la constitution d’une force armée permanente, dont l’importance serait susceptible de paralyser l’économie du Royaume-Uni13. Pour les Britanniques, la France est donc au cœur de la problématique d’une association régionale visant à contrer une éventuelle renaissance de la puissance allemande. Mais la France, fidèle à sa politique d’avant-guerre, privilégie des alliances bilatérales de contournement contre l’Allemagne : lors des conversations franco-soviétiques de décembre 1944 le général de Gaulle, rejetant la proposition britannique d’un accord tripartite entre la Grande-Bretagne, la France et l’Union soviétique, conclut un traité avec l’URSS. Churchill déclare le 31 décembre dans une note à Eden que le premier pas vers un « groupe occidental » dépend désormais de propositions françaises en vue d’un traité franco-britannique.
8En janvier 1945, alors que l’on discute de la possibilité d’une participation française à la prochaine réunion des trois grands, Massigli informe Eden que son gouvernement est extrêmement anxieux de conclure un traité avec la Grande-Bretagne, avant même de régler les problèmes de la question allemande et du Levant14. De Gaulle donne son accord à des conversations franco-britanniques en vue d’aboutir à un éventuel traité sur le modèle du Traité franco-soviétique de décembre 1944 (la presse ignore pour le moment ces premières tentatives). Il affirme qu’en aucun cas la France ne s’engagera si elle ne bénéficie pas d’un statut d’égal à égal dans la discussion et la décision. La France acceptera « seulement ce qui correspond aux buts qu’elle s’est fixés » pour garantir qu’aucune agression allemande ne soit possible « contre elle-même ou contre tout État avec lequel elle est ou pourrait être liée »15.
9La France ne sera pas invitée en Crimée où de toute façon la question d’un bloc occidental n’est pas abordée. Duff Cooper16 insiste ensuite pour que les négociations en vue du Traité franco-britannique couvrent toutes les questions non réglées entre les deux pays, et se limitent ni au problème allemand ni à une simple alliance, et il suggère que le Foreign Office fasse le premier pas pour compenser le fait que la France n’a pas été invitée en Crimée. Pour Eden, au contraire, c’est aux Français de jouer, et son gouvernement refuse une alliance auquel s’ajouterait le règlement des questions considérées comme annexes. Une dépêche du Foreign Office le 17 février 1945 précise : « nous ne sommes pas disposés à demander aux Français un traité... », mais en même temps, « nous ne pouvons pas nier que nos relations actuelles avec les Français vont à la dérive... ». Si le blocage se poursuivait, cela mettrait peut-être en péril toute tentative de traité d’alliance contre l’Allemagne et donc de « triangle » avec l’URSS. La Grande-Bretagne désire surtout une alliance contre l’Allemagne, et « le plus longtemps nous reportons le début des négociations, moins nous aurons de chances de l’obtenir »17. Une dépêche du Foreign Office le 20 février 1945 constate que : « les désavantages de donner l’impression aux Français que nous les supplions [...] sont si évidents que j’espère que nous ne les laisserons pas nous aveugler au risque de la politique alternative d’inactivité »18. Au Foreign Office, Gladwyn Jebb ajoute : « Il faut continuer de piocher. (Je suppose que les mêmes longues dépêches, mutatis mutandis, sont en train d’être rédigées au Quai d’Orsay !) »19 Pour le Foreign Office, la position britannique en France reste « potentiellement forte [...] nous avons une réserve de bonne volonté parmi les Français plus importante qu’elle ne l’a été depuis de nombreux années »20.
10La France – de Gaulle surtout – pose comme condition d’une alliance le règlement des questions annexes : l’Allemagne et le Levant. De Gaulle est en effet engagé dans une politique du rang visant à ramener l’autorité de la France dans tous les territoires où elle s’exerçait avant la guerre, et donc particulièrement en Syrie et Liban où elle est directement concurrencée par la politique britannique. Pour la France, établir les bases d’une alliance solide avec la Grande-Bretagne sans que les problèmes jugés prioritaires par Paris ne soient réglés, et donc avant que le rang d’avant-guerre du pays ne soit recouvré, équivaudrait dans les faits au renoncement aux principes mêmes du combat politique que de Gaulle mène depuis la capitulation. Churchill n’est pas pressé de faire une première démarche, il écrit à Anthony Eden le 1er avril 1945 que « l’essence de la diplomatie est le timing correct des mouvements. Dans une position forte, on peut souvent se permettre d’attendre ». Il ne souhaite pas faire de démarche envers la France, surtout avant la conférence de San Francisco21, « nous ne sommes absolument pas pressés. La France ne pourra contribuer de façon efficace avant très longtemps »22.
11Quelques jours plus tard, de Gaulle, lors d’une entrevue au Foreign Office, interroge son interlocuteur sur la « vraie » politique du gouvernement britannique : veut-il vraiment une France forte ? Le Rhin, pour de Gaulle, est la frontière « nécessaire et naturelle de la civilisation occidentale » : pourquoi donc la Grande-Bretagne veut-elle empêcher la France de prendre la position sur le Rhin « à laquelle elle avait droit » ? Les Français seraient désespérés si, à l’issue de cette guerre, ils n’avaient même pas acquis la sécurité23. Le lendemain, Duff Cooper rend visite au général et soulève la possibilité d’un pacte franco-britannique, tout à fait désirable pour de Gaulle, à condition qu’il représente quelque chose de plus solide qu’un simple pacte : une vraie alliance pour régler une fois pour toutes les problèmes non résolus entre les deux pays. Il est fort conscient de la menace venant de l’Est et du besoin d’une union entre les deux pays, et se montre même favorable à une organisation mondiale qui garantirait une présence américaine dans les affaires européennes, nécessaire aux deux pays, à l’extrême-ouest du continent : « Il voulait s’assurer que le soutien serait disponible sans le retard considérable observé pendant les deux dernières guerres. »24
12Churchill est furieux : Duff Cooper a discuté avec de Gaulle de la possibilité d’un pacte, alors qu’il a été décidé de ne pas soulever la question pour le moment ; il a soulevé les questions du Rhin et du Levant (« Pourquoi ne pouvons-nous laisser de Gaulle se rendre compte qu’actuellement, ils dépendent de nous, et non pas le contraire ? ») ; et il a suggéré la conclusion d’un accord préliminaire avant San Francisco. Dans cette note à Eden le 6 avril 1945, la colère de Churchill est manifeste :
Toutes ces attitudes de la part de l’ambassadeur sont entièrement contraires à la politique que vous et moi avons définie, et qui a reçu l’approbation de nos collègues. Comment diable ne peut-il pas rester passif et ne pas se laisser courtiser, au lieu de tomber dans les mains de de Gaulle et lui permettant d’être celui qui accorde les faveurs, alors qu’il n’a rien à accorder. Ce télégramme souligne très clairement dans mon esprit les très grandes divergences entre M. Duff Cooper et le gouvernement de Sa Majesté. Pourquoi ne pouvez-vous pas lui donner des directives claires confirmant qu’il ne doit pas presser pour des engagements avec la France ? Quand la France viendra, comme elle le fera en temps utile, et plus forte qu’elle ne l’est actuellement, toutes ces questions pourront être soulevées et résolues de la meilleure façon possible. Il laisse s’échapper la vapeur de la chaudière à chaque fois que la pression commence à monter [...] nous ne sommes absolument pas pressés de conclure un accord franco-britannique. Si nous le proposons, nous serons repoussés et ils nous feraient du chantage. Si nous patientons, l’union sera heureuse et permanente [...] Pourquoi se dépêcher ? [...] C’est une grande erreur de toujours vouloir faire des choses. Très souvent elles se font d’elles-mêmes beaucoup mieux que n’importe qui aurait pu les faire25.
Eden défend Duff Cooper et suggère que l’initiative vient sûrement de René Massigli, qui a toujours maintenu que le gouvernement français aurait dû aborder d’abord la Grande-Bretagne, et non pas l’Union soviétique, en vue de l’établissement d’un accord commun (la presse française a beaucoup critiqué la démarche « négative » du Quai d’Orsay). Pour Eden, de Gaulle « n’est pas un élément permanent, mais la France, nous l’espérons, le sera, et nous souhaitons lui redonner des forces. Une alliance avec nous la rendrait plus forte et notre autorité à son égard sera par conséquent plus grande. » Car il n’y a aucun doute que la majorité des Français désire également une telle alliance26.
13Le 7 avril 1945 a lieu au Foreign Office une réunion pour discuter de la proposition française d’un éventuel accord entre les deux pays27. Cette initiative française semble être le résultat d’une part, de sa peur de l’URSS et d’autre part, d’une pression de quelques dirigeants anglophiles (« ceci est un signe de grâce, suite à l’indifférence affectée d’autrefois du général de Gaulle sur ce sujet, et c’est un développement que nous devons activement encourager »)28. Toutefois, la conclusion d’un traité à la veille de la conférence de San Francisco pourrait être mal interprétée. Une phrase barrée à la main dans la note britannique lit : « Ce point est particulièrement important dans l’analyse de l’effet du traité sur l’opinion publique américaine, qui n’aima pas beaucoup le Traité franco-soviétique29. » Les Américains, il est vrai, sont très méfiants vis-à-vis des traités bilatéraux qui n’ont pas fait leur preuve entre les deux guerres et privilégient les systèmes multilatéraux de sécurité collective.
14Quel serait le rapport entre le traité et une éventuelle organisation mondiale ? Pour la France, le Traité franco-soviétique contre une agression allemande doit être indépendant d’une éventuelle organisation ou conseil mondial de sécurité, alors que Dumbarton Oaks prévoit la subordination de tout groupe régional à ladite organisation (le projet de traité britannique maintient cette subordination). Les Britanniques ont l’impression que Paris attend obtenir l’amendement du système Dumbarton Oaks : « Nous ne pouvons pas nous permettre de céder sur ce point, car ceci mettrait en danger notre intérêt encore plus important d’obtenir une organisation mondiale puissante dans laquelle les États-Unis joueraient pleinement leur rôle30. » Le 20 avril, Churchill écrit enfin à Duff Cooper :
J’étais très peiné que vous vous soyez permis de faire une démarche envers de Gaulle concernant un Traité franco-britannique [...]. La seule conséquence de tout cela a été ce que j’avais prévu dès le départ – c’est-à-dire que cet homme [de Gaulle] a de nouveau une occasion d’infliger un affront aux Alliés occidentaux et de se calmer avec l’idée qu’ils prétendent à ses faveurs. Il n’est pour nous ni intéressant ni urgent de conclure actuellement un traité avec la France de de Gaulle. Ceci viendra avec le temps, et personne ne sera plus content que moi de leur tendre la main de l’amitié31.
Duff Cooper se défend dans sa réponse deux jours plus tard et précise d’ailleurs que Bidault32 ainsi que Chauvel33 sont allés plus loin que leurs instructions sans autorisation officielle : « eux-mêmes ou le général de Gaulle peuvent subir un reproche ; certainement pas moi ». L’ambassadeur rappelle que le 4 janvier à Versailles Churchill lui-même lui avait indiqué qu’en cas de demande française, il n’avait pas d’objection, mais qu’il ne souhaitait pas lui-même prendre l’initiative :
De Gaulle n’est certainement pas un expert en diplomatie, mais je suis convaincu qu’il n’avait pas délibérément l’intention d’infliger un affront aux Alliés occidentaux [...] Il paraît que sa raison principale de ne pas donner son accord est qu’il est en principe opposé à avoir à faire aux Allemands sur n’importe quel sujet34.
Le 27 avril 1945 Duff Cooper aura à nouveau un entretien avec le général, pour qui le traité doit être « une conjugaison de deux politiques ». Duff Cooper estime que les questions soulevées par de Gaulle n’ont pas d’opposition sérieuse à Londres : « on doit pouvoir en discuter »35. La France est toujours anxieuse de conclure un traité. Mais comme pour Duff Cooper avec Churchill, Bidault semble néanmoins se démarquer légèrement de de Gaulle. Le Quai d’Orsay, la veille de la conférence de San Francisco, avait proposé que Chauvel se rende tout de suite à Londres pour conclure un traité « court et général », reléguant les questions françaises préliminaires à un échange de lettres, mais le Foreign Office ne voit ni la possibilité ni l’utilité de conclure un traité en si peu de temps, et Chauvel n’ira pas : « Il semblait que M. Bidault et ses fonctionnaires avaient outrepassé le général de Gaulle36. »
15Le Foreign Office, en juillet 1945, a rédigé son projet de traité, dont l’essence est la fondation d’un « groupe occidental » conscient de l’importance des moyens militaires français (ce groupement étant possible seulement si la France bénéficie d’un statut égal à celui de la Grande-Bretagne37. Vu l’attitude actuelle de Churchill, Eden doute que cet article soit accepté38). Pour le Foreign Office, il est significatif que, malgré « l’humiliation » subie par la France en Syrie, l’Assemblée nationale française vote une résolution invitant le gouvernement français à augmenter ses efforts pour la rédaction d’un traité franco-britannique qui serait, avec le Traité franco-soviétique, l’une des fondations européennes pour l’établissement de la paix mondiale. Lors d’une réunion avec Eden à Binderton au mois de février, Bidault s’était montré extrêmement déçu de l’absence d’une délégation française en Crimée, et son discours du 5 février ne manque pas d’affirmer les conditions d’un éventuel traité : un accord sur les questions du Levant et de l’Allemagne39.
16La position de la France, ou plus précisément de de Gaulle, ne recoupe donc pas la position britannique. Cette différence touche au fonds, puisque à l’approche diplomatique classique de la France – système d’alliances bilatérales de contournement pour contrer le danger allemand – s’oppose la volonté britannique de privilégier un système de sécurité multilatéral régional dans le cadre d’un système de sécurité mondiale. L’approche britannique se révèle d’ailleurs en phase avec la politique américaine qui se méfie des alliances bilatérales qui, à ses yeux, n’ont pas fait leurs preuves avant chacun des deux conflits mondiaux.
17Dans l’opinion publique, l’idée d’un Traité franco-britannique est accueillie favorablement, « malgré les cabrioles du général de Gaulle et nos nombreux problèmes avec les Français »40, et particulièrement en France (à l’exception des communistes). Dans le News Chronicle du 21 juin 1945, le premier sondage Gallup simultané en France et en Grande-Bretagne recueille les réponses à la question : êtes-vous favorable à une alliance politique et militaire entre la France et la Grande-Bretagne ? 79 % s’y déclarent favorables en France contre 60 % en Grande-Bretagne ; respectivement 11 % et 21 % y sont opposés ; enfin, 10 % des Français interrogés et 19 % des Britanniques restent indécis41. Au Quai d’Orsay, la revue de presse britannique du 28 juin cite une série d’articles du Economist, qui définie l’association plus étroite des pays ouest-européens comme « une nécessité pratique imposée par les données de la vie internationale au milieu du XXe siècle » et non pas une politique à adopter ou à rejeter42. Hubert Beuve-Méry parle dans Le Monde du besoin d’établir une alliance entre la France et l’Angleterre afin que ces deux pays soient au centre d’une « association occidentale » : « Soyons francs jusqu’au bout. Les "incidents" de Syrie sont la plus récente manifestation d’une rivalité qui est née en même temps que les empires coloniaux et qui dure depuis bientôt trois siècles. C’est à cette tradition vénérable mais aujourd’hui désastreuse qu’il importe avant tout de mettre fin. »43
18Malgré la volonté de l’opinion publique et le dynamisme du personnel diplomatique de chacun des deux pays, la France et la Grande-Bretagne éprouvent donc de sérieuses difficultés pour rapprocher leur point de vue. Cette situation d’apparente impasse est partiellement due à l’absence de consensus juridique portant sur la définition et l’organisation de regroupements régionaux de défense collective. De fait, l’adoption de clairs concepts juridiques relatifs à ces traités régionaux de sécurité collective va permettre dès 1945 une relance du dialogue franco-britannique sur ces problématiques.
Les premières initiatives sont rendues possibles par l’évolution du cadre juridique et de la situation internationale
19Le chapitre V11144 de la charte issue de la conférence de San Francisco reconnaît les organismes ou accords régionaux comme instruments pour la gestion de questions portant sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales propres à une action régionale, à condition que de tels arrangements ou agences et leurs activités soient en accord avec les objectifs et principes des Nations unies. Le mémorandum du Foreign Office du 12 juillet 1945 en conclut d’abord que puisque la Charte favorise les accords régionaux, la Grande-Bretagne peut prendre l’initiative d’établir une association régionale en Europe de l’Ouest, le Traité franco-britannique en étant le point de départ, cette association ayant pour but de contrer une éventuelle agression allemande. À partir du moment où le Conseil de Sécurité est pleinement responsable, ces accords pourraient rester en place et fonctionner sous l’égide du Conseil de sécurité. Pour la Grande-Bretagne, une association avec ses voisins occidentaux dans le domaine de la défense, et notamment contre l’Allemagne, non seulement renforcerait sa position au sein de l’organisation mondiale, mais aussi confirmerait sa capacité et volonté d’une contribution efficace égale à celle des États-Unis et de l’URSS. La Russie a déjà conclu des traités d’alliance avec la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Pologne, et elle a prévu d’en faire de même avec la Roumanie et la Finlande ; c’est donc « une avancée majeure vers la création d’un "Groupe de l’Est" », mais qui pourrait aussi s’opposer à un groupe occidental, « s’ils considéraient que ce serait dans leurs intérêts de s’y opposer »45.
20La Grande-Bretagne appréhende la fin du Lend Lease à la fin de la guerre et ses effets conséquents sur sa puissance militaire, qu’un système européen occidental pourrait en partie compenser. Dans l’optique de retenir l’Allemagne, une coopération franco-britannique efficace est nécessaire : « Une France forte et amicale nous est essentielle. Un système ouest-européen servirait à fortifier et consolider la France. » Enfin, une union avec des buts politiques et de sécurité pourrait être soutenue par une association économique « préparée de manière à ne pas être hostile à un schéma plus large de collaboration économique ». Les États-Unis, malgré leur réticence à la constitution d’un groupement occidental et à la séparation de l’Europe en deux camps hostiles, souhaitent construire leur propre association régionale dans l’hémisphère occidental, et dans la mesure où un groupe occidental existerait dans le cadre de l’organisation mondiale, ils ne pourraient pas s’y opposer. Encore confiants dans la possibilité d’amener l’URSS à une pleine participation à un système de sécurité collective en Europe, les Américains hésitent donc à privilégier la constitution d’un système proprement occidental qui conduirait la formation de deux systèmes multilatéraux sinon antagonistes, du moins parallèles.
21Le changement de gouvernement et l’arrivée de Clement Attlee en août 1945 fait progresser un peu les débats en Grande-Bretagne. Le 6 août 1945, le mémorandum de Hoyer-Millar46 du Foreign Office présente les avantages d’un Traité franco-britannique qui serait la première pierre d’un groupement occidental. Toutefois, il constate très peu de progrès : Churchill est loin d’être enthousiaste, en partie à cause de l’attitude de de Gaulle et face à la faiblesse militaire des Alliés, et refuse que le premier pas soit britannique. Dans son esprit, une défense efficace de la Grande-Bretagne passe par un renforcement des forces aériennes et navales ; le raisonnement politique et économique a peu de poids dans le débat. À la suite de ce changement de gouvernement, le Foreign Office est encouragé à avancer sur la question : les conditions restent les mêmes, mais le temps passe, « et nous pourrions perdre notre prestige actuel dans les pays occidentaux et ces derniers pourraient être enclins à regarder ailleurs pour de l’aide – une éventualité qui serait très malheureuse pour nous »47. Cependant, le Quai d’Orsay et surtout de Gaulle refusent de dissocier les questions du Rhin, de la Rhénanie et du Levant de celle d’un éventuel traité, questions qui figureront, suite à la conférence de Berlin, au Conseil des ministres des Affaires étrangères : la Grande-Bretagne doit parvenir à un accord sur ces points avant la dite conférence, « sinon nous serons le jouet des Russes ». Or, la position française semble très ferme sur les principes. Le discours de de Gaulle du 11 août traite ainsi des relations étrangères de la France et déplore l’absence française dans les prises de décisions sur le sort de l’Allemagne de l’après-guerre ; il parle avec conviction de la résurrection de la France48.
22Début septembre, Duff Cooper envoie au Foreign Office le compte rendu d’une conversation avec Bidault sur un éventuel traité, que Bidault désire fortement, même si les problèmes non résolus pèsent toujours, notamment au Levant : « leur conviction est que si nous sommes d’accord pour nous retirer ensemble, c’est avec l’intention d’y retourner seuls ». En Allemagne, l’action du gouvernement soviétique dernièrement a « virtuellement divisé l’Allemagne en deux », et les démocraties occidentales doivent plus que jamais s’affirmer. Quant au général, « [il] savait très bien qu’un traité était désirable, que le peuple français le désirait, que le Quai d’Orsay le souhaitait et qu’un tel traité renforcerait son gouvernement – mais sur la question de savoir s’il le désirait lui-même – M. Bidault haussa les épaules »49.
23L’éditorial du Times du 10 septembre 1945 publie le compte rendu d’un entretien avec le général de Gaulle sur la question d’une éventuelle alliance entre les deux pays. A la veille de la conférence des ministres des Affaires étrangères, la déclaration du général prend encore plus d’importance :
Le peuple britannique n’a jamais été aussi près du cœur des Français que depuis la bataille d’Angleterre, mais si un règlement n’est pas trouvé qui mette fin aux difficultés qui ont tendu si fréquemment à se produire entre la Grande-Bretagne et la France sur des sujets que les Français savent vitaux pour la France, l’Angleterre ne pourra pas gagner ou retirer ce sentiment national des Français et traité ou alliances ne seront alors que des châteaux construits sur le sable50.
Notons le point de vue de Massigli à Londres :
Depuis qu’il est question de resserrement des liens franco-britanniques, nous avons cru ici, à tort ou à raison, nous apercevoir que la chaleur manifestée par la majorité de l’opinion française ne donnait pas tout à fait la mesure exacte des sentiments régnant dans nos sphères gouvernementales.
On nous a fait dans le passé des avances auxquelles nous n’avons répondu que verbalement. Or, dans une affaire où l’on estime que les deux partenaires ont un intérêt égal à s’entendre, on n’est point disposé à paraître faire longtemps figure de demandeur : M. Eden me l’avait laissé entendre dès le mois de janvier. Au début d’avril, il a semblé que la conversation allait s’engager ; M. Duff Cooper en transmettait ici l’assurance qui avait été accueillie avec une vive satisfaction. Rien n’a suivi et le Foreign Office a éprouvé de cette déconvenue quelque amertume...51
La prise de conscience du rôle primordial du couple franco-britannique dans la résolution des problèmes de défense ouest-européenne se fait donc jour dans chacun des deux pays, même si comme semble le sous-entendre Massigli, les problèmes de la Ruhr et du Levant freinent les initiatives françaises du fait de la volonté de de Gaulle de lier ces questions au tout début des négociations entre les deux pays, ce qui ne va pas sans décevoir les Britanniques, soucieux de débuter au plus vite une réflexion commune. Cette volonté est d’ailleurs renforcée par la bienveillance américaine et la neutralité soviétique vis-à-vis de l’ébauche d’un schéma ouest-européen de sécurité collective dirigée contre l’Allemagne.
24La réaction relativement positive des États-Unis et de l’URSS va permettre la levée des dernières réserves. Le 26 août, Balfour52 envoie au Foreign Office le compte rendu de la visite de de Gaulle à Washington et des conversations qui avaient « servi à dissiper les appréhensions françaises sur l’attitude des États-Unis ». Bidault, généralement satisfait des conversations, regrette néanmoins le manque de compréhension des Américains sur la gestion du problème allemand, et craint que des décisions prises à Potsdam sans la France soient « extrêmement préjudiciables » : alors que le problème allemand est résolu à l’Est, la situation internationale reste instable à l’Ouest, et les conditions sont propices au développement de l’influence de l’URSS « avec [...] des fonctionnaires allemands qui agissaient peut-être comme des marionnettes des Russes »53. Les États-Unis s’opposent à l’idée d’internationalisation de la Ruhr car cela implique une association soviétique, et Washington considère qu’un contrôle de la rive gauche du Rhin n’est pas nécessaire pour garantir la sécurité de la France. Du point de vue américain, la solution serait un éventuel accord entre les États-Unis, l’URSS, la Grande-Bretagne et la France, et le désarmement – y compris pour son industrie de guerre – de l’Allemagne. Bidault exprime à Balfour son incrédulité face à la conscience américaine de supériorité, « arbitre des destins du monde », et il craint que l’inexpérience fasse qu’ils « exercent leur puissance retrouvée d’une façon qui les mènerait à un conflit grave avec les Russes », une éventualité qu’il appréhende profondément. D’autre part, Bidault avait trouvé le Président ainsi que Byrnes « très ignorants de l’histoire des affaires internationales »54.
25Le 23 septembre, lors d’une conversation avec Molotov à l’ambassade soviétique, Bevin fait référence à un éventuel traité franco-britannique, inspiré du traité franco-soviétique, dont l’objectif serait une alliance contre une éventuelle menace allemande, et non pas un bloc occidental dirigé contre l’URSS. En effet, la question avait déjà été abordée avec l’URSS en novembre 1944 : les gouvernements belge, hollandais et norvégien avaient déjà contacté le Foreign Office à ce sujet – et la Belgique, par un mémorandum de Spaak, soulevait également des questions économiques dans le cadre d’un tel système – mais en 1944, la priorité britannique était encore la formation d’une organisation mondiale, le traité anglo-soviétique leur suffisant pour le moment en ce qui concerne l’Allemagne. Ils envisageaient peut-être le même genre de traité avec la France ou entre la France et l’URSS, mais toute discussion concernant l’établissement d’un système de défense régional en Europe de l’Ouest devait inclure une participation soviétique55.
26Les débats parlementaires démontrent les limites et les lenteurs des négociations. Le Foreign Office évite toute référence au terme « bloc occidental » qui pourrait entraîner des accusations de régionalisme occidental de la part de la presse soviétique, répond de façon très vague aux questions concernant l’intégration de l’Europe de l’Ouest56, et se contente de réponses vagues aux parlementaires sur l’association déjà existante entre les deux pays57. Le 22 novembre, a lieu à la Chambre des communes un débat sur les affaires étrangères. Attlee58 rentre des États-Unis et du Canada où la question atomique a été abordée, et où une déclaration commune a été prononcée par Truman, le Premier ministre du Canada et lui-même, qu’il espère contribuera à la « confiance mutuelle [...] nécessaire ». Attlee réaffirme la volonté britannique de rejeter le terme « bloc occidental », et il déplore, alors que la paix mondiale dépend de la bonne entente des Trois, les récents soupçons et mépris (dont la presse n’hésite pas à faire état) entre les États-Unis, la Russie et la Grande-Bretagne : « Nous désirons la participation russe la plus complète dans toutes les affaires internationales sur des bases égales. Voilà l’objectif de notre politique59. »
27Le lendemain, le débat se poursuit. Bevin souligne sa satisfaction sur la situation en France, dont la crise politique n’est que la « conséquence directe » des dernières élections, presque les premières depuis la fin de la guerre, et qui démontrent de nouveau l’attachement français aux traditions de liberté individuelle60. Pourtant, les Britanniques cachent toujours leurs réflexions à leurs interlocuteurs français :
[...] nous devrions travailler pour un groupe occidental dans la mesure où il sert nos intérêts nationaux et vitaux [...] une fois que nous aurons fait notre traité avec les Français, il ne sera non seulement pas nécessaire d’approcher ceux-ci de façon formelle en vue de les inclure dans un système officiel ouest-européen, mais il sera encore moins nécessaire de leur dire quoi que ce soit sur nos intentions, à condition que nous continuions d’encourager la formation de relations étroites entre eux et nous-mêmes61.
La Grande-Bretagne cherche donc à éviter tout geste qui conduirait les Soviétiques à accentuer la division de l’Allemagne en deux entités séparées, à l’encontre d’une gestion quadripartite du pays occupé. À la suite d’un grand nombre d’articles critiques dans la presse soviétique, le Foreign Office demande à son ambassadeur d’assurer lors de ses conversations avec Molotov que le gouvernement soviétique ne s’oppose pas à un traité franco-britannique dans l’esprit des traités anglo- et franco-soviétiques ; et, peut-être, sans s’engager, de « tester les réactions de M. Molotov » sur une éventuelle association occidentale régionale62. Le 20 décembre, l’ambassadeur britannique à Moscou s’entretient avec Staline, qui montre sa bonne volonté sur la proposition (personnelle) de l’ambassadeur de prolonger l’actuel traité anglo-soviétique de vingt à cinquante ans. Juste avant de partir, l’ambassadeur fait référence au bloc occidental : « J’ai expliqué que nous devons avoir maintenant un arrangement quelconque avec la France et avec d’autres pays voisins, comme ceux qu’avait la Russie avec ses voisins. Mais je ne ferais rien contre le gouvernement soviétique et tiendrai toujours le Généralissime au courant. Staline répondit, "Je vous crois"63. »
28En janvier 1946, le gouvernement britannique n’a toujours pas pris de décision ferme sur la formation d’un groupe occidental ni la conclusion d’un traité avec la France ; le règlement de la question allemande continue de retarder tout progrès. Entre-temps, la Grande-Bretagne continue de proposer de l’aide aux pays d’Europe de l’Ouest (l’équipement et formation de leurs forces armées, par exemple), pour contribuer à leur rétablissement mais aussi « pour les encourager à continuer de regarder vers ce pays pour la direction et la protection », afin de faciliter la formation d’un groupe occidental, « s’il est décidé enfin d’essayer d’en former une ».64. Bevin, dans un discours le 23 mars à la Chambre des communes, rappelle que son gouvernement « doit continuer de développer l’amitié avec nos proches voisins dans le domaine économique » et rejette toute critique de cette politique : « Je ne peux pas accepter l’opinion selon laquelle toute ma politique et la politique du Gouvernement de Sa Majesté doivent être entièrement fondées sur les "Trois Grands"65. »
29Rappelons que la conception de Churchill, bien entendu, n’est pas anglo-américaine, mais « de type Commonwealth britannique »66. Or, en France, la situation politique se modifie en tout début d’année avec la démission de de Gaulle le 20 janvier 1946. Le discours de Gouin67 à l’Assemblée nationale le 29 janvier 1946 marque une évolution de la position française, puisque le nouveau Président du Conseil appelle de ses vœux la constitution d’une alliance tripartite entre la France, la Grande-Bretagne et l’URSS. Ce discours marque également une étape, puisqu’il semble indiquer que le chef du gouvernement ne pose plus comme condition aux discussions avec les Alliés le règlement préalable du problème de la Ruhr. Or, en l’absence de toute réaction du gouvernement britannique à cet appel, certains parlementaires à Londres commencent à s’interroger.
30Ainsi, le 24 janvier, Lord Vansittart avait maintenu que dans un but pacifique, ainsi que pour la prospérité, la stabilité et le fonctionnement efficace de la Charte des Nations unies, il était nécessaire de procéder « sans plus tarder » à l’intégration plus étroite de l’Europe occidentale68. La réponse officielle – que la politique britannique est fondée sur celle des Nations unies et avant que l’ONU ne fonctionne comme prévu, le gouvernement ne pourra pas répondre à la question – n’est pour Lord Vansittart qu’un « remaniement maladroit ». Massigli, qui écoute attentivement, n’est pas rassuré par les échanges. Rappellant le récent discours de Gouin, le brief du Foreign Office affirme : « Nous ne voulons pas donner encore une douche froide aux Français si nous pouvons l’éviter, et de toute façon nous n’avons pas besoin d’être secret outre mesure en ce qui concerne notre position, qui est tout à fait compréhensible et claire69. » Le Foreign Office est fort conscient que le Cabinet britannique n’a pas encore officiellement considéré la possibilité d’une alliance avec la France, même si les négociations à cette fin sont souhaitables : « le plus tôt nous le dirons, le mieux ce sera »70.
31Le départ du général de Gaulle et l’arrivée de Gouin permettent une légère évolution de la position française, même si le maintien de Bidault aux Affaires étrangères entraîne finalement une relative continuité dans une diplomatie française, qui reste centrée sur le règlement du problème allemand (et plus accessoirement du Levant). On peut toutefois considérer que le blanc-seing donné par l’URSS et les États-Unis au projet d’alliance franco-britannique, qui bénéficie d’ailleurs également du soutien des opinions publiques locales, va permettre aux deux gouvernements d’étudier pour la première fois depuis la fin de la guerre la mise en place éventuelle d’un traité bilatéral, même si les deux gouvernements veulent prendre leur temps, particulièrement les Britanniques dont la priorité diplomatique semble être la mise en place d’un conseil de sécurité mondiale dans le cadre de l’ONU.
32Le Foreign Office relance enfin le débat sur une possible alliance, et le mémorandum signé Sir Arthur Rumbold le 18 mars 1946 va constituer l’élément de base des discussions au sein du gouvernement britannique en vue du possible établissement d’un accord bilatéral entre la France et la Grande-Bretagne. Ce mémorandum décisif remet la proposition de négociations avec la France à l’ordre du jour. Dans son discours à la Chambre des lords le 7 mars, le Lord Chancellor avait maintenu que le délai du côté britannique était lié au problème de la formation de l’ONU, ce qui n’est pas tout à fait le cas. Rumbold rappelle que le Foreign Office savait que de Gaulle n’accepterait pas de traité avant de résoudre la question du Levant, et son départ trois mois plus tôt n’avait pas provoqué d’initiative des Britanniques, qui étaient à l’époque préoccupés par les prochaines réunions de l’Assemblée et du Conseil de sécurité (pendant lesquelles la question du Levant devait être abordée).
33Rumbold fait référence au projet de traité britannique et rappelle que les termes n’impliquent aucun changement dans l’engagement de la Grande-Bretagne et ne représenterait donc « aucun progrès pour eux ». L’avantage serait de donner grande satisfaction à la France, puisqu’il représenterait « un engagement formel de notre intérêt en Europe de l’Ouest et contribuerait donc à la stabilité interne française »71. D’autre part, cela représente un préliminaire essentiel à l’organisation d’un système de sécurité en Europe occidentale, « si un tel système est toujours notre objectif ultime ». Cet élément est fondamental, puisqu’il démontre que les Britanniques sont prêts désormais à donner la priorité à court terme à une alliance bilatérale par rapport à un système multilatéral, dans la mesure où cette alliance avec la France constitue le plus sûr moyen d’établir à terme ce système collectif de sécurité tant désiré par les Britanniques. Rumbold minimise les arguments contre la conclusion rapide du traité à ce moment précis : la question de la Ruhr, depuis le discours de Gouin du 29 janvier 1946 à l’Assemblée nationale, n’est plus l’obstacle aux négociations ; et la faiblesse du gouvernement français actuel et la situation en France sont plutôt des éléments qui favorisent la conclusion d’un traité. Une réaction positive en France serait bénéfique pour Gouin et Bidault, « qui sont après tout nos amis et dont notre intérêt est de favoriser l’avenir »72.
34La nécessité d’un traité avec la France étant maintenant clairement définie, les Britanniques s’interrogent très rapidement sur les suites à donner. Plusieurs notes et réunions ministérielles évoquent un éventuel resserrement des liens militaires avec les pays du Benelux ou la Norvège. Cette problématique, qui sous-tend la constitution d’un bloc occidental, n’est pas aux yeux de Londres susceptible a priori de heurter Moscou si la multiplication d’accords bilatéraux reste clairement dirigée contre la renaissance d’un danger allemand.
35L’avis du Foreign Office sur la conclusion subséquente d’alliances est plus circonspect. Oliver Harvey73 est prudent et veut éviter la suspicion des Soviétiques. Toutefois, la conclusion d’une alliance franco-britannique « serait suffisante pour marquer l’intérêt britannique en Europe de l’Ouest dans son ensemble et donc satisferait en partie le besoin de leadership des plus petits pays occidentaux ». Sir Alexander Cadogan ne partage pas son avis :
Si la Russie choisit de voir ceci comme une assurance contre elle-même, et si le chapeau est de la bonne taille, qu’elle le porte. Si la Russie maintient son statut et sa force actuels, elle ne peut pas vraiment craindre une agression de l’Occident. Si, d’un autre côté, elle appréhende elle-même une agression, nous devrions prendre toutes les précautions possibles74.
Rumbold insiste pour qu’une décision soit prise sur la définition dans le Cabinet Paper de la politique britannique à l’issue de la signature d’un traité avec la France, et il identifie quatre possibilités. D’abord, simplement encourager les contacts avec les pays voisins. Ensuite, essayer de persuader les gouvernements français, belge, hollandais et norvégien de former une association officielle (un bloc occidental, donc) ; troisièmement, tenter de conclure des traités bilatéraux avec ces pays calqués sur celui entre la France et la Grande-Bretagne ; enfin, dans l’absence de tout traité avec d’autres pays que la France, encourager des conversations avec tous ces pays (y compris la France) au niveau militaire (surtout aérien), afin d’établir une politique stratégique commune pour la défense de l’Europe occidentale ainsi que l’unification des forces armées belges, hollandaises, norvégiennes et britanniques. Rumbold rappelle qu’aucune décision ne peut être prise sans prendre en compte les positions française et soviétique ainsi que les opinions des plus petits pays. Frank Roberts75 affirme que le gouvernement soviétique pourrait difficilement s’opposer à un groupement occidental si ce groupement est la conséquence de traités bilatéraux sur le modèle de ceux que lient l’URSS avec ses proches voisins. Toutefois,
nous ne devons nous faire aucune illusion sur le fait que le processus de création d’un groupe occidental sera accueilli favorablement par les Russes, quelle que soit sa forme, et qu’ils ne verront aucune différence entre, d’une part, un bloc occidental ouvertement reconnu et officiellement cimenté, et d’autre part, une politique qui a comme objectif le partage des forces armées et des ressources économiques des pays concernés76.
Il est évident pour Rumbold que les Français évitent une provocation ouverte vis-à-vis des Soviétiques, et ne souhaitent pas faire partie d’un accord multilatéral. Mais d’un autre côté, « leur passion pour la sécurité est si prépondérante » qu’ils ne devraient pas s’opposer à un renforcement du traité franco-britannique par des conversations bilatérales « à condition qu’il soit admis que toute stratégie commune franco-britannique qui pourrait résulter de telles conversations seraient limitée à une défense contre l’agression allemande ». Rumbold ajoute que les Français dévoileraient certainement à Moscou le contenu de ces conversations, et donc « ils auraient l’avantage fortuit par rapport à nous d’apaiser plutôt que de stimuler les soupçons russes ». Quant aux autres pays, ce sont les Belges – notamment Spaak, qui fut l’un des premiers avocats d’un bloc occidental – qui se montrent les plus dynamiques. Spaak avait proposé, en novembre 1945, la formation d’un comité anglo-belge dont le but serait la coordination des forces armées des deux pays respectifs. Le Foreign Office lui avait répond qu’avant d’avancer les négociations avec la France, un tel comité serait « prématuré, dans le contexte des implications politiques qui pourraient être interprétées d’une telle démarche, et en raison des susceptibilités françaises ». (Le Foreign Office avait indiqué à Spaak que les Britanniques ne souhaiteraient pas discuter de la question importante du rôle éventuel de l’armée de l’Air belge dans la défense européenne : « M. Spaak a plutôt mal pris ces remarques, et il n’y a aucun doute qu’il en a été très déçu77. »)
36La question est autant militaire que politique, ce qui implique une consultation avec les chefs d’état-major britanniques qui, dans leur directive aux représentants britanniques à l’ONU (au Military Staff Committee) découragent une approche régionale. Mais selon Rumbold, ceci est peut-être plutôt une obligation politique que leur opinion réelle. Il rappelle que selon la mission militaire britannique en Belgique, « avec l’absence d’influence britannique, l’armée belge va se détériorant, et [...] ceci est un argument pour accepter l’invitation de M. Spaak, plutôt que la rejeter »78.
37De fait, la position du Foreign Office et celle de l’ambassadeur britannique à Paris ne se recoupent pas. Face au manque de progrès sur la question d’une alliance, source pour lui de très grande frustration, Duff Cooper adresse le 22 mars 1946 une longue lettre à Bevin dans laquelle il réitère les propositions qu’il a présentées il y a maintenant deux ans : une politique d’alliances comme alternative à une coopération internationale et une sécurité collective (l’isolement « ne supporterait pas l’étude »), alliances fondées sur les intérêts communs entre les deux pays, qui diffèrent fondamentalement des intérêts américains en Europe. Il rappelle la réception « tiède » des Américains au discours de Churchill à Fulton et sa proposition de relations plus étroites entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, et cite l’article récent de Walter Lippman selon lequel les Américains sont prêts « à lier leur destin à celui de la Grande-Bretagne et des Dominions », mais qu’ils ne souhaitent pas s’engager à soutenir l’Empire colonial britannique79.
38Spaak confirme début mars 1946 que son gouvernement souhaite commencer des discussions avec la Grande-Bretagne dans le domaine de la défense, mais le Foreign Office le décourage « par crainte des susceptibilités françaises ». Duff Cooper soutient le Premier ministre belge. L’attitude britannique, comme dans l’entre-deux-guerres, laisse « franchement perplexes » les hommes politiques et le peuple français :
Des membres de mon personnel et moi-même sommes bombardés de questions auxquelles nous avons des difficultés à répondre. Désirons-nous une alliance avec la France ? Pourquoi ne faisons-nous rien pour l’obtenir ? Quelle est notre position en ce qui concerne l’avenir de l’Allemagne ? Quand allons-nous préciser notre politique vis-à-vis de la Ruhr ? Avons-nous perdu notre intérêt en l’Europe et croyons-nous que tout ce qui compte, ce sont les États-Unis ? Cette dernière question est devenue plus commune depuis le discours de M. Churchill à Fulton. Et il y a seulement quelques jours, M. Bidault m’a dit qu’il craignait que nous considérions la France comme étant un « pays perdu ». Une incertitude en ce qui concerne la politique de la Grande-Bretagne et une anxiété en ce qui concerne l’avenir de la France produisent un sentiment de pessimisme qui ressemble à du désespoir. Aucun remède à cette maladie ne pourrait être plus efficace que la conclusion d’une alliance franco-britannique80.
Quelques jours plus tard, Massigli réaffirme que la France, pourtant désireuse de conclure un traité avec la Grande-Bretagne, ne pourra pas laisser les questions allemandes non résolues ; qu’il y ait au moins une discussion et peut-être « un accord de principe [...] ceci paraissait plus logique, puisque le traité lui-même porterait exclusivement sur un renouvellement de l’agression allemande »81.
39Deux logiques semblent donc s’affronter fin mars 1946. Les Britanniques semblent prendre conscience de la nécessité de signer un traité à caractère politique et militaire avec la France, traité qui constitue le préalable à des accords bilatéraux subséquents avec d’autres pays d’Europe de l’Ouest. La France ne donne pas la priorité à ce traité qui vise, rappelons-le, à contrer la menace allemande (la menace soviétique n’apparaît pas encore évidente aux dirigeants des deux pays et, d’ailleurs, des États-Unis, malgré les déclarations de quelques personnalités comme Churchill à Fulton ou les allusions de quelques diplomates comme Duff Cooper). Pour la France, le meilleur moyen de contrer le danger allemand n’est pas de signer un traité d’assistance avec la Grande-Bretagne, mais de démembrer territorialement l’Allemagne. L’obsession allemande de la diplomatie française, malgré le départ de de Gaulle, continue donc de représenter le principal obstacle à la conclusion d’un traité de sécurité franco-britannique et plus généralement à la coopération éventuelle des deux pays pour l’établissement d’un système de sécurité collective ouest-européen. C’est sous une contrainte interne (la détérioration de la situation politique française) que les deux pays vont finalement être amenés à entamer de véritables discussions sur ces sujets.
Les Britanniques sous la contrainte
40Le gouvernement britannique est encouragé dans son initiative par la détérioration de la situation intérieure française. Les élections françaises de début juin approchent et l’instabilité économique et politique qui en découle est loin d’être négligeable. Le Foreign Office identifie l’influence communiste comme étant l’élément le plus dangereux, d’où l’intérêt britannique à long terme d’aider rapidement la France matériellement et politiquement, « à une échelle qui, au vue de critères classiques, excède nos moyens », afin de favoriser les partis modérés82, chez qui (socialistes, radicaux et l’aile gauche du MRP) on retrouve une attitude positive envers la Grande-Bretagne et une forte préférence pour un rapprochement franco-britannique plutôt qu’avec l’Union soviétique. Une aide donc matérielle ; une campagne de propagande ; et une concession politique dans l’affaire de la Ruhr (« si nous ne pouvons pas nous décider sur ce problème avant les élections françaises, il semblerait de toute façon très désirable que nous évitions de créer l’impression entre-temps que c’est pour l’essentiel le Gouvernement de Sa Majesté qui s’oppose au plan français »). Enfin, la proposition d’une alliance entre les deux pays serait la solution la plus efficace :
Nous y avons toujours été favorables, et en fait ceci ne nous coûterait rien [...] comme l’Alliance ne nous lie vraiment seulement à la France que pour résister à l’Allemagne – ce que nous ferions de toute façon quel que soit le gouvernement au pouvoir en France – et comme nous avons déjà une alliance similaire avec l’URSS qui peut difficilement être considérée comme étant un allié satisfaisant, cette objection tient-elle debout ?83
Oliver Harvey dans un mémorandum le 2 avril84 reprend les grandes lignes de Rumbold et de Hoyer-Millar les 22 et 24 mars : un statut de décideur sur les allocations de charbon en Allemagne ; une réponse favorable à la demande française d’un emprunt de 150 000 tonnes de blé qui a été refusé (les Soviétiques ont proposé de leur en vendre 500 000 tonnes, ce qui a eu un effet psychologique non négligeable). Financièrement, une attitude positive des États-Unis vis-à-vis de la France pendant les discussions en cours à Washington, et même un emprunt important, contribuerait positivement à la situation en France et encouragerait les Français « à regarder vers les démocraties anglo-américaines plutôt que vers la Russie »85.
41Il est donc clair que la situation politique intérieure de la France est suivie avec beaucoup d’attention par les Britanniques. À ce titre, le problème du vote communiste et de sa possible influence sur la politique française est loin d’être négligeable pour la Grande-Bretagne. Cette incertitude amène donc les Britanniques à engager les premiers pourparlers avec les Français.
42Dans la continuité de son discours du 29 janvier, Gouin, dans son discours du 30 mars devant le Congrès socialiste, semble prêt à conclure un traité avant de régler le problème de la Ruhr. Il précise que cela représente néanmoins « [...] encore une condition de la sécurité française, qu’une solution satisfaisante du problème allemand soit décidée », mais évoque la nécessité de conclure une alliance qui donnerait naissance à une alliance tripartite86. À la suite de cette déclaration, Oliver Harvey est envoyé à Paris pour entamer des conversations d’abord avec Bidault et ensuite avec le Président du Conseil ; il affirme que le gouvernement britannique est favorable aux deux possibilités, et que le Foreign Office ne veut créer aucune pression pour que la France accepte une alliance sur le modèle franco-soviétique plutôt qu’un accord qui règle le problème allemand87. Sir Orme Sargent (Permanent Under-Secretary au Foreign Office) confirme à Massigli à titre personnel que le Foreign Office n’a pas encore rédigé son projet d’alliance, et que dès que l’attitude du gouvernement français sera officiellement définie « l’ensemble du [problème] devra être examiné entre nous »88. Massigli affirme : « Si l’on a tant de peine à se prononcer sur les aspects politiques de notre plan, c’est qu’on est finalement arrivé, au Foreign Office, à la conclusion, qui me paraît à moi-même contenir une part de vérité, [qu’il est] impossible de prendre une [décision] sur l’avenir de la Ruhr sans s’être [formé] une [vue] du problème d’ensemble de l’avenir de l’Allemagne. »89 Le Conseil des ministres, dans un communiqué à Paris le 9 avril 1946, se déclare favorable à l’unanimité aux conversations franco-britanniques « et de leur extension pour traiter toute question non réglée entre les deux gouvernements, dans l’optique de conclure un accord d’alliance qui répond aux désirs et intérêts des deux pays »90.
43En même temps, un brief est envoyé à Duff Cooper à Paris afin de lui communiquer la position du Foreign Office, pour qui le communiqué français est « tendancieux et trompeur » dans sa référence à des « conversations britanniques » alors que n’a eu lieu qu’un court échange pour clarifier la position exacte de Gouin suite à son discours de fin mars. Le communiqué montre également que la position du gouvernement britannique reste inchangée : une alliance franco-britannique sur le modèle anglo-soviétique dirigée contre une éventuelle agression allemande, sans accord antérieur ou simultané sur d’autres questions entre les deux pays : « nous n’avons aucune intention de nous laisser influencer sur la vraie méthode visant à régler le problème de la Ruhr par une attitude quelconque que le gouvernement français adopterait vis-à-vis de la question d’une alliance franco-britannique ». Londres propose d’attendre – pas de mesures, ni de déclarations – le moment où Bidault prendra contact pour discuter de sa proposition de traiter des questions non réglées, mais sans donner l’impression au Quai d’Orsay que le communiqué du Conseil des ministres a eu un effet négatif, ou que la Grande-Bretagne est moins disposée à la conclusion d’un traité : « il ne faut pas oublier que la question de l’avenir de la frontière occidentale de l’Allemagne est une question qui concerne les quatre puissances d’occupation, et non seulement ce pays et la France »91.
44Massigli, lors de sa visite à Bevin le lendemain, apprend que le Foreign Office refuse que la question d’une alliance devienne une question de marchandage : « soit une alliance est la bonne chose à faire, soit elle est mauvaise, et si elle était la bonne, dans les intérêts de nos deux pays, elle doit être gérée selon ses propres mérites ». La question allemande, par contre, concerne non seulement la zone occidentale ou la région de la Ruhr, mais tout l’avenir du pays, et « devrait être étudiée sur la base la plus large »92. Le Foreign Office est pour le moment favorable seulement « à la poursuite des entretiens engagés »93. Bidault rappelle le souci de l’opinion publique française, et ajoute que la conclusion d’un accord « sans inventaire » et entente préalable « n’apporterait guère, dans le présent, d’élément positif » aux relations entre les deux pays et pourrait même être, dans l’avenir, « une occasion de déconvenue et de mésentente accrue ». Dans ce contexte, Bidault exige un examen attentif des éléments principaux, le premier étant le problème allemand, puis les questions arabes et, éventuellement, économiques, et seulement à ce moment-là acceptera-t-il des conversations bilatérales sur un éventuel accord. Il attend néanmoins une proposition du Foreign Office94.
45Duff Cooper ne trouve le communiqué français ni tendancieux ni trompeur. Il récapitule le contenu des conversations avec Bidault le 4 avril, pendant lesquelles ce dernier avait affirmé que si Paris approuvait la position du Président du Conseil exprimée le 30 mars sur la Ruhr, il démissionnerait alors que si le gouvernement le soutenait, il serait prêt à négocier une alliance. Il semble donc clair que Bidault n’accepte pas la position diplomatique du Président du Conseil. Le Cabinet ayant soutenu la position de Bidault à la réunion du 5 avril, ce dernier avait confirmé le soir même « qu’il n’y avait aucun changement dans la politique française et que le gouvernement était uni ». Il se déclare prêt maintenant à procéder à des négociations et à une discussion sur toutes les questions non résolues : un deuxième communiqué à ce sujet suivra la prochaine réunion du Conseil des ministres, le gouvernement français ayant préféré deux déclarations séparées pour ne pas mélanger les questions de l’alliance et de l’Allemagne aux yeux de l’opinion publique. Bidault demande à Duff Cooper d’entreprendre la suite des événements avec Massigli le lendemain et à l’issue de cette réunion, Duff Cooper a l’impression que Massigli donnerait suite à l’affaire avec le Foreign Office à son retour à Londres : « apparemment il ne l’a pas fait ».95 Dans une lettre privée à Duff Cooper, Bidault réagit : « À quoi bon une embrassade publicitaire sans conséquence ? »96. Duff Cooper présente au Foreign Office la position française :
La préoccupation majeure française est celle de sa propre sécurité. Si elle pouvait être un peu rassurée sur ce point, elle pourrait être prête à adopter une attitude moins intransigeante sur la Ruhr ; si, par exemple, on pouvait inclure dans le traité quelque chose affirmant que nous sommes prêts à garantir sa frontière orientale contre toute future agression allemande [...]. Il ne faut pas oublier qu’alors que d’autres nations commencent à craindre la Russie, la France continue de craindre l’Allemagne...97
Les diplomates britanniques comprennent donc fort bien que le règlement de la question de la Ruhr et du Rhin, préalable pour les Français à tout début de négociation en vue d’un traité franco-britannique ne peut être contourné qu’en renforçant la garantie britannique donnée à la France d’aide immédiate en vue de la défense de sa frontière orientale. Cette garantie nécessite une aide tangible des Britanniques aux Français qui va bien au-delà d’une simple déclaration de principes.
46Quelques jours plus tard, le Foreign Office ressort son projet de traité, et Hoyer-Millar suggère une relecture très précise du document avant de le montrer à l’ambassadeur français, dans le but de l’améliorer et de l’élargir. Pour le moment, ce projet définit clairement le but de l’alliance comme étant la prévention de toute éventuelle agression allemande, mais il parle peu de la coopération entre les gouvernements français et britannique pour l’assurer et ne garantit pas non plus la frontière entre la France et l’Allemagne. Massigli propose une coopération économique et militaire, et Hoyer-Millar estime que, avec précaution, ils peuvent se mettre d’accord sur cette base, mais qu’il va falloir veiller sur leurs propos concernant la coopération économique, en partie pour ne pas contrarier les Américains (la conférence internationale sur le commerce mondial est imminente)98. Oliver Harvey ajoute : « nous devrions certainement regarder de nouveau notre projet de traité et voir si nous pouvons l’améliorer »99.
47Le 23 avril 1946, le Yorkshire Post publie un entretien avec Gouin, qui déclare, « vous savez à quel point je désire ardemment la conclusion rapide d’une alliance franco-britannique – une alliance qui a toujours fait partie de notre tradition diplomatique ». Le journal confirme l’accueil favorable que lui réserverait les Britanniques sans distinction de parti qui, selon Gouin, comprennent que la coopération étroite entre deux pays est l’origine de leur sécurité durable respective :
Pourquoi donc les conversations sur la conclusion d’une alliance n’ont-elles pas abouti à un résultat positif ? Il est impossible aujourd’hui d’imaginer une constellation internationale au sein de laquelle l’opinion publique britannique permettrait à la France d’être abandonnée à son destin entre les mains d’un agresseur, ou manquerait de regarder vers la France pour de l’aide en cas d’attaque100.
Les divisions au sein du gouvernement français sont ici clairement soulignées, Bidault semblant aux yeux de la presse britannique être par sa position ferme sur la Ruhr le principal obstacle à l’avancée des négociations entre les deux pays. D’autre part, la France trouve que le charbon qu’elle reçoit de la Ruhr est loin d’être suffisant101. Il y a quelques jours, des conversations franco-britanniques à ce sujet ont établi dans un premier temps une position commune sur la distribution, ce qui peut préparer le chemin pour des accords économiques plus profonds102.
48Le 19 juin 1946, Massigli écrit à Bidault au sujet du dernier débat aux Communes et les nombreux discours favorables à un rapprochement avec l’Europe de l’Ouest et notamment avec la France. Au cours du débat, le député conservateur Robert Boothby (dont la contribution aux débats sur la CED quelques années plus tard sera essentielle), défend « la constitution d’une union fédérale d’Europe occidentale...[et] une collaboration étroite entre les territoires coloniaux français, belges, hollandais et britanniques ». Churchill et Attlee « ont tous deux, avec des nuances, réservé le droit de la Grande-Bretagne de poursuivre [cette politique] ». Massigli conclut :
La Grande-Bretagne ne semble plus craindre autant qu’auparavant de contrarier le gouvernement américain si elle préconisait à nouveau la constitution d’une fédération de l’Europe occidentale [...] Au surplus [...] des considérations politiques font aujourd’hui que l’opposition manifestée par Washington à l’encontre d’un bloc occidental a aujourd’hui pratiquement disparu103.
Malgré la perception par le corps diplomatique d’une amélioration de la situation, l’analyse politique des discours gouvernementaux fait apparaître une divergence notable entre la France et la Grande-Bretagne. Une note du Quai d’Orsay le 2 août pour le Président du Conseil avant les prochaines conversations franco-britanniques constate que les relations entre la France et la Grande-Bretagne sont « en voie de détérioration progressive ». Les causes de cette détérioration, aux yeux de l’opinion publique, sont la politique britannique au Moyen-Orient ; une insuffisante compréhension des besoins de la France depuis la Libération ; enfin, une politique vis-à-vis de l’Allemagne « qui nous apparaît comme tournée contre nos intérêts »104.
L’accueil favorable de la France
49Les premiers pourparlers entre la France et la Grande-Bretagne se sont avérés infructueux. Deux éléments vont cependant permettre une relance de la discussion. Une clarification des objectifs européens de la politique britannique (matérialisée par le mémorandum du 1er octobre 1946), et l’intermède gouvernemental de Léon Blum entre décembre 1946 et février 1947, qui insuffle une dynamique décisive à la négociation.
50Le 30 août 1946, un mémorandum du Foreign Office destiné aux chefs d’état-major affirme que, en l’absence de moyens politiques pour contrôler la politique soviétique actuelle, et en dépit de l’aide américaine, le Foreign Office estime qu’une bonne disposition des forces armées britanniques en temps de paix donnera une bonne impression de la force et de la technologie de la Grande-Bretagne dans des régions « où l’URSS exerce son influence activement » et constituent une menace pour la position politique britannique. Pour les chefs d’état-major, la préservation de l’Europe occidentale de la dominance soviétique est évidemment primordiale pour la sécurité britannique (notamment ses communications aériennes et maritimes), ainsi que les ressources et effectifs de la région : « surtout celles de l’Allemagne [...] nous devrions donc être prêts à donner aux pays d’Europe occidentale le soutien nécessaire pour garantir qu’en temps de paix ils ne tombent pas sous influence russe »105. La réussite de cette politique, le Foreign Office en est fort conscient – et c’est un point essentiel –, dépend d’abord et surtout du développement de ses relations avec la France, par le développement du commerce, l’harmonisation des programmes de reconstruction, « pour aider les Français à retrouver leur force économique, atteindre une stabilité politique et sociale, et les ramener à la réalisation de la communauté d’intérêt qui existe entre les deux pays »106.
51En décembre 1946, le gouvernement britannique s’interroge à nouveau sur la création d’un bloc occidental, et Massigli à Paris reçoit le 2 décembre une proposition de Sir Nigel Ronald du Foreign Office, pour un bloc occidental dont le premier objectif serait « l’endiguement » de l’Allemagne. Son texte suscite de nombreux commentaires au Foreign Office, par exemple Burrows qui, se référant à la proposition américaine récente pour un traité relatif au désarmement allemand qui serait incorporé dans l’accord allemand final, souligne qu’un bloc occidental pourrait être interprété « comme un essai de substitut à la proposition américaine. Il serait très regrettable de donner cette impression ». La contribution éventuelle de la France et des autres pays européens concernés « n’aura aucune valeur en comparaison d’un engagement américain d’intervenir si l’Allemagne se réarme »107. Troutbeck, Assistant Under-Secretary au Foreign Office, rappelle que le gouvernement a récemment accepté la motion de Lord Vansittart à la Chambre des lords, visant à encourager le développement de relations politiques et économiques « étroites » en Europe de l’Ouest. La promotion de relations entre les États européens doit « contribuer de façon générale à l’action efficace des Nations unies »108. Il soutient l’approfondissement des relations entre les pays d’Europe de l’Ouest qui encouragerait l’ancrage de l’Allemagne à l’Ouest et qui l’amènerait à développer son économie dans l’intérêt de l’Europe. Pourtant,
je ne vois aucune raison de croire que nous aurons l’approbation russe dans nos plans simplement en les présentant comme le suggère Sir N. Ronald, et une partie de son idée me semble intrinsèquement dangereuse. En particulier, nous serions imprudents de faire quoi que ce soit qui pourrait faire perdre aux Américains leur intérêt pour l’Europe de l’Ouest109.
Le 5 décembre se tient au Foreign Office une réunion sur cette proposition, au cours de laquelle il est décidé de présenter ce plan non pas comme un moyen de faciliter la création d’un système de défense en Europe occidentale, mais comme un moyen d’améliorer les relations avec l’URSS, et donc de diminuer les possibilités d’une attaque110. Pour les Britanniques, il est donc clair que l’établissement d’un bloc occidental dirigé trop ouvertement contre les Soviétiques, tout en les mécontentant, n’apporterait pas de sécurité supplémentaire par rapport à l’intervention probable des États-Unis. De plus, dans la mesure où ce plan ne serait pas acceptable pour l’URSS, la France, soumise à la pression du Parti communiste, pourrait se trouver en difficulté quant à l’approbation de ce projet. Enfin, en dehors des communistes, une grande partie de l’opinion publique française craint une guerre entre les États-Unis et l’Union soviétique et espère que la France dans ce cas pourrait rester neutre si jamais cette guerre se produisait :
La peur d’être utilisé comme fer de lance américain contre la Russie, donc, s’est étendue au-delà des rangs communistes [...] la plupart des Français sont naturellement ravis que les Américains s’engagent à rester en Europe dans le contexte de l’endiguement de l’Allemagne111.
En tout cas, la question doit être examinée très soigneusement avant d’en parler aux Américains. Ashley Clarke, de l’ambassade britannique à Paris et conseiller de Duff Cooper, écrit à Sir Ronald pour lui faire part de l’avis favorable de ce dernier sur sa proposition, bien que ce dernier trouve que le plan semble nécessiter à chaque étape la consultation du Conseil de sécurité, ce qui provoquerait beaucoup de retard « et donnerait à toute puissance membre du Conseil de nombreuses opportunités de sabotage ». Dans cette optique, Ashley Clarke propose de présenter le plan en tant que solution au problème allemand, et non pas d’intégrer la problématique de sécurité mondiale, ce qui permettrait un examen par le Conseil des ministres des Affaires étrangères lors de la réunion sur l’Allemagne112. La proposition propose notamment « une raison d’être inattaquable et solide » pour l’établissement d’un bloc occidental autour d’une alliance entre la France et la Grande-Bretagne en vue de l’endiguement de l’Allemagne ; de plus, elle aborde la question d’armement de manière positive et accepte « implicitement » la division de l’Europe en deux « blocs » :
On pourrait dire que ce dernier point est un inconvénient. Nous ne le pensons pas. La division est maintenant un fait concret et plus elle est concrète du côté occidental, mieux ce sera. Il n’y a aucun espoir actuellement d’éliminer le bloc à l’Est et nous estimons que l’objectif devrait être de transformer l’existence des deux blocs en base de la stabilité en Europe, en créant quelque chose comme un équilibre entre eux. Votre plan a le grande mérite de prévoir ceci tout en substituant à l’antagonisme actuel entre les deux groupes de puissances un objectif commun et nécessaire auquel les deux peuvent se consacrer de façon utile113.
Il s’agit là d’un point essentiel, puisque pour les Britanniques, un bloc occidental ne se voudrait pas antagoniste au bloc de l’Est sous influence soviétique. Celui-ci, à vocation principalement anti-allemande, ne représente aux yeux de Londres que le pendant du système oriental, les deux systèmes multilatéraux de sécurité s’inscrivant dans le cadre plus large d’un système mondial de sécurité.
52Le 10 décembre, Massigli communique à Bidault un compte rendu du débat à la Chambre des lords sur l’organisation de l’Europe de l’Ouest (la motion déposée par Lord Vansittart, et qui sera largement commentée dans la presse britannique), soulignant que la majorité des orateurs se sont prononcés « contre la tendance [...] à concevoir [un groupement occidental] comme un bloc » et se sont réaffirmés fidèles aux principes de la Charte des Nations unies :
Lord Vansittart a fait observer qu’il convenait d’opérer avec prudence avant d’envisager, comme l’avait fait M. Churchill à Zurich, toute forme d’association avec l’Allemagne [...] le seul moyen [...] de réaliser une intégration harmonieuse de l’Allemagne dans la nouvelle Europe serait de donner à celle-ci une structure fédérale... Il constate que la France actuellement « hésite » à s’associer avec l’Allemagne à cause des communistes français, et que l’attitude « délibérément anti-britannique » de ce parti « ne fait que rendre plus urgente la tâche qui nous incombe de donner une forte direction à nos amis français114.
Entre-temps, Duff Cooper a reçu le mémorandum du Foreign Office du 5 décembre. Il soutient toujours l’idée d’une alliance entre la France et la Grande-Bretagne (l’opinion publique la souhaitant également), ainsi que la proposition de traiter l’alliance dans le contexte d’endiguement de l’Allemagne, plutôt qu’une discussion dominée par une problématique de sécurité internationale. Enfin, il qualifie la réaction américaine à l’influence communiste en France d’exagérée : les Français « ne seront jamais communistes avant d’être français » ; dans le cas où la France communiquerait avec l’URSS au sujet de l’alliance, le fait qu’elle soit conclue dans un but d’endiguement de l’Allemagne devrait pourvoir atténuer les appréhensions soviétiques. Les États-Unis montrent peut-être peu d’enthousiasme pour la constitution d’une alliance franco-britannique mais une hésitation de leur part sur la collaboration et l’échange d’informations serait peu probable115. À la fin de sa note du 21 décembre 1946 à ce sujet, Rumbold ajoute le commentaire suivant :
La dépêche de Duff Cooper montre que même M. Blum n’est pas aussi certain que Gouin qu’une alliance franco-britannique puisse être conclue sans accord préalable sur nos différences d’opinion sur l’Allemagne, et que de toute façon, il n’est pas prêt à commencer des négociations maintenant [...] il n’y a rien d’autre à faire dans cette direction pour le moment116.
Malgré cette prudence de Blum, c’est paradoxalement son accession à la tête du gouvernement français qui va faire rapidement évoluer les négociations entre les deux pays : le ministère Blum va apporter la dynamique nécessaire au projet de traité et le changement de gouvernement en France renouvelle les termes du dialogue entre la Grande-Bretagne et la France. Le gouvernement Blum (qui restera en place trois mois), au sein duquel l’ancien leader du Front populaire occupe les postes de Président du Conseil et de ministre des Affaires étrangères (en lieu et place de Bidault), va en effet encourager les pourparlers entre les deux parties (facilités peut-être par les liens idéologiques unissant le leader de la SFIO aux dirigeants travaillistes au pouvoir à Londres).
53Le 21 décembre 1946, dans une note du Foreign Office au secrétaire d’État, Sargent évoque la possibilité de proposer maintenant un traité à la France, soutenue par Duff Cooper, maintenant reconnue comme étant utile, comme complément au traité des Quatre (cf. infra) proposé par les États-Unis pour une durée de quarante ans pour le contrôle de l’Allemagne (qui sera l’objet des discussions prévues à Moscou) et comme « première pierre sur le chemin long et difficile d’établissement d’un système mondial de sécurité »117. Pourtant, l’approche britannique vis-à-vis de son voisin français se veut toujours prudente, surtout au regard de la situation politique intérieure française et de l’importance du vote communiste. Les Britanniques doivent en effet toujours veiller à ce que les Français n’interprètent pas le Traité franco-britannique comme faisant partie d’un système de défense anglo-américain contre l’Union soviétique. Il y a aussi les susceptibilités américaines, qui parlent très sérieusement de l’influence des communistes en France, et,
La continuation en temps de paix de quelque chose qui ressemble au comité des chefs d’état-major anglo-américain du temps de guerre est un élément du soupçon le plus profond autant aux États-Unis qu’ici, et une collaboration maintenant sur une échelle même limitée est une plante très fragile. Tout changement apparent de politique risquera de voir se tarir des contacts américains précieux, même si le résultat n’est pas un relâchement de l’intérêt américain actuel très soutenu pour les affaires européennes. Ce que nous risquons de perdre en Amérique va devoir être soigneusement pesé contre ce que nous risquons de gagner en Europe par la conclusion d’une alliance formelle avec la France.
D’un autre côté, si nous faisons que chaque pas dans le domaine de la haute politique soit dépendant d’une approbation américaine préalable, nous n’allons jamais atteindre ce que doit être notre objectif primaire [...] de créer, par une association étroite avec nos voisins européens, un groupe européen qui nous permettra de faire face comme égaux à nos deux collègues gigantesques, les États-Unis et l’URSS118.
Dans ce contexte, un traité officiel serait la base pour des accords supplémentaires en matière de collaboration militaire et de coopération économique et financière et, le moment venu, pourrait s’étendre aux Pays-Bas, à la Belgique et d’autres pays « d’esprit similaire » en Europe occidentale. Ainsi, « si nous procédons avec prudence par étapes, les Américains et, nous l’espérons, les Russes, auront petit à petit le temps de s’habituer à l’idée et au principe d’un groupement franco-britannique »119.
54Les Britanniques ne se situent donc pas clairement à cette date dans une logique de guerre froide et cherchent à ne heurter par leur projet ni les Américains, ni les Soviétiques. Dans ces circonstances, Sargent suggère que le Foreign Office autorise Duff Cooper à retourner à l’idée d’une alliance entre les deux pays dès que le nouveau gouvernement prendra place. Il faut procéder « prudemment étape par étape », et Sargent s’interroge seulement sur les réactions américaines : « il reste à considérer quel avertissement préalable de nos intentions devrait être fait aux Américains, et à quel moment »120. Bevin ajoute : « J’y ai réfléchi longuement, mais je suis toujours hésitant à le soulever, avant de voir comment se présente ce nouveau gouvernement et quelle est son attitude. Je préférerais attendre un petit peu121. »
55Le 23 décembre Massigli s’entretient avec Bevin, qui lui assure qu’il travaille méthodiquement pour un rapprochement plus étroit entre les deux pays : « Peut-être n’a-t-on pas toujours compris mes intentions ; peut-être aussi, des difficultés de politique intérieure ont-elles nui à la liberté d’action des dirigeants français. Quoi qu’il en soit, rien n’est changé à mes idées. »122 Massigli assure Bevin que le nouveau gouvernement appelle à « une détente dans la situation » et est prêt à s’attaquer aux questions non résolues ; puis il soulève à nouveau – c’est un point important pour la France – le problème du charbon allemand dans le contexte du redressement de l’économie française, ainsi que « la remise en ordre de l’économie allemande en vue de l’allégement des charges financières très lourdes que l’occupation impose à la Grande-Bretagne », également liée à la question de charbon123. Massigli propose des conversations confidentielles et amicales, sans engagement124 ; mais Bevin lui demande un temps de réflexion125.
56Le 5 janvier 1947, une dépêche du Foreign Office signée Hoyer-Millar abordant à nouveau le sujet d’une alliance franco-britannique fait référence aux propositions de Massigli d’une intégration économique ainsi qu’au plan Monnet, et rappelle la conversation entre Duff Cooper et Blum le 26 décembre126 ainsi que la lettre de ce dernier au Premier ministre le 1er janvier. Manifestement Blum lui-même désire une alliance rapide entre les deux pays ; toutefois il souligne que cela doit être une condition d’accord préalable entre les deux pays sur « les questions principales qu’il estime comme étant considérées par l’opinion publique française comme source de division entre les deux pays »127. Hoyer-Millar conclut que le Foreign Office sera obligé d’attendre le gouvernement permanent dans quelques semaines, mais que si Blum reste à la tête de ce gouvernement, celui-ci insistera sur la résolution des questions allemandes (au moins un examen complet des positions des deux parties), malgré son désir d’une alliance.
57Le Foreign Office est donc convaincu que des discussions sur les problèmes allemands freineront forcément les négociations, et même les empêcheront de se poursuivre : « nous ne pouvons pratiquement rien faire pour aider les Français sur le charbon, et nous ne pouvons pas encore aller très loin sur l’ "intégration économique", mais ne pouvons-nous pas commencer à parler aux Français d’Allemagne et de nos intentions pour Moscou tout de suite ? »128. Malgré l’élément américain, il est impératif que la France et la Grande-Bretagne arrivent à un accord sur l’Allemagne (ou au moins, qu’ils essayent avant la conférence de Moscou) : « si nous pouvons aider M. Blum et influencer l’opinion française, nous devons agir rapidement »129.
58Il apparaît donc que même dans les désaccords économiques ou les différences de conceptions économiques, on retrouve la question allemande, décidément obsédante pour la diplomatie française, ce qui ne peut que renforcer la conviction britannique qu’un geste est nécessaire pour réduire les craintes françaises et les amener à signer un traité sans préalable. Or, tout geste en matière économique s’avère extrêmement difficile pour les Britanniques, qui ne veulent pas aggraver une situation déjà fort difficile à l’Ouest de l’Allemagne. La réponse de Attlee à Blum le 4 janvier accueille chaleureusement une alliance ainsi qu’une visite de ce dernier, mais « je ne peux plus espérer qu’il y aura du charbon à exporter de ce pays dans l’avenir immédiat »130. La possibilité que Blum considère sérieusement la conclusion d’un traité avec la Grande-Bretagne alors qu’il n’est Président du Conseil que pour deux semaines supplémentaires semble au Foreign Office inimaginable. Mais à l’occasion de sa visite avec Monnet à Londres en janvier. Harvey propose, lors de la visite française en janvier, des discussions confidentielles entre Blum et le secrétaire d’État sur le problème allemand, la conférence de Moscou, et l’Alliance ; et avec Monnet, des discussions portant sur le plan Monnet et son intégration dans une coopération franco-britannique, y compris pour ce qui concerne l’industrie de la Ruhr.
59Un compte rendu de ces conversations sera envoyé à Blum par Massigli quelques jours plus tard avec ses commentaires : « vous aviez à peine abordé la question du charbon, que le visage du Premier ministre, jusque-là souriant, a brusquement changé d’expression ; même si nous avions conservé quelque espoir, nous nous serions trouvés tout de suite éclairés... »131. Attlee réaffirme la volonté britannique d’aider la France, mais souligne qu’il faut prendre conscience qu’il est déjà difficile de répondre aux besoins allemands les plus vitaux : « on mourrait de froid à Hambourg [...] toute augmentation de la part réservée à l’exportation [était] pour le moment exclue ». Massigli affirme que Bevin est conscient des doutes français sur les objectifs de la politique britannique alors que, « découragé par les hésitations et incertitudes de la politique française, le gouvernement britannique ne s’était pas résolu à jouer la carte allemande ». La réponse de Bevin rassure les interlocuteurs français, puisque la référence à l’Allemagne du premier paragraphe du texte définitif figure déjà dans l’avant-projet de communiqué britannique :
C’est donc – et le point est important – que tout bien pesé, et contrairement aux tendances qu’avait probablement fait un moment prévaloir l’impression produite par nos dernières élections, c’est sur une entente avec la France, que l’on persiste du côté britannique, à vouloir fonder la politique européenne de l’Angleterre132.
Massigli rappelle que pour Bevin, l’Allemagne rentre en jeu seulement sur le plan économique et comme « un élément complémentaire... Voilà, à mon sens, la plus importante des déclarations de principe qui nous ont été faites, celle à laquelle, dans les prochaines discussions, il conviendra de ramener sans cesse nos interlocuteurs britanniques ». Enfin, la question du traité franco-britannique est abordée :
Comme pour la définition d’une politique à l’égard de l’Allemagne, il n’y a pas eu improvisation de la part de nos interlocuteurs britanniques. L’avant-projet de communiqué [...] témoigne que, dès votre arrivée à Londres, l’on était parvenu au Foreign Office à la conclusion qu’il valait la peine de reprendre les projets de 1945 et c’est d’ailleurs M. Bevin qui a mis la question sur le tapis. Le détail n’est pas sans importance et le compte rendu provisoire britannique a le tort de ne pas le mentionner133.
Blum n’a pas souhaité discuter le détail de ce point : « Aussi bien la formule : alliance contre l’Allemagne dans le cadre de l’article 52 de la Charte est-elle la seule qu’il soit possible d’envisager. » Quant à une éventuelle référence au sein du traité (approuvée et soulignée par Bevin) à « toutes questions d’intérêt commun » entre la France et la Grande-Bretagne, c’est donc le seul moyen de donner à cette alliance qui vise l’Allemagne « le caractère d’entente générale que notre politique a eu en vue depuis la Libération et qui devrait au moins permettre de régler, en marge de la négociation du traité, quelques affaires litigieuses [...] c’est assez dire que, du côté anglais, on souhaite par le détour du traité contre l’Allemagne aboutir à la reconstruction d’une Entente cordiale ». Massigli conclut :
Certes l’on désirait ici faciliter dans la mesure du possible votre tâche ; le respect qu’éprouvent à votre égard les membres du gouvernement britannique, les sentiments d’affection que plusieurs d’entre eux vous portent, peuvent expliquer certaines attitudes ; de surcroît on a certainement été sensible ici au geste d’un chef de gouvernement français qui, en dépit de devoirs écrasants et disposant de si peu de temps, faisait – le premier depuis la Libération – le voyage à Londres. Mais les sentiments ne suffisent pas dans ce pays, surtout pour fonder une politique. Et l’intérêt évident qu’avait M. Bevin, à la veille de la rentrée du Parlement à se présenter devant les Communes, ayant réussi le rapprochement avec la France, ne constitue pas non plus une explication suffisante.
En réalité, je le répète, nous nous trouvons en présence d’une ouverture britannique pour établir entre les deux pays une solidarité d’action répondant à la solidarité de leurs intérêts. Après une période d’hésitation, Londres en revient – au moins provisoirement – au « système français ». Peut-être n’est-ce pas, chez certains, sans quelque scepticisme...134
À l’issue de la visite de Blum à Londres est publiée une déclaration franco-britannique précisant qu’« il devra être conclu entre eux un traité d’alliance ayant pour objet de prévenir toute nouvelle agression de l’Allemagne, et d’assurer la paix et la sécurité ». Les deux parties se déclarent convaincues du règlement « dans un esprit de compréhension respective » de toutes les questions se posant entre les deux pays. L’évolution de la position française est donc évidente, puisque le règlement des différents entre les deux pays n’est plus une condition préalable à tout traité. C’est au contraire ce traité qui doit instaurer une relation de confiance entre Paris et Londres permettant d’aborder ces problèmes dans les meilleures conditions.
60À la suite de cette déclaration, Duff Cooper va bientôt rencontrer Bidault, et veut s’assurer de la position du Foreign Office sur le traité avant de se prononcer sur la question135. Un traité sur le modèle du Traité franco-soviétique sera étudié (donc un traité plutôt général), mais un rapprochement plus définitif que celui de la France et de l’URSS est désiré. Le traité franco-soviétique, conclu pendant la guerre, contient des clauses qui ne seront pas nécessaires dans le contexte actuel d’une alliance contre une éventuelle agression allemande. Le Foreign Office confirme que le projet de traité est à l’étude de façon urgente136. Mais le jour même, Bevin rédige une réponse plus complète dans laquelle il maintient que le traité doit rester sur les lignes originales, dirigé seulement contre une éventuelle agression allemande sans autre clause supplémentaire, afin de ne pas provoquer une mauvaise réaction des Soviétiques ou bien des communistes français, belges ou autres. L’addition de clauses pour établir des accords militaires entre les deux pays provoquerait également des complications considérables. Bevin suggère un rapprochement avec la France par des méthodes « directes et moins publiques », notamment la poursuite des contacts tels que le Anglo-French Expert Committee137 et les colonies138, afin de mettre en place une relation « plus étroite et plus complète avec la France que nous désirons tous rapidement et sans heurter des pays étrangers [...]. Je crains que si nous limitions le traité au cas d’agression allemande mais l’étendions comme vous le suggérez, nous risquerions de perdre le traité complètement »139.
61Le jour même à la Chambre des communes, Attlee parle de la réussite de la visite de Blum à Londres et affirme que la Grande-Bretagne est prête à entamer les négociations en vue de cette alliance qui ne remplace pas celle entre la Grande-Bretagne et l’URSS mais représente une addition à un système de sécurité européen général : « plus nous pourrons mettre de traités et d’alliances sous le contrôle des Nations unies, mieux ce sera »140. Deux jours plus tard, Duff Cooper aura sa première rencontre avec Bidault, qu’il trouve « très amical et coopérative ». Bidault lui confie que contrairement à Blum, il aurait préféré attendre la conférence de Moscou pour conclure une alliance, mais dans la mesure où la déclaration du 16 janvier était faite, il s’engageait à la suivre, à continuer les négociations et à conclure un traité : l’avenir de l’Allemagne ne doit pas influencer la conclusion de l’alliance, et les deux questions devraient donc être traitées à part. Faisant référence à ses propres opinions, il exprime son espoir d’arriver à un accord sur ce point141. Malgré une certaine réticence, Bidault se plie donc au cadre général de la déclaration signée par Blum, même si une certaine appréhension demeure chez ses interlocuteurs britanniques. En effet, Hoyer-Millar qualifiera la réponse de Bidault comme étant « plus encourageante que ce que nous attendions » ; toutefois, « les assurances dans le dernier paragraphe qui séparent les questions allemandes des discussions sur le traité pourraient s’avérer plutôt illusoires »142.
62Le Foreign Office, avec l’accord du Quai d’Orsay, propose de terminer les négociations à Londres. Le gouvernement français s’accorde avec l’avis de ses voisins britanniques sur le caractère général à apporter au traité, mais reste soucieux de l’opinion publique et propose une déclaration à la signature du traité se référant aux sujets annexes sur lesquelles les deux pays ont l’intention de poursuivre des discussions : l’Allemagne, bien sûr, mais aussi les territoires arabes près de la Méditerranée, l’Asie du Sud-Est143, et les colonies. Or, Bevin ne souhaite pas les incorporer ni dans un traité, ni dans un document public. Chauvel espère voir au moins une référence à l’Allemagne, mais ajoute que sa proposition « était entièrement provisoire et s’inspirait du désir d’impressionner l’opinion publique en démontrant que l’Alliance franco-britannique représentait vraiment quelque chose de substantiel et n’était pas tout simplement du verbiage vide de 144 sens »144.
63Il apparaît donc que le court ministère Blum, en découplant la signature d’un traité d’alliance de la résolution préalable de la question allemande, a une influence décisive sur l’accélération des négociations entre les deux pays, puisque les successeurs de Blum devront se soumettre peu ou prou aux termes de la déclaration du 16 janvier 1947. C’est sur cette base que les négociations entre les deux pays vont effectivement débuter.
Le traité de Dunkerque : une alliance contre l’Allemagne
64Les négociations qui débutent entre les parties mettent en évidence la finalité du traité : une alliance franco-britannique essentiellement dirigée contre l’Allemagne. Ces négociations font apparaître deux traits majeurs. D’abord, une interrogation de chacun des deux camps sur les conséquences pour chacun des partenaires des différentes clauses du traité. Il s’agit là de négociations classiques, article par article, portant par exemple sur le caractère automatique de l’application de certaines clauses (primordiales nous le verrons en cas d’agression d’une des parties) ; sur les engagements réciproques de chacune des deux parties et les contraintes qu’elles acceptent ou refusent dans ce cadre. Ensuite, une interrogation beaucoup plus large sur la perception par l’URSS, mais aussi et surtout par les États-Unis de ce futur traité. De fait, nous verrons que les Britanniques s’inquiètent pendant toute la durée des négociations (et même juste avant la signature) du risque de voir les Américains prendre prétexte du traité pour se retirer du jeu européen, ce qui contredit l’objectif fondamental de la diplomatie britannique en Europe visant à lier l’Amérique à la sécurité de l’Europe de l’Ouest.
65Fin janvier 1947 donc, le Foreign Office estime que bien que le projet de traité s’inspire directement des traités anglo- et franco-soviétiques, les clauses relatives à la guerre contre l’Allemagne ne sont plus valables, et le nouveau traité franco-britannique doit prendre en compte les engagements britanniques et français vis-à-vis de cette dernière145. L’article 4 du Traité anglo-soviétique est toujours valable et la Grande-Bretagne est donc toujours engagée à un soutien militaire ou autre à l’URSS au cas où les Soviétiques seraient engagés à nouveau dans une guerre contre l’Allemagne : « l’engagement dans l’article 2 du projet de traité franco-britannique est identique, mais il n’y a pas de disposition pour sa déchéance et l’engagement subsisterait tant que le traité existe »146. Oliver Harvey note que les premières réactions de Bidault « semblent donner de l’espoir »147, et Sargent suggère d’attendre la version établie avec le Quai d’Orsay avant de l’envoyer au Cabinet : ce projet semble prometteur et conviendra en tant que base de discussion. Le Foreign Office attend le projet français pour essayer de rapprocher les deux projets148.
66Le Foreign Office identifie principalement trois problématiques pouvant naître de ce projet. D’abord, le problème d’une éventuelle demande soviétique visant à aligner le traité anglo-soviétique (au moment de sa révision) sur le futur traité franco-britannique ; ensuite, les clauses économiques qui peuvent être jugées trop contraignantes ; enfin, l’assistance automatique à l’autre partie en cas d’agression allemande, qui obligerait les Britanniques à envoyer des troupes supplémentaires sur le continent. Le 3 février, Oliver Harvey écrit au Major-General Sir Leslie Hollis pour demander l’avis des chefs d’état-major. Au début de la rédaction du projet de traité, le Foreign Office avait inclus un article portant sur l’échange entre les deux parties de toute information « susceptible de faciliter la mise en œuvre de leurs obligations mutuelles ». Non seulement les Britanniques estiment que cela constitue dans la situation actuelle un engagement risqué vis-à-vis des Français, mais un tel engagement envers les Soviétiques provoquerait une opposition sérieuse, et ce point est donc absent du projet britannique final149. De même, le Foreign Office préfère pour le moment ne pas inclure de clause précise sur un rapprochement franco-britannique dans le domaine de la coopération coloniale. Dans sa lettre à Duff Cooper le jour même, Harvey écrit que ce projet « vous paraîtra peut-être très anodin, mais puisqu’il doit s’inspirer du traité anglo-soviétique et être dirigé contre l’agression allemande, ceci est inévitable ». Le Foreign Office tient néanmoins à rassurer Paris que le traité est considéré comme étant « la base d’une coopération sur des questions d’intérêt commun dans tous les domaines », et Harvey ajoute que la proposition faite à Ashley Clarke par Chauvel de déclaration commune pour l’opinion publique sera « pleinement étudiée [...]. Ici, de nouveau, l’élément compliqué de l’Alliance soviétique est démontré »150.
67L’élément économique dudit traité suscite également de nombreux commentaires au Foreign Office. Lintott du Board of Trade écrivant à Oliver Harvey le 4 février au sujet de l’article 4, rappelle les récentes conversations sur le plan Monnet au comité franco-britannique (où « personne n’était au clair sur les pas concrets à prendre pour "harmoniser" les plans français et britannique de reconstruction économique »). Il craint que lorsqu’il s’agira de « harmoniser » par exemple les plans français et britannique pour l’acier, les difficultés « les plus redoutables » vont apparaître. Effectivement, il y a du progrès sur ces points, « mais le terme "les parties contractantes prendront des mesures pour harmoniser" leurs plans lui paraît trop précipité »151. Lintott s’interroge également sur la clause couvrant la reconstruction immédiate dans un traité d’une durée de cinquante ans : ce genre de clause économique dans un traité « permanent » devrait être de caractère le plus général possible. Le débat au Foreign Office se poursuit, et Hoyer-Millar, après consultation avec Beckett (qui a préparé le projet), suggère l’insertion des mots « par consultation », à la suite des mots « sur les questions économiques », pour montrer qu’il s’agit bien d’une coopération franco-britannique dans le domaine économique, « comme l’article précédant portait sur la coopération dans le domaine militaire »152. Cependant, les mots « sur des questions économiques » pourraient inciter Moscou à insister sur une consultation sur des questions d’intérêt économique pour la Grande-Bretagne et une ou plusieurs autres puissances, « pour lesquelles nous ne voudrions pas être encombrés par des consultations avec les Français et encore moins avec les Russes ». Il est donc préférable de ne pas rajouter les mots « sur les questions économiques » ; l’article de toute façon couvre très clairement les questions économiques153.
68Quant à la clause d’assistance automatique en cas d’agression d’une des parties, le Joint Planning Staff du Comité des chefs d’état-major envoie le 5 février au Foreign Office un rapport sur les implications militaires du traité qui affirme que le traité étant d’un caractère général du point de vue stratégique, « nous pouvons l’accepter en raison de la réassurance qu’elle donnera à la France, et de l’encouragement qu’il lui sera donné de constituer la clef de voûte d’une région occidentale de défense »154. La conséquence militaire du traité la plus importante concerne la garantie donnée par chacune des deux parties qu’en cas d’attaque venant d’Allemagne, l’autre partie apportera immédiatement tous les moyens en ses pouvoirs, militaires et autres, impliquant donc un engagement britannique d’envoyer des forces armées sur le continent européen. Les conseillers juridiques du Foreign Office précisent qu’il s’agit cependant d’une phrase « standard » des traités d’assistance mutuelle, et que la Grande-Bretagne sera toujours libre de choisir la nature de l’aide à donner. Pour les chefs d’état-major, sans garantie d’assistance, le traité « aura peu de valeur, et il est important que la rédaction de ce point ne sape pas la confiance française dans notre volonté de les soutenir de notre mieux. Nous estimons donc que dans ces circonstances, le phrasé actuel est acceptable »155.
69Oliver Harvey le 7 février informe Sargent que la proposition de venue de Chauvel à Londres est acceptée156. Le jour même, Harvey reçoit une lettre de Duff Cooper avec ses commentaires. L’ambassadeur a encouragé et travaillé pour la conclusion d’un traité d’alliance entre la France et la Grande-Bretagne depuis trois ans, et il est un peu déçu :
Le placard me semble plutôt vide. Mais c’est à vous, bien entendu, de juger la réalité des risques vis-à-vis des Russes consistant à y mettre même quelques morceaux succulents. J’ajouterais sans en être totalement sûr que nous devrions éviter de laisser notre crainte des susceptibilités russes paralyser notre politique étrangère157.
L’une des raisons du retard dans la conclusion du traité a été manifestement le souci des réactions américaines et soviétiques. Pour le moment, les réactions américaines sont plutôt favorables, et les Soviétiques ont communiqué leur désir de renouveler et renforcer le traité entre les deux pays, « ce que j’aurais cru que nous souhaitions ». Duff Cooper donne ses impressions sur le projet de traité qui, à l’exception de l’article 2, ne contient pour lui « rien de très sûr ». En ce qui concerne la garantie d’assistance :
Il est vrai que la France n’avait pas une telle garantie avant 1914, et ne l’avait pas entre 1919 et 1939, et pendant ces deux périodes elle aurait été beaucoup plus heureuse si elle l’avait eu. Dans ces deux occasions, cependant, nous avons assisté la France lorsqu’elle était attaquée et toute personne raisonnable sait que nous serions obligés de faire ainsi de nouveau. Néanmoins, j’espère que les Français estimeront que le fait de l’avoir à écrit est quelque chose d’important158.
L’ambassadeur estime que « puisque le traité lui-même sera si insipide, j’espère que nous trouverons un moyen de souligner tout de suite que son but est néanmoins d’ouvrir un nouveau chapitre dans nos relations avec la France ». Il confirme sa déception par la non-inclusion d’une coopération coloniale dans le traité et propose, à l’issue de la signature, la mise en œuvre de procédures pour une intégration plus étroite des deux empires coloniaux, ainsi que « l’intensification des mesures que nous prenons déjà pour aider les Français à reconstruire leurs forces armées et garantir qu’ils se fournissent d’équipement du même standard que le nôtre ». Enfin, il propose un rapprochement des positions sur les problèmes internationaux non résolus, l’Allemagne bien sûr, mais aussi l’Afrique centrale et du Nord, et au Moyen-Orient (« maintenant que nous nous sommes débarrassés de la Syrie et du Liban, ne devrait-il pas être possible de coordonner notre politique arabe ? »). Il conclut :
Il me semble que le moment est arrivé pour une décision fondamentale dans la politique étrangère britannique. Si nous réussissons à rapprocher nos intérêts avec ceux de la France, nous allons pouvoir, avec nos deux vastes empires, rester non seulement l’un des Trois Grands, mais peut-être non le moins important des Trois Grands. D’un autre côté, si nous nous permettons de nous laisser aller à une désunion continuelle avec la France et l’Europe, nous allons sombrer et devenir seulement l’une des plus petites puissances situées très dangereusement entre les deux géants de l’Ouest et de l’Est159.
Quatre jours plus tard, lors d’une conversation avec M. Thorez du Parti communiste, « très amicale, comme il l’est toujours », Duff Cooper apprend que pour le Bureau politique du Parti communiste (qui s’est prononcé publiquement sur le Traité franco-britannique, cf. infra) les problèmes non réglés devraient être résolus avant la signature (« j’ai trouvé que Thorez adoptait une vision très vigoureuse et patriotique de l’avenir de la France »). Il cite un article de Blum dans le Populaire du même jour pour qui les points de désaccord sont plutôt des questions internationales qui ne portent pas seulement sur la France et la Grande-Bretagne et qui ne peuvent pas non plus être résolues par ces deux pays seuls160. Duff Cooper a l’impression que les communistes souhaitent empêcher la signature du traité avant la conférence de Moscou, « parce qu’ils croyaient que les Russes étaient les seuls des Trois Grands qui risquaient de soutenir la thèse française sur la Ruhr », que Bidault est du même avis et n’hésiterait pas à « provoquer » une pression communiste si nécessaire : « Je crois, au contraire, que la Russie est plus susceptible de faire attention aux opinions de la France et de l’Angleterre si elles se rapprochent que si elles sont séparées... » La simple déclaration sur la possibilité d’une alliance entre la France et la Grande-Bretagne a déjà fait son effet en URSS, puisque les Soviétiques se montraient maintenant soucieux de réviser leur traité avec les Britanniques161.
70Le même jour au Foreign Office, Harvey rédige à nouveau un mémorandum sur le projet de traité « il faut le reconnaître, [...] dépouillé ». Le Board of Trade et le Trésor insistent pour que les clauses économiques restent vagues et sont soucieux de ne pas s’engager à aider la France au-delà de ses capacités. En même temps, ils ne veulent pas être obligés de consulter les Français avant de commencer des discussions économiques avec un autre pays qui ne les concerne absolument pas162.
71Des discussions avec le Quai d’Orsay commencent bientôt, et Harvey propose que le Foreign Office remette le projet de traité à Massigli le lendemain. En ce qui concerne les États-Unis et l’URSS, il préfère attendre de progresser davantage avec les Français et d’avoir plus ou moins établi l’accord final (voire les informer la veille de la signature)163, et Hoyer-Millar, dans un télégramme écrit le même jour au Département nord-américain du Foreign Office, est confiant que la conclusion du traité « ne nuira pas aux relations anglo-américaines »164. Mais Londres restera prudent. L’avis des chefs d’état-major, qui accepteraient le traité tel qu’il est envisagé par le Foreign Office « seulement en supposant qu’il ne porterait pas atteinte à nos relations avec les Américains », importa toujours. Harvey rassure le ministère de la Défense que « nous estimons au contraire que les Américains sont ravis de savoir que nous négocions un traité d’alliance avec la France »165. Lors d’une conversation avec Massigli le 14 février, et dans l’espoir de commencer les négociations sous huit jours, Harvey confirme que le projet britannique est actuellement en train d’être étudié par les chefs d’état-major : « l’ambassadeur remarqua, souriant, qu’il ne supposait pas que le projet contienne une clause pouvant être à la source de conversations militaires »166.
72Le même jour, une note pour le sous-secrétaire d’État rédigée par le Quai d’Orsay soulève à nouveau les différences dans la situation politique des deux pays. En France, l’instabilité politique suscite une réserve « très marquée » de l’opinion britannique. La situation politique intérieure en Grande-Bretagne est dominée par « un groupe travailliste, homogène et stable, de tendance réformiste, qui exclut la solution marxiste et qui préconise, d’autre part, une politique d’austérité dans la reconstruction économique »167. La France souhaite aller plus loin, avec la formation d’un bloc occidental en Europe occidentale, pour lequel la conclusion d’une alliance avec les Britanniques est la condition obligatoire. La Grande-Bretagne, cependant, continue à ne pas vouloir contrarier les Américains, et les positions respectives sur l’Allemagne diffèrent toujours. La question de la production et de la distribution du charbon dans la Ruhr est toujours problématique, la production en Grande-Bretagne étant insuffisante et les Britanniques étant dans l’impossibilité de fournir les éléments d’industrie lourde nécessaires pour la reconstruction économique de leur pays. Néanmoins, l’intérêt britannique pour le développement des relations économiques, ainsi que la signature récente d’un accord franco-anglais sont des signes encourageants pour le Quai d’Orsay :
On peut se demander si la solution du problème allemand permet de trouver un terrain d’entente. Il est bien certain qu’une alliance ne pourrait se faire que sur le plan de la sécurité vis-à-vis de l’agresseur d’hier. Or, que signifierait une alliance dirigée contre un pays, alors qu’un des pays signataires ne ménagerait aucun effort, aux dépens de la reconstruction de l’autre, au profit de la remise sur pied de la nation ex-ennemie... Il demeure cependant qu’une entente est extrêmement souhaitable168.
Dans une note au Président du Conseil le 17 février, Bidault souligne l’importance de donner la priorité dans les discussions au texte français. Le texte du Foreign Office « présente l’inconvénient capital de répéter les obligations déjà inscrites dans la Charte plutôt que d’en instituer de complémentaires pour parer à ses lacunes », une impression qui résulte du premier article du projet du Foreign Office « sur lequel vous devrez porter votre principal effort en vue d’en obtenir le réaménagement ». Bidault préfère que les références à la Charte des Nations unies soient limitées au préambule, mais n’a pas d’objection « à condition que les articles visés soient réellement ceux qui justifient la conclusion d’un accord d’assistance ». L’article 1 du projet de traité « est inacceptable. Vous devrez vous efforcer d’y substituer le texte de nos articles 2 et 3 ». Sur la durée du traité (article 4), que Bidault préfère limiter à vingt ans (« pour maintenir un alignement avec les engagements pris au regard de l’URSS »), l’ambassadeur n’a pas d’objection à ce que cette durée soit prolongée par tacite reconduction de dix en dix ans169.
73Le même jour, Duff Cooper soumet à Harvey un compte rendu de la réunion de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale (où le traité est approuvé) qui éclaircit les origines politiques du débat. Sous la pression d’une opinion publique favorable, aucun parti politique n’oserait s’opposer à cette alliance, même si, à l’exception des socialistes, ils considèrent que Blum « les a engagés plus qu’il ne l’auraient souhaités [...] bien qu’ils ne soient pas particulièrement enthousiastes sur le bout de papier qu’ils pensent être l’aboutissement »170.
74Les négociations entre la France et la Grande-Bretagne qui débutent par l’intermédiaire de René Massigli et Orme Sargent font apparaître un décalage entre les deux positions liées au problème fondamental du rôle américain en Europe. En effet, comme nous le verrons, l’inclusion par les Français de clauses de soutien automatique entre la France et la Grande-Bretagne en cas d’agression allemande, fait concurrence aux dispositions du projet de traité Byrnes, qui officialisent l’implication des États-Unis dans les problèmes intra-européens. En effet, ce projet de traité dévoilé le 5 septembre 1946 esquisse la volonté des Américains de constituer en Allemagne un État de forme fédérale, contrôlé par les Alliés mais disposant d’un pouvoir central. Washington s’oppose à un contrôle qui soumettrait la Ruhr et la Rhénanie à la domination politique ou militaire des forces alliées, mais se déclare en même temps disposé à laisser des troupes stationnées en Allemagne aussi longtemps que nécessaire, ce qui officialisait de fait la perpétuation de la présence militaire américaine au cœur de l’Europe. Tout amoindrissement du statut du futur traité Byrnes constitue donc aux yeux des Britanniques un risque d’encouragement donné aux plus isolationnistes des Américains de se désintéresser des problèmes européens (sans parler d’un mauvais signal envoyé à l’URSS).
75Les négociations portent donc essentiellement pendant quelques jours sur l’article 2 du projet français171. Dès le 15 février, Massigli confirme le désir français de voir ce traité suivre le modèle franco-soviétique, et l’importance pour l’opinion française que le traité aille « au moins aussi loin », notamment l’article 2 du projet français, « qui ne figure pas dans le projet britannique, et qui précise que les deux pays établiront ensemble des démarches contre toute "menace" allemande »172. (Le projet britannique fait référence dans son article 1er à une assistance mutuelle en cas d’« attaque » de l’Allemagne, et non pas de simple menace.) Aux yeux des Britanniques, le traité à quatre proposé par Byrnes répond déjà à cette nécessité ; une clause permettant une action commune en cas d’« événement finalement similaire » n’est donc pas nécessaire173.
76Pendant quelques jours, les deux positions restent figées. Massigli répète que la France n’acceptera pas un traité « dont l’objet serait en réalité limité à l’exécution de mesures prises soit en vertu des dispositions de la Charte des Nations unies soit en application d’un éventuel traité à quatre selon la formule proposée par M. Byrnes »174. Sargent et Duff Cooper soulignent à nouveau le risque que Moscou, en cas de renégociation du traité anglo-soviétique, insiste pour bénéficier de la même clause, ce qui permettrait aux Russes de considérer les traités anglo- et franco-soviétiques comme suffisants contre une éventuelle agression allemande. Ainsi, ni traité Byrnes, ni participation américaine ne serait nécessaire, et les plus isolationnistes des Américains pourraient maintenir qu’une garantie américaine serait donc « superflue ». Mais Massigli n’est pas convaincu, et les deux parties s’accordent sur la recherche d’une phrase à insérer dans le préambule relative à leur détermination « de collaborer pour la prévention d’un renouvellement de l’agression allemande, tout en étant d’accord sur la désidérabilité de la conclusion d’un traité à cette fin entre les quatre puissances »175.
77Le texte sera retravaillé sur la base de ces échanges, et, Bidault insiste auprès de Massigli pour que l’article 2 du projet français soit maintenu176, mais Sargent renouvelle sa position vis-à-vis du traité Byrnes « et de l’importance de ne rien faire pour décourager la participation américaine ». Afin d’aboutir à une solution, Massigli suggère un échange de lettres qui pourrait être publié lors de la signature du traité, indiquant que dans le cas où un traité entre les quatre puissances ne serait pas conclu dans une limite de temps raisonnable, ces derniers se consulteraient afin d’étudier des alternatives pour la résolution du problème de la « menace » allemande177.
78La délégation britannique accepte de préparer un projet de notes et les discussions reprennent le surlendemain. Les Français semblent tenir absolument à l’inclusion d’une clause prévoyant une action commune franco-britannique, et le Foreign Office renouvelle également les arguments britanniques.
79Sargent propose l’insertion d’un nouvel article par lequel les deux pays « en cas de menace à la sécurité de l’un d’entre eux résultant de l’adoption par l’Allemagne d’une politique d’agression, [puissent] se consulter et prendre toute action convenue pour mettre fin à cette menace », mais « sans préjudice à aucun des arrangements qui pourraient être établis par le traité Byrnes permettant de couvrir [le désarmement et la démilitarisation allemands] »178. Oliver Harvey fait quelques changements sur le dernier commentaire du projet dans un télégramme destiné à Paris, ajoutant que cette proposition pourrait être critiquée comme ayant une influence négative sur le futur traité Byrnes et que son inclusion « pourrait être embarrassante... La question entière est maintenant soumise à une étude sérieuse ici »179.
80Quelques jours plus tard, le 22 février 1947, une dépêche de Sargent souligne à nouveau le dilemme soviétique, le risque d’éloigner les États-Unis au regard du traité Byrnes, et le fait que le projet d’article 2 du Quai d’Orsay « nous engagerait à une action bilatérale avec les Français ». Face à l’insistance de Bidault, la délégation britannique s’est donc efforcée de faire des efforts :
Bien que le traité Byrnes prévoira une action à quatre au cas où l’Allemagne refuserait de mettre en œuvre les clauses de désarmement du traité de paix, et bien que l’article 2 du projet britannique prévoit une action si l’Allemagne refuse de mettre en œuvre les clauses économiques du traité de paix, il y a toujours le risque que l’Allemagne, sans rompre les clauses du traité, puisse entamer une politique anti-Alliés, par exemple en excitant l’opinion publique allemande contre l’accord sur la Sarre. C’est cette éventualité que les Français sont soucieux d’anticiper. Nous avons suggéré que dans le cas où une telle éventualité se produit, nous-mêmes et les Français devraient se consulter et, si nécessaire, consulter les États-Unis et l’URSS en vue d’établir une action commune pour répondre à la menace allemande180.
Toutefois, ce nouvel article ne répond pas au dilemme soviétique. La définition soviétique de ce qui constitue « une menace allemande renouvelée » pourrait être différente, et les Français « pourraient être obligés d’accepter le point de vue russe et essayeraient donc de nous l’imposer en l’appliquant au Traité franco-britannique ». Sargent rappelle le souci français d’un Traité franco-britannique couvrant également un possible non-respect de la part de l’Allemagne des accords de paix sur le désarmement et la démilitarisation. Pour Londres, ce problème doit être géré à quatre, comme prévu par le traité Byrnes, et non pas à deux. Une phrase dans la dépêche qui a été barrée à la main dit : « nous considérerions seulement la solution sur une base de deux puissances lorsqu’il deviendrait évident que nous ne pouvons pas aboutir à un accord à quatre ». Il soutient donc la proposition de Massigli d’un échange de lettres « pour venir le plus possible à la rencontre des Français » et, pour souligner l’importance du traité Byrnes pour la Grande-Bretagne, propose une référence à cette fin dans le préambule du traité :
Je ne suis pas certain que les Français accepteront cette solution de compromis, puisque M. Massigli a actuellement pour directive d’insister sur l’article 2 du projet français au minimum, parce qu’apparaissant déjà dans le traité franco-soviétique, il doit également apparaître dans le Traité franco-britannique. Mais si vous m’autorisez à proposer un nouveau projet d’article et la lettre [...] je pense qu’il y a une chance de pouvoir arriver à une conclusion sur cette base.
Je crois profondément que ceci est la bonne démarche. Le traité lui-même, dans la mesure où il est dirigé contre l’Allemagne, est actuellement de nature plutôt académique. On ne peut pas concevoir que ses clauses puissent être effectives si les quatre puissances occupent toujours totalement l’Allemagne. Le seul risque immédiat est qu’avec la conclusion de traités sur ces lignes avec la France et la Russie en ce moment, nous risquions de perdre le traité Byrnes, mais je pense que nous aurons réduit ce risque à un minimum si nous préservons l’arrangement proposé actuellement181.
Bevin donne son accord pour un échange de lettres sans engagement182. Le lendemain, Sargent écrit au général Hollis pour lui faire part de ces décisions, et un projet d’échange de lettres est rédigé au Foreign Office183. Massigli attend la réponse positive de son gouvernement, et du côté britannique, sans opposition du Cabinet ni des chefs d’état-major que Bevin consulte de façon urgente, la signature pourrait se faire « je l’espère », avant son départ pour Moscou184.
81La rédaction d’une lettre séparée prévoyant l’inclusion de clause anticipant des discussions sur une possible automaticité de l’aide entre les deux partenaires en cas de menace d’agression allemande, si le traité Byrnes ne répond pas à cette problématique, semble avoir finalement emporté l’adhésion des autorités française. Le 26 février, le Foreign Office à Paris confirme l’accord provisoire avec Massigli sur les changements au texte du traité. Une réponse positive est attendue de la part du gouvernement français et le Cabinet britannique se décidera le lendemain. Avec l’accord des deux parties, le traité pourrait donc être signé à Londres avant le départ de Bevin et Bidault pour la conférence à Moscou185.
82Dans un télégramme au Foreign Office le 26 février, Duff Cooper affirme que sous réserve d’une approbation formelle de Bidault, les propositions britanniques sont acceptées, et le gouvernement français « est manifestement enthousiaste pour signer de toute façon avant la réunion de Moscou ». Bidault propose que dans la mesure où Bevin passera sûrement par Paris pour son voyage à Moscou, le traité pourrait y être signé, convenant aux deux parties et représentant un signe fort pour l’opinion publique française. Duff Cooper ajoute :
J’ai reçu depuis de sa part la suggestion supplémentaire et alternative que si cela vous apparaît convenable et si c’est techniquement possible, l’alliance soit signée à Dunkerque. Il souligne les associations sentimentales et historiques avec cette ville, où les Britanniques et les Français se sont souvent battus dans le passé et qui a joué un rôle si significatif dans la dernière guerre, ce qui semblerait rendre très opportun ce projet.
Le traité pourrait dès lors s’appeler le traité de Dunkerque186.
Au moment où la signature du traité semble imminente, une conversation entre Bevin et Matthews, le chargé d’affaires américain, va retarder la conclusion de l’alliance, ce qui démontre, s’il en était besoin, l’importance pour les Britanniques de l’acceptation tacite par les Américains de leur politique en Europe de l’Ouest. Matthews redoute des réactions des isolationnistes américains et de l’encouragement potentiel donné au Sénat américain pour s’opposer au traité Byrnes, et rappelle l’importance d’insister sur le fait que l’alliance franco-britannique reste « en plein accord » avec les clauses de la Charte des Nations unies et de préciser qu’aucune action, même bilatérale, qui pourrait s’y opposer, n’est envisagée187. Le Foreign Office réagit rapidement pour prendre en considération ce point (d’où certaines « additions sémantiques » dans les articles 1, 2 et 5 qui se réfèrent aux articles de la Charte des Nations unies, et les mots « commun accord » insérés avant le mot « mesures » vers la fin de l’article 3). Le 27 février 1947, le Cabinet britannique approuve le texte pour signature et Massigli est informé des dernières modifications souhaitées par Londres188. Heureusement, la réponse française positive, et le 28 février, Bevin affirme qu’après quelques « alertes de dernière minute », Massigli avait confirmé que le gouvernement français acceptait le texte189. Des déclarations seront faites le jour même à la Chambre des communes et à Paris pour annoncer l’accord sur le texte final ainsi que la signature du traité, prévue le 4 mars à Dunkerque.
83Le 1er mars, Matthews propose à Bevin une déclaration commune afin d’attester que le Traité franco-britannique ne représente ni une alternative, ni une substitution au traité Byrnes, « ceci me semble une suggestion excellente et j’espère que M. Bidault sera d’accord »190. Cependant, la première réaction de Couve de Murville, lors d’une conversation avec Duff Cooper, est que cette déclaration « porterait atteinte à l’effet psychologique du traité », et que de toute façon le principe en question est « amplement protégé dans le préambule et dans le corps du traité ». Couve de Murville ajoute que d’après ses sources, le traité était « largement bien accueilli par ses mérites » aux États-Unis (Duff Cooper ajoute, « j’ai tendance à croire qu’il y a beaucoup de force dans cela »)191.
84Deux jours avant la signature du traité, les représentants français et britanniques discutent de la déclaration commune prévue à la signature du traité qui, Bevin l’espère, sera publiée simultanément pour clarifier leurs intentions vis-à-vis des États-Unis comme de l’URSS, et aussi pour rassurer l’opinion publique des deux pays. Il n’est pas convaincu par les remarques de Couve de Murville et déclare que Bidault « serait sûrement d’accord avec moi sur l’importance à long terme de garantir la conclusion du traité Byrnes qui l’emporte sur la question à court terme de l’effet immédiat du Traité franco-britannique dans l’opinion publique française ». D’ailleurs, sous prétexte que les deux gouvernements soutiennent ce traité, Bevin s’est déjà engagé vis-à-vis de Matthews pour faire une déclaration simultanée lors de la signature du traité, « et je me sens obligé ». S’il doit le faire tout seul, l’effet sera « précisément [ce] que M. Couve souhaite éviter [...]. J’espère donc sincèrement que nous pourrons persuader M. Bidault de donner son accord à ma suggestion de déclaration commune »192.
85Le Quai d’Orsay, tout en acceptant « l’utilité » de ce projet, le considère comme inopportun, car une telle déclaration « affaiblirait aux yeux de l’opinion la portée de l’accord franco-britannique et [...] attirait davantage l’attention de Moscou sur l’intérêt que les puissances occidentales portent au projet Byrnes lequel a été constamment refusé par le gouvernement soviétique »193. La presse soviétique, notamment un article récent dans le New Times194, semble avertir le gouvernement français et surtout le Parti communiste français de ne pas se montrer trop proche de la position britannique en attendant la conférence de Moscou195. Duff Cooper voit Bidault le lendemain, pour qui la déclaration est « inutile et pourrait être mal interprétée », mais dans la mesure où Bevin s’est engagé vis-à-vis du chargé d’affaires américain, il est prêt à faire tout son possible. Il accepte donc la proposition d’une réunion entre le ministre et Couve de Murville pour trouver une formule acceptable aux deux parties, et avoue à Duff Cooper avoir eu « plus de difficultés que nous n’en étions conscients » pour faire accepter le traité (« j’ai présumé qu’il voulait dire que ces difficultés provenaient de ses collègues communistes »)196. Bidault et Bevin ont un échange téléphonique le jour même, Bevin accepte la version de Bidault, et le texte197 sera publié le lendemain en même temps que le texte du traité.
86Le traité de Dunkerque198 est signé le 4 mars 1947 à Dunkerque par Bevin et Duff Cooper pour la Grande-Bretagne, Bidault et Massigli pour la France. Les deux parties arrivent sous une pluie qui fait fondre la neige de la veille, mais malgré le temps détestable, les habitants de Dunkerque les attendent et leurs maisons (et même les ruines de la ville) sont décorées de drapeaux français et britanniques. L’événement n’est pas sans anecdote, comme le raconte Duff Cooper à Attlee quelques jours plus tard :
La signature a eu lieu dans une pièce de la petite sous-préfecture, décrite par M. Bidault dans son discours comme étant la pièce la plus grande qui existe encore à Dunkerque. Un maximum de 40 ou 50 personnes auraient pu y être accueillies confortablement, et la foule assemblée de plus de 200 était donc vraiment à l’étroit. De façon générale, les arrangements manquaient un peu de finition, et il eut un moment embarrassant lorsque, entre les faibles explosions des appareils photos de la presse, le ronronnement des cinématographes, et le fredonnement discret des personnalités de la radio qui confiaient à leurs micros leurs impressions du grand événement, il fut découvert qu’il manquait les originaux du traité pour la signature. Après dix minutes de conjectures pesantes, ils ont été retrouvés au fond d’une veille Citroën dans laquelle le malheureux responsable de département qui s’occupait du traité avait été poussé avec cinq compagnons à Calais, et qui n’avait pu égaler la vitesse du reste du cortège199.
À l’issue de la signature, Bevin et la délégation britannique partent immédiatement200 pour Moscou, « pour s’attaquer à la tâche complémentaire gigantesque d’établir quelle sera la future forme de l’Allemagne »201.
87Les discours de Bidault et Bevin lors de la signature du traité expriment la volonté des deux parties de coopérer ensemble. Bidault parle d’une « alliance écrite [...] succédant à cette permanente alliance non écrite qui, depuis des générations déjà, réunit nos deux peuples pour les causes de la liberté et de la civilisation du monde » et rend hommage à « la justice de l’histoire que ce soit dans cette terre de Dunkerque qu’un tel acte s’accomplisse et qu’au milieu de tant de ruines cette promesse d’un avenir meilleur soit donnée à nos deux peuples réunis »202. Bevin fait référence à une Entente cordiale qui n’a jamais vraiment été rompue, « confirmée par le sang pendant deux grandes guerres », aux « malentendus » de l’entre-deux-guerres, et déclare « au nom de la Grande-Bretagne socialiste que nous nous efforcerons d’éviter tout malentendu et nous nous efforcerons de comprendre la nouvelle France. Jamais nous ne permettons qu’il se passe quelque chose qui permette à une Allemagne agressive de resurgir de nouveau, et d’occasionner le désastre terriblement diabolique dont nous avons souffert tous les deux ». Bien entendu, le discours de Bevin vise à rassurer l’URSS et à retenir les États-Unis : le traité de Dunkerque ne représente pas la formation d’un bloc occidental, mais « une tentative d’apporter une contribution, étendue au reste du tissu de l’Europe et du monde, dans un motif parfait de paix universelle ». Enfin, il rend hommage au lieu de Dunkerque203 et conclut, avec une phrase pleine de signification :
[...] mon pays n’abandonnera jamais la France. La France restera à jamais aux côtés de la Grande-Bretagne. Nous deux ensemble, avec notre propre grande histoire, notre grande culture, et notre grande contribution à la civilisation, et j’ose le dire notre amour-propre en tout, notre capacité de direction et contribution, aiderons à rendre ce monde plus sûr pour son peuple en vue d’un progrès grandiose pour les siècles à venir204.
Ces négociations entre la France et la Grande-Bretagne font apparaître trois tendances que nous retrouverons durant toute la période de notre étude. D’abord, l’importance des hommes dans le processus de négociation. Il est clair que les diplomates dès la fin de la guerre entament des discussions parfois non désirées par leur autorité de tutelle politique, ce qui contribue à faire progresser l’idée même d’union entre les deux pays. Notons également le rôle décisif joué par Léon Blum lors de son court ministère205. La rupture avec la diplomatie de de Gaulle, perpétuée par Bidault au Quai d’Orsay, est patente, puisque Blum inverse l’ordre des priorités en déclarant vouloir signer une alliance avec la Grande-Bretagne avant le règlement des points conflictuels entre les deux pays, selon Le Monde, « un point de départ, le signal qui ouvrirait la voie à des relations plus confiantes, à une série d’accords sur des points concrets »206.
88Ensuite, la permanence du problème allemand qui domine les négociations. Le traité de Dunkerque est à ce titre clairement un traité dirigé contre l’Allemagne. Il ne peut donc s’inscrire dans la lignée des grands traités de sécurité d’après-guerre tournés contre la menace soviétique. L’URSS est en effet considérée comme partie prenante au système de sécurité collective en Europe. Français et Britanniques cherchent en 1946 à systématiquement éviter toute initiative pouvant laisser penser aux Russes que Londres et Paris cherchent à établir un système de sécurité multilatéral à l’ouest de l’Europe qui, de fait, formerait un bloc face aux pays orientaux sous influence soviétique. Enfin, notons la volonté des deux parties de tenir compte à tous les moments de la négociation des positions américaines et russes, preuve de l’affaiblissement politique des anciennes puissances ouest-européennes. Cette remarque est particulièrement importante pour la Grande-Bretagne puisque sa volonté de tenir systématiquement compte de la position américaine pendant toute la durée des négociations est déjà à l’origine de tensions avec les Français pendant l’hiver 1946-1947.
Notes de bas de page
1 Charles de Gaulle, Discours et messages, op. cit.
2 Secretary of State for Foreign Affairs.
3 Ambassadeur de France à Londres jusqu’en 1954.
4 Télégramme de Dejean au Quai d’Orsay le 16 octobre 1944, Service d’information et de presse du ministère des Affaires étrangères in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/4.
5 Télégramme du Quai d’Orsay signé de Charbonnière aux ambassadeurs français le 18 novembre 1944 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/4.
6 Télégramme du Quai d’Orsay signé Dejean aux ambassadeurs français le 24 novembre, ibid.
7 Permanent Under-Secretary of State for Foreign Affairs.
8 Note du Foreign Office sur le groupement occidental et la question d’un traité franco-britannique : brief pour la délégation britannique le 12 juillet 1945 in PRO/FO371/49069.
9 Note du secrétaire d’État au Premier ministre le 29 novembre 1944, ibid.
10 Note du Foreign Office du 12 juillet 1945, op. cit.
11 Le mémorandum original manque dans les archives britanniques ; Eden y fait référence dans sa réponse du 29 novembre 1944 in PRO/FO371/49069.
12 Réponse d’Eden à Churchill le 29 novembre 1944, ibid.
13 Ibid.
14 Dépêche du 23 janvier 1945 signée Eden in PRO/FO371/49066.
15 Extraits du discours du général de Gaulle in Dépêche du Foreign Office le 5 février 1945, ibid.
16 Ambassadeur de Grande-Bretagne à Paris du 18 novembre 1944 à fin 1947.
17 Dépêche du Foreign Office signée Ward le 17 février 1945 in PRO/FO371/49066.
18 Ibid.
19 Dépêche du Foreign Office du 20 février 1945 in PRO/FO371/49066.
20 Ibid.
21 La conférence de San Francisco aboutira à la signature de la Charte des Nations unies.
22 Note de Churchill à Eden le 1er avril 1945 in PRO/FO371/49067. Or, notons le compte rendu de Massigli d’une conversation avec Eden à son retour de Yalta : « Rappelant ses ouvertures antérieures (c’était peut-être après avoir reçu la dépêche de son ambassadeur à Paris [Duff Cooper] à laquelle celui-ci fait allusion), il me répéta qu’il ne sollicitait pas un traité qui était dans l’intérêt commun et ajouta : "Personnellement, je tiens cependant à vous répéter aujourd’hui pour votre orientation que je crois qu’il est encore temps et que nous aurions tous les deux avantage à signer un traité avant la conférence de San Francisco ; après ce pourrait être plus difficile !" », in Massigli, op. cit., p. 72.
23 Télégramme de Duff Cooper (Paris) au Foreign Office le 4 avril 1945 in PRO/FO371/49067.
24 Télégramme de Duff Cooper (Paris) au Foreign Office le 5 avril 1945, ibid.
25 Note de Churchill à Eden le 6 avril 1945, ibid.
26 Ibid.
27 Sont présents, Oliver Harvey, Sir R.I. Campbell, Sir William Strang, Sir William Malkin, Baxter, Hoyer-Millar, Ward et Speaight.
28 Dépêche du Foreign Office du 7 avril 1945 in PRO/FO371/49067.
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Note de Churchill à Duff Cooper le 20 avril 1945 in PRO/FO371/49067.
32 Ministre des Affaires étrangères.
33 Collaborateur de Bidault au Quai d’Orsay, Jean Chauvel sera ambassadeur français à Londres entre 1955 et 1962.
34 Lettre de Duff Cooper à Churchill le 22 avril 1945, ibid.
35 Entretien de Gaulle/Duff Cooper du 27 avril 1945, Papiers Burin des Roziers in Documents diplomatiques français 1945, t. I, 1er janvier-30 juin 1945, Pairs, Imprimerie nationale, 1998, p. 567, document n° 304.
36 Mémorandum du Foreign Office sur le groupement occidental et le traité franco-britannique le 12 juillet 1945 in PRO/FO371/49069.
37 D’où l’article VII, qui affirme une volonté des deux pays d’établir une association régionale d’Europe de l’Ouest dirigée contre l’Allemagne et sous l’égide, en sus du traité franco-britannique, de l’Organisation mondiale, ainsi que la volonté de formuler des décisions à deux.
38 Mémorandum du Foreign Office sur le groupement occidental et le traité franco-britannique le 12 juillet 1945, op. cit.
39 Ibid.
40 Note du secrétaire d’État au Premier ministre le 29 novembre 1944 in PRO/FO371/49068.
41 Le News Chronicle du 21 juin 1945 in PRO/FO371/49068.
42 Supplément à la revue de la presse britannique du Quai d’Orsay le 27 juin 1946 in MAE/EUROPE 1944-60/Généralités/4.
43 Le Monde du 31 juillet 1945.
44 Le texte du chapitre VIII de la Charte des Nations unies figure en annexe.
45 Mémorandum du Foreign Office du 12 juillet 1945, op. cit.
46 Frederic Hoyer-Millar, à l’époque Assistant Under-Secretary au Foreign Office, sera le représentant britannique au Conseil de l’Atlantique-nord au début des années cinquante.
47 Dépêche du Foreign Office signée Hoyer-Millar le 6 août 1945 in PRO/FO371/49069.
48 Texte de discours de général de Gaulle devant les mineurs de Béthune le 12 août 1945 in Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 12 août 1945 in PRO/FO371/49154.
49 Dépêche du Foreign Office signée Hoyer-Millar le 6 août 1945, op. cit.
50 The Times du 10 septembre 1945 in Quai d’Orsay, Service d’information et de presse, Supplément à la Revue de presse britannique du 10 septembre 1945 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/4.
51 Télégramme de Massigli au Quai d’Orsay le 13 septembre 1945, ibid.
52 Ambassadeur de Grande-Bretagne à Washington de 1945 à 1948.
53 Commentaire de l’assistant secrétaire d’État américain à Balfour le 25 août 1945 in Télégramme de Balfour (Washington) au Foreign Office in PRO/FO371/49154.
54 Ibid.
55 Télégramme du Foreign Office à l’ambassade de Grande-Bretagne à Washington le 26 novembre 1944 in PRO/FO371/49069.
56 Notamment en ce qui concerne le projet de loi de Lord Vansittart pour la formation d’une association politique et militaire entre les puissances ouest-européennes, prévu le 30 octobre 1945.
57 Dépêche du Foreign Office signée Ward le 18 octobre 1945 in PRO/FO371/59911.
58 Prime Minister and First Lord of the Treasury 1945-1951.
59 Extrait du discours d’Attlee lors du débat d’Affaires étrangères à la Chambre des communes le 22 novembre 1945 in PRO/FO371/50924.
60 Extrait du discours de Bevin lors du débat d’Affaires étrangères à la Chambre des communes le 23 novembre 1945, ibid.
61 Rumbold in Dépêche du Foreign Office le 1er décembre 1945 in PRO/FO371/59911.
62 Brief du Foreign Office pour les conversations de Moscou le 12 décembre 1945 in PRO/FO371/49070.
63 Télégramme de la délégation britannique à Moscou au Foreign Office le 21 décembre 1945, ibid.
64 Mémorandum du Foreign Office du 22 janvier 1946 à in PRO/FO371/59911.
65 Discours de Bevin le 23 mars 1946, ibid.
66 Note du Foreign Office le 11 mars 1946 sur les questions parlementaires in FPRO/FO371/59911.
67 Président du gouvernement provisoire de la République française du 26 janvier au 24 juin 1946.
68 Note du Foreign Office du 11 mars 1946, op. cit.
69 Brief du Foreign Office du 6 mars 1946, op. cit.
70 Ibid.
71 Dépêche du Foreign Office signée Rumbold sur le traité franco-britannique le 18 mars 1946 in PRO/FO371/59953.
72 Ibid.
73 Sir Oliver Harvey sera ambassadeur britannique à Paris entre 1948 et 1954.
74 Ibid.
75 British Minister in Moscow de 1945 à 1947.
76 Rumbold se réfère à la lettre de Roberts du 4 février 1946 in PRO/FO371/59953.
77 Ibid.
78 Ibid.
79 Lettre de Duff Cooper à Bevin le 22 mars 1946 in PRO/FO371/59952.
80 Ibid.
81 Conversation entre Massigli et Bevin le 25 mars 1946 in PR07F0371/59953.
82 Des discussions franco-britanniques sont actuellement en cours sur, par exemple, la liquidation de la dette à court terme impayée dans des conditions demandés par la France, que les Britanniques ont jusqu’ici refusée.
83 Mémorandum du Foreign Office signé Rumbold le 22 mars 1946 in PRO/FO371/59953.
84 Mémorandum du Foreign Office signé Oliver Harvey sur la politique britannique vis-à-vis de la France le 2 avril 1946 in PRO/FO371/59953.
85 Ibid
86 Ibid.
87 Télégramme du sous-secrétaire d’État pour les Dominions aux ambassades britanniques (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Afrique du Sud) le 8 avril 1946 in PRO/FO371/59953.
88 Télégramme du sous-secrétaire d’État pour les Dominions du 12 avril 1946, op. cit.
89 Ibid.
90 Ibid.
91 Ibid.
92 Dépêche de Bevin à Duff Cooper le 13 avril 1946 in PRO/FO371/59953.
93 Télégramme de Bidault à l’ambassade de France à Londres le 10 avril 1946 in MAE/EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/36.
94 Ibid.
95 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 14 avril 1946 in PRO/FO371/59953.
96 Voir aussi Massigli, Une comédie des erreurs, op. cit., p. 82.
97 Télégramme de Duff Cooper du 14 avril 1946, op. cit.
98 Commentaires de Hoyer-Millar le 18 avril 1946, ibid.
99 Commentaires de Harvey le 18 avril 1946, ibid.
100 Entretien entre Gouin et Jacques Debû-Bridel (éditeur du Nation) et l’un des correspondants du Yorkshire Post à Paris in The Yorkshire Post et l’éditorial du 23 avril 1946 in PRO/FO371/59953.
101 La question du charbon est importante pour comprendre les relations franco-britanniques à l’époque : voir par exemple N. Debonne, J. Gillingham, Coal, Steel and the Rebirth of Europe 1945-1955, Cambridge 1992 ; R. Frank, La Hantise du déclin, op. cit.
102 Une dépêche du Foreign Office le 2 avril 1946 signée Harvey défend la position britannique : « We have been attacked on all sides lately in France for not allowing the French more coal from Germany. The basic complaint which has been taken up by all the French parties is that too much coal is being distributed to industries in the British zone and too little is being sent to France. The facts are that the amount of coal allocated for internal use in Germany is decided by the Control Council, acting on the advice of experts from all three zones, that it would be impossible to reduce this allocation, particularly as production itself is declining, that the French share of what is exported is decided by the ECO on which the French are represented, and that they obtain far more than any other country. Their total supply of coal from all sources is believed to be in the region of 70 percent to 80 percent of what it was before the war. » In PRO/FO371/59953.
103 Deux lettres de Massigli à Bidault le 19 juin 1946 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/4.
104 Note du Quai d’Orsay le 2 août 1946 pour le Président du Conseil à la veille des conversations franco-britanniques, ibid.
105 Ibid.
106 Note du Foreign Office le 4 décembre 1946 in PRO/FO371/59911.
107 Commentaires de Burrows in note du Foreign Office du 4 décembre 1946, op. cit.
108 Commentaires de Troutbeck le 5 décembre 1946 in PRO/FO371/59911.
109 Ibid.
110 Compte rendu signé Rumbold de la réunion du 5 décembre 1946. Y sont présents : Sir Nigel Ronald, Butler, Warner, Dening, Troutbeck, Hankey, Mason, Hayter, Burrows, et Sir A. Rumbold in PRO/FO371/59911.
111 Ibid.
112 Les plans des groupes Est et Ouest étaient proposés par le Conseil de sécurité au Comité militaire par la suite.
113 Lettre d’Ashley Clarke (ambassade de Grande-Bretagne à Paris) à Sir N. Ronald (Foreign Office) le 6 décembre 1946 in PRO/FO371/59911.
114 Lettre de Massigli à Bidault le 10 décembre 1946 in MAE/EUROPE 1944- 60/Généralités/4.
115 Compte rendu du Foreign Office de décembre 1946 sur les conversations entre Duff Cooper et Sargent in PRO/FO371/67670.
116 Commentaires de Rumbold sur la dépêche de Duff Cooper le 21 décembre 1946, ibid.
117 Note du Foreign Office signée Sargent au secrétaire d’État le 21 décembre 1946, ibid.
118 Ibid.
119 Ibid.
120 Ibid.
121 Note de Bevin écrite à la main sur le mémorandum de Sargent, ibid.
122 Télégramme de Massigli à Bidault le 23 décembre 1946 in MAE/EUROPE 1944- 60/Grande-Bretagne/36.
123 Télégramme de Massigli à Bidault le 23 décembre 1946, op. cit.
124 Voir aussi Massigli, op. cit., p. 87. Massigli écrit à Bidault en décembre 1946 : « Le moment vient, je crois, où, non pas le souci de la construction de blocs, mais la simple considération du parallélisme – sinon de l’identité – des intérêts doit nous amener, à Paris et à Londres, à coordonner de plus en plus notre action politique », idem, p. 80.
125 Télégramme de Massigli à Bidault du 23 décembre 1946, op. cit.
126 Dans ses mémoires, Massigli fait référence au télégramme envoyé par Blum le 28 décembre 1946 à son attention : « [Duff Cooper] lui avait demandé s’il ne pensait pas le moment venu de régler enfin l’affaire de l’alliance qui traînait depuis si longtemps. Le Président lui avait répondu que personne plus que lui n’était acquis à l’idée et qu’il apprécierait particulièrement de voir les négociations aboutir durant son bref passage au gouvernement », in Massigli, op. cit., p. 87.
127 Dépêche du Foreign Office signée Hoyer-Millar le 5 janvier 1947, ibid.
128 Ibid.
129 Ibid.
130 Compte rendu du 7 janvier 1947 de la réponse du Premier ministre britannique à Blum le 4 janvier 1947, ibid.
131 Compte rendu des conversations entre Blum et Bevin le 14 janvier 1947 in Lettre de Massigli à Blum le 18 janvier 1947 in MAE/EUROPE/1944-60/Grande-Bretagne/37.
132 Ibid.
133 Ibid.
134 Ibid.
135 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 18 janvier 1947 in PRO/FO371/67670.
136 Télégramme du Foreign Office à Duff Cooper le 23 janvier 1947, ibid.
137 Un accord a été convenu pour la coordination des affaires économiques et commerciales de la France et de la Grande-Bretagne.
138 Il y a un récent rapprochement entre Londres et Paris et les réunions d’experts des deux gouvernements se déroulent bien.
139 Lettre de Bevin à l’ambassade britannique à Paris le 23 janvier 1947, ibid.
140 Ibid.
141 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 26 janvier 1947, ibid.
142 Commentaires de Hoyer-Millar sur la conversation entre Duff Cooper et Bidault dans son compte rendu au Foreign Office le 25 janvier 1947, ibid.
143 Il existe une coopération franco-britannique dans cette région mais Chauvel rappelle que c’est un sujet délicat à ne pas évoquer en public
144 Compte rendu de la conversation entre Ashley Clarke et Chauvel in Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 29 janvier 1947, ibid.
145 Par exemple, le Foreign Office avait étudié l’insertion d’une clause obligeant les deux pays à s’engager à un échange complet de toute information qui pourrait faciliter le déroulement de leurs engagements vis-à-vis du traité. L’intégration de ce genre d’article est impossible, d’abord parce que les autorités britanniques n’auraient pas donné leur accord à ce type d’engagement avec la France, mais aussi parce que les objections soviétiques seraient considérables.
146 Dépêche du Foreign Office signée Hoyer-Millar accompagnant le projet de traité le 24 février 1947 in PRO/FO371/67670.
147 Commentaires d’Oliver Harvey le 27 janvier 1947, ibid.
148 Commentaires de Sargent le 27 janvier 1947, ibid.
149 « Ceci ne veut pas dire que s’il était à un quelconque moment considéré comme étant désirable de rendre plus étroites nos relations de renseignement avec les Français, il ne serait pas possible de le faire. Seulement, il serait peut-être nécessaire que cela soit fait "officieusement" et de façon discrète et non pas par le biais d’une quelconque clause précise de l’Alliance. » Lettre de Harvey à Hollis le 3 février 1947, ibid.
150 Lettre de Harvey à Duff Cooper le 3 février 1947, ibid.
151 Lettre de Lintott (Board of Trade) à Harvey le 4 février 1947, ibid.
152 Commentaires de Hoyer-Millar in dépêche du Foreign Office le 6 février 1947, ibid.
153 Commentaires de Warner le 6 février 1947, ibid.
154 Rapport du Joint Planning Staff des chefs d’état-major transmis au Foreign Office le 5 février 1947, ibid. Dans l’immédiat, le traité facilitera des échanges précis sur les « des questions militaires d’intérêt commun », par exemple en Méditerranée, en Extrême-Orient et sur les questions coloniales, trois points déjà soulevés par le Quai d’Orsay.
155 Ibid.
156 « J’ai toujours trouvé M. Chauvel très sympathique et amical, très sensé et raisonnable, mais on peut douter de sa vraie influence. » Note de Harvey à Sargent le 7 février 1947 in PRO/FO371/67670.
157 Lettre de Duff Cooper à Harvey le 7 février 1947 in PRO/FO371/67671.
158 Ibid.
159 Ibid.
160 Blum in Le Populaire du 11 février 1947 in Télégramme de Duff Cooper à Harvey le 11 février 1947 in PRO/FO371/67671.
161 Télégramme de Duff Cooper à Harvey le 11 février 1947, op. cit.
162 Mémorandum signé Harvey sur l’alliance franco-britannique le 11 février 1947 in PRO/FO371/67670.
163 Ibid.
164 Télégramme de Hoyer-Millar au Département nord-américain du Foreign Office le 12 février 1947 in PRO/FO371/67671.
165 Lettre de Harvey à Waterfield (Ministry of Defence) le 10 février 1947, ibid.
166 Extrait d’une conversation entre Massigli et Harvey le 14 février 1947, ibid.
167 Note du Quai d’Orsay pour le sous-secrétaire d’État le 15 février 1947 in MAE/EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/37.
168 Ibid.
169 Note de Bidault au Président du Conseil, à Chauvel et au Cabinet le 17 février 1947, ibid.
170 Lettre de Duff Cooper à Harvey le 17 février 1947 in PRO/FO371/67671.
171 « L’article 2 prévoyait qu’en addition de l’aide mutuelle immédiate des gouvernements britannique et français en cas d’attaque de l’Allemagne (ce qui est prévu dans l’article 1 du projet britannique et dans l’article 3 du projet français), ils devraient en cas de "nouvelle menace allemande" ou de "renouvellement par l’Allemagne d’une politique d’agression", prendre d’un commun accord toute mesure possible pour éliminer cette menace. L’article 4 prévoyait que les gouvernements français et britannique s’aident mutuellement au cas où l’Allemagne manque aux clauses économiques de l’accord de paix. » En ce qui concerne l’article 2 du projet britannique, « la différence majeure dans le texte britannique [est] qu’il est prévu une consultation, non seulement entre le Royaume-Uni et la France, mais si nécessaire avec les États-Unis et la Russie soviétique, le but étant d’y amener les Américains. » Dépêche signée Sargent au secrétaire d’État britannique le 22 février 1947 in PRO/FO371/67671.
172 Télégramme du Foreign Office à Paris le 19 février 1947, ibid.
173 Conversation entre Sargent et Massigli le 18 février 1947, ibid.
174 Télégramme de Massigli à Bidault le 21 février 1947 in MAE/EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/37.
175 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 19 février 1947 in PRO/FO371/67671.
176 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 20 février 1947, ibid.
177 Compte rendu des discussions du 21 février 1947, ibid.
178 Ibid.
179 Ibid.
180 Dépêche de Sargent au secrétaire d’État le 22 février 1947 in PRO/FO371/67671.
181 Ibid.
182 Dépêche signée Bevin, février 1947 in PRO/FO371/67671.
183 Foreign Office, projet d’échange de lettres le 22 février 1947, ibid.
184 Draft Cabinet Paper du Foreign Office le 22 février 1947, ibid.
185 Télégramme du Foreign Office à Paris le 27 février 1947, ibid.
186 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 26 février 1947,
187 Télégramme du Foreign Office à Paris le 28 février 1947, ibid.
188 Ibid.
189 Télégramme du Foreign Office à Paris le 28 février 1947, ibid.
190 Télégramme du Foreign Office à Paris le 1er mars 1947, ibid.
191 Télégramme de Duff Cooper au Foreign Office le 1er mars 1947, ibid.
192 Télégramme du Foreign Office à Paris le 2 mars 1947, ibid.
193 Quai d’Orsay, Note pour le ministre, le 1er mars 1947 in MAE/EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/37.
194 Considéré par des communistes à l’ambassade française et notamment l’attaché de presse, comme « une expression importante et faisant autorité des opinions soviétiques ». Télégramme de Sir Peterson (Moscou) au Foreign Office le 25 février 1947 in PRO/FO371/67671.
195 Article du New Times du 21 février 1947, ibid.
196 Télégramme de l’ambassade britannique à Paris au Foreign Office le 3 mars 1947, ibid.
197 « Le Traité franco-britannique d’alliance et assistance mutuelle définit les arrangements établis par les deux puissances pour l’établissement sur une base solide et dans le cadre de la sécurité collective tel que défini par la Charte des Nations unies, des garanties réciproques et spéciales qu’ils envisagent pour empêcher la répétition d’une menace allemande. À l’occasion de la signature du Traité, les ministres des Affaires étrangères de la Grande-Bretagne et de la France expriment l’espoir que ces garanties seront bientôt complétées par la conclusion d’un Traité à quatre qui établit les conditions du désarmement et de la démilitarisation de l’Allemagne ainsi que des méthodes pour les mettre en œuvre », ibid.
198 Le texte du traité figure en annexe.
199 Lettre de Duff Cooper à Attlee le 7 mars 1947 in PRO/FO371/67672.
200 À l’issue de la cérémonie, Bidault et Bevin, accompagnés par un petit groupe, partent en direction de la côte : « ils sont partis pour une brève visite des plages où des navires submergés témoignent encore des macabres événements de 1940. Ce simple pèlerinage concluait en donnant un symbole qui entourait si justement la conclusion formelle d’un traité de cinquante ans conçu pour empêcher une Allemagne renaissante de plus jamais profiter de nouveau de la désunion ou d’un manque de cohérence dans les relations entre la Grande-Bretagne et la France », ibid.
201 Ibid.
202 Discours de Bidault le 7 mars 1947 in PRO/FO371/67672.
203 Au maire de Dunkerque, Bidault écrit : « Je vous prie de transmettre aux autorités et à la courageuse population de Dunkerque notre salut amical et la gratitude du Gouvernement pour les témoignages de cordialité dont elles ont entouré la signature dans votre héroïque cité, du traité d’alliance franco-britannique qui sera dans l’avenir un des gages essentiels de [la] paix », Ibid.
204 Discours de Bevin le 7 mars 1947, ibid.
205 Dans ses mémoires, Massigli écrit : « Je n’ai pas souvenance que le « pouvoir » eût songé à inviter Léon Blum à assister à la cérémonie... », Une comédie des erreurs, op. cit., p. 93.
206 Le Monde du 17 janvier 1947.
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