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Droit et société en France et en Grande-Bretagne (XIIe-XXe siècles)

 | 
Philippe Chassaigne
, 
Jean-Philippe Genet

L’accès au droit des pauvres et des défavorisés en Angleterre : évolution au cours des XIXe et XXe siècles

Géraldine Gadbin

Texte intégral

  • 1 Lord Justice May, Civil Procedure, Londres, 2000, p. 3 : « Dealing with a case justly includes [... (...)

1Une réforme majeure de la procédure civile anglaise, consacrée par l’entrée en vigueur des Civil Procedure Rules, a été mise en place le 26 avril 1999. Selon l’article 1, l’objectif de ces règles est de permettre aux tribunaux de traiter justement les dossiers : « il est juste que s’occuper d’une affaire implique [...] de s’assurer que chaque partie soit traitée sur un pied d’égalité, encourant le moins de dépense possible, [...] assurant que [l’affaire] soit traitée à la fois rapidement et équitablement »1.

  • 2 Lord Woolf, Access to Justice. Interim Report to the Lord Chancellor on the Civil Justice System in (...)
  • 3 Lord Woolf, Access to Justice. Interim Report to the Lord Chancellor on the Civil Justice System in (...)

2L’accès à la justice, ou l’accès au droit en Angleterre, est depuis fort longtemps une préoccupation sérieuse. Dans son rapport définitif Access to Justice, l’instigateur de la réforme, Lord Woolf, explique que, de 1851 à 1999, une soixantaine de comités se sont réunis pour discuter d’une éventuelle réforme de l’institution judiciaire ou des règles de procédure qui y sont applicables2. Dans son premier rapport portant le même nom, il citait un extrait d’un arrêt de 1981, « Bremer v. South India Shipping Corporation », dans lequel Lord Diplock rappelait que « chaque citoyen jouit d’un droit constitutionnel d’accès [...] aux cours de justice »3.

  • 4 D. Lloyd, The Idea of Law, Londres, 1991, p. 129 : « the law is [...] so closely linked in the gene (...)

3La volonté du législateur et de l’ordre judiciaire de réitérer ce qui semble être une évidence, à savoir le droit de tout individu, dans une démocratie, d’accéder à la justice et au droit, traduit sans aucun doute un malaise dans un pays pourtant encore renommé, peut-être à tort, pour ses avancées dans le domaine social du Welfare State, de l’État-providence. Dans cette étude, nous partirons du principe que l’accès au droit et l’accès à la justice, qui sont intimement liés, ne font qu’un. Certains auteurs ont d’ailleurs consacré cette identité, tels que Dennis Lloyd selon lequel « dans l’opinion du plus grand nombre, la loi est [...] si étroitement liée à l’idée de justice, qu’elle peut être, et généralement est, considérée comme synonyme de la justice »4.

  • 5 Strategy for Justice, Publicly Funding. Legal Services in the 1990s, Londres, 1992, p. 133 : « acce (...)

4Qu’entend-on par l’accès à la justice ? Ce concept a été défini dans un rapport du Legal Aid Board, l’équivalent anglais du bureau d’aide judiciaire français, dans son rapport annuel pour 1990/1991. Ses termes ont été repris par le Legal Action Group : « l’accès [à la justice] est réalisé lorsque les individus prennent conscience qu’ils ont besoin de services juridiques et qu’ils peuvent effectivement les obtenir, de bonne qualité et à un prix accessible »5.

  • 6 M. McCarthy, Campaigning for the Poor. CP AG and the Politics of Welfare, Londres, 1986, p. 32.

5Si nous avons choisi d’évoquer l’accès au droit des pauvres et des défavorisés, nous n’entendons pas, en l’espèce, conférer à ces termes une signification strictement économique. Michael McCarthy, dans Campaigning for the Poor, a rappelé la « nature relative de la pauvreté » (relative nature of poverty)6. Ici, l’usage des mots « pauvre » ou « défavorisé » fera référence à tous ceux qui, à un titre ou un autre, se trouvent dans l’impossibilité d’accéder aux services de la justice.

6Cette étude se fera en trois temps. Tout d’abord, nous nous pencherons brièvement sur les Poor Laws qui, si elles ont été officiellement abolies en 1948, avaient en fait perdu de leur aura dès le tout début du XXe siècle. Ensuite, nous verrons dans quelle mesure l’avènement de l’État-providence, par la mise en place des réformes suggérées par William Beveridge, dans son rapport de 1942, Social Insurance and Allied Services, a eu un double effet : d’une part, il a aidé à promouvoir l’égalité entre les riches et les pauvres, les favorisés et les défavorisés ; d’autre part, du fait de la multitude de lois à objet social, votées à cette époque, il a, du coup, multiplié les occasions de recourir aux tribunaux pour y voir interpréter une disposition législative ou résoudre un litige lié à ces nouveaux textes.

7Dans un dernier temps, nous nous attacherons à démontrer que la tradition anglaise de libéralisme, masquée pendant quelques décennies, a refait surface vers la fin des années 1970, et a de nouveau restreint la capacité de certains citoyens à accéder à la justice. Nous noterons une évolution certaine de la catégorie de justiciables se trouvant écartés des tribunaux par manque de moyens financiers ou par impossibilité de bénéficier de l’aide juridique.

8 Notre étude nous permettra au passage de souligner le remarquable travail accompli, dans le domaine de l’accès au droit, par le secteur caritatif, même si la tâche qu’il s’est arrogée, avec la complicité du gouvernement, semble dépasser, de loin, ses capacités.

L’accès des pauvres au droit à l’époque des Poors Laws

  • 7 A. Briggs, « The Welfare State in Historical Perspective », Archives européennes de sociologie, . 2 (...)

9Selon Asa Briggs, la New Poor Law de 1834, plus progressiste que les Poor Laws qui l’ont précédée, permettait aux autorités publiques d’assurer la protection des plus démunis en fonction de leur besoins, tels qu’ils étaient évalués (assessed needs)7. On « évaluait » leurs besoins mais aussi, et surtout, leur volonté et leur aptitude à sortir de la misère. L’aide dispensée aux pauvres par le gouvernement l’était de manière ponctuelle. Le système appliqué fonctionnait donc au mérite et présentait un caractère terriblement dégradant.

10Les pauvres n’avaient que des devoirs, et aucun droit. Dès lors qu’ils étaient dépourvus de droits, ils ne pouvaient pas les revendiquer devant les tribunaux. Si les pouvoirs publics pouvaient être considérés comme peu efficaces, voire inefficaces, des organismes caritatifs, tels que la Charity Organisation Society, créée en 1869, et l’Église protestante, aidaient les pauvres, dans la limite de leurs moyens. Il ne s’agissait cependant pas de les aider à conquérir des droits, mais simplement à survivre.

  • 8 A.F.C. Bourdillon dir., Voluntary Social Services, Their Place in the Modern State Londres, 1945, p (...)

11Dans Voluntary Social Services, A.F.C. Bourdillon explique que la Charity Organisation Society avait alors pour objectif de coordonner « tout un ensemble d’associations caritatives fonctionnant de façon indépendante les unes des autres »8. L’aide apportée aux plus démunis l’était donc de manière sporadique et désorganisée. Celle dispensée par l’intermédiaire de l’Église protestante dépendait de la bonne volonté des plus riches.

  • 9 J.R. Spencer, dir., Jackson ’s Machinery of Justice, Cambridge, 1989, p. 466.
  • 10 H. Bosanquet, Rich and Poor, Londres, 1899, p. 75 : « bridging the interval between rich and poor »

12À l’extrême fin du XIXe siècle, les solicitors, qui représentent l’une des branches de la profession anglaise d’avocat, se portaient volontaires pour dispenser gratuitement des services juridiques aux plus pauvres dans le cadre des University Settlements, dans l’East End de Londres9. Selon Helen Bosanquet, il s’agissait de « combler le fossé entre le riche et le pauvre »10. C’est alors que naît le concept de travail pro bono, ou travail gratuit. Pour la première fois, une catégorie de personnes, en l’espèce des professionnels du droit, reconnaît le droit des plus démunis à accéder à la justice.

13Cependant, les University Settlements exerçaient sur une petite échelle et étaient bien insuffisants pour, d’une part, informer les pauvres du fait qu’ils n’ont pas que des devoirs, mais aussi des droits, et d’autre part, persuader les pouvoirs publics de réviser leur politique au bénéfice des plus démunis. Toutefois, petit à petit, ce phénomène, conjugué au rôle joué par les organismes caritatifs, va convaincre le législateur d’intervenir en faveur d’une classe sociale qui était, jusqu’alors, ignorée et souvent, avilie.

  • 11 M. Zander, Legal Services for the Community, Londres, 1978, p. 17-59.

14Michael Zander rappelle qu’en 1903, le Poor Persons Defence Act entre en vigueur11. L’objectif de cette loi n’est que de donner aux pauvres la possibilité de se défendre en justice, en bénéficiant de l’aide gratuite d’un solicitor. Elle constitue cependant une amélioration de leur condition, puisque officiellement le gouvernement leur procure enfin une reconnaissance sociale.

  • 12 Cf. B. Abel-Smith et R. Stevens, In Search of Justice : Society and the Legal System, Londres, 1968

15En 1914, à l’aube de la Première Guerre mondiale, fut mise en place la Poor Persons Procedure. Cette fois-ci, on permettait aux pauvres d’obtenir l’assistance gratuite d’un professionnel du droit, pour engager (et non plus uniquement défendre) une action en justice, en matière civile12. On conférait donc aux pauvres la possibilité d’agir devant les tribunaux pour y revendiquer leurs droits. Mais malheureusement, la Poor Persons Procedure n’apportait qu’un changement incomplet puisqu’elle n’était utilisable que devant la High Court. Or, à la différence des county courts, la High Court n’a compétence que pour connaître des dossiers portant sur des sommes substantielles. Ce ne sont donc pas les cas qui concernent le plus fréquemment les pauvres. Une disparité existait donc toujours entre les conditions d’accès au droit des riches et des pauvres, qui tendait cependant à s’amenuiser. Sans pour autant bénéficier des facilités que les plus riches avaient à leur disposition, les défavorisés avaient désormais accès à la justice pour y revendiquer leurs droits et les y défendre.

  • 13 S.H. Bailey et M.J. Gunn dir., Smith and Bailey on the Modern English System, Londres, 1996, p. 489 (...)

16Une difficulté subsistait, qui est celle de l’information des plus démunis sur leurs nouveaux droits. S.H. Bailey et M.J. Gunn rappellent que « les procédures n’étaient d’aucune utilité tant que ceux qui en avaient besoin n’avaient pas conscience de leur existence »13. Ce n’était pas vraiment le cas à l’époque. Pour élargir le champ d’application de la Poor Persons Procedure, il fallait que non seulement la profession juridique se mobilisât, mais aussi et surtout les pouvoirs publics, qui restaient encore trop imprégnés de la mentalité des Poor Laws.

17Au cours de l’hiver 1938, un nouvel organisme caritatif fut créé, sous la forme des Citizens’ Advice Bureaux. Comme leur nom l’indique, les Citizens’ Advice Bureaux avaient pour objectif de conseiller les citoyens, quels qu’ils fussent, sur toute difficulté se posant à eux : il pouvait s’agir de rechercher un parent disparu, de connaître les aides dispensées aux veuves de guerre..., en bref, de résoudre les difficultés quotidiennes.

  • 14 J. Richards, Inform, Advise and Support, the Story of Fifty Years of the Citizens’ Advice Bureau, C (...)
  • 15 Ibid., p. 1 : « to discuss matters ofmutual concern ».
  • 16 « Survey of Citizens’Advice Bureaux, Advice Agencies and Law Centres », Solicitors Serving Society. (...)

18Jean Richards explique que les Citizens’ Advice Bureaux ont fourni « de l’aide au moment où le début de la [Seconde Guerre mondiale] a entraîné des restrictions et des dispositions nouvelles »14. L’idée est d’y discuter d’affaires intéressant tout le monde15. Dans son « Évaluation des Citizens’ Advice Bureaux », annexé à son rapport Solicitors Serving Society, la Law Society explique que « les Citizens’ Advice Bureaux sont des agences générales d’information, qui n’ont pas vocation à se spécialiser dans le travail juridique »16.

  • 17 J. Richards, Inform, Advise and Support, op. cit., p. 169 : « to provide for all citizens a centre (...)

19Pourtant, dans la charte des Citizens’ Advice Bureaux de 1941, on voit déjà, en filigrane, le rôle de conseil juridique non négligeable que les bureaux joueront ultérieurement. Richards rappelle que les principaux objectifs des Citizens’ Advice Bureaux étaient alors « de fournir à tous les citoyens un centre de conseil et d’information sur toutes sortes de problèmes personnels et familiaux ; d’expliquer les lois et de s’efforcer que personne ne laisse échapper, du fait de son ignorance, les dispositions qui pouvaient le concerner ; de donner aux gens les meilleurs moyens d’obtenir l’aide dont ils avaient besoin, qu’elle soit juridique, financière, ou de toute autre nature »17.

La création de l’État-providence, ou Welfare State

20Les deux conflits mondiaux ont, physiquement et matériellement, rapproché riches et pauvres, tous confrontés à la misère et aux difficultés économiques découlant de toute guerre. La dichotomie mise en exergue par les Poor Laws du XIXe siècle s’amoindrit peu à peu. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, il était logique que les plus démunis trouvent enfin une place dans la société. Si l’on se réfère au système des Poor Laws, on peut dire que, d’une certaine façon, les pauvres ont plus que « mérité » de voir leur existence reconnue ! Cependant, cette reconnaissance des droits des pauvres d’accéder à la justice n’a pas été automatique, loin de là.

  • 18 W. Beveridge, Social Insurance and Allied Services, Londres, 1942, p. 17.
  • 19 M. Brasnett, The Story of the Citizens’ Advice Bureaux, Londres, 1964, p. 68 : « from the cradle to (...)

21Dans son rapport de 1942, Beveridge préconisait d’importantes réformes sociales qui étaient destinées à mettre les citoyens anglais sur un pied d’égalité. Il évoquait lui-même le besoin d’une British Revolution, une « révolution britannique »18. En 1945, le gouvernement de Clement Attlee décida de mettre ces réformes en application. Margareth Brasnett rappelle que l’État-providence a pour objectif que le gouvernement s’occupe du bien-être de ses citoyens « du berceau à la tombe »19.

22Outre les réformes purement sociales et après l’abrogation officielle des Poor Laws en 1948 (qui, en pratique, n’étaient plus appliquées depuis le début du siècle), le gouvernement d’Attlee introduisit, pour la première fois, l’aide juridictionnelle. Cela se concrétisa par l’entrée en vigueur du Legal Aid and Advice Act de 1949. Cette loi était dans la lignée des University Settlements, du Poor Persons Defense Act et de la Poor Persons Procedure, mais allait bien au-delà des lois promulguées en 1903 et 1914.

  • 20 Legal Aid Group, Strategy for Justice, Publicly Funding Legal Services in the 1990s, Londres, 1992, (...)
  • 21 A. Sked et C. Cook, Post War Britain, A Political History, Londres, 1993, p. 38 : « spirit of true (...)

23Enfin, ceux qui, comme le Legal Aid Group le rappelle, ont des « revenus faibles ou modérés » (small or moderate means), ce qui va au-delà de ceux « normalement considérés comme pauvres » (normally classed as poor)20, voient consacré leur droit, financé provisoirement par l’État, de se faire représenter par des avocats devant les tribunaux pour y faire valoir, ou y défendre, leurs droits. Pour reprendre les termes d’Alan Sked et Chris Cook, le gouvernement d’Attlee fait preuve d’un « esprit de véritable égalitarisme »21. Cependant, plusieurs précisions s’imposent. L’accès à l’aide juridictionnelle est strictement réglementé et cette réglementation est régulièrement révisée.

  • 22 Legal Aid Handbook 1995, Londres, 1995, p. 58 : « The area office must be satisfied that, on the fa (...)

24D’une part, le postulant doit rapporter la preuve que ses ressources sont inférieures à un seuil fixé par le gouvernement. C’est le « critère des ressources » (financial test). D’autre part, il doit aussi démontrer le bien-fondé de sa demande, c’est-à-dire qu’il a une bonne chance d’obtenir gain de cause en justice. C’est ce que l’on pourrait appeler le « critère de la recevabilité tenant au mérite » (merits test). La section 15 (2) du Legal Aid Act de 1988, qui figure au Legal Aid Handbook 1995, stipule que « le bureau local doit être sûr que, au vu des faits exposés et de la législation qui s’y rapporte, il y a bien une affaire à porter devant un tribunal »22. Il est donc procédé à un tri des demandes.

25On peut dire que d’une certaine façon, l’importance accordée au mérite en tant que critère par les Poor Laws est assurée par les conditions qui doivent être remplies pour bénéficier de l’aide juridictionnelle. La loi impose aussi à ceux qui ne satisfont que partiellement aux conditions d’éligibilité financière de contribuer au paiement de leurs frais de justice. Mais, selon Bailey et Gunn, bien sûr :

  • 23 Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., p. 573 : « The requirement of a contribution ac (...)

« L’exigence d’une participation financière dissuade fortement les gens de faire appel à l’aide juridique »23.

26Ensuite, il ne s’agit que d’aider certains à revendiquer ou défendre leurs droits devant les tribunaux. L’aide accordée par l’État, à l’époque, ne couvre pas encore l’aide au conseil juridique ou, comme on l’appelle parfois, l’aide à l’accès au droit. De surcroît, le système anglais d’aide juridictionnelle ne consiste qu’en un prêt d’argent public. Dans l’hypothèse où le justiciable recouvre ou conserve une somme d’argent ou un bien immobilier qui fait l’objet d’un litige, la section 16 (6) du Legal Aid Act de 1988 prévoit que le Legal Aid Board détient sur ce bien une hypothèque (statutory charge).

27Le Lord Chancellor’s Department, dans son rapport Striking the Balance, explique :

  • 24 Striking the Balance, the Future of Legal Aid in England and Wales, Londres, 1996, p. 29 : « It is (...)

« Il n’est pas juste pour le contribuable, ni pour ceux qui peuvent avoir besoin d’une aide juridique ou pour les personnes sans avocat dans les cas au civil, que les personnes qui bénéficient d’une aide n’aient pas à prendre en compte le coût de leur procès »24.

On reconnaît bien là la tradition anglaise libérale, qui transparaît au travers des réformes sociales et égalitaires de Beveridge.

  • 25 Strategy for Justice, op. cit., p. 5.

28De plus, toutes les juridictions ne sont pas concernées par l’aide juridictionnelle. Le Legal Action Group explique que cette aide n’était initialement disponible que devant la High Court, avant d’être étendue, en 1960, aux county courts25. Jamais l’aide juridictionnelle n’a été étendue aux tribunals, sorte de juridictions spécialisées dans le domaine social. L’explication est simple : dès lors que les tribunals ont vocation à connaître les litiges d’ordre social, la procédure qui y est applicable est censée être simplifiée par rapport à celle en vigueur devant les juridictions traditionnelles. En conséquence, les justiciables sont encouragés à s’y présenter en personne, sans le ministère d’un avocat.

  • 26 O. Franks, Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, Londres, 1957, p. 9 : (...)
  • 27 Ibid., p. 17 : « the absence of a [legal aid] scheme [which] causes difficulty and hardship in some (...)

29Le paragraphe 37 du rapport d’Oliver Franks fait état de ce que l’objectif initial des tribunals était d’être « bon marché, accessibles, libres de toute argutie technique »26. Cependant, il estime injuste « l’absence d’un système d’aide juridique, ce qui cause des difficultés en certains cas »27. En effet, cela engendre une disparité entre les pauvres et les riches, puisque ces derniers peuvent néanmoins se faire assister ou représenter par un avocat.

  • 28 Cité dans Zander, Legal Services, op. cit., p. 14 : « ver y little gratitude amongst persans who ge (...)

30Certains voient d’un très mauvais œil l’assistance prodiguée aux pauvres par le biais de l’aide juridique. Zander explique qu’en 1951, Lord Goddard s’est offusqué du fait que « les gens qui obtiennent l’aide [juridique] expriment très peu de reconnaissance ». Il poursuit : « Il serait bien meilleur de laisser un bon nombre de ces personnes se défendre elles-mêmes », commentaire peu charitable...28

31L’entrée en vigueur de l’aide juridique a temporairement amélioré l’accès à la justice des pauvres. Cependant, elle n’a pas permis de résoudre définitivement les problèmes préexistants. D’une part, toute réforme d’envergure telle que celle mise en place par Beveridge entraîne la multiplication des lois. L’accroissement de la législation a lui-même pour conséquence la multiplication des problèmes liés, par exemple, à l’interprétation de la loi. En cas de conflit quant à l’interprétation d’une loi, il faut parfois s’adresser à la justice. D’autre part, jusqu’à la mise en place du green form scheme,

  • 29 J. Baldwin et S. Hill, The Operation of the Green Form Scheme in England and Wales, Londres, 1988, (...)

« les associations caritatives, les hommes de loi qui offraient leur services de façon bénévole et les Citizens’ Advice Bureaux ont continué d’être la seule source de conseils pour les pauvres, avant d’en arriver aux formes d’assistance en rapport avec les procédures judiciaires »29.

En 1973, l’aide au conseil juridique (advice and assistance scheme, aussi appelé green form scheme) fut enfin mis en place.

  • 30 J. Rozenberg, The Search for Justice, an Anatomy of the Law, Londres, 1994, p. 220.
  • 31 Lord Chancellor’s Advisory Committee on Legal Aid. 26th Annual Report (1975-76). Parliamentary Pape (...)

32Selon Joshua Rozenberg, en 1949, 80 % de la population britannique était susceptible de recevoir l’aide de l’État30. En vertu du paragraphe 15 du 26th Annual Report (1975-76) du Lord Chancellor’s Advisory Committee on Legal Aid, « entre 1950 et 1974, on a assisté à une chute vertigineuse du taux d’éligibilité. Vers 1973, seulement 40 % environ de la population est concernée »31.

33Si, avec la fin des hostilités et l’apparition de l’aide juridictionnelle, l’importance des Citizens’ Advice Bureaux a décru, la multiplication des problèmes juridiques liés aux nouvelles lois sociales et les carences de l’aide juridictionnelle (telles que son absence des tribunals) conduisent à leur résurgence. Les Citizens’ Advice Bureaux s’auto-investissent d’un rôle nouveau, à savoir tenter de combler les carences de l’État en matière d’accès à la justice. Vicki Chapman explique, dans Barriers to Justice que :

  • 32 V. Chapman, Barriers to Justice, Citizens’ Advice Bureaux Clients’ Expérience of Legal Services, Lo (...)

« Certaines personnes, ne remplissant pas les conditions pour pouvoir bénéficier de l’aide juridique et n’ayant pas les moyens de payer un avocat, tentent de mener eux-mêmes leur affaire en justice, et demandent alors l’aide et les conseils de leur Citizens’ Advice Bureau »32.

  • 33 Brasnett, The Story of the Citizens’ Advice Bureaux, op. cit., p. 5 : « ... the service has adapted (...)

34Pour reprendre les termes de George Haynes, dont les propos constituent le préambule à l’ouvrage de Brasnett, « le service s’est adapté aux difficultés et aux changements des temps de guerre et de paix ; il constitue un exemple convaincant du rôle des bureaux comme instrument permanent de services dans notre société complexe »33. En 1942, Beveridge cite une liste de questions posées à des bénévoles du bureau de Southwark :

  • 34 Beveridge, Social Insurance, op. cit., p. 389-390 : « how to get legal aid while in prison, to make (...)

« Comment obtenir une aide juridique lorsque l’on est en prison, comment faire un testament, refuser les dettes de sa femme, changer le nom d’un bébé adopté... »34

Il s’agit déjà de questions qui, potentiellement, pourraient être assimilées à des questions d’ordre juridique.

35Avec le temps, les Citizens’ Advice Bureaux vont être amenés à compléter le travail des solicitors (qui représentent l’une des branches de la profession d’avocat), en se chargeant de ce qui n’intéresse pas ces derniers ou n’est pas susceptible de rémunération par l’État, par le biais de l’aide juridique. Ainsi, selon Baldwin et Hill :

  • 35 Baldwin et Hill, The Operation of the Green Form Scheme..., op. cit., p. 108 : « it is clear [...] (...)

« Il est clair [...] que [...] les Citizens’ Advice Bureaux ont fait délibérément porter leurs efforts sur les domaines dans lesquels les avocats privés peinent à attirer les clients, comme les prestations sociales, le logement social, et dans lesquels la compétence de la plupart des avocats est, au mieux, rudimentaire »35.

  • 36 H. Benson, The Royal Commission on Legal Services, Final Report, Londres, 1979, p. 70.

36Petit à petit, les membres des Citizens’ Advice Bureaux sont donc amenés à assister, voire représenter certains justiciables devant les tribunaux ou tribunals. La plupart des grandes juridictions, comme les Royal Courts of Justice à Londres, disposent d’une succursale d’un Citizens’Advice Bureau où tout justiciable peut demander l’avis d’un représentant du bureau. L’État met donc un local public à la disposition d’un organisme caritatif. Telle est la particularité des Citizens’ Advice Bureaux puisqu’ils sont très majoritairement composés de bénévoles (90 %, selon le rapport d’Henry Benson36).

  • 37 D. Lovelock, Review of the National Association of the Citizens’ Advice Bureaux, Londres, 1984, p.  (...)

37Mais il faut savoir que la formation juridique des bénévoles est plus que limitée, puisque, en moyenne, chaque bénévole ne suivra que quatre ou cinq heures de cours pendant six mois, destinées à lui permettre d’utiliser aisément la base de données très complète de l’organisme, et qui peut être assimilée à une encyclopédie. L’État, conscient de ses carences dans le domaine de l’aide juridique, tenant notamment à son absence devant les tribunals, finance le fonctionnement des Citizens’ Advice Bureaux. En février 1975, selon le rapport Lovelock, le Department of Trade and Industry devient le seul ministère qui ait accordé aux Citizens’ Advice Bureaux une importante subvention annuelle37.

  • 38 Strategy for Justice, op. cit., p. 7.
  • 39 Cf. M. Zander, A Matter of Justice. The Legal System in Ferment, Oxford, 1989, p. 5.
  • 40 Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., p. 128.

38Selon le Legal Action Group, le budget de l’aide juridictionnelle est passé de 8 millions de livres en 1969-1970 à 265 millions de livres en 1986-198738. Pour tenter de satisfaire la demande, du moins en partie, le nombre de solicitors est passé d’environ 20 000 en 1960 à 48 000 en 198739, puis à 66 100 en 199540.

  • 41 Strategy for Justice, op. cit., p. 10.

39Quant aux Citizens’ Advice Bureaux, le Legal Action Group fait état de ce qu’entre 1966 et 1986 leur nombre a doublé, passant de 473 à 869. Dans le même temps, le nombre de demandes qui leur étaient adressées quadruplait, passant de 1,3 million à 6,8 millions dans le même laps de temps41. Le nombre de bureaux serait aujourd’hui d’environ 1 450.

40Si, du fait de leur statut de bénévoles et des limites de leur formation, les membres des Citizens’ Advice Bureaux peuvent difficilement entrer en concurrence directe avec les solicitors, leur dévouement et leur bonne volonté, conjugués au fait qu’ils se sont spécialisés dans le domaine du droit social, relevant de la compétence des tribunals, pour lesquels l’aide juridictionnelle ne peut être accordée, expliquent l’accroissement de leur rôle.

La fin de l’État-providence : la recrudescence des difficultés d’accès à la justice

  • 42 R. Lowe, The Welfare State in Britain since 1945, Basingstoke, 1993, p. 99 : « renunciation of the (...)

41Si, après la Seconde Guerre mondiale, la réforme sociale de Beveridge avait fait l’objet d’un consensus politique et général, tant auprès des travaillistes que des conservateurs, la crise économique mondiale de 1974 bouleverse la situation. Selon Rodney Lowe, c’est en 1976 qu’on assiste à une « renonciation à l’engagement au plein emploi tant par le parti travailliste que par le parti conservateur »42. L’idéal égalitaire des travaillistes est remis en question.

  • 43 J. Leruez, Le Phénomène Thatcher, Bruxelles, 1991, p. 143.

42Avec les conservateurs, qui reviennent au gouvernement en 1979, on assiste à l’annihilation de l’interventionnisme étatique au profit de la relance de l’initiative individuelle. Jacques Leruez explique, dans Le Phénomène Thatcher, qu’il « fallait “moins de gouvernement” pour libérer l’initiative individuelle et la culture “entrepreneuriale”... »43. C’est une idée partagée par A.H. Halsey :

  • 44 A.H. Halsey, Change in British Society, Oxford, 1986, p. 2 : « British culture is deeply individual (...)

« La culture britannique est très individualiste [...] ; le fait que les valeurs les plus importantes sont individuelles, que le collectivisme ne peut qu’être un instrument temporaire et que l’État est à son mieux lorsqu’il est minimal sont les conceptions culturelles les plus solidement enracinées »44.

  • 45 Leruez, Le Phénomène Thatcher, op. cit., p. 17.
  • 46 Strategy for Justice, op. cit., p. 8.

43On en revient aux grands principes qui fondaient l’attitude du gouvernement au XIXe siècle, en vertu desquels il faut mériter ce que l’on veut obtenir. On n’est pas loin de la philosophie des Poor Laws et Leruez n’hésite d’ailleurs pas à qualifier Margaret Thatcher de « méritocrate »45. Bizarrement, selon le Legal Action Group, en 1979, le taux d’éligibilité à l’aide juridictionnelle, qui était de 40 % en 1973, passe à 75 %46. Il ne s’agit là, pour le nouveau gouvernement en place, que d’une tactique destinée à rassurer, très temporairement, l’électorat du choix qu’il a fait.

44Mais rapidement, les conservateurs vont rendre plus drastiques encore les conditions d’obtention de l’aide judiciaire, en invoquant d’autres priorités budgétaires. Lors des débats parlementaires à la Chambre des Lords qui ont conduit à l’entrée en vigueur des Legal Advice and Assistance (Financial Conditions) Regulations de 1986, le Lord Chancelier a commenté :

  • 47 Hansard, 1986, col. 911 : « the money available for legal aid is not limitless. It has to compete w (...)

« L’argent disponible pour l’aide juridique n’est pas inépuisable. Il est en concurrence avec d’autres dépenses prises sur les deniers publics – dépenses qui se présentent à nous tous les jours dans le domaine de l’éducation, du logement, de la santé publique, des retraites, et des autres services sociaux »47.

Lord Erwyn-Jones a répondu :

  • 48 Ibid., col. 912 : « The curious formula is applied that the greater the need, the greater the reduc (...)

« On applique une formule curieuse, selon laquelle plus les besoins de l’aide juridique sont importants, plus la réduction des moyens est grande. C’est une logique insensée, c’est une logique anti-sociale et c’est une logique inamicale »48.

  • 49 Baldwin et Hill, The Operation of the Green Form Scheme, op. cit., p. 5 : « the green form scheme i (...)
  • 50 Solicitors Serving Society, op. cit., p. 222 : « large areas of the green form legal advice should (...)

45En 1986, le Cabinet Office Efficiency Unit, une division du ministère de la Justice, publie un rapport intitulé Legal Aid Scrutiny dont le paragraphe 38, repris par Baldwin et Hill, propose que « l’aide juridique dans sa forme actuelle soit supprimée »49. Il est en outre suggéré que « des pans importants de l’aide juridique soient enlevés aux avocats et confiés aux Citizens’ Advice Bureaux »50.

46Officiellement, d’une part, un organisme gouvernemental reconnaît expressément l’utilité du rôle joué par les Citizens’ Advice Bureaux auprès de ceux qui ne peuvent autrement accéder au droit. D’autre part, il suggère qu’un organisme caritatif, composé, dans sa grande majorité, de bénévoles ne recevant une formation juridique que très limitée, soit investi d’un rôle qui ressemble fort à une mission de service public !

  • 51 « Going Round in Circles », New Law Journal, 18 décembre 1992, vol. 142, n° 6581, p. 1745 : « The L (...)
  • 52 Cité dans Rozenberg, The Search for Justice, op. cit., p. 229 : « a rickety ambulance to pick up on (...)

47Des changements importants ont été introduits en 1993 dans les conditions d’éligibilité financière à l’aide juridique qui ont conduit un journaliste à dire, dans un article anonyme intitulé Going Round in Circles (littéralement : « Tourner en rond ») : « le Lord Chancelier a effectivement annoncé la mort des concepts essentiels du système d’aide légale qui remontaient à Rushcliffe »51. Pour reprendre les termes de l’actuel ministre de la justice travailliste, Lord Irvine of Lairg, le système d’aide juridique est devenu « une ambulance cahoteuse qui ne prend à son bord que les pauvres parmi les pauvres »52.

48À compter des années 1980-1990, on peut donc estimer qu’il y a deux catégories de justiciables, d’un côté, les plus riches (qui peuvent payer les services d’un soliciter) et les plus pauvres (qui bénéficieront de l’aide à l’accès au droit ou de l’aide juridictionnelle, sauf devant les tribunals) et de l’autre, une catégorie très importante de citoyens, la petite et moyenne bourgeoisie, qui va se trouver confrontée à des difficultés quasi insurmontables pour accéder au droit.

49Un nom a été donné à cette nouvelle catégorie de défavorisés par la Consumers’ Association : ce sont les Minelas, ou « middle incarnes not eligiblefor legal aid » (« revenus intermédiaires non qualifiables pour l’aide juridique »). Dans son ouvrage Shaping the Future, Robert Smith dit :

  • 53 R. Smith, Shaping the Future, New Directions for Legal Services, Londres, 1995, p. 8 : « « gap is o (...)

« Un fossé est en train de s’ouvrir dans la fourniture des services juridiques. Son accès est de plus en plus limité à ceux qui sont suffisamment riches pour avoir recours à un avocat, ou aux pauvres qui remplissent les conditions de l’aide juridique »53.

50La sévérité des politiques mises en place par les gouvernements successifs depuis la fin des années 1970 signifie-t-il que la justice est devenue inaccessible à une partie importante de la population ? Cela ne risque-t-il pas de remettre en cause la démocratie en Angleterre et au pays de Galles ? On peut espérer que non. D’ailleurs, l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, enfin entrée en vigueur en Grande-Bretagne, le 2 octobre 2000, ne stipule-t-il pas que tout individu a droit à un procès équitable (fair trial) ?

51C’est le gouvernement conservateur de John Major qui a eu l’idée d’une réforme de la procédure civile, dont il a confié l’étude à Lord Woolf. À son arrivée au pouvoir en 1997, Tony Blair a demandé à Lord Woolf de poursuivre son projet de réforme, qui est finalement entré en vigueur le 26 avril 1999. Cela rappelle singulièrement le consensus politique auquel conservateurs et travaillistes étaient parvenus lors de la mise en place de la réforme Beveridge.

52Avec moins de trois ans de recul, il est difficile de juger dans quelle mesure et comment la réforme de la procédure civile facilitera l’accès de tous les justiciables aux tribunaux. Les objectifs que le gouvernement a assignés aux services de la justice, à savoir rapidité, efficacité et coût modéré, ne sont pas faciles à réaliser. Il est impossible, dans le cadre de la présente étude, de faire une liste exhaustive des mesures qui ont été prises depuis quelques années, pour tenter de compenser la disparition lente et inéluctable de l’aide judiciaire, comme remède aux difficultés d’accès au droit. On se contentera d’en mentionner quelques-unes.

53Tout d’abord, la réforme d’avril 1999 a fait passer de 1 000 livres à 5 000 livres, soit environ 7 700 euros, la limite maximale des « petites affaires » (small claims ; règle 26.6). Une telle affaire est une demande en justice qui obéit à des règles de procédure très simplifiées par rapport à celles applicables devant les juridictions ordinaires. Dès lors, les justiciables confrontés à un litige portant sur une somme inférieure à 7 700 euros sont fortement encouragés à ne pas se faire assister d’un avocat (soliciter). Une telle représentation serait de surcroît sanctionnée, puisqu’en cas de victoire, le vainqueur ne recouvrerait pas, à l’encontre du perdant, les frais et dépens qu’il aurait engagés. Ce système n’est pas sans rappeler celui applicable devant les tribunals.

  • 54 Chapman, Barriers to Justice, op. cit., p. 36.

54Ensuite, le système des contingency fees (honoraires dont le montant, fixé à l’avance, n’est payable que dans le cas du succès de l’action en justice engagée), mis au goût du jour par les conservateurs, a finalement été développé par les travaillistes. Chapman note, dans le paragraphe 2.105 de son rapport, que ce système de facturation original, inspiré du système américain, est entré en application le 5 juillet 199554. Cela permet à un justiciable, en accord avec un solidtor, de prévoir contractuellement qu’en cas d’échec d’une action en justice, aucun honoraire ne sera dû, à l’exception des frais engagés qui devront être remboursés au solidtor.

55En cas de victoire, le solidtor aura droit à un pourcentage (fixé par la loi) des sommes recouvrées à l’encontre du perdant. Selon l’Association Justice,

  • 55 Lawyers and the Legal System, a Critique of Legal Services in England and Wales, Londres, 1977, p.  (...)

« le principal avantage de ce système est qu’il rend le système accessible pour un plaignant qui ne remplit pas les conditions de l’aide juridique et qui n’a pas non plus les moyens de faire face aux frais d’un procès »55.

56Mais ces deux exemples ne réussissent pas à camoufler l’injustice du système judiciaire anglais et gallois. S’agissant des demandes portant sur plus de 5 000 livres, le justiciable qui n’a pas de ressources suffisantes pour payer les services d’un solidtor et n’a pas davantage droit à l’aide juridique se trouve dans une situation inéquitable. Certes, il peut demander à un solicitor de passer un contrat de contingency fee mais peu s’y risqueront, étant donné le risque financier auquel ils s’exposent personnellement !

57Cette étude aura permis de montrer qu’en 150 ans, si l’Angleterre et le pays de Galles ont subi de multiples changements politiques et économiques, la culture libérale y est, et y restera sans doute, bien ancrée. Si les pauvres se voyaient interdire, jusqu’au début du XXe siècle, l’accès à la justice, on a assisté à une évolution de la composition des catégories de justiciables pour qui le droit est inaccessible. Les Minelas, la petite et moyenne bourgeoisie, soit la plus grande et puissante partie de l’électorat, est aujourd’hui concernée. Il faut espérer que le gouvernement en prendra conscience avant que les fondements mêmes de la démocratie ne soient en danger.

  • 56 Cité dans Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., 1995, p. 279 : « Our legal System is (...)

58En dernier lieu, on reprendra les termes, tristement célèbres, du président de la Law Society, l’organisme professionnel des solicitors, lors d’une conférence qui s’est tenue en 1992 (cités par Michael Joseph) : « Notre système juridique est comme une Rolls Royce bien accordée. Il fonctionne parfaitement pour ceux, peu nombreux, qui peuvent se l’offrir »56.

Notes

1 Lord Justice May, Civil Procedure, Londres, 2000, p. 3 : « Dealing with a case justly includes [...] ensuring that the parties are on an equal footing saving expense, [...] ensuring that (the case) is dealt with expeditiously and fairly ».

2 Lord Woolf, Access to Justice. Interim Report to the Lord Chancellor on the Civil Justice System in England and Wales, Londres, 1996, p. 12.

3 Lord Woolf, Access to Justice. Interim Report to the Lord Chancellor on the Civil Justice System in England and Wales, Londres, 1995, p. 2 : « Every citizen has a constitutional right of access [...] (to the) courts of justice ».

4 D. Lloyd, The Idea of Law, Londres, 1991, p. 129 : « the law is [...] so closely linked in the general opinion to the idea of justice, that it may itself be, and frequently is, treated as synonymous with justice ».

5 Strategy for Justice, Publicly Funding. Legal Services in the 1990s, Londres, 1992, p. 133 : « access is achieved when individuals are aware of their needs for legal services and can actually obtain legal services of an appropriate quality at a price within reach ».

6 M. McCarthy, Campaigning for the Poor. CP AG and the Politics of Welfare, Londres, 1986, p. 32.

7 A. Briggs, « The Welfare State in Historical Perspective », Archives européennes de sociologie, . 2, 1961, p. 225.

8 A.F.C. Bourdillon dir., Voluntary Social Services, Their Place in the Modern State Londres, 1945, p. 19 : « a host of disconnected charitable agencies ».

9 J.R. Spencer, dir., Jackson ’s Machinery of Justice, Cambridge, 1989, p. 466.

10 H. Bosanquet, Rich and Poor, Londres, 1899, p. 75 : « bridging the interval between rich and poor ».

11 M. Zander, Legal Services for the Community, Londres, 1978, p. 17-59.

12 Cf. B. Abel-Smith et R. Stevens, In Search of Justice : Society and the Legal System, Londres, 1968.

13 S.H. Bailey et M.J. Gunn dir., Smith and Bailey on the Modern English System, Londres, 1996, p. 489 : « procedures were no good unless those who might need them were aware of them ».

14 J. Richards, Inform, Advise and Support, the Story of Fifty Years of the Citizens’ Advice Bureau, Cambridge, 1989 : « [...] guidance on the provisions and restrictions which [...] accompany the outbreak of hostilities ».

15 Ibid., p. 1 : « to discuss matters ofmutual concern ».

16 « Survey of Citizens’Advice Bureaux, Advice Agencies and Law Centres », Solicitors Serving Society. À Report of the Pro-Bono Working Party, Londres, 1994, p. 1 : « Citizens’Advice Bureaux aregeneralist agencies, tendingnot to specialize in legal work... ».

17 J. Richards, Inform, Advise and Support, op. cit., p. 169 : « to provide for all citizens a centre of advice and information on all kinds of personal and domestic problems ; to explain législation and to endeavour to see that no-one misses out through ignorance of the provisions made on his behalf ; to put people in touch with the best means of obtaining the help they need, whether it is legal, financial or any other kind ».

18 W. Beveridge, Social Insurance and Allied Services, Londres, 1942, p. 17.

19 M. Brasnett, The Story of the Citizens’ Advice Bureaux, Londres, 1964, p. 68 : « from the cradle to the grave ».

20 Legal Aid Group, Strategy for Justice, Publicly Funding Legal Services in the 1990s, Londres, 1992, p. 4.

21 A. Sked et C. Cook, Post War Britain, A Political History, Londres, 1993, p. 38 : « spirit of true egalitarianism... »

22 Legal Aid Handbook 1995, Londres, 1995, p. 58 : « The area office must be satisfied that, on the facts put forward and the law which relates to them, there is a case or defense which should be put before a court for a decision.

23 Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., p. 573 : « The requirement of a contribution acts as a serions deterrent to people applying for legal aid.

24 Striking the Balance, the Future of Legal Aid in England and Wales, Londres, 1996, p. 29 : « It is unfair to the taxpayer, to others who might need legal aid and to unassisted opponents in civil cases, if assisted persons do not hâve to take account of the costs of the case... ».

25 Strategy for Justice, op. cit., p. 5.

26 O. Franks, Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, Londres, 1957, p. 9 : « cheapness, accessibility, freedom from technicality ».

27 Ibid., p. 17 : « the absence of a [legal aid] scheme [which] causes difficulty and hardship in some cases ».

28 Cité dans Zander, Legal Services, op. cit., p. 14 : « ver y little gratitude amongst persans who get (legal) aid [...] it would be far better to leave many of these people to defend themselves ».

29 J. Baldwin et S. Hill, The Operation of the Green Form Scheme in England and Wales, Londres, 1988, p. 2 : « the only sources of advice for the poor, short of assistance connected with court proceedings, continued to be charitable organisations, lawyers who offered their services on a voluntary basis, and the national network of Citizens’ Advice Bureaux ».

30 J. Rozenberg, The Search for Justice, an Anatomy of the Law, Londres, 1994, p. 220.

31 Lord Chancellor’s Advisory Committee on Legal Aid. 26th Annual Report (1975-76). Parliamentary Papers, vol. 18, Londres, 1976-1977, p. 60 : « between 1950 and 1974 there was a dramatic decline in eligibility [...] By 1973, only about 40 per cent of the population as a whole was covered... »

32 V. Chapman, Barriers to Justice, Citizens’ Advice Bureaux Clients’ Expérience of Legal Services, Londres, 1995, p. 32 : « faced with not qualifying for legal aid and not being able to afford a solicitor, some people are attempting to pursue their cases themselves, seeking advice and guidance from their local CAB ».

33 Brasnett, The Story of the Citizens’ Advice Bureaux, op. cit., p. 5 : « ... the service has adapted itself to the changing difficulties of war and peace, and sets out a convincing case for the rôle of the bureaux as a permanent instrument of service in our complex society ».

34 Beveridge, Social Insurance, op. cit., p. 389-390 : « how to get legal aid while in prison, to make a will, [...] to disclaim debts ofwife, to change name of adopted baby... ».

35 Baldwin et Hill, The Operation of the Green Form Scheme..., op. cit., p. 108 : « it is clear [...] that [...] CABx [...] deliberately focus their work on areas of legal work in which private practice fails to attract clients, such as welfare benefits and housing and where the expertise of most private solicitors is at best under-developed ».

36 H. Benson, The Royal Commission on Legal Services, Final Report, Londres, 1979, p. 70.

37 D. Lovelock, Review of the National Association of the Citizens’ Advice Bureaux, Londres, 1984, p. 15.

38 Strategy for Justice, op. cit., p. 7.

39 Cf. M. Zander, A Matter of Justice. The Legal System in Ferment, Oxford, 1989, p. 5.

40 Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., p. 128.

41 Strategy for Justice, op. cit., p. 10.

42 R. Lowe, The Welfare State in Britain since 1945, Basingstoke, 1993, p. 99 : « renunciation of the commitment to full employment by both the labour and conservative parties... ».

43 J. Leruez, Le Phénomène Thatcher, Bruxelles, 1991, p. 143.

44 A.H. Halsey, Change in British Society, Oxford, 1986, p. 2 : « British culture is deeply individualistic [...] the deeply embedded cultural assumption is that ultimate values are individual, [...] that collectivism can only be instrumental and that the State is best when minimo ».

45 Leruez, Le Phénomène Thatcher, op. cit., p. 17.

46 Strategy for Justice, op. cit., p. 8.

47 Hansard, 1986, col. 911 : « the money available for legal aid is not limitless. It has to compete with other claims on the public purse- daims which we hear every day in the fied of education, housing sickness, pensions and other social services ».

48 Ibid., col. 912 : « The curious formula is applied that the greater the need, the greater the reduction in legal aid. It is a crazy logic, an anti-social logic and an unsympathetic logic ».

49 Baldwin et Hill, The Operation of the Green Form Scheme, op. cit., p. 5 : « the green form scheme in its present form be abolished ».

50 Solicitors Serving Society, op. cit., p. 222 : « large areas of the green form legal advice should be taken away from solicitors and transferred to the Citizens’Advice Bureaux ».

51 « Going Round in Circles », New Law Journal, 18 décembre 1992, vol. 142, n° 6581, p. 1745 : « The Lord Chancelier has effectively announced the death knell of [...] the key concept(s) of the legal aid scheme dating back to Rushcliffe... ».

52 Cité dans Rozenberg, The Search for Justice, op. cit., p. 229 : « a rickety ambulance to pick up only the poorest of the poor ».

53 R. Smith, Shaping the Future, New Directions for Legal Services, Londres, 1995, p. 8 : « « gap is opening up in the provision of legal services. Access is increasingly restricted to those rich enough to pay lawyers’ private client rates [...] or those poor enough to qualify for free legal aid and advice... »

54 Chapman, Barriers to Justice, op. cit., p. 36.

55 Lawyers and the Legal System, a Critique of Legal Services in England and Wales, Londres, 1977, p. 48 : « the principal advantage of a contingent fee System is that it makes legal services available to a litigant who neither qualifies for legal aid nor has the means of financing the litigation from his own resources ».

56 Cité dans Bailey et Gunn dir., Smith and Bailey..., op. cit., 1995, p. 279 : « Our legal System is like afinely tuned Rolls Royce. It opérâtes superbly for the few who can afford it ».

Auteur

Université Paris II, Panthéon-Assas

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