1La question des étrangers pendant la Révolution française a donné lieu à des études sensiblement différentes en France et en Angleterre. Tandis que les études anglaises, à partir de la fin des années 1960, se sont intéressées aux questions de l’application du droit, au crime, aux procès1, l’historiographie française s’est davantage tournée vers la discussion législative ou l’histoire des idées2. Parmi les raisons de ces différences, l’insuffisant dialogue entre les deux historiographies a joué son rôle. Ainsi, si l’histoire comparée de la nationalité et de la citoyenneté, tant en anglais qu’en français, a été récemment renouvelée par des ouvrages de qualité, on remarque que c’est la comparaison avec l’Allemagne qui a toujours la part belle, tandis que la comparaison franco-anglaise n’est qu’évoquée3. Jamais à notre connaissance les droits français et anglais des étrangers pendant la Révolution n’ont été comparés de façon systématique.

2 L’opposition classique, et perçue comme indépassable, entre le droit jurisprudentiel anglais, celui de la Common Law, et le droit codifié et universaliste à la française a peut-être influencé cet état des choses.

3En France comme en Angleterre, il est possible de décomposer le processus de formalisation et de mise en pratique du droit des étrangers pendant la Révolution en quatre étapes. En schématisant :

1. la théorie juridique, celle de la philosophie du droit, des Blackstone et des Vattel ;
2. la discussion législative, celle des Assemblées représentatives, qui fixe la loi ;
3. l’application des lois au niveau local, qui pose la question de l’identification / arrestation des suspects ;
4. le judiciaire, moment du procès et du jugement.

4En centrant la réflexion sur les deux étapes intermédiaires, le moment-charnière entre la formulation législative du droit et son application/ interprétation par les institutions locales, on peut tenter de mieux comprendre l’articulation entre les règles et les pratiques juridiques. Rappelons que la notion de règle juridique n’a pas le même sens en Angleterre, où elle se place au niveau de l’espèce à l’occasion de laquelle elle a été dégagée », et le continent, où elle « est élaborée par la doctrine ou énoncée par le législateur [...], pour diriger la conduite des citoyens dans une généralité de cas qui est sans rapport avec un litige particulier »4. La notion de « pouvoir discrétionnaire », ou discretion en anglais, utilisée en droit administratif, permet de faire le lien5. Le terme de « discrétion » vient du bas latin discretio, « division, séparation », d’où « action de discerner, raison, prudence »6. Le premier sens de discrétion, utilisé dès le XII^e siècle, est donc celui de « discernement ». Sur le plan juridique, ce concept repose sur l’idée d’une défaillance du droit à cerner la variété des pratiques possibles, défaillance inscrite dans le texte même de la loi. La discretio implique donc la liberté de décision laissée au juge ou à l’administrateur dans l’application de la loi. Si, comme l’a écrit Peter King, « le long dix-huitième siècle [est] l’âge d’or de la justice discrétionnaire »7 en Angleterre, on peut également se poser la question du rôle de ces pratiques dans la France de la Révolution, et ainsi réfléchir sur la validité d’une opposition systématique des deux modèles juridiques français et anglais.

5La période retenue ici va de 1792, tournant dans les relations franco-anglaises, à 1802, année de la Paix d’Amiens, mais aussi de l’adoption d’un nouvel Alien Act en Angleterre. Durant cette décennie, on peut se demander si l’interaction des problèmes auxquels sont confrontées les administrations françaises et anglaises implique une similitude des réponses apportées.

6La définition de l’étranger, en France et en Angleterre, peut être formulée à différents niveaux. Sur un plan strictement juridique, en droit anglais, l’alien est celui qui n’est ni sujet anglais, ni denizen (étranger qui peut posséder des terres en Angleterre mais ne peut hériter de ses ancêtres), ni naturalisé. En France, sous l’Ancien Régime, l’étranger est celui qui est né à l’étranger de parents étrangers et souffre aussi d’une incapacité successorale (droit d’aubaine)8. Entre 1789 et 1791, la Constituante adopte une législation très libérale à l’égard des étrangers, abolissant notamment le droit d’aubaine en août 1790. À partir de 1792, les frontières entre nationaux et non-nationaux se troublent : une définition politique de l’étranger, comme ennemi de la Révolution, englobant selon les moments les émigrés, les prêtres, les aristocrates ou les Girondins, vient se greffer sur la définition juridique9. Au niveau des pratiques locales enfin, l’étranger, c’est l’étranger à la paroisse, à la communauté villageoise, le forain, ou foreigner en Angleterre. Un des enjeux de cette étude est donc de comprendre si ces différents niveaux s’articulent de la même façon en France et en Angleterre, ainsi que de voir leur impact respectif sur la définition du droit.

Les conditions de production de la loi : la discussion législative de 1792-1793

Un dialogue franco-anglais : des lois qui font système

7Les historiens affirment généralement que la législation anglaise sur les étrangers est un décalque de la législation française, dont elle ne ferait que suivre le modèle10. On peut pourtant faire l’hypothèse que ces lois, qui s’inscrivent dans le contexte de la montée vers la guerre entre les deux pays, font système. En effet, ces débats, qui se déroulent presque simultanément en France et en Angleterre, se répondent et s’entrecroisent, circulant d’une assemblée à l’autre au gré de l’adoption de nouvelles lois sur les étrangers11. La question se pose donc du rôle de la guerre dans la formulation du droit des étrangers.

8Dès avant le déclenchement des hostilités entre la France et l’Angleterre, le 1^er février 1793, le gouvernement anglais se préoccupe de l’arrivée des voyageurs venant de France. En effet, si la première vague d’émigration française vers l’Angleterre, en 1789-1790, concerne surtout des nobles et la famille royale, les émigrés sont bien plus composites socialement à partir du 10 août 179212. Les ministres anglais craignent alors une infiltration de l’émigration par des espions à la solde de la Révolution13, perspective d’autant plus inquiétante que les mouvements radicaux, comme la London Corresponding Society fondée au printemps 1792, gagnent de l’audience. En outre, la déchéance de Louis XVI, le 10 août, et les Massacres de Septembre ont profondément traumatisé le gouvernement anglais, d’autant que la politique extérieure de la France apparaît menaçante, avec l’invasion de la Belgique le 6 novembre et le décret du 19 novembre qui promet assistance à tous les peuples qui voudraient recouvrer leur liberté14. L’afflux des réfugiés français pose donc rapidement la question des recours légaux dont dispose le gouvernement pour faire face à la menace révolutionnaire. L’Alien Act (33 Geo. III, c.4) est finalement passé le 7 janvier 1793, et entre en vigueur le 10 janvier. Il a pour fonctions principales de fournir des informations sur l’identité des étrangers entrant et sortant du royaume, en contrôlant leurs mouvements, et de fournir les moyens concrets de leur arrestation, détention et éventuelle expulsion.

9Le premier Alien Act suscite de vifs débats côté français avant même d’être voté en Angleterre. Dans un premier temps, les stéréotypes nationaux du XVIII^e siècle sont inversés : l’Angleterre est décrite comme le pays du despotisme et des pratiques arbitraires, et la France comme celui de la tolérance et de la liberté. Reprenant les éléments d’un discours de Lebrun, ministre des Affaires étrangères, à l’Assemblée15, Chauvelin, ministre plénipotentiaire de France en Angleterre, écrit à Lord Grenville, Foreign Office Secretary, pour protester contre l’Alien Act. Dans cette lettre, Chauvelin oppose terme à terme l’attitude des Anglais et des Français. Ainsi la France,

« au milieu des combats de la liberté et du despotisme, au sein des plus violentes agitations, [...] s’est honorée par un respect religieux pour tous les étrangers vivant parmi elle, et particulièrement pour tous les Anglais, quelles que fussent leurs opinions, leur conduite, leurs liaisons avec les ennemis de la liberté Et ce serait pour prix de cette conduite généreuse que les Français se trouveraient soumis, peut-être seuls, à un acte parlementaire qui accorderait au gouvernement anglais contre les étrangers la latitude d’autorité la plus arbitraire ! [...] qui permettrait aux secrétaires d’État de les assujettir sans motif et sur un simple soupçon aux formalités les plus odieuses ! »16.

10Chauvelin fait là allusion aux nombreuses lois libérales adoptées en 1792, comme l’attribution de la citoyenneté d’honneur à certains étrangers, le 26 août 1792. Présentée à la Chambre des Communes le 28 janvier 1793, en pleine phase de déclaration de guerre, cette lettre suscite de multiples commentaires côté anglais. Fox, figure tutélaire du camp des opposants, reprend l’argumentation de Chauvelin, critiquant la discrimination juridique au détriment des étrangers, et vantant la plus grande équité des lois françaises. Il déclare ainsi, le 12 février 1793, que

The French made no regulations that put aliens on a different footing from Frenchmen. They made general régulations of safety and police, as every nation has a right to do. We made régulations ajfecting aliens only, conferred to be more particularly intended to apply to Frenchmen17.

11Au contraire, pour les partisans de la loi, la majorité des Whigs, regroupés autour de Pitt et Grenville, peu importe que les Anglais soient traités sur le même pied que les Français en France, puisque les libertés individuelles n’y sont pas respectées et que les lois de police y sont « dix fois plus sévères »18. En effet, tandis que, d’après l’Alien Act, les Français en Angleterre doivent seulement montrer leur passeport aux magistrats, en France, les Anglais doivent les montrer « à tout officier et soldat de l’armée régulière, de la garde nationale, ou de la gendarmerie, qui estimerait légitime de le demander »19.

12La réaction française est dans un premier temps de ne pas exercer de représailles envers les Anglais qui sont en France. Bien plus, le 1^er février 1793, jour de la déclaration de guerre de la France à l’Angleterre, la Convention confirme l’hospitalité quelle accorde aux étrangers, en affirmant que la guerre est déclarée aux souverains, non aux peuples. Le principe de l’universalité du droit est préservé. Cependant, à partir de mars 1793, avec les premières défaites militaires à la frontière nord, le début de l’insurrection vendéenne, et tandis que la pression sans-culotte se fait sentir à Paris, le thème du complot de l’étranger gagne en force. La loi adoptée le 21 mars s’inscrit dans un contexte de tension extrême et de mise en place des premières mesures terroristes, avec la création le 11 mars d’un Tribunal révolutionnaire pour juger les suspects, et la création des comités de surveillance le 21 mars. Les mesures françaises contre les étrangers sont explicitement présentées comme des mesures de représailles devant l’attitude des puissances ennemies. Le 15 mars, Duquesnoy déclare ainsi qu’« il est juste de traiter ici les étrangers comme on a traité les Français en Allemagne, en Prusse, en Espagne et en Angleterre »20. Et même si, le 19 mars, Boyer-Fonfrède affirme que

« Nous ne voulons point imiter absolument et la cour de Madrid et la cour de Londres. Ce n’est pas un bill contre les étrangers que nous voulons faire »21,

c’est le même jour qu’est adoptée la loi sur la surveillance des étrangers, réponse française à l’Alien Act.

L’enjeu du débat : liberté individuelle ou sécurité de l’Etat ?

13Des deux côtés de la Manche, les lois sur les étrangers sont discutées en 1792-1793. Les clivages s’organisent de manière similaire, autour de deux questions : doit-on inscrire les exceptions à la loi dans la législation, ou bien celle-ci doit-elle être la plus générale possible ? Dans l’hypothèse où l’on inscrit des exceptions, quels critères doivent être retenus ?

14L’Alien Bill est introduit le 19 décembre 1792 à la Chambre des Lords. Le 21 décembre, Lord Grenville formule la principale difficulté à laquelle devra répondre la loi, c’est-à-dire l’équilibre à maintenir entre la généralité et la discrimination. D’un côté,

Amongst the foreigners at present in England there were no doubt some of the most respectable and venerable characters, such as every well regulated society would be glad to receive into its bosom ; but there were others of a very different description ; some there had been, and some might still be here, who had signalised themselves in the commission of those atrocious murders.

De l’autre,

He did not mean to include indiscriminately the whole French nation in the class of murderers. Godforbid that he should entertain so shockingan opinion of so considerable a portion of mankind as twenty-four millions of people22.

15Pour les partisans du texte de loi, la loi doit permettre de débusquer les révolutionnaires cachés parmi les émigrés, car le danger de subversion du régime est réel. Pour les opposants, une telle logique implique une suspicion généralisée. Surtout, une telle loi est impraticable. Dès lors qu’il ne s’agit pas de désigner indistinctement tous les étrangers par la loi, se demande Charles Grey le 4 janvier 1793, How it was that we were to define the innocentfrom the culpable émigrant ?23 Le pouvoir extrême mis dans les mains de l’Exécutif, sans aucun contrôle, va faire régner l’arbitraire, et fournit des

Excuses of ministers for sending away such persons as they pleased. As the whole they assumed in this case was of a negative nature, it would be impossible to detect them if they acted from caprice, as the word ’suspicion’ covered everything24.

16Le débat rebondit sur l’« attaque contre les libertés fondamentales des Anglais »25, avec la discussion du Traitorous Correspondence Act (33 Geo. III, c. 27), adopté le 7 mai 1793. Cette loi, qui a pour but de contrôler les communications entre la France et l’Angleterre, ne vise plus seulement les étrangers, mais les Anglais suspects d’avoir rejoint la cause de la Révolution. Pour les partisans de ce texte, les Anglais qui reviennent de France sont en quelque sorte contaminés par la suspicion qui touche les Français. Voilà pourquoi il s’agit d’entendre les déclarations de ces voyageurs : The suspicion could be defeated and repelled by a fair account of the individuals to the executive power, in whom the discretion was reposed26.

17C’est bien là la spécificité du système juridique anglais : le pouvoir discrétionnaire doit permettre de remédier aux insuffisances de la législation. À chacun des stades de la procédure, il sera donc fait appel à la compétence des magistrats chargés de l’appliquer.

18En France, comme en Angleterre, les législateurs hésitent entre plusieurs critères pour déterminer quels sont les étrangers qui doivent être, en fonction des lois, arrêtés, expulsés, ou au contraire exemptés. À ce stade de la dynamique révolutionnaire, une contradiction se noue entre l’universalité citoyenne, affirmée en principe, et la restriction des droits de certains groupes, dans la pratique27. Cette tension est fondamentale pour comprendre pourquoi la législation française ne peut se mettre en place de façon aussi efficace que l’Alien Act : c’est l’urgence, la défense de la patrie qui justifient les exceptions.

19La spécificité des lois françaises sur les étrangers, pendant la Terreur, est donc l’existence d’articles s’apparentant à la logique des lois sur les suspects, dans lesquels c’est la personnalité de l’étranger, son attachement à la Révolution qui priment sur des critères « objectifs », comme l’ancienneté de la domiciliation ou l’âge. Pendant cette période, la législation française sur les étrangers est fondamentalement une législation d’exceptions. La première loi sur les étrangers, celle du 21 mars 1793, exige ainsi de tous les étrangers « nés dans les pays avec les gouvernements desquels les Français sont en guerre », résidant ou arrivant dans les communes, qu’ils fassent une déclaration devant les comités de surveillance nouvellement créés. La question d’intégrer à cette loi le critère de l’ancienneté de la résidence sur le territoire national a fait débat. Garnier de Saintes a ainsi proposé d’expulser de France tous les étrangers arrivés depuis le 14 juillet 1789. D’autres ont proposé de prendre pour référence la date du 10 août 1792. Lasource disqualifie ce critère trop général pour être juste :

« C’est qu’il ne suffit pas, pour être bon citoyen d’être établi en France avant la révolution ; c’est que depuis la révolution, depuis le 10 août, plusieurs étrangers sont venus parmi nous chercher la liberté ; tandis que d’autres qui étaient établis en France avant cette époque, ont souvent cherché à contrarier, à arrêter la marche de la révolution. Nous ne pouvons, sans donner lieu à de grandes injustices, faire une loi sans exceptions contre les étrangers »28.

20La loi ne retient finalement que des critères socio-professionnels et, surtout, les « sentiments civiques », qui doivent être attestés par des citoyens domiciliés depuis un an dans la commune29.

21Le célèbre décret du 9 octobre 1793 (18 vendémiaire an II) arrête « les Anglais, Écossais, Irlandais, Hanovriens de l’un et de l’autre sexe »30. Pons de Verdun, le 13 octobre, intervient à la Convention pour demander pourquoi la loi concerne seulement « les Anglais », et demande donc qu’elle soit étendue aux sujets des autres puissances ennemies, les Autrichiens, les Prussiens ou les Hollandais. Barère ajoute que :

« Pour avoir une loi révolutionnaire parfaite, il faut qu’elle soit générale sans aucune exception. Il ne faut pas confondre les lois révolutionnaires avec les lois ordinaires. Celles-ci sont sujettes à des exceptions déterminées par des circonstances particulières. Les premières au contraire n’en connaissent aucunes ; les exceptions sont la rouille qui les corrompt ».

Mais c’est pour proposer aussitôt de faire une exception pour les femmes mariées à des Français, car :

« C’est un axiome très connu, consacré dans le code de tous les peuples : que la femme suit le sort de son mari [...]. Ce n’est pas une exception que je vous propose de constater, mais un droit »31.

22Par la loi votée le 16 octobre 1793 (25 vendémiaire an II) à la suite de ce débat, le décret du 9 octobre est étendu à l’ensemble des étrangers nés dans les pays en guerre avec la France, et retient l’amendement de Barère, faisant exception pour les étrangères ayant épousé des Français avant le décret du 9 octobre 1793, qui sont considérées comme françaises. Mais le ver de l’exception est dans le fruit de la généralité, et le texte de la loi ajoute « à moins qu’elles ne soient suspectes ou mariées à des hommes suspects »32. On ne saurait mieux dire que le pouvoir discrétionnaire est inscrit, implicitement, dans le texte même de la loi.

Le texte de la loi ; les règles juridiques

En Angleterre

23L’Alien Act de 1793, remanié en 1798 et en 1802, reste la pierre de touche du contrôle des étrangers pendant toute la période révolutionnaire et au-delà. Il fixe des procédures d’identification et de contrôle des mobilités qui reposent sur quatre principes.

241. La discrimination entre les étrangers et les Anglais sur le territoire anglais, où seuls les étrangers sont soumis aux formalités du contrôle. À la frontière, les procédures sont théoriquement différentes pour les Anglais, soumis au Traitorous Correspondance Act, et pour les étrangers, soumis à l’Allen Act. Dans la pratique, comme nous allons le voir, c’est avant tout la destination ou la provenance du voyageur, quelle que soit sa nationalité, qui compte.

252. Parmi les étrangers, la nationalité n’est pas un critère discriminant, puisqu’ils sont tous soumis à la loi, quel que soit leur pays d’origine. En revanche, certaines catégories d’étrangers sont exemptées des formalités les plus contraignantes : les marchands (jusqu’en 1798), les ambassadeurs et leurs serviteurs, les enfants de moins de quatorze ans, les marins, et les étrangers installés en Angleterre depuis plus d’un an (c’est-à-dire avant le 1^er janvier 1792 ; cette catégorie est également supprimée dans l’Alien Act de 1798). Le critère de l’ancienneté de la résidence dans le pays est, on le voit, crucial, et bien évidemment, le choix de la date ante quem n’est pas neutre : il s’agit d’inclure dans la loi les émigrés arrivés récemment, et donc susceptibles d’être des sympathisants de la Révolution.

263. Des techniques d’identification reposant sur les « identités de papier ». La grille d’analyse des procédures d’identification que G. Noiriel a dégagée pour la France de la Révolution s’applique parfaitement à l’Angleterre. En effet, comme en France, la période de la Révolution voit le « passage d’une logique d’identification fondée sur le face-à-face à une logique d’identification fondée sur l’écriture ». L’intérêt de la période qui nous occupe est la coexistence des deux logiques, celle du témoignage oral, fondé sur l’interconnaissance, et celle du témoignage écrit, reposant sur le passeport33.

27Parmi les étrangers soumis à l’Alien Act, la loi distingue ceux qui arrivent après l’entrée en vigueur de la loi, le 10 janvier 1793, et ceux qui habitent déjà en Angleterre, depuis le 1^er janvier 1792. Le contrôle, dans les deux cas, se déroule en trois étapes : déclaration de l’étranger, obtention d’un certificat, obtention d’un passeport. Ainsi, l’étranger qui débarque en Angleterre doit immédiatement se rendre devant un officier des douanes, pour déclarer son nom, son rang, son occupation, et ses domiciles précédents. En échange de sa déclaration, il lui est délivré un certificat d’entrée, qui en reprend les différents éléments. S’il veut sortir du port où il a débarqué, l’étranger doit présenter son certificat au maire ou au Justice of the Peace de l’endroit, pour obtenir un passeport, qui doit mentionner les mêmes renseignements et sa destination en Angleterre. Une fois parvenu à destination, il doit, dans les dix jours, se présenter devant les magistrats principaux de l’endroit, pour y faire la même déclaration qu’à son arrivée dans le royaume. Des copies de ces déclarations, à la douane, aux magistrats, mais aussi les copies des passeports et des certificats, doivent être transmises au Secretary of State. À partir de l’Alien Act de 1798, la même démarche est nécessaire pour quitter l’Angleterre, avec un certificat de départ. La même procédure du certificat, de la déclaration et du passeport est suivie pour l’étranger qui réside en Angleterre depuis moins d’un an, et désirerait changer de domicile.

284. Enfin, on note la large place laissée au pouvoir discrétionnaire dans le texte même de la loi, à tous les stades du processus. Par simple proclamation et sans justification, le roi peut interdire l’entrée sur le territoire, le séjour dans certaines régions, ou expulser un étranger, s’il « juge que c’est nécessaire pour la sécurité publique »34. Une fois l’étranger sur le sol britannique, les maires et les juges de paix peuvent contrôler son passeport à tout moment, et l’emprisonner, s’ils « ont des raisons de suspecter » qu’il ne respecte pas la loi. Fondamentalement, la protection de l’habeas corpus est donc déniée aux étrangers. Pour condamner un contrevenant à la loi, il n’est pas nécessaire de prouver qu’il a eu connaissance de celle-ci, tandis que c’est l’étranger lui-même qui doit fournir la preuve qu’il est dans les catégories exceptées de l’Alien Act : tout étranger est bien coupable... jusqu’à ce qu’il soit prouvé innocent !

29Rappelons que l’Alien Act n’est qu’un exemple des « lois de Terreur », selon l’expression de C. Emsley, adoptées en Angleterre pendant les années 1790 pour faire face à la menace révolutionnaire35, et qu’il s’inscrit aussi dans une série de lois votées en Angleterre dans les années 1790, qui toutes délèguent des pouvoirs discrétionnaires à l’Exécutif. C’est notamment le cas des lois de contrôle du vagabondage ou des lois de police. Des clauses discrétionnaires apparaissent ainsi dans le Middlesex Justices Act de juin 1792 (32 Geo. III c. 53), qui crée une force de police centralisée et contrôlée par le gouvernement. Cette loi comporte une clause appelée « Clause D », violemment débattue au Parlement, qui dote les magistrats de police (constables) et de justice (JPs) de pouvoirs « préventifs » dans l’arrestation de personnes « suspectées d’avoir de mauvaises intentions mais non prouvées coupables d’un crime »36.

En France

30En France, les lois sur les étrangers sont conçues comme des exceptions, temporaires, liées à la guerre et à ses nécessités, aux exigences et aux contraintes révolutionnaires. Ces lois sont progressivement élaborées jusqu’à leur formulation la plus rigoureuse de l’automne 1793, tout en continuant d’être considérées comme exceptionnelles. À chacune des crises que connaît la République, et pas seulement pendant la Terreur, les nouvelles lois contre les étrangers sont adoptées sur le même principe. Le débarquement royaliste à Quiberon, le 27 juin 1795, est ainsi à l’origine de la loi du 11 juillet 1795 (23 messidor an III), qui ordonne l’expulsion de tous les étrangers ennemis arrivés en France depuis le 1^er janvier 179237. Ces lois de circonstance sont peu à peu institutionnalisées à partir du Directoire. Le sens du terme d’« étranger » reste un problème pendant toute la période. Nous l’avons dit, outre le sens politique, il existe une ambiguïté juridique sur le terme, qui peut à la fois désigner, dans le vocabulaire de la loi, l’étranger à la commune ou l’étranger à la nation. Les lois de police municipale, lorsqu’elles utilisent le terme d’« étranger », visent principalement les gens sans aveu, notamment les vagabonds, et c’est le critère du domicile dans la commune, non celui de la nationalité, qui compte dans l’attribution du passeport. Cette définition fait encore débat en 1796, comme le montre la discussion autour de la loi de police du 17 mars 1796 (27 ventôse an 4), qui soumet à de nombreuses formalités les non-domiciliés à Paris, qu’ils soient Français ou non38. Dupont de Nemours, au Conseil des Cinq-Cents, proteste vainement contre l’utilisation dans la loi de l’expression d’« étranger à la commune de Paris », le terme d’étranger devant selon lui être réservé aux non-Français :

« Il n’y a rien de plus étrange que d’entendre appeler étrangers des Français dans une commune de France, et de les en exiler : il n’y a rien de plus contraire à la liberté, à l’unité et à l’indivisibilité de la République. Si cette résolution devenait une loi, vous verriez des citoyens nés à Paris, et qui auraient passé la plus grande partie de leur vie dans ses murs, y être appelés étrangers pour avoir pris passagèrement domicile dans un autre département »39.

31L’exigence croissante d’un traitement différentiel des nationaux et des non-nationaux est également reflétée dans les lois sur les passeports. On a vu que ces lois concernent, pour la plupart, à la fois les Français et les non-Français. C’est le cas sur le territoire national ; c’est aussi le cas pour franchir les frontières.

32Les principes de la surveillance sont établis en de nombreuses étapes, trop longues à détailler. En schématisant, on peut, semble-t-il, une nouvelle fois retenir deux étapes. La loi du 1^er février-28 mars 1792 rétablit les passeports supprimés par la Constitution de 1791, et « marque le véritable début de la législation moderne des formalités de passage à l’étranger »40. Tous les voyageurs, français ou étrangers, qui veulent sortir du royaume doivent prendre un passeport auprès de la municipalité de leur domicile. Pour entrer dans le royaume, ils doivent, s’ils n’en ont pas, prendre un passeport auprès de la municipalité-frontière. Les passeports doivent être individuels, et ne peuvent être délivrés que par des officiers municipaux. Ces documents doivent contenir les noms, prénoms, âge, qualité ou profession, signalement, nationalité, lieu de résidence. La signature des intéressés est obligatoire.

33À partir de 1795, le système s’apparente tout à fait à l’Alien Act. Le décret-loi du 11 juillet 1795 (23 messidor an III), dont on a déjà parlé, oblige les étrangers, à leur arrivée en France, à se présenter à la municipalité-frontière la plus proche pour y déposer leur passeport. Celui-ci est alors envoyé au Comité de sûreté générale, pour y être visé. En attendant, ceux-ci doivent rester sous la surveillance de la municipalité, qui délivre une carte de sûreté provisoire (art. IX). La loi du 19 octobre 1797 (28 vendémiaire an 6) vient compléter la précédente, en exigeant que les passeports mentionnent la destination des voyageurs, français ou étrangers. Pour les étrangers, les copies de ces passeports doivent être envoyées au ministre des relations extérieures et au ministre de la police générale, créé en janvier 1796, pour y être visées41.

34La discretio, même si elle est moins systématique qu’en Angleterre, est également présente dans le texte de plusieurs lois françaises. C’est le cas à la fois dans la loi sur les passeports de 179242 et dans celle de 179743. Après la discussion législative et la formulation des règles, la comparaison peut se placer à un troisième niveau du système juridique, celui de la mise en œuvre des lois : comment le droit s’adapte-t-il au changement du contexte de son application ?

L’application des lois

Vers la nationalisation et l’insfiiuiianna/isaiian de la réglementation sur les étrangers

35Comme l’a montré K. Berryman, le système anglais se caractérise par sa flexibilité et son pragmatisme44. Dès avant la discussion parlementaire, la surveillance anglaise se met ainsi en place à la frontière : les officiers des douanes, dans les ports de la côte sud, prennent note du nombre et de la description des personnes arrivant de France, et envoient des rapports aux services centraux du Home Office, à Londres45. Diverses institutions sont mobilisées par le Home Office pour mettre en œuvre l’A lien A et. Ce sont le Post Office, la police londonienne, les diplomates britanniques à l’étranger, les maires et magistrats locaux, la douane.

36Le dispositif est graduellement amélioré et centralisé, sous l’influence du Duc de Portland, Home Office Secretary à partir de juillet 1794. À partir de 1794, l’ensemble du système est couronné par un service à part du Home Office, l’Alien Office, qui n’existait pas au moment où l’Alien Act entre en vigueur. Au fur et à mesure que de nouvelles tâches se présentent à l’administration, celle-ci s’adapte en inventant des fonctions nouvelles, ad hoc : un superintendent of aliens, un chief of passports and licences, des inspectors of aliens envoyés dans les ports pour interroger les nouveaux arrivants, et constituer des listes des étrangers arrivant et partant, sont ainsi créés46.

37En France, l’évolution est moins nette, à cause de l’incapacité à stabiliser le régime politique. À partir du Directoire, la réorganisation du maillage territorial et le démantèlement du Gouvernement révolutionnaire permettent de faire entrer dans la loi une évolution déjà engagée avec les représentants en mission, c’est-à-dire une certaine centralisation et une simplification de l’organisation de la surveillance. Les districts et les comités de surveillance, corps intermédiaires qui jouaient un rôle dans la surveillance des étrangers, sont supprimés, tandis que le pouvoir exécutif nomme des commissaires dans chacune des administrations provinciales. Sur le long terme, le contrôle des étrangers est donc de plus en plus centralisé. Le ministère de la police générale, créé en janvier 1796, s’arroge peu à peu la haute main sur le contrôle des étrangers au niveau national, tandis qu’avec la création des préfets en 1800, l’infrastructure du contrôle est complète47.

38Mais, contrairement à l’Angleterre, où la surveillance des étrangers relève d’une administration toujours plus spécialisée, YAlien Office, ce n’est jamais le cas en France. En effet, des autorités concurrentes, municipalités, préfectures, ministère de la police, coexistent en permanence.

les techniques de surveillance

39En France, l’inadaptation technique du passeport à la surveillance des mobilités est bien connue48, en particulier aux frontières. La fraude est très aisée. Le nom du voyageur peut être mal épelé par l’administration. L’étranger peut utiliser de faux passeports. Enfin, il est facile pour les voyageurs de se dérober au contrôle, en ne se présentant pas devant l’autorité requise. La multiplication des lois sur les passeports est non seulement symptomatique de leur inefficacité, mais rend également extrêmement difficile leur compréhension par les administrations locales, et de nombreuses circulaires sont envoyées pour se plaindre, comme l’écrit le Comité de Sûreté générale en 1795, que « l’exécution des lois sur les passeports a été négligée »49.

40En outre, la polysémie du terme d’« étranger » pose des problèmes concrets aux administrateurs sur le terrain, comme le montre l’application de la loi sur la surveillance des étrangers, du 21 mars 1793, qui les oblige à faire une déclaration dans leurs communes de résidence. Ce décret provoque une certaine panique dans les communes du district de Montivilliers, en Seine-Inférieure. Dans une lettre du 14 juin 1793, leur représentant évoque la diversité des opinions :

« Les uns prétendent que l’on ne doit pas considérer des domestiques errant de place en place comme des étrangers, quoiqu’ils n’aient point de domicile d’un an et qu’ils sont dispensés de faire des déclarations, les autres pensent le contraire. Il existe beaucoup d’opinions sur l’acception du mot étranger, le plus grand nombre est cependant d’accord pour ne pas regarder comme étrangères des personnes des paroisses circonvoisines qui viennent habituellement à un marché [...] D’autres enfin prétendent qu’on doit réputer étrangers tous ceux qui ne sont point domiciliés dans l’étendu du District ».

Le procureur général du département lui répond que « la loi ne regarde que les étrangers nationaux et point les régnicoles [sic] »50. On retrouve la vieille distinction juridique d’avant la Révolution entre les aubains et les naturels, ou Français d’origine.

41Si elle est rarement formulée dans le texte de la loi, la discretio est cependant inhérente à la structure administrative de la surveillance. L’organisation de la surveillance, au niveau local, reste assez autonome, tout particulièrement pendant la Terreur, où c’est bien souvent la personnalité du représentant en mission qui détermine l’application rigoureuse ou souple de la loi. Ainsi, le décret du 1^er août 1793, qui prévoit l’arrestation de tous les ressortissants des États avec lesquels la France est en guerre, et non domiciliés en France avant le 14 juillet 1789, est appliqué avec réticence dans les départements-frontières, où les communautés étrangères sont nombreuses. Un arrêté est par exemple pris à Colmar par les représentants du peuple près de l’armée de Moselle et du Rhin, le 20 août 1793, « pour surseoir provisoirement à l’exécution stricte de la loi du 1^er courant contre les étrangers », en raison du grand nombre de travailleurs transfrontaliers dans la région. En effet, non seulement un grand nombre d’ouvriers étrangers sont employés dans les manufactures du département, mais beaucoup de Français travaillent également en Allemagne, et souffriraient de représailles51. De même, tandis que le décret du 6 septembre 1793, qui ordonne l’arrestation des étrangers nés dans les pays en guerre, n’est d’abord pas appliqué à Boulogne, l’arrivée, fin septembre, du représentant en mission Dumont déclenche une véritable rafle de tous les étrangers, sans tenir compte des catégories déterminées par la loi. Ils sont tous soumis à un interrogatoire, et on relâche les vieillards, les malades ou les femmes mariées à des Français, exceptions qui ne sont pas prévues par la loi52. Les mêmes observations peuvent être faites pour chacune des lois sur les étrangers, pendant toute la durée de la Révolution, comme l’a montré Michael Rapport ; c’est à chaque fois le pragmatisme, et non le respect à la lettre de la loi, qui gouverne l’attitude des administrateurs locaux comme des autorités53.

42En Angleterre, les problèmes rencontrés comme les remèdes sont très similaires. Les correspondances administratives entre les services centraux de l’Alien Office, à Londres, et les administrations locales, regroupées dans les séries HO et AO du Public Record Office, à Kew, permettent d’appréhender les techniques de surveillance et leur évolution, de 1792 jusqu’à 1826, date de la disparition de YAlien Office. L’évolution de la forme des documents d’identification est un sujet en soi. Les questionnaires imprimés en français et en anglais, remplis par les émigrés de Jersey en 1798, montrent ainsi, dans leur formulation même, que l’on se situe encore à un stade intermédiaire entre l’écrit et l’oralité :

« Votre nom et qualité ? », « Lieu de naissance et de résidence dans votre pays ? », « Votre âge ? », « Lieu de votre résidence principale avant votre arrivée dans ce royaume ? », « À quel port débarquâtes-vous à votre arrivée en Angleterre, et à quelle époque ? », « Votre résidence actuelle ? », « Signez »54.

On recourt également à l’attestation d’identité par le témoignage de tiers, susceptibles de reconnaître les étrangers et de se porter garant de leur caractère55. L’administration écrit parfois aux personnes dont se réclame l’étranger pour leur demander confirmation qu’il leur est bien connu56. Les archives de l’Alien Office comportent un grand nombre de certificats d’aveu ou des lettres de recommandation de personnes attestant connaître l’étranger.

43Afin de faciliter la tâche des administrations locales, l’Alien Office tente aussi de définir des catégories d’étrangers plus ou moins suspects, en stardardisant les interrogatoires dans les ports anglais. En janvier 1795, Philip Stanhope est ainsi envoyé à Harwich, principal port d’arrivée des réfugiés venant de Hollande, par l’Alien Office, pour améliorer les procédures de vérification ou d’attribution des passeports aux migrants par les douaniers57. Il élabore une méthode de questionnement visant à différencier le bon étranger du mauvais étranger. Il suggère ainsi de demander aux voyageurs :

The time when they first quitted France, when they hâve since been, whether they have ever returned there or not, what they hâve done, whom they know in England, what are their means of subsistence & what scheme oflife they propose to pursue.

44Parmi les critères facilitant l’entrée, la possession d’un document écrit permettant d’authentifier les déclarations, l’aisance financière58 ou la volonté de servir militairement l’Angleterre. Malheur au domestique, à la femme non accompagnée de son mari ou au prêtre, qualifiés de most useless descriptions which we can admit into this country59. Mais des cas qui n’entrent pas dans ces catégories se présentent toujours, et c’est, au final, la nécessaire autonomie de jugement des administrateurs locaux qui doit trancher. En 1797, Portland, qui dirige YAlien Office, écrit ainsi au Major Gordon, chargé de contrôler l’entrée des étrangers à Jersey :

Every case must depend so much upon its own circumstances that it is not possible to give you any more precise rule than I have done. and that it must necessarily be left to your own judgment and discretion to determine what persons can safely be permitted to remain on the island60.

45La loi ne saurait être appliquée au pied de la lettre, et c’est toute la difficulté du travail des administrateurs qui l’interprètent au cas par cas. Si la définition de l’alien semble moins problématique que l’étranger en France, il existe toujours des cas limites pour savoir qui désigne l’Alien Act. Les Américains par exemple doivent-ils être considérés comme des aliens61 ? Qu’en est-il des domestiques noirs62 ? Surtout, comment s’assurer de la qualité d’un individu, c’est-à-dire de sa nationalité, son métier, son âge ? La limite est ténue entre la suspicion légitime et la suspicion excessive, et tandis que certains douaniers se font sermonner pour être trop peu scrupuleux dans l’application de l’Act, d’autres se font au contraire reprocher d’être trop pointilleux63. La discretio, dans les faits, est donc un espace de négociation, qui fournit à la fois une marge de manœuvre aux autorités mais permet aussi aux étrangers de subvertir des catégories juridiques imparfaitement définies64.

46Au total, en France comme en Angleterre, c’est bien souvent l’intégration locale des individus ou leur utilité pour l’État, et non leur seule nationalité, qui sont les critères ultimes d’application de la loi.

L’influence en retour des pratiques d’en das sur la législation

47En France, c’est seulement à partir du Directoire que l’on observe une influence en retour des pratiques sur le texte des lois. En Angleterre, pays de Common Law, la culture de la jurisprudence, du précédent, détermine systématiquement les modifications des lois sur les étrangers. Ainsi, les problèmes concrets d’interprétation de la loi au niveau local, que nous venons d’évoquer, ajoutés à la modification de la conjoncture politique internationale (invasion de la Hollande par la France à l’hiver 1794-1795), expliquent qu’il soit jugé nécessaire d’adopter un nouvel Alien Act en 1798. Les pratiques administratives « d’en bas » influent sur le texte de la loi. Le nouvel Alien Act a pour but, ainsi que l’affirme son préambule, de démasquer les

persans who, pretending to daim the benefit of such refuge and asylum as aforesaid, or to resort to this country, or to reside therein for commercial or other just or innocent purposes, [...] shall be in this kingdom with hostile purposess65.

48Un mémoire anonyme de 1797, qui se trouve à la British Library, énonce les principaux changements qu’il faudrait apporter à l’Alien Act de 1793. Parmi les principales lacunes de l’Alien Act de 1793, d’après le rédacteur, on trouve « le manque d’un pouvoir expresse d’empêcher les étrangers de quitter le royaume »66. Aucune loi n’empêche en effet, avant l’Alien Act de 1798, les étrangers de quitter le territoire anglais, quelle que soit leur destination. Dans la réalité, les autorités exigent pourtant, dès la fin février 1793, que les étrangers présentent un tel passeport pour s’embarquer vers la France et les territoires ennemis67. L’auteur veut donc faire coïncider les pratiques concrètes et le texte législatif :

The obvious necessity of restraining an illicit and treasonable intercourse between this Country and France, has occasioned the practice of requering all aliens to procure Passports, and of obstructing such as embark without that authority ; but there is no positive law which authorizes this practice, and it is at least questionable how far the common law prérogatives Justifies it68.

49Cette proposition est retenue dans le nouvel Alien Act de 1798, qui rend obligatoire la présentation du passeport pour tous les étrangers qui voudraient traverser la Manche. De même, l’exemption dont bénéficient les marchands étrangers dans l’Alien Act de 1793 a donné lieu à des abus, nombre de personnes suspectes entretenant ainsi des liens coupables avec la France. L’auteur du mémoire propose donc d’interdire, dans la loi, aux marchands français de traverser la Manche plus d’une fois. Un tel changement de l’esprit de la loi comporte cependant des inconvénients, comme l’écrit un commentateur dans la marge :

It is needless to enact this with respect to Frenchmen, if it be not made general. It would at all events, as I should think, be better to make this matter to discretion. It must be remembered that all limitations by Law limit also the Communications of Government69.

50Ce passage est crucial pour comprendre la signification du pouvoir discrétionnaire dans le droit anglais au XVIII^e siècle : la manipulation du droit qu’elles permettent, comme l’a montré Douglas Hay, est bien un instrument de pouvoir.

Conclusion

51La comparaison de l’élaboration du droit des étrangers en France et en Angleterre, depuis la discussion politique de la législation jusqu’à sa mise en œuvre par l’administration, a permis de montrer les nombreuses similitudes entre les deux pays. L’intérêt du concept de discretio est qu’il permet de faire le lien entre la théorie et la pratique juridique. En effet, la question de l’interprétation pratique des textes normatifs ne saurait être dissociée de son influence en retour sur le texte même de la loi.

52En prenant du champ par rapport au discours sur les deux modèles juridiques français et anglais, les problématiques auxquelles font face les administrations étatiques apparaissent indissociables ; l’émigrant de l’un est l’immigrant de l’autre, et vice-versa. La chronologie des principales lois sur les étrangers, de part et d’autre, le montre bien. L’enchâssement des législations nationales découle de l’aspect international des enjeux auxquels doivent répondre les États. La maîtrise de la circulation transnationale des hommes et l’identification des individus sont des phénomènes qui ne sauraient se comprendre dans un strict cadre national.

53En 1825, un collaborateur de l’Edinburgh Review écrit, au sujet des Alien Acts, qu’« ils sont l’un des enfantements monstrueux de la Révolution »70. Il est certain que les lois sur les étrangers naissent dans un contexte original et de crise, révolutionnaire en France et contre-révolutionnaire en Angleterre. Cependant, la comparaison franco-britannique montre que ces lois ne sont pas qu’une manifestation juridique de l’idéologie révolutionnaire ou de la « xénophobie » française pendant la Révolution. Elles reflètent et accentuent des tendances profondes communes à la France et à l’Angleterre, mais aussi aux États-Unis, où des Alien and Sedition Acts sont votés en 1798 : les tentatives étatiques de contrôle des frontières impliquent une construction juridique de « l’étranger national ».