1Le mouvement de régulation des crédits à l’exportation émergea dès le début des années 1960, d’abord au niveau des assureurs privés, puis à celui des États et des organisations internationales. Les premiers s’étaient rassemblés depuis l’entre-deux-guerres dans deux associations : l’International Credit Insurance Association (ICIA), qui fonctionnait depuis 1928, et l’Union de Berne, ou Union internationale d’assureurs des crédits et des investissements1, fondée en 1934 par trois compagnies privées française, espagnole et italienne, et par l’administration britannique, l’ECGD, dissoute en septembre 1939 et reconstituée en 19462. Au niveau international, un mouvement se fit pour contrôler plus étroitement des procédures ne respectant pas le principe de libre-concurrence que les instances financières internationales nées de la guerre (Fonds monétaire international, Banque mondiale) et les instances européennes (OECE, CEE) avaient posé comme fondement des échanges. Le but initial fut de s’informer mutuellement sur le fonctionnement des systèmes existants et sur les politiques suivies en la matière afin d’aboutir à une meilleure connaissance des conditions offertes par la concurrence. Mais très rapidement, ces institutions devinrent normatives afin de lutter contre la surenchère relative aux conditions de crédit offertes aux acheteurs étrangers en matière de durée et de quotité principalement. Elles tentèrent d’imposer le principe d’une consultation mutuelle des partenaires avant l’octroi d’un crédit ou la délivrance d’une garantie.

La régulation internationale des systèmes de financement des exportations

Les règles de l’Union de Berne (1953)

2En 1953, elle avait fait adopter à ses membres un code de bonne conduite sur les délais maximaux des crédits à l’exportation : soit cinq ans pour les biens d’équipement, trois ans pour les biens d’équipement légers, dix-huit mois pour les biens de consommation durables, six mois pour les autres biens de consommation et les matières premières3. Ses recommandations, à l’usage de ses membres, organismes d’assurance, n’engageaient pas les États, ce qui explique qu’elles n’eurent qu’une efficacité réduite et que ceux-là les contournèrent progressivement. Au début des années 1960, lorsque la concurrence s’exacerba entre les États pour conquérir de nouveaux marchés, elle fut souvent invoquée pour maintenir un semblant de respect des règles. Ce fut le cas, par exemple en France, à la suite de l’avis défavorable donné par le Comité des directeurs au crédit amortissable sur dix ans, demandé par la société Fives Lille-Cail pour un contrat de fournitures d’équipement pour des sucreries espagnoles. La France se refusait encore à un tel allongement de la durée du crédit, mais la RFA, par l’intermédiaire de la Kreditanstalt für Wiederaufbau, fit savoir à l’Espagne qu’elle était prête à consentir de tels crédits. L’apprenant, le Comité des directeurs annonça une « démarche auprès des autorités allemandes en vue de s’assurer de leur position et de les inviter à demeurer dans les limites de l’Union de Berne pour des affaires de cette nature4 ». De la même manière, le Comité des directeurs estima qu’un projet de fourniture à l’Argentine de quatre stations de compression pour gazoduc, déposé par la société INTERETUD, devait être traité avec un crédit de cinq ans. Or, la France se heurtant à la concurrence de l’Italie, il fut demandé au quai Branly d’« intervenir auprès des autorités italiennes pour leur demander de ne pas dépasser les limites de l’Union de Berne, le comité se réservant de modifier sa position en fonction de la réponse italienne5 ».

Le démarrage de la réglementation communautaire dans les années 1960

3En matière d’aide à l’exportation, le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne distinguait l’aide prodiguée pour les exportations vers les pays membres de la Communauté (articles 92 et 93) et l’aide pour celles vers les pays tiers (article 112). Le travail communautaire démarra sur l’application des articles 92 et 93, à l’initiative du directeur général de la concurrence P. Verloren Van Themaat, un juriste néerlandais. La direction générale était alors divisée en quatre directions : ententes, législation, fiscalité, aides d’État. Cette dernière direction fut confiée au printemps 1958 à Armand Saclé, fonctionnaire à la DREE6.

4L’article 93 imposait à la Commission et aux États membres de procéder à l’examen permanent des régimes d’aide en vigueur sur leur territoire et obligeait les États à notifier à la Commission les projets tendant à modifier ou à instituer des aides. La Commission commença par proposer aux États un échange de vues préalable sur ce thème. L’invitation fut faite par le directeur de la concurrence aux représentants permanents. En France, elle fut transmise au Service de coopération européenne de la direction des affaires économiques et financières du Quai d’Orsay. La réunion eut lieu le 28 janvier 1959 à Bruxelles7. Dans l’attente du compte rendu officiel établi par la Commission, le SGCI établit le sien pour la France, le 2 février 1959, et le transmit à tous les ministères intéressés par ces questions8. Cette première réunion s’était conclue par la demande faite aux États membres d’établir l’inventaire des aides financières et des crédits à l’exportation dans leur pays respectif, sur la base d’un questionnaire inspiré de celui du GATT9. Il s’agissait d’obtenir une vision claire de l’ensemble des aides nationales, financées par les collectivités nationales ou les États, non seulement les aides à l’exportation, mais aussi celles à la production et à la consommation. En revanche, après débat, on décida de ne pas inclure les aides à l’agriculture et aux transports, et l’on réserva le débat sur l’inclusion des exonérations fiscales, demandée par les Pays-Bas, mais combattue par la France et l’Italie. Les crédits à l’exportation furent inclus dans l’inventaire en dépit des réserves formulées par la RFA. Il fut précisé que la déclaration d’une aide ne préjugeait pas de sa compatibilité ou de son incompatibilité avec le traité. Et, enfin, que chaque aide ferait l’objet d’une mesure d’examen d’abord bilatéral, entre la Commission et chaque État membre, avant que de faire l’objet d’un examen multilatéral. D’autre part, la Commission confirma, au terme de cette première réunion, l’entrée en vigueur immédiate du paragraphe 3 de l’article 93 : la Commission devait être informée en temps utile de tout projet d’aide visé à l’article 92 du traité. Une deuxième réunion eut lieu le 17 avril 1959. Elle fut l’occasion pour la France, appuyée par la RFA, d’obtenir, au terme d’un débat serré sur la procédure de notification des régimes d’aide, que le délai d’examen par la Commission fût aussi bref que possible, et qu’en tout état de cause l’État qui soumettrait un projet d’aide fixât en même temps un délai maximum à la Commission pour son examen. D’autre part, l’État qui notifiait un projet ne serait pas tenu d’attendre l’avis de la Commission pour le mettre en œuvre, tant que la Commission ne l’aurait pas déclaré incompatible avec le traité10. Durant cette première année, seules furent concernées par les débats sur les procédures d’information mutuelle les aides à l’exportation relevant de la technique de l’assurance, et certaines subventions.

5L’entrée de la France dans la CEE avait déjà eu des répercussions immédiates sur sa politique d’aide, rappelons-le : elle avait entraîné la suppression de la garantie de prix instituée en 1949 et son remplacement en juin 1960 par une assurance de l’État contre les risques économiques, délivrée par la COFACE11. Le représentant français en informa ses collègues lors d’une réunion présidée par Armand Saclé en novembre 1960 et demanda que le tableau des aides fût rectifié en conséquence12.

6En janvier 1960, la France décida, à l’instar de ce qu’avaient commencé à faire d’autres États membres, de communiquer dorénavant à la Commission les mesures relatives au crédit, ainsi que celles intéressant la fiscalité13. Elle transmit ainsi dans les mois qui suivirent une documentation sur le régime de l’assurance-crédit et des crédits à l’exportation en France. En juin 1960, elle informa la Commission de la réforme en cours pour permettre l’octroi à des pays sous-développés de crédits à long terme destinés à faciliter leurs achats de biens d’équipement, et du dépôt au Parlement d’un projet de loi en ce sens14. Le gouvernement marqua son intention à la Commission « de ne garantir des crédits privés d’une durée supérieure à cinq ans après livraison que dans des cas tout à fait exceptionnels15 ».

7À la suite de l’institution du Comité des représentants permanents (COREPER)16, un groupe spécialisé fut créé, à l’initiative de la France17, par une décision du Conseil du 27 septembre 1960 : le groupe de coordination des politiques d’assurance-crédit, des garanties et des crédits financiers18. Il succédait à un premier Comité d’aide au développement, institué par les ministres des Affaires étrangères des Six, chargé d’étudier les éléments constitutifs de la politique commerciale, de l’aide financière et de l’assistance technique19. Ce groupe était, par souci d’efficacité, composé d’un nombre volontairement restreint de délégués de chaque État membre et de la Commission, mais ces délégués pouvaient ponctuellement se faire assister d’experts. Ses travaux furent préparés par un Comité technique des assureurs-crédit à l’exportation de la CEE, composé de représentants des divers assureurs nationaux comme la COFACE française ou l’Hermès allemand. La position de la France était transmise par la DREE au SGCI à l’intention du représentant permanent siégeant dans le groupe de coordination Pierre-Marie Colmant. Le groupe tint sa première réunion le 18 novembre 196020. Dès la deuxième réunion, il se préoccupa de commencer à définir un système de consultation entre ses membres. L’articulation entre Bruxelles et Paris avait été difficile à mettre en place, si l’on en juge d’après une note du Quai d’Orsay de fin décembre 1962, qui se plaignait de l’absence de représentant français au groupe d’experts de Bruxelles chargé de l’harmonisation des conditions de crédit21.

8Le groupe de coordination devait également concourir à la mise en œuvre des articles 112 et 113 du traité de Rome. L’article 112 précisait : « Sans préjudice des engagements assumés par les États membres dans le cadre d’autres organisations internationales, les régimes d’aides accordées par les États membres aux exportations vers les pays tiers sont progressivement harmonisés avant la fin de la période de transition dans la mesure nécessaire pour éviter que la concurrence entre les entreprises de la Communauté soit faussée. » Le principe des aides à l’exportation vers les pays tiers n’était pas condamné en lui-même par le traité. Mais la décision instituant le groupe de coordination contenait des formulations ambiguës. Elle justifiait essentiellement la création du groupe au regard des positions à définir vis-à-vis des pays en voie de développement tandis qu’elle semblait admettre dans ses considérants que « les interventions des États dans les domaines de l’assurance-crédit à l’exportation et du crédit à l’exportation [pouvaient] relever des régimes d’aide d’État ou en toute hypothèse être liées à ces régimes d’aide ». En d’autres termes, « seul l’aspect des relations avec les PVD [semblait être] pris en compte à l’exclusion de la problématique intracommunautaire22 », mais l’harmonisation interne était bien inscrite dans le corps de la décision, attribuant au groupe le rôle « de formuler des suggestions en vue d’harmoniser entre les États membres, pour autant que ceci relève de leur compétence, les conditions de l’assurance-crédit à l’exportation, des crédits financiers et des garanties aux investissements, en tenant compte, pour l’assurance-crédit à l’exportation, des règles de l’Union de Berne et des travaux effectués par les organismes des États membres dans ce domaine ».

9Le premier résultat fut la mise en place, dans ce domaine aussi, d’une procédure de consultation, établie par la décision du 15 mai 1962, pour l’octroi de conditions d’assurance-crédit liées à des exportations nationales tant à destination des États membres de la CEE que des pays tiers à celle-ci, s’écartant des règles de l’Union de Berne23. En d’autres termes, la consultation était le préalable à toute décision visant à garantir des crédits individualisés liés à des exportations d’une durée supérieure à cinq ans24. Cette procédure de consultation, par-delà son aspect formel, devait être comprise comme participant d’un mouvement d’échange d’informations entre les États membres de la Communauté et, comme tel, constituer la « clef de voûte » de la politique de crédit commune sur les pays tiers25. L’échange d’informations apparaissait comme la condition première d’une éventuelle coordination des politiques nationales en la matière.

10En décembre 1963, soutenue par le Benelux, la France demanda que, en cas de réponse négative lors de la consultation écrite des partenaires sur un projet de garantie, il fût organisé une seconde consultation orale, mais que l’avis final de ceux-là n’eût plus de caractère contraignant26. Lorsqu’un État se proposait, par exemple, de garantir un crédit supérieur à cinq ans pour l’exportation de biens d’équipement lourds, il était dorénavant tenu d’en informer les autres gouvernements qui pouvaient demander la tenue d’une réunion afin d’harmoniser les délais de paiement et d’éviter les surenchères entre les fournisseurs de la CEE à des pays tiers. Cela concernait donc essentiellement les crédits fournisseurs garantis par l’État, ainsi que les crédits financiers privés. En revanche, les opérations « mixtes » combinant prêts gouvernementaux et crédits privés ou avec bonifications d’intérêt, les accords-cadres ou plafonds de garanties, composés de crédits privés garantis par l’État, et les aides publiques ne devaient faire l’objet que d’une simple procédure de notification. Le Benelux et l’Italie demandèrent que tous les crédits fussent soumis à consultation, ce que la RFA rejeta catégoriquement en raison du « caractère politique et par conséquent étroitement dépendant de la souveraineté nationale des opérations en question27 ». La France adopta une position intermédiaire, estimant que les accords-cadres pourraient être soumis à consultation dans la mesure où il s’agissait dans la plupart des cas d’opérations de nature commerciale, préparées à longue échéance. Le 6 mai 1964, un accord fut conclu au sein du groupe de coordination pour que ses membres s’informassent mutuellement de toute nouvelle réforme en matière d’assurance-crédit décidée par leurs États respectifs. Le groupe suscita également des études visant l’harmonisation complète des systèmes d’assurance-crédit afin d’aboutir à une véritable égalité des conditions de la concurrence à l’exportation28. Au-delà, le groupe devait rechercher les « moyens propres à favoriser l’utilisation multilatérale des ressources financières mises à la disposition des pays en voie de développement29 ». Enfin, il était incité à formuler des suggestions en vue de coordonner les positions des États membres au sein des institutions internationales : OCDE, GATT, FMI, Club de Paris, etc. Le 26 janvier 1965, une décision du Conseil institua une nouvelle procédure d’information des membres en cas d’octroi de crédits mixtes.

11Dans le domaine des crédits à l’exportation, la position française semble avoir été, dans un premier temps, respectueuse des règles internationales. Elle se prononça pour que les compagnies d’assurance-crédit comme l’Union de Berne demeurassent liées par les règles actuelles concernant la durée des crédits, et que les gouvernements des pays occidentaux producteurs de biens d’équipement aboutissent à une harmonisation de leur politique en matière de crédits à l’exportation30. Mais dès 1965, la DREE défendit une vision plus souple de l’Union de Berne. Ses adhérents, qui étaient des organismes privés, ne s’étaient mis d’accord que sur la définition du point de départ des délais de crédit. Sur tous les autres points comme la durée des crédits ou le règlement des acomptes, il n’y avait, en définitive, aucune règle précise. L’ensemble ressortissait d’un gentlemen’s agreement. Il était permis à chaque membre de l’Union de Berne de se réfugier derrière la position de son gouvernement31. Parallèlement, la France continua à jouer le jeu communautaire de l’information réciproque. La DREE apprit ainsi, en octobre 1965, au groupe de coordination les derniers aménagements apportés à l’assurance-crédit à court terme et sa décision d’introduire la formule du crédit acheteur32. En août 1966, elle lui fit part de la dernière mesure touchant l’assurance-prospection, décidée en avril 1966 – l’inclusion des frais d’études de marché et d’adaptation du produit dans les dépenses garanties –, et de la création du mécanisme de garantie des investissements français à l’étranger liés à des opérations d’exportation de biens d’équipement33. En 1968, elle fit parvenir par l’entremise du SGCI au secrétariat des Conseils une note sur ses engagements en cours sur divers pays du Moyen-Orient au 1^er juillet 1967, conformément à ce qu’avait demandé le groupe de coordination des politiques d’assurance-crédit lors de deux réunions restreintes en juin et en décembre 196734. La même année, elle transmit des informations relatives au projet du gouvernement français d’accorder au Chili un nouveau crédit mixte35. Et, de manière réitérée, l’administration française combina des attitudes respectueuses des engagements contractés et des pratiques s’en écartant souvent36.

12Les réunions du groupe de coordination révélèrent par ailleurs les différences d’approches entre les États. Les Six avaient tenté d’harmoniser leurs positions vis-à-vis de certaines régions du monde. À la suite de la réunion de Bonn du 18 juillet 1961 des chefs d’État et de gouvernement, ils avaient notamment décidé de coordonner l’activité de la Communauté européenne en Amérique latine et en Afrique. Le premier sous-groupe régional, créé le 15 janvier 1963, fut dédié à l’Amérique latine. Parallèlement, c’est à la demande de la France que se tinrent à partir de mars 1962 de premiers échanges sur la garantie des crédits aux pays de l’Europe de l’Est37. À cette date, tous les États membres, sauf l’Italie, se disaient d’accord pour respecter strictement la règle des cinq ans. De la même manière, la CEE entendait faire un effort d’information vis-à-vis des pays tiers, au premier chef la Grande-Bretagne, avec laquelle une première rencontre sur ce thème eut lieu le 3 janvier à Londres38. Or, la règle des cinq ans fut transgressée, on l’a vu, moins de deux ans plus tard, par l’Italie et la France pour développer leurs échanges avec l’URSS.

13En ce qui concernait la politique à tenir vis-à-vis des pays de l’Est, la CEE avait adopté la règle des cinq ans, mais n’avait pas exclu d’aller au-delà si un pays tiers consentait un crédit plus long. Ainsi lorsqu’en 1964 la Grande-Bretagne octroya à l’URSS des crédits à sept ans, la France fut-elle fondée à en accorder immédiatement à son tour39. La diplomatie ouest-allemande manifesta en revanche de longues réticences et tergiversations à l’égard d’une ouverture économique vers l’Est européen. Beaucoup d’industriels y étaient favorables depuis le début des années 1950, par l’entremise du comité pour le commerce avec l’Est de l’économie allemande (Ostausschuβ der deutschen Wirtschaft) créé en octobre 195240. A partir de 1963, une série de traités commerciaux furent signés avec un certain nombre de démocraties populaires (Pologne, Roumanie, Hongrie, Bulgarie), puis la RFA chercha à rattraper le retard qu’elle avait pris par rapport aux autres États ouest-européens en matière de crédits à l’exportation : en mars 1965, elle étendit de cinq à huit ans la couverture « Hermès » accordée aux pays de l’Est, et à sept ans celle accordée à l’URSS41. Elle s’y résolut après avoir vainement tenté à plusieurs reprises, lors des échanges bilatéraux d’informations entre les deux hauts fonctionnaires en charge des affaires économiques extérieures, d’obtenir de la France une restriction de ses conditions de crédit. Puis elle parut revenir sur cette décision, s’efforçant de dicter à la CEE des mesures plus restrictives au commerce avec l’Est. Lors de la réunion du Conseil de la CEE, le 13 juin 1966, il fut décidé de limiter à cinq ans la durée maximale des crédits garantis accordés à des exportateurs vers la RDA. Alors que la RFA souhaitait que cet engagement fût consigné dans un cadre communautaire, la France s’y opposa, demandant à ce qu’il fût pris dans le cadre d’un échange de lettres bilatéral entre deux États, afin de se réserver une marge de manœuvre. D’autre part, la RFA demandait le plafonnement des crédits à moyen terme au montant des exportations effectuées en 1965 par chaque État membre vers la zone soviétique en Allemagne. Enfin, de manière plus générale, si elle avait renoncé à demander la limitation de la durée des crédits pour le commerce avec les autres pays à commerce d’État, elle n’en entendait pas moins renforcer la procédure de consultation des Six42. La France se déclara d’accord pour améliorer celle-ci lors de l’octroi de crédits aux pays à commerce d’État, mais se refusa à en faire un cas particulier pour les pays de l’Est. « Il nous paraît cependant qu’aucun motif d’ordre économique ne justifierait l’institution d’un régime particulier, c’est-à-dire plus restrictif, pour les pays communistes en tant que tels ; la réforme de la procédure de consultation, si elle intervient, devra s’appliquer sans discrimination, ou se référer du moins à des distinctions économiques fondées, entre pays industrialisés et pays en voie de développement, par exemple43. »

14La France devint beaucoup moins conciliante sur le terrain communautaire dans la seconde partie des années 1960. Lorsque la DREE commença à envisager l’octroi de crédits à long terme, le directeur de la COFACE Jacques Lévy manifesta ses réticences au nom du respect de l’Union de Berne. En face, Bertrand Larrera de Morel lui signifia que le gouvernement entendait passer outre44.

15Enfin, le groupe de coordination de la CEE s’imposa comme une instance susceptible de coordonner la position des exportateurs européens face à la concurrence américaine ou japonaise. Cela devint une évidence, par défaut, par exemple lors de la formation d’un consortium franco-allemand en 1962 destiné à fournir un ensemble hydro-électrique au Brésil, à Urubupunga. L’adjudication prévue pour le 15 février fut repoussée au 8 mars, en raison des difficultés du groupe de coordination à prendre position dans un délai trop court. En attendant, la France demanda à la direction des finances extérieures de faire le nécessaire auprès des autorités américaines, « pour que soit ajourné tout dépôt d’offre par les entreprises américaines et japonaises qui envisagent de se présenter à l’adjudication45 ». Les échanges d’information, voire une certaine coopération, débouchant sur un partage du marché, entre la France et la Grande-Bretagne avaient également lieu, même si des arrière-pensées subsistaient, en l’occurrence, chez les Britanniques. Ainsi les Français firent-ils parvenir aux Britanniques à titre strictement confidentiel une copie de l’accord passé avec le Chili en prenant l’engagement d’en maintenir exclues machines agricoles et automobiles. La Grande-Bretagne apprécia le geste dans la mesure où elle était une importante exportatrice de ces produits. Néanmoins, elle se méfiait de cet accord purement verbal : « Toutefois, il peut être dangereux de se reposer sur un accord privé de ce type et il faudrait donc examiner la possibilité de le renforcer avec une garantie formelle46. »

La genèse et l’adoption du Consensus

16En 1955, lors du Conseil des ministres du 14 janvier, l’OECE se saisit pour la première fois de la question des crédits à l’exportation en demandant à ses membres de cesser toute aide à l’exportation47. En avril 1962, devenue OCDE, elle demanda à la CEE de lui fournir des informations sur le problème de l’assurance-crédit. En juin de la même année, le groupe de coordination communautaire estima en revanche prématurée l’extension à l’OCDE d’un système de consultations en raison des structures économiques trop différentes des pays qui en faisaient partie. Il préconisa d’orienter les travaux de l’OCDE dans le domaine de l’assurance-crédit vers une analyse comparative des législations et des politiques. Ceci n’empêcherait pas les Six quand ils auraient une doctrine commune de faire des propositions à des pays économiquement comparables, comme la Grande-Bretagne, les États-Unis ou le Japon48.

17C’est en novembre 1963 que le Conseil des ministres de l’OCDE décida la création d’un groupe de travail : groupe sur les crédits et garanties de crédits à l’exportation/Group on Export Credits and Credit Guarantees (ECG), rattaché au Comité des échanges, qui réunissait les seize pays fondateurs de l’OECE, donneurs de crédits, puis, à partir de 1964, le Japon. Ses premiers travaux furent consacrés à l’amélioration des échanges d’informations et à la collecte et la diffusion de statistiques sur les crédits et garanties accordés49. En son sein, les Britanniques tentèrent de persuader leurs collègues de l’importance de consultations mutuelles en cas de contravention à la règle des cinq ans de l’Union de Berne50. Dans ce contexte, la France manifesta des réticences vis-à-vis de l’adoption de tout système général. En janvier 1966, le directeur de la DREE demanda au représentant de la France auprès de l’OCDE de proposer de limiter les échanges d’informations pour les exportations à long terme « à des matériels clairement définis, par exemple les navires et les avions civils51 ». Deux groupes s’opposaient : celui des pays interventionnistes, comme la France, la Grande-Bretagne, l’Italie, qui avaient des systèmes de financement d’origine publique à taux préférentiels fixés pour toute la durée des crédits, et celui des pays non interventionnistes, au premier rang desquels venaient les États-Unis, dont la tradition était de consentir des crédits au taux d’intérêt du marché, mais avec des délais de remboursement très longs. Il fallut attendre les années 1970 pour que les discussions entre les partenaires de l’OCDE débouchent sur de véritables résultats.

L’Arrangement de 1974

18De 1971 à 1974, le volume des crédits à l’exportation connut un accroissement de 62,5 % pour l’ensemble des pays de l’OCDE : il passa de 17,7 milliards à 28,4 milliards de dollars. Parmi les cinq plus grands pays industrialisés (États-Unis, RFA, Japon, France, Grande-Bretagne), c’est en France que l’augmentation fut la moins forte : de 41,5 % contre 94 % au Japon, 86 % à la Grande-Bretagne, 51 % à la RFA et 48,1 % aux États-Unis. Elle toucha essentiellement, et de manière spectaculaire (augmentation de 81,7 % pour la même période), les crédits à long terme, supérieurs à cinq ans, qui finançaient essentiellement les biens d’équipement52. L’allongement de leur durée, l’augmentation de la charge financière en résultant pour les États conduisirent les autorités monétaires à rechercher un consensus pour limiter leur taux et leur durée. Dès octobre 1974, à Washington, à l’occasion d’une réunion du Fonds monétaire international, six puissances (États-Unis, Grande-Bretagne, Japon, France, RFA, Italie) contractèrent un premier Arrangement portant à 7,5 % le seuil minimum de taux d’intérêt des crédits à l’exportation d’une durée de plus de cinq ans53. Cette initiative fut contestée par la Commission de la CEE : elle estimait que les quatre pays de la Communauté n’auraient jamais dû négocier directement avec les États-Unis et le Japon. Seule la CEE était habilitée à négocier avec les pays tiers, comme elle le faisait déjà dans le cadre du GATT. Mais, en avril 1975, la France prit une position hostile à toute « communautarisation » du dossier54. Lors du premier sommet de Rambouillet de novembre 1975, la nécessité de parvenir à un consensus fut réaffirmée par les grandes puissances occidentales.

19Le 11 novembre 1975, un avis de la Cour de justice des Communautés européennes, rendu à la demande de la Commission, reconnut à la CEE la compétence exclusive pour définir la politique commune de crédit à l’exportation et négocier avec les pays tiers des accords en cette matière55. Pour la France, cette décision fut perçue comme « catastrophique56 ». Comment parvenir dès lors à un accord entre un groupe de pays souhaitant le maintien d’une politique active à l’exportation, dont l’Italie et la Grande-Bretagne faisaient aussi partie, et un autre groupe dont le commerce extérieur, structurellement excédentaire, ne nécessitait pas d’interventions (Allemagne, Pays-Bas) ? Toute négociation ne pourrait se faire qu’à l’encontre des intérêts de la France. En deuxième lieu, la France contestait la mise en place d’une politique commune à l’exportation alors que la politique monétaire, le financement des déficits ou l’aide au développement restaient encore, à cette date, « et pour longtemps sans doute encore, estimait-elle, de la compétence nationale ». Pour elle, les crédits à l’exportation étaient un élément de politique économique, et non de politique commerciale. Or, aux termes du traité, les États restaient membres de leur politique économique. « Si une harmonisation doit exister, devait arguer le ministre Jean-Pierre Fourcade en février 1976, elle devra être globale et se réaliser dans le contexte de l’Union économique et monétaire57. » Enfin, si cet avis était appliqué, il poserait des problèmes politiques vis-à-vis de l’URSS et des pays de l’Est (Pologne, Roumanie, Bulgarie) auxquels la France consentait des conditions de financement privilégiées. La DREE élabora donc de concert avec le SGCI un dossier pour le Premier ministre afin de lui permettre de placer l’ensemble de la question sur le plan politique en Conseil des ministres des finances et de tenter de bloquer les initiatives de la Commission pour exploiter cet avis58.

L’établissement du Consensus

20Très peu de temps après, les États-Unis et le Japon poursuivirent avec les neuf États de la CEE une négociation générale pour établir un gentlemen’s agreement sur les conditions générales des crédits à l’exportation (taux, durée, niveau des acomptes). Deux positions s’opposaient : celle des États-Unis, hostiles à toute restriction de la durée des crédits, et celle de la France, refusant une augmentation trop importante des taux d’intérêt59. Pour les rapprocher, une négociation bilatérale fut entreprise. Début 1976, la France proposa d’établir une procédure de consultation au cas où des dérogations seraient consenties aux règles suivantes :

21En février 1976, un accord informel, dit « du Consensus », fut passé entre les États-Unis, le Japon, le Canada, la Grande-Bretagne, la France, l’Italie et la RFA, applicable le 1^er juillet 1976. Il portait sur les crédits à l’exportation de plus de deux ans pour tous les produits, sauf les produits agricoles, le matériel militaire et les produits faisant l’objet d’accords sectoriels (stations terrestres pour satellites de télécommunication, navires, avions, centrales nucléaires)60. À partir de 1977, les négociations reprirent dans le cadre de l’OCDE, mais pour élargir le Consensus aux autres pays industrialisés, et, cette fois-ci, la Commission représentait les pays européens61. L’opposition de la France aux efforts des États-Unis pour parvenir à de nouveaux progrès dans la limitation des aides publiques fit que Y Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public, signé en 1978, reprit dans les grandes lignes les différents points du Consensus de 197662. Il engageait non plus six, mais vingt pays, et fut révisé annuellement dans les années qui suivirent63. Applicable aux crédits comportant un délai de remboursement de deux ans et plus, il portait sur tous les biens et services, sauf les produits agricoles, le matériel militaire, les navires, les avions, les centrales nucléaires et les stations terrestres pour satellites. Les participants s’entendirent sur le pourcentage minimum d’acompte (15 %), le financement des dépenses locales, les minima de taux d’intérêt et les maxima de durée de crédit. L’accord entra en vigueur le 1^er avril 197864.

22L’élaboration du Consensus eut des répercussions immédiates sur la politique commerciale de la France qui aligna ses taux sur les normes minimales définies. Ses taux d’intérêt à long terme sur les pays de l’Est connurent un relèvement de 0,25 % entre décembre 1974 et l’été 1977. Elle leur appliquait dorénavant le taux de 7,75 % établi pour les pays « intermédiaires » ; à la Chine, elle appliquait le taux de 7,5 % prévu pour les PVD. Comme on l’a vu, lors des négociations avec l’Union soviétique, elle tenta de jouer sur les délais des commandes, sur la prime d’assurance-crédit, et prorogea à plusieurs reprises le protocole de 1974, mais il n’en demeurait pas moins que la contrainte internationale se resserrait et l’incitait à réfléchir profondément à la révision de son dispositif d’appui.

23Parallèlement à cet aménagement essentiel, la communauté internationale s’engagea à la même époque dans un processus visant à réprimer la corruption dans les transactions commerciales internationales. En août 1976, le Conseil économique et social de l’ONU créa un groupe de travail intergouvernemental chargé d’étudier le problème des pratiques de corruption dans les transactions internationales. Sur la base de propositions américaines, un premier projet fut approuvé au sommet de Londres de mai 1977 et au Conseil des ministres de l’OCDE de juin 1977. De concert avec les ministères des Affaires étrangères et de la Justice, le ministère français de l’Économie et des Finances élabora un projet de convention pénale présenté à l’ONU le 7 mars 1978 avec la préoccupation de ne pas compromettre les intérêts commerciaux français. Le processus devait aboutir, vingt ans après, à la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, adoptée le 21 novembre 1997, transposée dans le droit français en 2000 et révisée par une nouvelle recommandation de l’OCDE du 14 décembre 200665.

La remise en cause globale du système en France

24Dans la seconde partie des années 1970, des attaques vives s’élevèrent contre le dispositif français de soutien des exportations, dont celles issues de l’administration n’étaient pas les moins virulentes. Le commerce extérieur connaissait des difficultés constantes, la structure des échanges semblait quasiment inchangée depuis le début des années 1960 et la concentration des entreprises exportatrices faisait l’objet de critiques récurrentes. En 1977, les premiers fournisseurs de la France demeuraient la RFA, l’Italie, l’UEBL et les États-Unis, avec l’apparition de l’Arabie Saoudite à la 5^e place, de l’Irak à la 9^e, de l’Iran à la 14^e, d’Abou Dabi à la 15^e, et du Nigeria à la 16^e, qui attestait la part nouvelle prise par les pays pétroliers. Ses principaux clients étaient la RFA, l’Italie, l’UEBL, le Royaume-Uni, les États-Unis, les Pays-Bas, la Suisse, l’Algérie, l’Espagne et, à la 10^e place, l’Union soviétique66. L’administration continuait à réfléchir en termes de pays prioritaires, appelés « pays cibles » à partir de 1978. Depuis 1976, les déficits les plus importants étaient enregistrés sur les principaux pays industrialisés : sur la RFA, les États-Unis, les Pays-Bas, le Japon, la Suède, l’Espagne. Les exportations vers ces pays représentaient 6,2 % du total en 1977 par rapport à 20 % en 1976.

25Aussi des attaques se multipliaient, issues notamment du ministère de l’Industrie, qui estimait que les « pays cibles » n’avaient pas répondu aux attentes escomptées, qui remettait en cause la primauté donnée à l’exportation des biens d’équipement aux dépens de celle des biens de consommation, et qui regrettait que ne soient pas prises en compte les priorités industrielles du pays lors de la négociation des protocoles financiers67. Ces attaques à peine dissimulées contre le quai Branly furent exprimées ouvertement dans une lettre qu’André Giraud adressa au ministre des Finances René Monory en mai 1978. Dénonçant les insuffisances de l’action commerciale de la France, il précisait : « Les procédures existantes d’aides à l’exportation, procédant d’une analyse de l’acte d’exportation, mais n’ayant jamais en vue l’adéquation du marché au produit, sont impuissantes à mobiliser les entreprises confrontées à de tels problèmes68. » La dégradation était également sensible avec les pays de l’Est : leur part dans les exportations était de 8,7 % en 1977 par rapport à 27,9 % en 1977, en raison de la baisse de la vente des grands ensembles. En 1977, ce fut principalement la hausse des ventes aux pays pétroliers, notamment les ventes de centrales nucléaires et d’armement, qui assura la progression des ventes de biens d’équipement de 1976 à 1977. Les commandes de ces pays passèrent de 10 % en 1976 à 46 % en 197769. Une prudence nouvelle se faisait jour dans la négociation des grands contrats puisque la durée des contrats consentis en 1977 paraissait moins longue en moyenne que celle de l’année précédente ; par exemple, la durée du crédit sur les centrales vendues à l’Iran était de six ans, et non de plus de sept. Dans le même esprit, le nombre de contrats conclus avec la garantie du risque économique avait baissé de 51 % à 45 %, « soit que les acheteurs étrangers aient consenti davantage de révisions de prix, soit que la réforme décidée en mars 1977 ait incité des exportateurs à ne pas solliciter le bénéfice de la garantie70 ».

26Les critiques venaient aussi des rangs de ceux qui animaient le dispositif depuis des années. À la demande de Raymond Barre, nommé ministre du Commerce extérieur en janvier 1976, Jean Chapelle, ancien directeur de la DREE devenu président de la COFACE, rendit un rapport décapant relatif à l’échec de certaines exportations de biens d’équipement. Il s’inquiétait de l’évolution négative du taux de réalisation des projets, récupérés par les principaux concurrents de la France (l’Italie, la RFA, la Grande-Bretagne et le Japon). Outre la faible compétitivité des prix, l’inadaptation des structures industrielles et une évolution de mentalité trop lente des exportateurs français, il critiquait l’orientation de la politique gouvernementale depuis la crise : l’intervention accrue des pouvoirs publics par le jeu des missions ministérielles et la multiplication des commissions de coopération, ainsi qu’un manque de vision globale qui tendait à négliger les aspects non financiers des grands projets71.

Les premières réformes du dispositif

27La liste des pays prioritaires pour une action commerciale fut révisée en conséquence et les pays industrialisés placés en tête pour la première fois : 1/ pays développés, 2/ pays socialistes (URSS, Pologne, Roumanie, Chine), 3/ pays pétroliers du Moyen-Orient (Iran, Irak, Arabie Saoudite, Émirats, Libye), 4/ pays sous-développés à marché intérieur important (Brésil, Mexique, Venezuela, Nigeria, Inde, Indonésie, Philippines)72. Il fut demandé au CFCE de réorienter ses efforts vers les pays industrialisés, et à la COFACE de faciliter l’accès à ces marchés riches à économie libérale, notamment par une forme simplifiée pour les petites et moyennes entreprises de son assurance-prospection. Dans le même esprit, les procédures d’aide à l’exportation furent étendues à deux secteurs occupant une place importante dans l’économie de ces pays industrialisés : le secteur des services et celui des biens de consommation73.

28La fin de la décennie correspondit ainsi à une nouvelle étape d’adaptation du réseau et du dispositif public au besoin des petites et moyennes entreprises. Le président de la COFACE, Jean Chapelle, stigmatisait aussi la quasi-absence d’entreprises générales et d’ingénieries indépendantes capables d’avoir un effet d’entraînement sur les entreprises privées. En utilisant le canal des SOFRE74, en tenant donc ce rôle d’« architecte industriel », les grandes entreprises publiques comme EDF, le CEA, la SNCF ou encore la RATP jouaient un rôle néfaste en ne permettant pas à leurs homologues privées de s’organiser pour négocier à l’étranger75. Certaines grandes entreprises commençaient toutefois à expérimenter de premières formes de portage, en mettant leur propre réseau commercial à la disposition d’autres entreprises. C’était le cas de Pechiney qui testait cette formule en Rhône-Alpes. Quinze PME étaient aidées par un système d’« agences intégrées multibranches », sociétés commerciales constituées après la fusion de Pechiney et Ugine Kuhlmann de 197276. Les pouvoirs publics tentèrent de favoriser le développement et la création des sociétés commerciales. Il fut décidé d’étendre aux PME le bénéfice des procédures d’aide à l’exportation, comme les prêts UFINEX ou les assurances-prospection77. Le comité interministériel du 12 juillet 1977 admit le secteur des services au bénéfice de la plupart des procédures d’aide (aide aux investissements, assurance-prospection, financements spécialisés, etc.). C’était reconnaître l’amélioration sensible en cours du solde de la balance des invisibles depuis 1973 et, en particulier, l’essor des études techniques (ingénierie) et les grands travaux78. Dans le cadre des mesures de relance de l’activité économique, une opération « Nouveaux exportateurs » fut mise en place le 15 octobre 1975, comprenant une procédure d’assurance-prospection simplifiée. La gestion de ce programme était entièrement décentralisée et confiée aux conseillers commerciaux en province avec l’appui des chambres de commerce ayant passé une convention avec le CFCE79. Le but était d’adapter les procédures habituelles à des entreprises peu familiarisées avec les marchés étrangers, de dimension modeste et répugnant à s’engager sur le long terme. Enfin, l’administration manifesta la volonté de s’appuyer de manière accrue sur les chambres de commerce, les plus capables d’animer le dispositif d’animation du commerce extérieur au niveau régional80.

29En matière de prospection, afin de faire mieux connaître les possibilités existantes aux entrepreneurs, on commença à réfléchir à l’institution de « directeurs régionaux du commerce extérieur », c’est-à-dire à transformer en directeurs les « conseillers en région », alors au nombre de 14, et leur donner le pouvoir d’octroyer les aides financières inférieures à 500 000 francs (assurance-prospection). C’est ce qui fut fait effectivement avec la création des directions régionales du commerce extérieur en 198281. Parallèlement, un effort accru d’information sur les procédures d’aide fut engagé vers les entreprises productrices de biens de consommation par le CFCE et les PEE. Un service chargé des biens de consommation fut créé au sein des postes et le nombre des attachés spécialisés par produit commença à s’accroître.

30La direction des relations économiques extérieures resta au cœur du dispositif étatique continuant à exercer sa tutelle sur le Centre français du commerce extérieur, sur le Comité permanent des manifestations économiques à l’étranger et sur l’ACTIM. À la présidence du CFCE, Louis Devaux, qui avait succédé à Hubert Roussellier en 1972, fut remplacé par Pierre Moygue en 1975, tandis que Francis Grangette remplaçait Roger Gorse, un autre conseiller commercial, comme directeur général en 1976. Le comité de direction du Centre fut alors réorganisé afin d’intégrer davantage de représentants du monde professionnel82. Un plan d’informatisation sur cinq ans fut lancé en 197883. À la tête du Comité permanent des manifestations à l’étranger fut nommé, à compter du 1^er juillet 1976, le conseiller commercial Jean-Daniel Gardère. La France continua à organiser de grandes expositions techniques à Kuala Lumpur en 1973, à Singapour en 1975, à Caracas en 1976, à Djakarta en 1977. Toutefois, lors d’un Conseil des ministres, le ministre du Commerce extérieur s’interrogea sur la poursuite de ces grandes manifestations de portée générale, particulièrement coûteuses. Il inclinait plutôt pour des expositions plus spécialisées, souhaitant savoir si l’on renonçait « complètement aux grandes expositions de prestige84 ». La politique française de coopération technique économique faisait aussi l’objet de critiques85. La DREE soulignait l’« obstacle intellectuel d’ignorance, de méconnaissance ou de préjugé dont souffraient nos techniques86 ». Les crédits dont disposait l’ACTIM étaient dix fois inférieurs à ceux du Quai d’Orsay pour sa propre politique de coopération. Les restructurations esquissées – mettre l’accent sur les « missions » d’ingénieurs français à l’étranger plutôt que sur les « stages » d’étrangers en France – ne furent pas appuyées par une réorganisation conséquente du financement de l’Agence. Les financements publics assuraient la quasi-totalité de son budget de fonctionnement et restaient très majoritaires dans le budget d’interventions. Pour la première fois depuis sa création, la dotation ouverte par la loi de finances pour 1978 ne permettait pas de maintenir le volume de celles-ci. Or, privatiser les charges d’intervention de l’ACTIM serait allé, à cette date, à l’encontre de ce qui se pratiquait dans les autres pays développés, où l’assistance technique publique était gratuite ou quasi gratuite. L’administration ne pouvait donc conclure qu’en demandant un nouvel effort des finances publiques87.

31Une autre préoccupation forte fut exprimée : développer la politique d’implantation française à l’étranger en encourageant les investissements. Le thème avait émergé dans la seconde partie des années 1960 et conduit aux premières mesures de garantie des investissements liés à des opérations directes d’exportation. D’abord réservée aux seuls biens d’équipement (décrets du 12 avril 1967), la garantie avait été étendue aux biens de consommation à l’instigation de la DREE, qui se préoccupait d’encourager des investissements générateurs de futurs courants d’exportation88. Non encadrée par une vision d’ensemble, cette politique fut critiquée dix ans plus tard comme une « construction mathématique par approximations successives89 ». Le retard de la France était patent tant vis-à-vis de concurrents, traditionnellement exportateurs de capitaux, que d’États comme l’Allemagne ou le Japon, en matière d’investissements directs, à l’exclusion des prêts à long terme. Il était particulièrement accentué en ce qui concernait les investissements dans les pays en voie de développement : 65 % des investissements étaient concentrés sur la zone de l’OCDE90. Outre la nécessaire harmonisation des mesures existantes, l’administration mit l’accent sur la nécessité de « créer un environnement propice au redéploiement international des entreprises françaises », fondé sur l’adoption d’une « attitude de "neutralité bienveillante" », se caractérisant par trois traits : libéralisme dans l’exercice du contrôle des mouvements de capitaux, protection des actifs détenus à l’étranger et régime d’imposition assurant la fongibilité des résultats dégagés, quelle que soit leur localisation91.

32La critique se concentra enfin sur le système français d’aides publiques et, en particulier, sur la garantie du risque économique. Elle assurait, rappelons-le, depuis des décennies, les exportations contre les éventuelles hausses de prix de revient anormalement élevées. La généralisation de l’inflation à l’ensemble des pays industrialisés rendait difficile son maintien en l’état92. Les partenaires de la France ne se privaient pas de dénoncer une subvention économique à peine déguisée. En France même, elle était tout aussi vivement attaquée : elle creusait l’écart entre la part de hausse à la charge des exportateurs (la franchise) et l’augmentation réelle des coûts de production. Elle augmentait la charge budgétaire dans des proportions intolérables : de 634 millions de francs en 1973, l’administration estimait qu’elle passerait à 800 millions en 1974. En 1975, avec un montant s’élevant à 1 850 millions de francs, la part de la garantie du risque économique dans le total des aides à l’exportation était de loin la plus élevée (46 %). La procédure continua à faire l’objet de critiques tant au GATT, de la part des États-Unis, qu’au sein de la CEE où la Commission déposa une demande de suppression d’ici la fin de 1978. Un premier mouvement de révision des procédures fut soutenu par Raymond Barre qui stigmatisait une politique de prises de risque « incontestablement audacieuse » et surtout dénonçait un coût brutalement accru pour les finances publiques93. En dépit des réticences de l’Élysée qui redoutait la réaction des entrepreneurs94, la réforme fut réalisée en mars 1977 : les exportateurs étaient dorénavant indemnisés sur la base d’un indice des prix à la consommation, et non plus d’un indice des salaires95. En mars 1978, un bilan établit que le nombre de contrats conclus avec la garantie du risque économique avait baissé de 51 % à 45 %, « soit que les acheteurs étrangers aient consenti davantage de révisions de prix, soit que la réforme décidée en mars 1977 ait incité des exportateurs à ne pas solliciter le bénéfice de la garantie96 ». Au-delà, le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 1978 souligna : « L’effort d’expansion a[vait] non seulement un coût budgétaire croissant, mais il absorb[ait] de plus en plus une part importante des capacités de financement interne97. » Le total général des dépenses s’était élevé à : 1 290,6 millions de francs en 1972 ; 1 280,5 millions de francs en 1973 ; 2 053,4 millions de francs en 1974 ; 2 253 millions de francs en 1975 ; 3 414,7 millions de francs en 1976. L’augmentation des charges pour le Trésor public résidait dans la croissance du coût de la garantie du risque économique : 550 millions de francs en 1972 ; 585 millions de francs en 1973 ; 648 millions de francs en 1974 ; 1 018 millions de francs en 1975 ; 2 009 millions de francs en 1976. La commission demandait au gouvernement de lui donner les éléments permettant de mesurer l’efficacité ainsi que la rentabilité globale et relative des aides financières à l’exportation. Elles firent l’objet d’une série de rapports sévères dus à l’inspecteur des Finances Hervé Hannoun98. Cette nouvelle salve n’ébranla pas outre mesure la politique gouvernementale confrontée au second choc pétrolier et à l’accroissement du chômage. L’un des conseillers élyséens estimait les débats « assez vains », prévoyant même une augmentation du coût de ces aides en 1979, notamment du coût de la garantie du risque économique. La détérioration attendue ne devait « pas empêcher la poursuite d’une politique de prises de risques hardie à l’exportation99 ». Les seuls sinistres enregistrés par la COFACE avaient été le fait d’un secteur (celui de la construction navale) et d’un pays (l’Iran) qui ne constituait pas un risque financier, mais un risque politique. L’analyse passait étrangement sous silence l’insolvabilité notoire d’un État comme la Pologne qui ne pouvait plus dissimuler l’énormité de son endettement extérieur et dont la France était le premier créancier. Un an plus tard, G. de Panafieu conseillait encore de poursuivre la « politique des coups de pouce » pour les grands contrats de biens d’équipement vers les marchés prioritaires de l’OPEP100.

33Si donc, indéniable prise de conscience il y eut, elle ne conduisit pas au démantèlement du système sous le gouvernement giscardien. Le gouvernement socialiste qui lui succéda eut beau jeu de dresser un réquisitoire sans concessions à l’encontre de la politique commerciale extérieure française de son prédécesseur. En mars 1981, Édouard Bonnefous dénonça la politique des grands contrats. « On annonce chaque mois à grand bruit la signature d’accords passés au niveau gouvernemental en vue de la conclusion de "contrats du siècle". Or la réalisation de ces opérations est extrêmement aléatoire. Rappelons-nous l’exemple de l’Iran : des projets dont le montant total approche 50 milliards ont été abandonnés (métro de Téhéran, centrales nucléaires, fourniture de Concorde, etc.)101. » S’agissant du commerce avec les pays du tiers monde, il constatait : « L’orientation de notre commerce extérieur présente également des risques financiers alarmants dans le cas du tiers monde, dont la situation est proche de la banqueroute102. » À ce discours fit écho celui de la Commission du bilan, présidée par François Bloch-Laîné, qui estimait que les grands contrats en étaient arrivés à absorber 95 % des aides au commerce extérieur bien qu’ils ne représentassent que 10 à 15 % des exportations, soit en 1980 environ 70 milliards de francs. La Commission appelait à construire « une politique de promotion de l’ensemble des industries susceptibles d’exporter, qui, à l’évidence, ne se limitent pas à quelques firmes de travaux publics, de matériel de transport ou d’armement. [...] Sans doute passe-t-elle aussi par une politique industrielle mieux coordonnée et moins exclusivement concentrée sur l’abandon des secteurs en déclin et la promotion de "créneaux pointus", qualifiés de stratégiques103 ».

34Ces prises de position permettent de comprendre les racines de la rupture idéologique et générationnelle qui s’opéra alors, transcendant la rupture politique incarnée par la victoire d’un socialiste à l’élection présidentielle. Elle remettait en cause la place prépondérante que l’État avait tenue dans l’action commerciale extérieure comme dans d’autres secteurs de la vie économique. Elle s’inscrivait dans un processus historique de moyen terme conduisant à la conversion idéologique des élites économiques et financières publiques françaises. À la différence de celles de la Libération, qui, nourries « de principes libéraux avant la guerre, se sont converties après 1945 aux vertus de la dépense productive selon les pentes d’un keynésianisme plus ou moins explicite, la génération des années 1980 effectue un cheminement quasi symétrique. Fortement imprégnée par les politiques keynésiennes dans ses années de formation, elle a été frappée par l’écart entre la relative modestie de la relance de 1981 et l’ampleur des déficits que celle-ci a creusés. [...] À la hantise de la dépression et de la déflation [...] se substitue chez ses successeurs celle de l’inflation, renouant ainsi avec l’orthodoxie du premier xx^e siècle104 ». Générationnelle, la rupture s’incarna par exemple dans les membres de la future promotion 1982 de l’ENA, appelés à plancher sur le thème de l’action extérieure de l’État. Ils mirent en évidence l’inadaptation croissante du système105. Le déficit traditionnel avec les pays de l’OCDE venait encore de s’aggraver. Avec les trois plus importants d’entre eux (la RFA, les États-Unis et le Japon), il constituait 50 % du déficit commercial total de la France. Or, les quelques procédures coûteuses sur lesquelles se concentrait l’aide étaient peu intéressantes pour ces pays très développés. En revanche, l’État accordait trop peu d’importance au soutien du commerce courant. L’assurance-prospection ne représentait que des montants très faibles. « La politique des "grands contrats", qui a mobilisé 95 % de l’effort financier consenti par la politique d’exportation, a permis de compenser l’aggravation du déficit énergétique consécutive au premier choc pétrolier », rencontrait, selon le rapport, des jeunes énarques, ses limites du fait de l’endettement croissant des pays de l’Est et du tiers-monde106. En outre, pour la première fois, en 1980, la facture pétrolière venait de rattraper le montant total des commandes de grands ensembles civils et militaires. Aussi, sans aller jusqu’à en recommander le démantèlement total – le rapport disait que la politique des grands contrats devait demeurer le volet essentiel de la politique française d’exportation107 –, l’impasse où conduisait le système était clairement établie tant en raison de la pression budgétaire que des pressions internationales en faveur de la réduction des aides.

La réforme du financement de l’économie conduite par Pierre Bérégovoy

35Le coup d’envoi de la réforme fut donné lors de l’arrivée en juillet 1984 de Pierre Bérégovoy au ministère de l’Économie, des Finances et du Budget108. Il entreprit de moderniser le financement de l’économie française en rompant avec une longue tradition étatique de subvention de l’activité économique. Constitution d’un grand marché unifié des capitaux, réduction de la part des prêts bonifiés, rénovation des techniques de régulation monétaire, telles furent les grandes réformes conduites de septembre 1984 au début de 1986109. La réforme des crédits à l’exportation s’inscrivit dans la remise en cause globale de l’« économie d’endettement » qui avait fondé le système financier français depuis la Libération, remise en cause esquissée au début des années 1980, à la suite des premières réflexions théoriques sur cette notion publiées en 1978110. Le Livre blanc sur la réforme du financement de l’économie consacra un chapitre sans concessions au dispositif obsolète du commerce extérieur. « Le financement du commerce extérieur est probablement, de tous ceux dans lesquels l’État intervient, celui dont les procédures, à l’été de 1984, apparaissaient les plus complexes, les plus foisonnantes et les plus inadaptées111. » Les crédits à l’exportation, qui s’étaient développés en période de taux d’intérêt élevés, demeuraient consentis à taux fixe alors que le processus de désinflation incitait à l’octroi de crédits à taux variables. Le montant des bonifications d’intérêt versées aux banques, destinées à compenser la différence entre le taux du marché en France et les taux du consensus de l’OCDE, restait élevé en dépit de la baisse des taux d’intérêt. Dans le domaine des garanties, la COFACE était confrontée à la multiplication de sinistres politiques de grande ampleur, liés à la crise de l’endettement des pays du tiers-monde. Tant de fois annoncée, elle avait éclaté au grand jour avec la crise mexicaine d’août 1982. Les dettes de ces pays débiteurs devenus insolvables, qui devaient être rééchelonnées, constituaient une menace constante pour le système de l’assurance-crédit. Bénéficiaires de 1961 à 1977 (sauf en 1967), les opérations effectuées pour le compte et avec la garantie de l’État étaient déficitaires depuis 1978. Enfin, certaines garanties comme le risque économique ne se justifiaient plus dans un contexte de désinflation. En bref, la réforme s’imposait. Il s’agissait de fonder dorénavant le financement de l’économie sur les marchés financiers et non plus sur les établissements de crédit, de faire jouer les mécanismes du marché en renonçant aux bonifications des taux et à la technique du réescompte auprès de la Banque de France. En outre, la gouvernance même de la COFACE, « l’absence d’un véritable contrôle économique et financier de l’État », dénoncée par la Cour des comptes depuis le printemps 1982112 a frayé la voie au désengagement étatique.

36Cette rupture fondamentale, paradoxalement effectuée sous un gouvernement de gauche, s’expliquait enfin par la contrainte spécifique qui pesait sur les finances publiques entre 1981 et 1984, et qui dépassait la seule contrainte de rentabilité imposant la recherche d’une gestion moins onéreuse de la dette publique, réclamée par la direction du Trésor113. Il y eut un « faisceau de contraintes plus proprement historiques, liées aux évolutions internationales ou au contexte politique intérieur », à commencer par la pression continue exercée par les marchés des changes durant toute la période, relayée par les institutions monétaires internationales comme le Comité monétaire de la CEE, dont la France était membre114. Dès lors s’ouvrit une période de reflux de l’intervention étatique qui alla de pair avec le développement d’un marché de l’assurance-crédit privée et de banques privées très présentes sur le marché de l’exportation. La BFCE, créée en 1946, fut supprimée en 1989. Les entreprises actionnaires de la COFACE furent privatisées en 1994. Le volume des garanties acceptées par la COFACE pour le compte de l’État chuta considérablement.

Vers la reconfiguration du réseau d’information économique

La reconnaissance statutaire des conseillers commerciaux par Raymond Barre

37La fin de la décennie 1970 vit enfin la reconnaissance du statut de l’Expansion économique et la confiance réaffirmée des pouvoirs publics envers un réseau qui avait fait ses preuves. Pourtant, dix ans plus tôt, le groupe de travail réuni à partir du 21 juin 1968, sous la présidence du conseiller d’État Pierre Racine, à l’initiative du nouveau ministre des Affaires étrangères Michel Debré, avait soulevé une énième fois dans son rapport le problème, récurrent depuis cinquante ans, de l’application du « principe de l’unité de la représentation française à l’étranger115 ». Le corps de l’Expansion économique apparaissait comme le « service annexe » de la diplomatie française qui soulevait le plus de problèmes au sein de l’appareil diplomatique. Sa singularité sur la scène européenne détonnait plus que jamais. « En Grande-Bretagne, en Allemagne, aux États-Unis, en Italie, au Japon, le corps commercial est fondu avec celui des diplomates et des consuls ; l’opération effectuée en 1943 par M. Eden a donné d’excellents résultats après une période délicate d’adaptation [...] ; les grandes ambassades britanniques disposent donc de deux ministres-conseillers : l’un chargé de la politique, qui est "chargé d’affaires" en l’absence de l’ambassadeur, l’autre des questions économiques116. » Mais, tout en demandant l’intervention plus affirmée du Quai d’Orsay « dans la gestion du corps de l’Expansion (nominations des chefs de poste, commissions administratives paritaires siégeant au ministère des Finances, etc.)117 », le rapport faisait droit aux revendications des membres du corps de l’Expansion économique. Pierre Racine avait d’ailleurs reçu des représentants du corps lors d’une réunion au Cabinet du ministre et s’était déclaré favorable à la demande qu’ils lui avaient soumise : organiser l’accès des conseillers commerciaux au grade de ministre plénipotentiaire118. Cette suggestion fut effectivement reprise dans son rapport119. Cette demande fut réitérée par la DREE au lendemain de l’arrivée de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République : « Pour marquer l’intérêt que le ministre porte au sort de ses conseillers commerciaux et à leur place dans nos missions diplomatiques, [le prochain ministre de l’Économie et des Finances] pourrait, dans une première démarche auprès de son collègue des Affaires étrangères, demander que les titres, rangs et prérogatives de ministre plénipotentiaire soient accordés aux titulaires des postes les plus importants. Cette mesure – de courtoisie – a des précédents et serait appréciée par l’ensemble des agents comme une marque d’estime méritée120. »

38Or cette demande se fit alors que le Quai d’Orsay se livrait à un nouvel assaut contre le corps. Le président de la République avait ouvert la boîte de Pandore en confiant à partir de 1975 à ses ministres successifs, Jean Sauvagnargues, Louis de Guiringaud et Jean François-Poncet, la charge de réformer la diplomatie française. L’Express résuma, dans un article incisif, le sentiment de l’époque. La décadence du ministère avait commencé en 1958 « derrière le paravent de la grandeur gaullienne » ; vingt années plus tard, les 10000 agents du Quai d’Orsay semblaient peu peser face aux 170 000 du ministère de l’Économie et des Finances121. Pourtant des réformes internes furent menées (redéfinition du rôle du secrétaire général, géographisation de l’organigramme, etc.) et le décret du 1^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l’organisation des services de l’État à l’étranger vint réaffirmer que « l’ambassadeur coordonne et anime l’action des services civils et de la mission militaire » (article 3) ; qu’il représentait non seulement le ministre des Affaires étrangères, mais « chacun des ministres » ayant une responsabilité extérieure (article 1), et que c’était sous le couvert du Quai d’Orsay que, à l’exception du ministre de la Coopération, les autres ministres adressaient leurs instructions à l’ambassadeur (article 2). De nouveau, on s’interrogea sur l’opportunité du maintien du corps de l’Expansion économique.

39Face à ces assauts réitérés, la contre-attaque fut conduite par le conseiller commercial André Sellier, à la tête du Syndicat autonome du personnel de l’Expansion économique depuis mai 1970, qui obtint le soutien du Premier ministre Raymond Barre. Même s’il avait été rapide, ce dernier n’avait pas oublié son passage à la tête du ministère du Commerce extérieur. Comme son prédécesseur Norbert Ségard en juillet 1975, il avait reçu le Bureau du syndicat en juin 1976. Un an plus tard, A. Sellier lui faisait part de ses inquiétudes : « Le ministère des Affaires étrangères s’intéresse à nous de manière un peu insistante. Ce n’est certes pas la première fois, mais nous avons la certitude qu’il s’agit à présent d’une tentative délibérée de mise sous tutelle, même si sa cohérence continue de nous échapper122. » Sensibilisé aux difficultés du corps de l’Expansion, le Premier ministre s’employa à améliorer de manière définitive le statut de ses membres pour asseoir leur présence tant aux côtés des diplomates que des conseillers financiers. La présence dans son cabinet de deux conseillers commerciaux, Jean-Charles Rouher et Jacques Bille, joua un rôle certain123. Raymond Barre présida le 9 novembre 1977 un conseil restreint et exigea que des réponses favorables fussent rendues aux conseillers commerciaux124. Il fut décidé que les conseillers commerciaux, chefs des postes de Londres, Bonn et Washington, prendraient le titre de ministre plénipotentiaire : celui qui avait été accordé à titre temporaire à Jean de Sailly par Georges Bidault en 1948, mais refusé à Jean Wahl par Maurice Couve de Murville en 1965125. Les conseillers commerciaux en poste à Moscou, Tokyo, Rome, Madrid, Bruxelles-CEE, Téhéran et Alger prendraient le titre de ministre conseiller pour les Affaires économiques ou de ministre plénipotentiaire lorsque le principal collaborateur de l’ambassadeur serait, de façon permanente, choisi parmi les membres du corps des ministres plénipotentiaires. D’autre part, il fut décidé de réserver à ces conseillers une nomination sur deux au tour extérieur dans le corps des ministres plénipotentiaires. Les agents contractuels voyaient eux aussi aboutir leurs demandes : le corps de l’Expansion économique leur était ouvert par le tour extérieur à raison d’une nomination pour trois attachés issus de l’ENA.

40Le 16 Janvier 1978, Raymond Barre écrivit à André Sellier pour lui annoncer les mesures prises. Le 23 janvier, le directeur de la DREE envoyait à son tour une circulaire à l’ensemble des agents titulaires du réseau pour les informer des dernières décisions et souligner qu’elles étaient dues à l’« intervention personnelle du Premier ministre126 ». Deux décrets vinrent confirmer ces décisions : celui du 17 juillet 1978127, qui permettait à des contractuels d’être intégrés dans le corps au tour extérieur, et celui du 3 janvier 1980128, qui prévoyait la création de ministres-conseillers pour les responsables des PEE importants. Ce fut le cas d’Henri Chazel, chef du poste de Bad-Godesberg (RFA) au début des années 1980, ou de Guy Carron de La Carrière, chef du poste de Rome une décennie plus tard. Raymond Barre resta de ce fait comme une grande figure dans la mémoire des membres de l’Expansion économique – les plus anciens comme Henri Chazel ont évoqué avec enthousiasme et reconnaissance le « phénomène Raymond Barre129 ». Son souvenir est encore évoqué par la dernière génération de conseillers commerciaux des années 1990130...

41Dans une certaine mesure, la décennie 1980 s’ouvrit sur une stabilisation des relations entre les deux administrations dont témoigna l’histoire officielle du ministère des Affaires étrangères coordonnée par Jean Baillou. Le second volume parut en 1984. Il révélait avec netteté la volonté d’apaisement qui régnait au lendemain de l’adoption du décret de 1979 : « Les conditions dans lesquelles doivent s’établir les rapports entre l’ambassade et le service d’Expansion économique ont fait l’objet de controverses. Fallait-il que la subordination de ce service à l’ambassade fût très étroite et notamment qu’il fût installé dans les locaux mêmes de la chancellerie diplomatique ? Cette conception très rigide a été considérablement assouplie et une solution équilibrée a été trouvée : l’autorité de l’ambassadeur, d’ailleurs réaffirmée par le décret du 1^er juin 1979, s’exerce sans réserve sur les conseillers commerciaux, cependant que n’est pas contestée l’indispensable liberté d’action du service d’Expansion économique et notamment la possibilité pour lui d’installer ses bureaux hors de l’ambassade proprement dite, et souvent dans des quartiers d’affaires131. » De la même manière, c’est sur un ton dépassionné et sans entrer dans les détails qu’André Sellier, auquel avait été confiée par Jean Baillou la rédaction de la partie consacrée à l’histoire des attachés commerciaux depuis 1945, prit acte des modifications contemporaines. « Il y a peu à dire sur l’histoire du corps de l’Expansion économique après la mise en vigueur du statut de 1950. [...] Restait le problème des débouchés en fin de carrière, moins ouverts pour un corps récent que pour des corps traditionnels132 », condensé apaisant de la situation, on en conviendra...

La coexistence des réseaux du Trésor et de la DREE

42Au milieu des années 1970, la fusion des réseaux du Trésor et de la DREE commença à susciter l’intérêt de certains responsables de la DREE. Elle pouvait permettre le rattachement direct de l’Expansion économique au ministère des Finances, et non plus au ministère du Commerce extérieur, et participer de la restauration du prestige du corps133. Cet intérêt pour la fusion se fondait sur diverses considérations. En premier lieu, leur vocation universelle, non spécialisée, qui justifiait la capacité des membres du corps de l’Expansion à tenir des fonctions pluriministérielles. Cela avait fondé le rattachement, déjà ancien, à la DREE d’agents d’autres départements ministériels comme les attachés agricoles, les délégués de la DATAR, les attachés spécialisés (textiles, mécanique, recherche minière, vétérinaire, BTP, télécoms, etc.). Les attachés agricoles étaient majoritairement des IGREF (ingénieurs du génie rural et des eaux et forêts)134. La loi du 27 mars 1956 et le décret du 3 décembre de la même année avaient fixé leur statut et déterminé leurs fonctions : à la fois conseillers techniques des conseillers commerciaux, chefs de poste d’Expansion économique, et informateurs du ministère de l’Agriculture135. En 1972, ils étaient six, implantés dans quatre postes de la CEE : Bad-Godesberg, Rome, Bruxelles et La Haye, à Madrid et à Washington, tandis qu’à Londres, un attaché commercial spécialisé dans les questions agricoles exerçait en fait la fonction d’attaché. Progressivement, les attachés agricoles devinrent un corps spécialisé à l’intérieur de la DREE à l’autorité de laquelle ils étaient subordonnés.

43En ce qui concernait les attachés financiers, on l’a déjà souligné, le décret statutaire des conseillers commerciaux prévoyait que là où n’existait pas d’attaché financier, le conseiller commercial en assurât la fonction (article 3). L’interprétation qu’en faisait la DREE depuis toujours était que « les aspects techniques et financiers des questions économiques ne peuvent jamais être négligés136 ». En outre, la composante financière de leurs activités s’était considérablement accrue depuis le début des années 1960 du fait de leur association à la gestion des procédures financières du commerce extérieur. Au milieu des années 1970, la question de la fusion des réseaux, qui avait émergé dix ans plus tôt, fut donc débattue dans le contexte du débat sur la revalorisation du corps de l’Expansion. Avec ses 168 implantations, ses 1 500 agents, l’Expansion économique à l’étranger représentait, en 1976, dix fois l’ensemble des agences financières137. Guy Carron de La Carrière et Jean-Yves Haberer furent chargés d’une mission commune de réflexion sur ce thème, mais l’un et l’autre savaient pertinemment que la fusion ne se ferait pas dans l’immédiat138. La DREE estimait légitime que le caractère généraliste des postes permît aux conseillers commerciaux d’exercer des fonctions financières auxquelles le temps les avait formés. La présence permanente d’un attaché financier ne se justifiait plus qu’au sein des grandes places (New York, Londres) ou enceintes financières internationales (FMI, BIRD)139. Mais le Trésor était, pour sa part, dans les années 1970, sur une ligne d’expansion. Il souhaitait obtenir l’ouverture de nouveaux postes pour accompagner la construction européenne : l’imbrication croissante des politiques financières et monétaires des États membres, le développement des opérations en euro-devises, l’entrée prochaine de l’Espagne et du Portugal dans la CEE impliquaient la réouverture d’agences en Suisse et à Madrid, après la réouverture du poste de Rome en 1967140. Autre type de postes à développer selon lui : les postes continentaux, en raison de la multiplication des négociations de prêts gouvernementaux depuis 1965, du développement des opérations d’assurance-crédit, de la mise en place depuis 1971 du système de garanties directes du Trésor à des investissements dans les pays en voie de développement et du renforcement des unions régionales économiques et monétaires. Dans cette perspective, il souhaitait démultiplier sa présence au Proche- et au Moyen-Orient, en Amérique centrale et en Amérique du Sud, couvrir la place de Singapour et créer un poste à Moscou, puisque les pays de l’Est accroissaient leurs opérations d’emprunts sur le marché des eurodevises et multipliaient le recours à des crédits commerciaux privilégiés. D’autre part, l’attachement montré alors par la DREE au renforcement de ses fonctions commerciales jouait à cette époque contre le rapprochement. La fusion surchargerait les postes de la rédaction de synthèses financières au détriment de cette action commerciale : elle serait néfaste tant à l’efficacité du contrôle financier global qu’à l’expansion économique.

44En même temps, le milieu des années 1970 vit émerger des terrains de possible rapprochement : la DREE s’avoua notamment séduite par la capacité des agences financières continentales à réaliser des synthèses régionales qui différaient de ses propres études par pays141. L’idée d’une régionalisation du réseau était d’ailleurs déjà apparue en 1964 dans un rapport confidentiel rédigé par les conseillers commerciaux en poste en Amérique du Nord : « [...] On pourrait concevoir la création de postes de conseillers régionaux, chargés de coordonner les activités des services dans un secteur géographique déterminé142. » L’amorce d’une solution pouvait résider dans une réflexion assumée sur l’évolution du statut du corps de l’Expansion économique, « qui devrait être inspirée par le modèle plus souple et plus ouvert du cadre des conseillers financiers », mais dont le corps ne voulait alors à aucun prix, étant au contraire en train de négocier son affermissement auprès des pouvoirs publics. Dans une note de mai 1976, défendant une diversification du recrutement, G. Carron de La Carrière esquissait les trois axes d’une recomposition éventuelle. La grande majorité des postes, à dominante commerciale, seraient regroupés sous l’égide du poste d’Expansion économique, gérés par la DREE, mais pourraient être dirigés par un agent du Trésor. Le changement de nom en « conseiller économique » accompagnerait nécessairement le changement de nom du PEE, devenu « poste économique ». Les postes financiers régionaux du Trésor, transformés en « agences économiques régionales », dont le rôle ne serait pas directement opérationnel, mais conçu comme un poste d’observation à long terme, élargiraient leurs analyses en intégrant les données économiques rassemblées par les PEE. Enfin, certains postes particuliers comme ceux de Londres et de Washington pourraient continuer à entretenir deux réseaux. Une réforme statutaire donnerait naissance à une nouvelle aristocratie de conseillers économiques appelés à diriger les postes économiques, les agences économiques et les représentations permanentes de la France dans les grandes institutions économiques et financières internationales143.