1L’état de l’économie française et du marché fut en grande partie responsable du pouvoir sans précédent acquis par le ministère de l’Économie et des Finances sur la diplomatie commerciale dans les décennies qui suivirent la reconstruction. Jusqu’en décembre 1958, il n’existait plus, à proprement parler, de marché libre des changes. En dépit des recommandations du rapport Marjolin-Sadrin-Wormser de 1969 qui préconisait la création d’un marché monétaire, le financement des exportations resta assuré par l’État et par la Banque de France qui assurait le réescompte des crédits engagés1. Une première inflexion eut lieu au cours d’une première phase de « débudgétisation » bien identifiée, celle des années 1964-1974, avec un déplacement de la charge vers les banques, dû à la volonté de désengagement du Trésor2. Le contrôle du dispositif demeura néanmoins assuré par l’État, plus particulièrement par le Trésor et la direction des relations économiques extérieures, dans le cadre d’un essor sans précédent du commerce international et d’une demande nouvelle issue des pays en voie de développement.

2La politique développée par la diplomatie française vis-à-vis du tiers-monde reposait sur les liens séculaires établis avec un certain nombre d’entre eux. Dans le contexte nouveau de la guerre froide, elle était également mue par un impératif d’indépendance nationale. Elle correspondit aussi à une phase prolongée inédite de convergence des banques, des entreprises et de l’État vers la définition d’une politique d’expansion économique extérieure destinée à assurer la croissance, l’équilibre de la balance des paiements, et aussi, à partir de 1973, l’emploi. Dans cette conquête des marchés extérieurs, la France n’était évidemment pas seule. Elle dut évoluer dans un contexte de concurrence internationale avivée, mais aussi de premiers essais de régulation de cette concurrence.

3L’essor du commerce international après 1945 était passé par la levée des entraves apportées aux importations indispensables aux reconstructions. Or, les engagements internationaux contractés par la France comme par la majorité des autres pays industrialisés ne leur permettaient guère, pour équilibrer leur balance des paiements, que de jouer sur les conditions de financement des exportations. Les systèmes nationaux de financement des exportations furent perfectionnés progressivement à partir de la toute fin des années 1950. La tendance à l’allongement de la durée des crédits fut suscitée en grande partie par la demande des pays en voie de développement, désireux de s’équiper en obtenant des conditions de paiement adaptées à leur situation financière, dans un contexte où la détérioration des termes de l’échange, c’est-à-dire la baisse du prix des matières premières, observée depuis 1953, diminuait leurs ressources en devises. Inversement, les pays industrialisés, reconnaissant en ces marchés des clients potentiellement très importants pour leurs biens d’équipement, étaient disposés à leur accorder des facilités de crédit à des conditions favorables. Dans l’ensemble, la conjoncture du début des années 1960, tant au niveau de la demande que de l’offre, allait dans le sens de crédits plus longs. La France, pour laquelle ces marchés constituaient un débouché indispensable pour les biens d’équipement, accusait un léger retard sur ses concurrents, limitée, par ses mécanismes bancaires, à l’octroi de crédits à cinq ans et par sa volonté affichée de respecter les règles de l’Union de Berne. Celle-ci, instaurée en 1934, constituait une sorte de code de bonne conduite pour les assureurs privés européens de crédits à l’exportation, et, depuis le début des années 1950, elle avait fait admettre que les crédits relatifs à l’exportation des biens d’équipement ne devraient pas dépasser cinq ans. Or, de grands pays occidentaux comme les États-Unis et le Japon n’en faisaient pas partie, ainsi que certains pays européens comme l’Italie, qui ne se privaient pas d’allonger la durée des crédits accordés à leurs acheteurs. En outre, en 1958, la Grande-Bretagne transgressa la règle des cinq ans pour permettre une vente d’avions. Dès lors, une forme de compétition s’engagea entre elle et la France pour parvenir à établir des mécanismes de financement adaptés aux nouvelles conditions du marché.

La réponse française face à une concurrence internationale avivée

4Le retard de la France vis-à-vis de ses principaux concurrents – États-Unis, Japon, Italie – fut souligné à diverses reprises tant par l’administration centrale que par ses services extérieurs. « Plus récemment, les principaux de nos concurrents européens ont, à leur tour, mis sur pied, en dehors de l’assurance-crédit, des procédures diverses permettant à leurs ressortissants d’accorder directement ou non des crédits de longue durée à leurs clients étrangers : en Angleterre, section III de l’ECGD, en Allemagne, article 18 de la loi de finances de 1959, crédits gouvernementaux3. » L’agence financière de Londres signala l’existence depuis le mois d’avril 1958 d’un « certain nombre d’indices » d’une transformation de la politique du crédit en Grande-Bretagne, notamment des conditions d’octroi des « garanties spéciales » données aux banques des exportateurs, introduites en 1954 pour faciliter le financement des crédits à moyen terme.

5L’Export Credit Guarantee Department (ECGD) reposait à cette date sur trois sections. La première assurait un rôle équivalent à celui tenu par la COFACE en France : bien que service public, l’ECGD fonctionnait alors comme une compagnie privée d’assurances. La section II s’occupait des projets présentant un intérêt national, soutenus par un ministère et acceptés par le Trésor et le Board of Trade. La section III fut chargée, à partir de septembre 1958, de l’octroi des prêts gouvernementaux (ou « prêts d’assistance ») aux pays du Commonwealth, et c’est sur elle qu’allaient se fonder les nouveaux mécanismes britanniques d’allongement de la durée du crédit, dans la mesure où « les facilités de crédit ainsi apportées échapp[ai]ent à la compétence de l’Union de Berne4 ». Ainsi, sous la couverture de garanties spéciales de l’État pour des raisons d’intérêt national ou au titre de l’assistance économique aux pays du Commonwealth, l’ECGD pouvait dorénavant autoriser des crédits à l’étranger sans limitation de durée. Enfin, le 4 novembre 1958, le chancelier de l’Échiquier annonça au Parlement que l’ECGD venait d’être autorisé, à titre exceptionnel, à garantir des contrats de ventes d’avions, comportant un crédit à sept ans. Pour la première fois, la Grande-Bretagne violait les règles de l’Union de Berne, invoquant la concurrence directe exercée par l’Eximbank américaine qui offrait des crédits de sept ans aux constructeurs américains. De son côté, la RFA accordait des prêts gouvernementaux via la Kreditanstalt für Wiederaufbau d’une durée moyenne de vingt ans5, les États-Unis pouvaient aller jusqu’à des prêts sur cinquante ans par l’entremise de l’Agence pour le développement international, créée en 1961. En ce qui concernait l’octroi de crédits fournisseurs, la garantie portait sur des durées de dix à vingt ans aux États-Unis, de dix à quinze ans en Angleterre, de douze ans en RFA, ce que la France ne pouvait encore faire à cette date6. À cela s’ajoutaient les pressions directement exercées par les pays en voie de développement et relayées par les services commerciaux des ambassades françaises. Ainsi le conseiller commercial français au Chili Gérard Dubois qui martelait dans ses rapports depuis 1959 : « L’attribution des grands contrats sera subordonnée dans l’avenir à l’octroi de crédits à huit ans ou plus7 » et « le succès de notre expansion économique dépend[ra] pour une grande partie de la levée des obstacles que nous signalions en matière de crédit8 ».

6Le ministère des Finances et le secrétariat d’État aux Affaires économiques se mobilisèrent pour élaborer un mécanisme qui, dans des cas exceptionnels d’offres de crédits supérieurs à cinq ans faites par la concurrence, permettrait aux exportateurs français de se mettre sur les rangs9. Le Trésor mit au point le projet définitif : un double système reposant sur l’extension de la garantie de l’État à des crédits consentis à long terme par les fournisseurs français et sur l’institution de prêts gouvernementaux à des États étrangers, notamment sous-développés.

La loi de finances du 13 août 1960

7La position initiale fut de concevoir la réforme du système français comme un mécanisme réactif, à n’utiliser qu’à titre exceptionnel, et « en laissant autant que possible intact le jeu normal des règles des garanties d’assurance-crédit reconnues par l’Union de Berne et appliquées par la COFACE sous la tutelle de l’État10 ». Pour la direction des finances extérieures, dirigée alors par Jean Sadrin, il s’agissait de limiter l’extension de cette nouvelle procédure en sélectionnant de manière précise les projets à soutenir. La France n’avait pas les moyens financiers de dispenser ces crédits avec la prodigalité qu’elle continuait de manifester aux pays de la zone franc pour y soutenir la vente de ses biens d’équipement11. En cela, les Finances extérieures rejoignaient le Trésor qui ne cachait pas ses craintes vis-à-vis d’un emploi inconsidéré du nouveau régime de financement des exportations. « Je crois cependant de mon devoir de rappeler, écrivait son directeur Maurice Pérouse au ministre, que l’exportation n’est pas un but en soi et qu’une vente de biens à l’étranger qui ne comporterait pas des paiements en retour constituerait une perte de substance et présenterait inévitablement un caractère inflationniste12. » Comme la direction des finances extérieures, le Trésor estimait que le nouveau système ne devait être utilisé qu’à titre exceptionnel13. Mais, parallèlement, une autre logique, celle de l’expansion économique, s’imposait progressivement. La direction des finances extérieures souhaitait ainsi qu’on liât l’octroi des crédits gouvernementaux à l’expansion de l’ingénierie française14. Ce raisonnement plaçait les Finances extérieures sur la même ligne que la DREE. Pour leurs responsables, la politique de crédit à long terme devait servir la vente des produits et des services français à l’étranger.

8Le projet du Trésor fut discuté au sein du cabinet du ministre des Finances, Wilfrid Baumgartner, que dirigeait André de Lattre15. La bonne entente entre la DREE et les FINEX était renforcée par la qualité des relations unissant André de Lattre au secrétariat d’État aux Affaires économiques tenu par Joseph Fontanet, qui avait pour directeur de cabinet Antoine Veil. Des relations d’amitié personnelles le liaient à tous deux16. Toutefois, plus que W. Baumgartner, ce fut le Premier ministre Michel Debré qui joua alors un rôle assumé dans la poussée généralisée du crédit qui marqua les années 1959- 1962, participant de l’« intensification des formes d’économie d’endettement en France17 ». Pour le Premier ministre, l’expansion économique impliquait notamment le « développement et l’encouragement des crédits commerciaux et privés18 ». La réforme fut approuvée à la suite de réunions tenues durant l’été 1960. Deux fonds seraient créés : un fonds de prêts gouvernementaux et un fonds de financement commercial. Leur gestion serait confiée au Crédit national19. La loi de finances rectificative pour 1960 (n° 60-859 du 13 août 1960) autorisa le ministère des Finances et des Affaires économiques à consentir des prêts à des États étrangers ou à des entreprises ou services publics étrangers garantis par leur gouvernement ou leur banque centrale (article 2), et à consentir des prêts au Crédit national pour lui permettre de faciliter le financement d’achats de biens d’équipement par des pays étrangers (article 3). La convention entre le ministre et Jean Saltes, le président-directeur général du Crédit national fut signée le 2 mars 1961 sur ces bases20. Le fonds commercial géré par le Crédit national, permettrait de financer les crédits fournisseurs pour leur fraction remboursable à plus de cinq ans (article 1). Il serait alimenté par le marché des capitaux et, en cas d’insuffisance possible de ce dernier, il fut prévu qu’il pourrait recevoir des avances du Trésor (article 3)21. Bien que le texte de la loi ne fixât pas de durée maximum d’amortissement pour ces crédits, il fut convenu que celle-ci ne pourrait pas en principe excéder dix années22. Les prêts gouvernementaux quant à eux, consentis par l’intermédiaire du Crédit national, donneraient lieu à ratification par le Parlement sous la forme du vote d’un crédit budgétaire23. Le Trésor ne dissimula pas sa préférence pour ce dernier système qui présentait l’avantage de « faire clairement apparaître les charges que nous assumons en faveur d’un pays déterminé [...]24 ». Il fut alors entendu que le recours à ces prêts devrait être exceptionnel, car ils chargeaient directement les finances publiques. Dans la mesure où l’Afrique francophone concentrait à cette date la masse des efforts consentis par ces dernières, il paraissait impossible d’augmenter leur charge par des prêts du Trésor public à d’autres pays en voie de développement.

9Pourtant, ce que l’on allait appeler les « financements privilégiés », c’est-à-dire les affaires traitées dans le cadre de protocoles, car bénéficiant de prêts du Trésor, se multiplièrent très vite. Pour l’exportateur, le prêt gouvernemental était très avantageux : il était accordé pour une longue durée – de quinze à vingt ans –, à des taux d’intérêt qui pouvaient être bas, car ils échappaient à la réglementation en vigueur sur les marchés financiers. Payé au comptant, l’exportateur était dégagé de tout risque et de toute responsabilité. D’autre part, la mise en place simultanée de ces prêts et de l’allongement de la durée des crédits favorisa l’institutionnalisation d’une pratique de « mixage » des crédits qui venait d’être expérimentée avec le Chili et le Mexique. Les pouvoirs publics commencèrent à systématiser le recours simultané aux procédures nouvelles jusqu’ici repoussé25. Parmi les raisons expliquant cette attitude, il y eut la redéfinition de la politique globale d’aide au développement esquissée par le rapport Jeanneney et des modalités de l’aide particulière apportée aux pays du Maghreb, à commencer par la reprise de l’aide économique et financière au Maroc et à la Tunisie26. La reprise de l’aide au Maroc eut lieu en 1962 : aide transitoire, comportant une partie d’aide budgétaire ne favorisant en rien les exportations françaises, une faculté de découvert temporaire sur la Banque de France et des crédits fournisseurs à dix ans qui restèrent inutilisés. Mais, à partir de 1963, l’article 12 de la loi de finances du 31 juillet 1963 étendit le bénéfice des dispositions de la loi de finances du 13 août 1960 au Maroc et à la Tunisie, bien qu’ils appartinssent à l’ex-zone franc27. Dorénavant, l’aide comprit une partie affectée au financement des ventes françaises de biens d’équipement, une fraction du prêt gouvernemental devant être utilisée à cette fin, conjointement avec des crédits fournisseurs d’une durée supérieure à cinq ans. Ce système permettait de diminuer la charge du Trésor public, puisque sa part dans le « mixage » était de l’ordre d’un tiers. En ce qui concernait l’Algérie, une assistance financière annuelle d’un milliard de francs devait être versée pendant trois ans selon les accords d’Évian. L’article 70 de la loi de finances du 29 novembre 1965 la fit bénéficier à son tour des dispositions de la loi du 13 août. Deuxième cause invoquée pour justifier le recours aux procédures nouvelles : la nécessité d’accroître la participation française aux consortiums internationaux d’aide. La France avait couvert des crédits fournisseurs assortis de taux d’intérêt bonifiés (5 %) accordés à l’Inde et au Pakistan en 1961 dans le cadre des consortiums mis en place par la BIRD. Elle souhaitait améliorer sa participation et contribuer également à ceux organisés au sein de l’OCDE pour la Grèce et la Turquie28. La troisième et, peut-être, la raison de fond de la généralisation des crédits mixés : la volonté maintes fois exprimée de dynamiser la vente des biens d’équipement.

Débuts et institutionnalisation du « mixage » des crédits

10Un conseil interministériel tenu le 7 mars 1963 institutionnalisa en fait, très rapidement, à la suite des précédents chilien et mexicain que nous allons retracer, la nouvelle pratique fondée sur « l’amélioration de nos crédits fournisseurs à moyen terme prolongé par adjonction d’une source de financement privilégié, constituée par des financements du Trésor. [...] Ces prêts [...] de durée longue (dix à vingt ans), [...] à bas taux d’intérêt (3 à 4 %) [...] constituent le noyau privilégié auquel s’agrègent les crédits fournisseurs ». Rendant compte de ce conseil, en mai-juin 1963, Bertrand Larrera de Morel écrivait que le « caractère très récent de cette nouvelle politique expliqu[ait] que ses applications géographiques n’en soient encore pour l’essentiel qu’à l’état de projets. Seul le crédit au Mexique est entré dans une phase de négociation active29 ». Il en décrivait le mécanisme de base. Le « mixage » s’opérait soit par un financement « intégré », où le prêt et les crédits fournisseurs s’appliquaient au même marché (le prêt servant à régler les acomptes), soit par un financement « parallèle », dans lequel le prêt s’appliquait aux dépenses locales, et les crédits fournisseurs à l’achat d’équipements importants. Ces crédits « mixés » permirent aux entreprises françaises de se porter candidates lors de la dévolution de marchés publics dans les pays en voie de développement, notamment dans le domaine des travaux publics30. Les contraintes tant climatiques que techniques pesant sur ce domaine, les spécificités du marché – les travaux publics travaillant surtout pour le secteur public – expliquaient les procédures strictes auxquelles elles durent se soumettre : marché de gré à gré, appel d’offres, adjudication ouverte ou adjudication restreinte, etc.

Le Chili, 1^er exemple historique de « mixage » des crédits, le 2 août 1961

11La toute première occasion se présenta à la suite d’un tremblement de terre survenu au Chili en 196031. En mai et juin 1960, ce pays fut victime de violents séismes qui suscitèrent l’émotion parmi la communauté internationale et un élan de solidarité immédiat. En France, le Premier ministre Michel Debré lança un appel à la radio et à la télévision en faveur du Chili qui fut largement repris dans la presse de Santiago, qui salua la « Belle France », la « France fraternelle, humaine et pleine d’émotion [dont] l’esprit, objet de constante admiration, se met à la portée du Chili, peuple souffrant [...]32 ». Son gouvernement fit un don immédiat de 150 millions de nouveaux francs. La Croix-Rouge, le Secours catholique ainsi que la chambre de commerce franco-chilienne récoltèrent des fonds privés et expédièrent des dons en argent et des secours en nature dont la Compagnie générale transatlantique assura gratuitement le transport33. Les dommages avaient été évalués à 600 millions de dollars. Pour reconstruire les régions méridionales sinistrées, qui étaient à la fois les plus industrialisées et les plus touristiques du Chili, le gouvernement chilien décida de faire appel à l’aide financière étrangère pour un montant évalué à 200 millions de dollars. Le 9 juin, il sollicita de la France un prêt d’environ 15 millions de nouveaux francs. Le Quai d’Orsay transmit sa requête au cabinet de Wilfrid Baumgartner en lui précisant que tant des considérations politiques que les liens d’amitié unissant la France au Chili lui faisaient un devoir de répondre à cet appel, d’autant que plusieurs États étrangers avaient déjà fait part de leur accord pour le versement d’une aide. Faisant allusion aux réformes en cours en cet été 1960, il ajoutait de manière révélatrice : « Si, d’autre part, les conditions de l’assurance-crédit devaient être prochainement assouplies, peut-être jugeriez-vous, comme moi, souhaitable de faire bénéficier nos exportations de biens d’équipement vers le Chili de ces conditions nouvelles plus libérales. C’est notamment dans le cadre de la fourniture de matériels payables à plus long terme que l’Allemagne fédérale et l’Italie envisageraient de développer leur aide34. » Le 6 juillet 1960, le Conseil des ministres français décida d’accorder au gouvernement chilien un prêt à bas taux d’intérêt (3 ou 3,5 %), remboursable en quinze ans, en vue de permettre le financement d’une ou plusieurs opérations de reconstruction dans les régions dévastées. Le total du prêt était fixé à 20 millions de nouveaux francs (soit l’équivalent de 4 millions de dollars). Le gouvernement exprima le souhait que les deux tiers pussent être affectés à l’achat en France de biens d’équipement, le dernier tiers étant laissé à la libre disposition des autorités chiliennes35.

12La diplomatie française avait bien conscience de l’enjeu que représentait la reconstruction du Chili pour ses entrepreneurs, comme l’attestait le bilan lucide dressé par le conseiller commercial français, Gérard Dubois, dans son rapport annuel : « [...] Si nous parvenons à reconstituer un réseau commercial valable et si nos ventes s’appuient sur des facilités de crédit comparables à celles de la concurrence, notre expansion économique vers ce pays, qui vient déjà au 5^e rang parmi les pays clients de l’Amérique latine, pourrait connaître un important essor au cours des prochaines années36. » En janvier 1961, alors que de grandes entreprises françaises s’étaient déjà mises sur les rangs pour répondre aux premiers appels d’offres relatifs au rééquipement d’installations ferroviaires et à la fourniture de matériel électronique à l’aviation civile, l’administration chilienne ne s’était toujours pas prononcée sur l’affectation du prêt37. Le groupe Billard-Alsthom avait notamment commencé à négocier un marché de cent treize locomotives. Le Quai d’Orsay proposa d’accorder un crédit de huit ans après livraison, dans le cadre du moyen terme prolongé38. Devant l’enlisement de la situation, le conseiller commercial au Chili suggéra de recourir à un « financement au moyen de notre prêt exceptionnel39 ». Tant la pression des industriels français que celle des autorités chiliennes poussaient l’administration française à admettre la combinaison du prêt gouvernemental et du crédit commercial à moyen terme prolongé. Le 7 avril 1961, la commission des garanties finit par admettre qu’en principe, une partie du marché des locomotives « pourrait être financé[e] sur le crédit exceptionnel, le solde pouvant bénéficier de la procédure du moyen terme prolongé40 ». Cette concession de taille accéléra les discussions qui furent menées de concert par les conseillers financier (Letondot) et commercial (Dubois) pour obtenir une première liste chiffrée des montants de commandes qui seraient imputés sur le prêt gouvernemental41. L’administration française confirma son accord de principe pour un mixage des crédits42, mais obtint que la liste des commandes pouvant en faire l’objet fût considérablement réduite, à cinq ou six contrats, dont un projet de vente de Caravelle, mentionné pour la première fois par le Quai d’Orsay en mai 196143. En fait, cette dernière affaire avait été engagée dès 1959 par la DREE avec la compagnie aérienne chilienne LAN. Dans la négociation qui venait de s’engager, elle proposa de placer la vente des avions44.

13L’échange de lettres officialisant le prêt français fut autorisé conjointement par le Quai d’Orsay et le ministère des Finances au début de mois de juillet 1961. Il frayait la voie au projet d’arrangement entre la Banque de France et la Banque du Chili qui fut élaboré, du côté français, par la banque centrale et la direction des finances extérieures45. La signature officielle de l’accord intergouvernemental eut lieu le 2 août 1961, mais le Chili tardait toujours pour achever l’affectation des crédits imputables sur le prêt46. Le ministère chilien des Affaires extérieures remit enfin aux autorités françaises une note précisant ses engagements47. Le 12 février 1962, après accord du Comité des directeurs48, le Quai d’Orsay approuva officiellement le projet de réponse à ladite note, préparé par son ambassade49. La réponse officielle fut envoyée le 13 février 1962. Ainsi se conclut une première négociation au terme de laquelle la France accepta pour la première fois de lier le crédit courant à moyen terme prolongé à un prêt gouvernemental de long terme de 20 millions de nouveaux francs et le Chili s’engagea à passer environ 80 millions de nouveaux francs de commandes de biens d’équipement à l’industrie française50. Le prêt serait affecté au règlement des acomptes d’opérations dont le solde serait financé dans le cadre des crédits « cofacés ». Un aide-mémoire chilien transmis à l’ambassade de France le 31 mars récapitula les marchés passés dans ce cadre : par les Chemins de fer de l’État avec Brissonneau et Lotz, ainsi qu’avec la société Matériel industriel SA (Matisa) ; par la compagnie Interoceangas avec les Ateliers et Chantiers de la Seine-Maritime et avec la SA des Anciens Chantiers Dubigeon ; par l’Empresa portuaria de Chile avec les sociétés Applevage et Fenwick-France ; par la Junta de Aeronautica Civil avec les Ateliers de montages électriques (AME) et la compagnie française Thomson-Houston ; par l’Empresa de Commercio Agricola avec la Société de construction d’appareils mécaniques (SOCAM)51. Toutefois, certaines grosses affaires demeuraient pendantes, comme celle traitée par la Junta de Aeronautica Civil ou le contrat relatif à l’achat de matériel électronique : les lenteurs apportées dans les discussions avec le Chili reflétaient la rudesse de la compétition internationale. Or, la conclusion de ces affaires conditionnait la liquidation du prêt français ; plusieurs lettres du conseiller commercial en avril vinrent le rappeler. Pour le matériel électronique, la COFACE avait accordé sa garantie à la société AME et à la compagnie de TSF, chacune agissant comme chef de file des différents constructeurs français. Ces sociétés firent l’objet d’une violente campagne diligentée par les industriels américains qui obtinrent du Chili la modification de la procédure retenue et que l’affaire fît l’objet d’une adjudication internationale et non d’une adjudication restreinte limitée aux firmes françaises52. S’étant maintenus sur les rangs à la demande de Bernard Clappier53, les AME perdirent néanmoins le contrat face à la société américaine Wilcox54. Exaspéré, le conseiller financier de l’ambassade de France à Buenos Aires intervint alors pour demander de notifier aux autorités chiliennes l’arrêt définitif du crédit français à 2,85 millions de dollars. Le temps des palabres était passé, concluait-il55. Le Quai d’Orsay et le quai Branly décidèrent néanmoins que le solde, laissé disponible par l’échec des AME, serait affecté au projet « Caravelle » présenté par Sud-Aviation, ou, à défaut, à d’autres projets56, ce qui fut entériné par un échange de lettres le 8 février 196357.

14Toutefois, dans de telles circonstances, lorsque le Chili sollicita de la France en avril-mai 1963 un nouveau prêt de 3 millions de dollars à court terme (deux ans et demi), destiné à soutenir la réalisation du plan décennal chilien, il fut reçu plutôt sèchement par Olivier Wormser58. Ce dernier fit aussi savoir à André de Lattre, responsable des Finances extérieures, qu’il « y aurait intérêt à conclure très prochainement le contrat "Caravelle" qui doit utiliser le solde de notre prêt59 ». Or, une nouvelle fois, la France se heurtait à la concurrence des États-Unis et à la firme Boeing qui s’efforçait d’exploiter les divisions de l’administration chilienne. Pour influencer le président Alessandri et le ministre de l’Économie Escobar Cerda qui se déclaraient favorables à l’offre française, la pression américaine s’exerçait sur le ministre des Finances Mackenna, frère du président de la CORFO, Pinera, « dont les sympathies proaméricaines [étaient] bien connues60 ». Cette fois-ci, l’affaire devait se conclure heureusement pour la France puisque trois Caravelle furent finalement commandées par le Chili et livrées au cours de l’année 196461.

Le 1^er protocole mexicain du 21 juin 1963

15Un deuxième essai de mixage du crédit eut lieu lorsque Valéry Giscard d’Estaing, alors ministre des Finances et des Affaires économiques, se rendit à une exposition technique française à Mexico en octobre 1962 et eut l’idée de proposer au gouvernement mexicain un prêt de 750 millions de francs (soit 150 millions de dollars), pour lequel il s’inspira de ce qui avait été fait avec le Chili. L’initiative était soutenue par la DREE, les entreprises et les banques françaises désireuses de faire des affaires dans le domaine pétrolier avec la société nationale Petroleos Mexicanos (PEMEX), qui avait le monopole des questions pétrolières dans le pays62. Le protocole financier fut signé le 21 juin 1963 à Paris entre le ministre français et son homologue mexicain Antonio Ortiz Mena. Le prêt français relevait de la procédure des crédits mixtes : 500 millions de francs en crédits fournisseurs pour l’achat de biens et de services français, 150 millions de prêts du Trésor pour le refinancement des acomptes et des dépenses locales, et 100 millions de crédits bancaires garantis par le financement des dépenses locales.

L’échec du protocole espagnol du 23 novembre 1963

16Une troisième tentative de mixage eut lieu dans le cadre d’une négociation avec l’Espagne. Sa genèse avait été tributaire de la détérioration des échanges extérieurs français en 1961-1962 et de la volonté de tirer profit tant de la conjoncture – la rencontre prévue en février 1963 entre le ministre français des Finances et le commissaire au Plan espagnol – que de l’ouverture internationale de l’Espagne qui passait aussi par un appel aux financements extérieurs. Selon les mots de Bertrand Larrera de Morel, les Espagnols étaient devenus des « emprunteurs avertis », ayant déjà recouru à l’Eximbank américaine et à un prêt de la Kreditanstalt für Wiederaufbau allemande63. De manière générale, l’Espagne avait entrepris de se rapprocher de l’OECE, puis de la CEE, et, dès le printemps 1957, la DREE soutenait l’idée d’un nouvel engagement financier de la France en Espagne – le dernier crédit remontait à 1953 – pour développer de manière significative le marché des biens d’équipements français en Espagne et anticiper la concurrence ouest-allemande dans ce domaine64. L’urgence était ressentie comme si grande que la DREE s’excusa de déroger à l’usage de présentation de la note suggérant la procédure de ce nouvel engagement, en ne la plaçant pas « sous le triple timbre des directions intéressées65 » ! Selon les informations qui lui étaient parvenues, les Espagnols fondaient leur essor économique sur le développement de leurs infrastructures (travaux publics, transports). Ils entendaient notamment moderniser 4500 km de leurs voies ferrées, achever le remplacement des machines à vapeur par des locomotives diesel et l’électrification de certains tronçons, et entreprendre la construction d’une autoroute le long de la côte méditerranéenne de la frontière française à la ville de Murcie. L’engagement français était bienvenu, dans la mesure où il permettrait de soutenir ces travaux où la part des dépenses locales était très forte. Réciproquement, la DREE entendait faire admettre aux Espagnols que le concours financier français devrait « être lié assez étroitement à des fournitures de biens d’équipement originaires de France ». La formule envisagée était celle des « sources de financement diverses et associées », en d’autres termes, des crédits mixés. En ce qui concernait le montant de l’offre, l’idée des Français était de proposer un chiffre qui ne soit pas inférieur à celui de l’aide offerte au Mexique66. Cela reviendrait à un engagement annuel de 60 millions de dollars, dont 20 % de prêts gouvernementaux à bas taux d’intérêt (3,5 %). L’objectif était de soutenir le développement du secteur de l’énergie électrique et des chemins de fer. « Le ministère des Affaires étrangères considère d’ailleurs que nous devons absolument maintenir notre présence dans le secteur des transports pour des raisons politiques67. »

17Sur ces bases, un protocole financier entre les deux pays fut signé le 23 novembre 1963 : un prêt de 750 millions de francs était consenti par la France, dont 150 millions de prêts du Trésor. Le prêt gouvernemental devait servir au règlement des acomptes des marchés. Or, dès la première réunion de la commission mixte qui devait préciser les modalités d’utilisation du prêt, la délégation espagnole se refusa à accepter le principe du refinancement intégral des acomptes, entendant réserver à l’Institut espagnol de crédit à moyen et long termes le bénéfice du prêt gouvernemental. Une attitude qui apparut aux Français « inconciliable avec la mise en œuvre de la formule habituelle du mixage et [allant] à l’encontre de la volonté exprimée par les autorités françaises de mettre nos exportateurs à égalité de conditions de concurrence avec les autres fournisseurs de l’Espagne68 ». Peu de dossiers avaient été soumis à l’agrément de la commission mixte. Une seule affaire avait été déclarée éligible : la construction d’une aciérie à oxygène pour un montant de 26 millions de francs. Le 6 novembre 1964, les autorités espagnoles prirent un arrêté fixant les conditions dans lesquelles devrait s’effectuer le refinancement des acomptes, par le canal de l’Institut de crédit espagnol, au moment de la livraison, ce qui eut pour effet de stopper la négociation.

18Le développement du système français de mixage des crédits fut observé de près par le concurrent britannique. En novembre 1965, le Foreign Office assurait que « les Français avaient l’intention d’étendre l’utilisation des crédits mixtes69 ». En fait, l’ambassade britannique avait fait suivre le texte d’un discours d’André Valls, prononcé le 13 octobre devant un parterre d’industriels et reproduit dans le MOC170. Le directeur de la DREE y annonçait une série de mesures favorables aux exportateurs et reconnaissait aussi les difficultés rencontrées dans la mise en place des crédits mixtes, que la lettre du conseiller de l’ambassade britannique résumait en ces termes : « Les "prêts mixtes" n’ont pas obtenu autant de succès qu’escompté, mais néanmoins il a été décidé de recourir à cette méthode de prêts pour les pays du Maghreb71. » De son côté, l’ECGD précisait avoir appris que « la politique française de prêts mixés (sur le modèle des accords antérieurs avec l’Espagne et le Mexique) allait continuer et que le prochain budget comporterait une subvention de 300 millions de francs qui seraient mis à la disposition des pays hors de la zone franc72 ». L’un des représentants de l’ECGD, W. Paxman, revint avec des informations complémentaires d’une visite à Paris : le crédit accordé à l’Espagne, et jamais utilisé pour des raisons qui restaient à déterminer, serait peut-être renouvelé, le solde du crédit accordé au Mexique serait destiné au développement des télécommunications, et, de manière générale, la procédure serait étendue aux marchés latino-américains73. La procédure de mixage du crédit, d’abord testée, allait être utilisée de manière systématique sur les marchés en voie de développement : « Il apparaît que cette sorte de crédit allongé et de prêt mixte fait maintenant partie de la politique générale française et qu’elle sera utilisée pour d’autres pays, particulièrement pour ceux susceptibles de rechercher le refinancement de leurs dettes commerciales74. »

19Du côté français, le bilan du démarrage de la procédure était mitigé. Suscitant les foudres du Trésor, la DREE se félicitait que le mixage permît un financement souple et simple des dépenses locales – ce « n’est pas fait pour cela », commentait le Trésor75 –, mais elle redoutait ce qui venait de se manifester dès la signature des premiers prêts mixtes : les tentatives de « déliement » de l’aide. Ces difficultés récurrentes, inhérentes à ce type de projet, trahissaient la volonté croissante des États en voie de développement d’avoir une libre utilisation de cet argent. Bertrand Larrera de Morel, qui faisait partie de la mission conduite par Pierre Guillaumat, le président de l’Union générale des pétroles, au Mexique en avril 1963, put constater personnellement les réticences du président de PEMEX à se laisser imposer par la France l’utilisation de ce premier prêt76.

Le pouvoir administratif sur les grands contrats

20L’extension de la garantie de l’État à des crédits consentis à long terme par les fournisseurs français fut l’élément essentiel qui permit le développement de la négociation de grands contrats d’équipement entre les pays en voie de développement et les pays industrialisés dans des secteurs moteurs comme l’hydro-électricité, l’atome, la sidérurgie, la pétrochimie. À partir du moment où la France se dota d’un système permettant à ses exportateurs de surenchérir dans les cas d’offres de crédits supérieurs à cinq ans faites par ses concurrents occidentaux, elle développa à l’instar de ceux-ci une politique commerciale active sur les marchés extérieurs. Dans ce système nouveau, l’administration acquit un pouvoir sans précédent qui lui permettait de peser sur l’attribution des contrats.

Le rôle du « Comité des directeurs »

21Dès l’automne qui suivit l’adoption de la loi mettant en place les nouveaux mécanismes, se tinrent les premières réunions des principaux responsables administratifs en charge du dossier, de ce qu’on appela le « Comité des crédits à long terme à l’exportation », ou le « Comité du long terme – exportation », ou, plus simplement, le « Comité des directeurs ». Ce comité, instauré pour gérer la « prolongation » du crédit, réunissait en effet les directeurs des finances extérieures (jusqu’en 1965), des relations économiques extérieures et du Trésor, en présence de représentants de la Banque de France et du Crédit national77. Il était présidé par le directeur de la DREE, ce qui confortait celui-ci dans une position prééminente dans la gestion des dossiers. Il précisa d’abord les critères de choix des affaires éligibles à des crédits à long terme. Soumettant au ministre une première série de sept projets – concernant la Grèce, le Soudan, le Mexique, l’Inde pour trois d’entre eux, et Israël –, le Trésor indiqua qu’avaient été retenus les projets « importants », « faisant appel à des techniques évoluées, intéressant des branches industrielles qu’il importe d’encourager » et susceptibles d’« accroître les possibilités d’expansion de l’industrie française78 ». Autres paramètres : les richesses potentielles des pays concernés, la rapidité de leur développement et les possibilités de débouchés pour l’industrie française des biens d’équipement.

22Les exportateurs français devaient envoyer leur demande au secrétariat de ce comité, qui instruisait leur dossier et établissait une fiche descriptive sommaire de leur affaire en l’adressant pour avis au ministère des Affaires étrangères, aux ministères techniques et organismes publics intéressés, à la BFCE et à la COFACE, à différents bureaux de la DREE, ainsi qu’au conseiller financier et au conseiller commercial du pays acheteur. Le conseiller commercial intervenait lui aussi dans la procédure d’instruction en transmettant son avis à la DREE, voire à la BFCE et la COFACE, si l’affaire avait nécessité une étude de rentabilité approfondie79. Le secrétariat faisait alors un rapport pour le Comité des directeurs et ce dernier donnait un avis de principe, soumis au ministre, « la décision de principe sur chaque affaire étant prise par le ministre sur la base des propositions qui lui étaient ainsi soumises80 ». L’affaire était alors transmise à la Commission des garanties sur la base des propositions du Comité des directeurs, afin de définir le détail des modalités de paiement qui n’auraient pas été alors arrêtées. Normalement, la décision de principe sur la durée du crédit ne préjugeait pas de la position de l’administration sur les modalités des contrats à garantir. Dans la réalité, la Commission des garanties adoptait la décision formelle, en règle générale, toujours conforme à celle du Comité des directeurs. Le ministre lui-même ratifiait toujours les propositions du Comité des directeurs, sauf en cas de désaccord entre ces derniers. En ce dernier cas, une note séparée lui était alors soumise et il tranchait. Par conséquent, l’allongement de la durée des crédits conduisit au renforcement du rôle d’un nombre très restreint de hauts fonctionnaires du ministère des Finances (Trésor, DREE), ce qui ne laissa pas de susciter des remous dans la diplomatie française. Le Quai d’Orsay se plaignait ainsi fin 1962 de l’opacité entourant les décisions du Comité des directeurs : « [...] Il est le plus souvent impossible de savoir quelles sont les affaires à long terme qui sont portées au Comité des directeurs, difficile également de connaître les décisions avant qu’elles n’aient été retransmises à la COFACE pour exécution lorsqu’elles ont fait l’objet d’un avis favorable81. »

23Dans ces affaires, la proximité entretenue par les entrepreneurs avec certains hauts fonctionnaires était décisive. Au quotidien, elle relevait d’une tradition au moins aussi ancienne que la direction des relations économiques extérieures. En son temps, Hubert Roussellier recevait beaucoup les patrons des entreprises de travaux publics. Les sous-directeurs en charge du Service des interventions financières furent extrêmement sollicités à partir des années 196082. Responsables de sociétés commerciales, directeurs financiers, directeurs commerciaux des entreprises se succédaient dans leur bureau. Dès son entrée à la direction, Bertrand Larrera de Morel avait pris l’habitude de les rencontrer et c’est tout naturellement que ces patrons vinrent frapper à la porte de son bureau lorsqu’il devint directeur en 1972. Les secteurs intéressés par le soutien de l’État s’étaient diversifiés : l’énergie, le pétrole, l’atome. De manière générale, la garantie de l’État était le vade-mecum indispensable pour toute exportation vers les pays à commerce d’État ou en voie de développement, au cœur de la nouvelle politique engagée depuis les années 1960. À la demande du CNPF, se tenaient des rencontres avec les principales fédérations professionnelles. Ainsi Georges Imbert, secrétaire général de la Fédération des industries mécaniques et transformatrices des métaux (FIMTM), était un interlocuteur privilégié de la direction, au même titre que R. Koch, président de la Compagnie électro-mécanique et représentant le Syndicat général de l’électricité83. Ces rencontres donnaient lieu à des échanges de vues : les exportateurs exposaient leur point de vue et le directeur de la DREE expliquait ce que faisait l’administration. Elles étaient non pas le lieu de négociations ou de décisions, mais de tours de table où les représentants des professionnels pouvaient faire passer un certain nombre de demandes aux hauts fonctionnaires. Par ailleurs, le directeur des relations économiques extérieures et les chefs d’entreprise entretenaient des relations directes, non médiatisées par les groupements professionnels84. B. Larrera de Morel s’entretenait fréquemment avec les dirigeants de Renault, d’Alsthom, de Dassault, de l’Aérospatiale. Dans le cas très particulier des exportations militaires, la proximité des entrepreneurs et de l’administration était encore plus forte en raison du dispositif spécifique entourant ces ventes, qui représentaient, au milieu des années 1970, de 3 % à 4 % des exportations françaises. La réglementation remontait au décret-loi du 18 avril 1939 qui prohibait toutes les exportations de matériels militaires et matériels assimilés. Depuis cette date, des acteurs de premier plan intervenaient : la présidence de la République, le ministère de la Défense (et, en son sein, la Délégation générale de l’armement, créée en 1961, devenue Délégation ministérielle de l’armement en 1977), aux côtés du Quai d’Orsay et du quai Branly85. Une commission interministérielle, la Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériel de guerre (CIEEMG), dont le rôle avait été défini par le décret du 16 juillet 1955, composée de l’ensemble de ces acteurs, pouvait accorder des dérogations à la prohibition générale d’exporter86. Les contrats, la plupart du temps très élevés, reposaient à l’évidence sur des choix à opérer entre considérations financières, raisons politiques et intérêts industriels. Dans ce cadre, la place du quai Branly était claire : il devait apprécier le risque financier lié à ces opérations comme une interruption éventuelle du marché, en cas d’embargo, par exemple, et en définir le régime d’accompagnement financier87. Pour cela, le dossier était soumis à la Commission des garanties, réunie en formation restreinte sous la présidence de la DREE, et qui décidait d’accorder ou pas la garantie de l’État. Elle ne dissimulait pas que, si le risque financier était accepté, il pouvait être d’une ampleur telle qu’il conduisait à décourager toute autre prospection, notamment sur les affaires civiles dans le pays acheteur, et, par conséquent, toute diversification des ventes françaises88. « Chacune de ces affaires, concluait-elle, amène à se poser la question de fond de la priorité à réserver aux ventes militaires89. » Le nombre d’entreprises engagées dans ce type d’exportation étant réduit, leurs dirigeants avaient acquis une véritable « intimité » avec les hauts fonctionnaires en charge du dossier90.

24On peut, avec le recul, voir dans l’inclusion du directeur de la DREE dans la liste des « trente hommes qui pourraient tout bloquer » dans le cas d’une victoire de la gauche aux élections législatives de mars 1978, liste publiée par Le Nouvel Observateur, un signe du pouvoir acquis par cette direction depuis la fin des années 196091. Cette relation perdura dans les années 1980, jusqu’au début des années 1990 qui virent la disparition des protocoles financiers : les entrepreneurs pouvaient piétiner jusqu’à dix heures le soir dans le couloir menant au bureau du haut fonctionnaire en charge de leur dossier, dans l’attente que leur fût délivré le fameux sésame engageant la signature de l’État sur des millions de francs92.

Le mécanisme des commissions versées à l’étranger

25Dans ce cadre, l’administration assumait des pratiques aujourd’hui condamnées, mais qui avaient cours de manière publique : la rétribution d’intermédiaires pour accéder à certains marchés étrangers du Moyen-Orient ou de l’Amérique latine, notamment93. Officiellement, ils avaient un statut d’hommes d’affaires, de dirigeants de sociétés commerciales, de consultants pour une administration étrangère. Leur rôle était celui d’« apporteurs d’affaires94 ». Ils étaient bien connus des responsables de la diplomatie commerciale, que ce soit au Quai d’Orsay ou au ministère de l’Économie et des Finances, qui en rencontraient certains dans leur bureau ou dans le cadre de déjeuners à l’extérieur. Sur certains marchés, il aurait été impossible de s’introduire sans eux. À la fin des années 1970, le chef du Service des affaires internationales du ministère de l’Industrie et de la Recherche écrivait de manière révélatrice au sujet des ventes d’armes et des achats de pétrole à l’Arabie Saoudite : « Le problème de la représentation commerciale devient plus compliqué que par le passé. L’époque des intermédiaires tout-puissants auprès des princes séoudiens est révolue. [...] Inversement, il reste impossible de réussir sans une bonne représentation commerciale qui permet d’obtenir de bons renseignements auprès de bons interlocuteurs. Le nombre de ces interlocuteurs a malheureusement augmenté. L’influence au niveau des princes n’est plus suffisante et la détermination cas par cas du centre de décision se complique [...]95. »

26Ces intermédiaires étaient rétribués par les commissions prévues dans les contrats. Les fiches descriptives des affaires, établies par la COFACE et soumises à la Commission des garanties, comportaient des rubriques stéréotypées, portant sur l’objet de la demande (l’octroi d’un crédit de tel type et de tant d’années dans le cadre de tel protocole gouvernemental), les garanties sollicitées, l’intérêt de l’affaire, l’avis du conseiller commercial, le montant du contrat, etc. Y figurait aussi la rubrique « commissions à verser à l’étranger » qui indiquait le pourcentage du montant du contrat à verser et les modalités de ce règlement particulier. Ainsi telle vente d’un système complet de télécommunications par câbles composites à paire coaxiale faite par CIT-Alcatel à la direction générale des PTT de la République arabe syrienne pour un montant de 72176504 francs, soumise à la COFACE en mai 1974, devait s’accompagner du versement d’une commission équivalent à 5,36 % du montant de l’opération, soit 3,87 millions de francs payables entre la commande et la livraison. Le pourcentage de la commission était très variable d’une affaire à l’autre, s’élevant parfois jusqu’à 30 % du marché, et pouvait varier en fonction des modifications apportées au projet initial et d’un nouveau passage devant la Commission des garanties, comme ce fut le cas lors d’une vente de camions de lutte contre l’incendie faite par la société Biro Fils et le Crédit lyonnais à l’organisme public syrien Lafto machine. Quand elle fut ramenée de 89 camions à 46, les 30 % d’acompte payables à la commande furent supprimés : le marché devait être réglé au fur et à mesure des expéditions par accréditif irrévocable. Et le pourcentage des commissions à verser à l’étranger passa de 16,45 % à 20,87 % du montant du marché, soit 2,65 millions de francs. Dans certains cas particuliers, comme la vente de ces 20 Mirage F1 9 K 50 que devait livrer Dassault-Bréguet Aviation au gouvernement du Koweït pour un montant dépassant le milliard de francs, la part de la commission devait être déterminée « ultérieurement96 ».

27Les commissions étaient donc financées et garanties au même titre que le reste du contrat. Elles pouvaient s’élever à 25 %-30 %. De fait, certaines pratiques étaient bien connues des hauts fonctionnaires français en charge du dossier : en Arabie Saoudite, les commissions ne pouvaient être inférieures à 20 % ; en Afrique du Sud, elles étaient plus importantes encore. De manière générale, leur montant était fixé par le directeur de la DREE. Comme elles étaient défiscalisées, l’industriel suivait une procédure établie, allant voir les responsables des Douanes – Humbert Zeller notamment – qui permettait le transfert des sommes nécessaires à leur versement. Il fallait en effet l’autorisation du Service du contrôle des changes qui dépendait des Douanes pour sortir l’argent de France.

L’introduction de la procédure des crédits acheteurs

28L’introduction en 1966 de la procédure des crédits acheteurs devait renforcer encore le pouvoir de l’administration. À cette occasion, arguant du caractère banalisé de cette pratique, le Comité des directeurs sollicita du ministre une délégation de son pouvoir de décision à son profit pour alléger le délai de la procédure qui avoisinait les deux mois. L’accroissement des demandes déposées par les exportateurs depuis 1960, la navette entre la Commission des garanties et le cabinet ministériel retardaient la notification de la promesse de garantie à l’exportateur. Ce dernier devait attendre pour obtenir le préfinancement de son contrat que celui-ci soit formellement garanti, ce qui suscitait son mécontentement comme celui de son banquier. Aussi, les directeurs proposaient d’alléger la procédure « en donnant au Comité du long terme délégation pour décider toutes les fois qu’il y aurait accord entre ses membres – réduits à deux depuis la dissolution de la direction des finances extérieures –, c’est-à-dire pratiquement dans la majorité des cas97 ». Toutefois une limite était posée à leur pouvoir : leur accord préalable n’était pas requis dans le cas d’affaires relevant de protocoles gouvernementaux98.

29De fait, l’allongement de la durée du crédit accordé aux clients étrangers, conçu pour des cas exceptionnels, avait été employé « de plus en plus fréquemment et même de manière quasi systématique pour les grands marchés d’équipement [...]99 ». En raison de la limitation à 90 % de la quotité des crédits garantis par la COFACE, les exportateurs supportaient donc une charge résiduelle de risque et de financement très accrue qui, du fait de l’accumulation des créances sur l’étranger non mobilisées, pesait sur leurs bilans et menaçait à terme leur équilibre financier. Dans ce contexte, Bernard de Margerie, alors responsable du département étranger de la Banque de Paris et des Pays-Bas, mit au point, selon son témoignage, la nouvelle formule : le crédit acheteur, c’est-à-dire des crédits bancaires, dit encore crédits « financiers » accordés directement à l’acheteur de biens d’équipement français100. Cet inspecteur des Finances, qui avait notamment occupé des responsabilités au sein de la direction des finances extérieures, en 1945-1946, puis de nouveau en 1947, plus brièvement comme commissaire du gouvernement auprès de la COFACE durant l’été 1947, était rompu à ces questions lorsque Roger Nathan lui signala que Jean Reyre recherchait quelqu’un pour assurer les fonctions de directeur adjoint à Paribas. Attiré par la politique de développement international de la banque, de Margerie avait accepté et été mis en disponibilité en juin 1951. Dès lors, il avait tenu un rôle actif pour développer la formule des crédits-fournisseurs, conçue par Jean Reyre, puis pour faire adopter celle des crédits-acheteurs101. Toutefois, son témoignage doit être nuancé dans la mesure où les réticences de l’administration qu’il évoque vis-à-vis de la formule des crédits-acheteurs – « [...] faire admettre par l’administration française qu’on pouvait faire ça, ça a été tout un boulot parce que moi je leur vantais les mérites de la méthode nouvelle. [...] L’administration avait peur. [...] L’administration était très lente à convaincre [...]102 »– furent loin d’être partagées par tous les services.

30Certains avaient, en effet, pris conscience de manière précoce des limites du système du crédit-fournisseur : dès octobre 1961, le Comité des directeurs proposa que l’État garantît des crédits directement consentis à l’acheteur pour permettre le financement de fournitures ou de travaux locaux, mais aussi faciliter la participation des banques françaises à des opérations de financement international, notamment dans le cadre du Marché commun103. Le ministre avait refusé, à cette date, de donner son accord de principe à ces propositions et s’en était tenu à des mesures de dérogation104. La question devint vraiment récurrente lorsque l’on commença à recourir à l’association de prêts gouvernementaux et de crédits fournisseurs105. Claude Pierre-Brossolette, à la direction des finances extérieures, rappela l’hostilité résolue du Trésor à cette formule. Toutefois, il y avait, déjà, un précédent : le 1^er protocole signé avec le Mexique le 21 juin 1963, par lequel le gouvernement français avait accordé, en plus de crédits fournisseurs, un prêt du Trésor et des crédits bancaires garantis. À ce titre, l’année 1963 et le protocole mexicain marquaient bien un « changement de politique radical » qui allait avoir des conséquences inéluctables, même si C. Pierre-Brossolette voulait croire encore à l’exception mexicaine106. « La procédure des crédits bancaires garantis, appelés crédits financiers, a été utilisée exclusivement sur le Mexique, concluait Pierre-Brossolette, il n’est pas envisagé d’utiliser ailleurs cette procédure ni surtout de l’utiliser à l’état pur, c’est-à-dire autrement qu’en complément de crédits fournisseurs. » Mais ses réticences se heurtaient à des pressions contraires émanant tant des milieux privés que d’une autre partie de l’administration.

31En premier lieu, les dirigeants patronaux y étaient favorables : le CNPF fit parvenir au ministère des Finances des notes en ce sens107. Et la DREE soutenait sans réserves la nouvelle formule. En avril 1964, Bertrand Larrera de Morel demanda officiellement son introduction dans le système français dans une note destinée à François Bizard, le directeur de la DREE, qui développait les fondements de la politique de la direction en faveur des ventes de biens d’équipement : « Pour le financement, il conviendrait d’adopter la technique des crédits dits "financiers" en vigueur aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en Allemagne. Ces crédits, qui sont consentis à l’acheteur et qui sont accordés par des institutions financières privées, sont garantis par l’État. Ils offrent l’avantage essentiel de soustraire les entreprises exportatrices au circuit financier et de les exonérer ainsi de toute charge de trésorerie et de risque108. » Selon lui, l’on n’avait pas tiré toutes les conséquences de l’inflexion politique en faveur du redéploiement de l’aide vers les marchés non protégés : « La volonté récente de redéploiement de notre aide extérieure ne s’est pas accompagnée d’un effort parallèle concernant les techniques financières et les supports administratifs109. » Pour améliorer le système existant, il proposait donc d’allier crédits fournisseurs et crédits acheteurs de la manière suivante. Soit un marché pour lequel un crédit de dix ans après livraison serait accordé au client étranger : l’exportateur consentirait au client des crédits fournisseurs classiques de cinq ans, mobilisables par la Banque de France, pour 40 % du marché, auxquels s’ajouteraient des crédits financiers consentis à l’acheteur par un groupe de banques, lui permettant d’acquitter à la livraison l’exportateur pour 40 96 du marché, ce crédit étant remboursé par l’acheteur, après un différé de cinq ans, par cinq annuités de 8 % du prix du marché110. 20 % d’acomptes seraient réglés pour partie à la commande (10 %) et pour partie à la livraison (10 %). Ainsi, l’exportateur serait réglé de 60 % du prix du marché à la livraison et non plus de 20 % seulement. À ces propositions, le Trésor opposa un certain nombre d’arguments, parmi lesquels la déresponsabilisation que le nouveau système ferait courir à l’exportateur en le déchargeant des charges résiduelles pesant sur lui. Or, selon lui, la solution devait être recherchée ailleurs : dans la recherche d’une « meilleure productivité des entreprises françaises, de meilleurs investissements, de meilleures structures industrielles ou financières, d’une meilleure efficacité commerciale, ou d’une concentration des efforts, etc.111 ». Le seul cas où il admettait le recours aux crédits financiers était pour financer les dépenses locales, comme dans le cas mexicain112.

32La genèse de la procédure des crédits acheteurs fut donc le fruit des réflexions croisées de l’administration, des entrepreneurs et du CNPF, et des banques. Bertrand Larrera de Morel présida à l’introduction en 1966 de cette novation dans le système français, inspirée par ailleurs du système britannique (buyer-credit). Anthony Percival, le secrétaire général de l’ECGD, fut son interlocuteur lors des courts séjours répétés qu’il effectua en Angleterre pour prendre connaissance du fonctionnement du système et s’en inspirer pour améliorer le système français113. Entré à l’ECGD comme Under-Secretary – le secrétaire général était alors L.J. Menzies –, Percival en devint le secrétaire général en 1963 et demeura à ce poste jusqu’en 1971114. Lorsque, à partir de septembre 1965, le ministère des Finances décida d’introduire la procédure du crédit acheteur en France, Bertrand Larrera de Morel retourna en Angleterre : « M. de Morel du ministère français des Finances s’est enquis de savoir s’il lui serait possible de visiter l’ECGD la semaine prochaine afin de discuter des mécanismes des garanties financières que les Français ont décidé, en principe, d’introduire115. » En novembre, l’ambassade britannique en France fit parvenir des éléments d’informations au Foreign Office qui confirmaient, selon elle, que la COFACE ne faisait qu’introduire dans ses polices celles déjà offertes par l’ECGD116. Un haut fonctionnaire de l’ECGD, W. H. Paxman se rendit à Paris pour rencontrer des représentants de la COFACE et du ministère : « Les Français espèrent introduire un procédé de garanties financières en janvier, mais les détails devaient encore être mis au point. Ils se proposaient d’appliquer des règles de fond similaires aux nôtres, mais de limiter la quotité à 95 % ou 97 % du prêt et d’autre part d’allouer des crédits pour les dépenses locales sur la même base que dans les transactions portant sur des crédits fournisseurs117. »

33La nouvelle formule consistait donc à substituer au crédit consenti à l’acheteur par le vendeur un financement externe consenti directement au dit acheteur et permettant à celui-ci de payer le vendeur comptant à la livraison du marché118. L’article 5 de la loi n° 65-1154 du 30 décembre 1965 institua pour les acheteurs étrangers une garantie de crédit à long terme, à l’instar de la garantie à moyen terme prolongé, apportée aux fournisseurs français par la loi du 13 août 1960. Le financement était partagé entre les banques responsables du moyen terme et un établissement financier proche de l’État, en l’occurrence la BFCE. Le choix de cette dernière, et non du Crédit national comme pour le financement fournisseur, s’expliquait par la volonté de l’État qu’elle ait un rôle actif dans l’étude et la négociation des projets de marchés, et non pas seulement un rôle de réescompte de crédits bancaires, comme le faisait le Crédit national pour la part du crédit correspondant aux créances à long terme. Or, dans le cas des crédits acheteurs, le financement bancaire était limité aux cinq premières années après livraison, les banques ne devaient pas assurer la totalité du financement comme dans le cas des crédits fournisseurs. Et c’était la BFCE qui consentirait directement à l’acheteur étranger le financement à long terme. Une convention fut signée le 1^er juin 1966 entre Michel Debré et Georges Assemat, président de la BFCE119. L’intervention des banques était justifiée par la volonté d’« élargir le rôle de promoteurs de marché d’exportations que les grandes banques cherch[ai]ent de plus en plus à jouer120 ». Elle concernait donc la part limitée à cinq ans après livraison du crédit fait à l’acheteur. Quant à l’intervention de la BFCE, elle était nécessaire, comme dans le financement fournisseur à long terme, pour servir de support aux garanties de financement que l’État était seul en mesure de fournir pour des opérations traitées à long terme. Par lettres en date des 22 décembre 1965 et 16 février 1966, l’Association professionnelle des banques confirma l’accord des banques sur les conditions de leur intervention dans la nouvelle procédure. Des conventions furent établies entre l’État, la BFCE et la Caisse des dépôts et consignations pour définir les modalités d’application des dispositions de la loi. L’ouverture d’un crédit acheteur correspondait en fait à deux opérations : un prêt bancaire, à échéance de cinq ans maximum, et un prêt de la BFCE à échéance supérieure à cinq ans. La banque « chef de file » mettait le prêt à la disposition de l’acheteur étranger en réglant, d’ordre et pour compte de celui-ci, la ou les entreprises exportatrices françaises, lorsque, les exportations ayant été réalisées, la dette de l’acheteur étranger vis-à-vis du ou des exportateurs français devenait certaine et irrévocable. D’autre part, la BFCE et les banques pouvaient souscrire pour ces crédits des polices d’assurance-crédit auprès de la COFACE : la quotité garantie pouvant ici atteindre 95 %. Quant aux emprunteurs privés, ils pouvaient souscrire ces polices suivant les modalités applicables aux polices relatives aux crédits fournisseurs121.

34La nouvelle procédure ne remettait pas en cause celle des crédits fournisseurs qui demeurait le mode normal de financement de l’exportation des matériels de biens d’équipement courants. Mais dans le cas de biens d’équipement lourds ou d’ensembles industriels complexes – usines clefs en main, parcs complets de machines-outils de grandes entreprises –, faisant souvent intervenir plusieurs constructeurs, et donc entraînant la conclusion d’une multiplicité de contrats, portant sur des montants supérieurs à 25 millions de francs122, la procédure des crédits acheteurs apparaissait mieux adaptée. Elle permettait de financer des contrats globaux et de faire appel à un pool de fournisseurs diversifiés. Pour favoriser la participation des entreprises de taille moyenne à ces contrats, on envisagea d’abaisser à 10 millions de francs le montant minimum des affaires retenues123. Comme pour les crédits fournisseurs à long terme, les pays de la zone franc, comme les États du Cambodge, du Laos et du Viêtnam, ainsi que le Maroc et la Tunisie étaient exclus en principe de la nouvelle procédure. Ils disposaient déjà d’une gamme étendue de financements privilégiés : subventions et prêts du FAC, prêts de la Caisse centrale de coopération économique, prêts et dons de la Caisse d’équipement de l’Algérie124. Toutefois, on admettait qu’ils puissent recourir, dans des cas très exceptionnels, à la nouvelle procédure en s’appuyant sur la Caisse centrale de coopération économique. En 1963 et en 1965, ce recours fut institutionnalisé pour le Maroc, la Tunisie et l’Algérie.

Premier essor des nouvelles procédures

35Le recours aux modalités de la loi de 1960 fut freiné par l’administration pendant les trois années qui suivirent. En 1962, les avis favorables donnés par le Comité des directeurs l’étaient encore, très majoritairement, à des projets ne dépassant pas huit ans125. Seules exceptions : en 1960, un prêt gouvernemental de 7 milliards d’anciens francs fut accordé au Sud-Viêtnam, amortissable en quinze ans et assorti d’un taux d’intérêt de 3 % ; en 1961, le fameux prêt mixte de 2 milliards d’anciens francs accordé au Chili, amortissable sur quinze ans et portant intérêt à 3,5 %126.

36Puis l’on assista de 1964 à 1965 à une hausse sensible du volume des contrats signés dans le cadre des protocoles gouvernementaux qui alla de pair avec une hausse spectaculaire du nombre et du volume des contrats comportant des crédits à long terme. Les affaires faisant l’objet de financements privilégiés passèrent de 245 millions de francs en 1964 à un volume de 651 millions de francs en 1965. Cette hausse forte s’expliquait par l’exécution « lente, mais sûre » du protocole mexicain de 1963 – contrats enfin signés avec PEMEX, et contrats relatifs à la construction de sucreries –, et par la mise en œuvre d’autres protocoles intervenus depuis avec la Grèce, le 20 août 1964, pour la construction d’une centrale à Aliveri et pour la fourniture de locomotives ; en 1964-1965, avec l’Inde, pour la construction d’une centrale à Nasik, et le Pakistan, pour la construction de la raffinerie de Chittacong ; avec la Turquie, le 13 février 1964 – bien qu’à un niveau moindre –, et le Cambodge, le 4 juillet 1964127. À partir de 1966, la politique française fut de favoriser le recours à ces « financements privilégiés » au bénéfice des pays en voie de développement, reposant sur des prêts du Trésor. « Elle constitue la condition absolue du maintien de nos positions commerciales dans ces contrées128. » Se mit dès lors en place une sorte de mystique des « grands contrats », appelée à un développement sans précédent dans la décennie qui suivit. Il y eut une flambée des prêts gouvernementaux : on en recense trente-trois de janvier 1967 à juin 1971, octroyés à des pays étrangers autres que les pays d’Afrique du Nord et d’Indochine129.

L’allongement des crédits à l’URSS (1964)

37Le cas soviétique est représentatif du changement d’état d’esprit qui prévalut dorénavant en matière d’allongement des crédits. En 1964, à l’occasion de la négociation de l’accord commercial entre la France et l’URSS, qui fut signé le 30 octobre, la France accorda pour la première fois à ce pays des crédits d’une durée de sept ans130. L’enjeu était clair : permettre à l’URSS de devenir le premier client de l’industrie française des biens d’équipement. Dès la rencontre entre Valéry Giscard d’Estaing et Nikita Khrouchtchev du 30 janvier 1964, le problème central des moyens de paiement dont disposerait l’URSS avait été évoqué, mais le ministre français des Finances et des Affaires économiques se refusait encore à transgresser, dans une annonce officielle, la règle des cinq ans alors que la question était déjà abordée dans ses services131. Le Quai d’Orsay se montrait très réticent vis-à-vis d’une concession que les voisins allemand et italien de la France, observait-il à cette date, n’avaient pas eu besoin de faire pour avoir des carnets de commandes pleins132. En fait, seule la Grande-Bretagne avait proposé à l’URSS depuis le début de l’année 1964 des crédits supérieurs à cinq ans : l’ECGD avait même garanti des crédits amortissables sur dix ans. Sa décision d’ouvrir des crédits à long terme aux pays de l’Est avait été rendue publique en février 1964, lors de la mission Klenstoff à Londres. Depuis lors, les autres pays s’interrogeaient : certains comme la RFA se refusant à tout crédit pour des raisons politiques, d’autres comme l’Italie manifestant leur désir de s’aligner sur la concurrence britannique133. Le débat avait même été porté de l’enceinte communautaire à celle du comité économique de l’OTAN où l’Italie avait refusé de s’associer à ses cinq partenaires pour demander l’extension aux membres du Pacte atlantique de la règle des Six. L’espoir d’un accord généralisé s’estompant, en raison notamment de l’opposition britannique, la DREE inclinait, dès avril 1964, pour l’alignement de la France sur les offres concurrentes134.

38Les pressions du quai Branly et celle du ministère de l’Industrie emportèrent la décision, et la France décida l’octroi de crédits à sept ans pour financer des contrats d’ingénierie et de livraison de matériels techniques. Un premier protocole interbancaire fut signé sur cette base le 9 juillet 1964 par la Banque pour le commerce extérieur de l’URSS (Vnechtorgbank) avec Paribas. Il prenait la forme d’un crédit fournisseur portant sur 85 96 du montant total des contrats, le reste étant versé en acompte. Il devait être remboursé en quatorze semestrialités égales. Son taux annuel était fixé à 5,95 96. À sa suite, un protocole similaire fut signé par la Vnechtorgbank avec deux banques nationalisées : le Crédit lyonnais et la Société générale, le 10 juillet 1964, suivant le même dispositif135. Limitée à sept ans, la durée des crédits fut portée dès octobre 1966 à huit ans et demi pour les opérations de plus de 50 millions de francs avec l’URSS136. Cet allongement consenti dans le cadre des échanges franco-soviétiques faisait basculer la France dans la compétition internationale nouvelle qui s’ouvrait dans les pays de l’Est. « Jusqu’en 1964, la France a suivi, à l’image de ses partenaires occidentaux, une politique assez stricte en matière de crédit à destination des pays de l’Est et de l’URSS en particulier », commentait Jean Chapelle, le directeur des relations économiques extérieures, en 1970. Dorénavant, concluait-il, « notre politique de crédit sur l’URSS, tant par ses conditions que par son volume, est guidée par le souci de s’adapter aux conditions de la concurrence internationale137 ».

L’allongement généralisé de la durée des crédits

39En 1965, 182 demandes avaient été examinées par le Comité des directeurs, 154 approuvées et 117 avaient pu être admises par la Commission des garanties avant le 31 décembre. Compte tenu des affaires traitées dans le cadre d’un protocole gouvernemental, le montant des projets admis en garantie par la Commission s’élevait à 4 336 millions de francs (soit une hausse de 71,7 % par rapport au volume de 2 524 millions de francs admis en 1964), et le montant des contrats effectivement conclus à 2 010,2 millions, alors qu’il n’avait été que de 669,9 millions en 1964138. Dans le cadre de la procédure normale, au nombre de huit en 1963, de onze en 1964, les contrats passèrent à vingt-quatre en 1965, triplement dû essentiellement à l’essor des contrats conclus avec les pays de l’Est. Sur un volume d’affaires s’élevant à 1 359 millions de francs en 1965, 65 %, soit 873 millions, concernaient les pays de l’Est139. Il s’agissait de la construction d’une série d’usines en URSS (usines de stratifiés, ammoniac, enzymes polyvinyles, etc.), d’une centrale thermique, à Craiova en Roumanie, et d’autres affaires concernant la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Bulgarie. En plus de ces affaires à l’Est, des contrats avaient été passés notamment avec le Panama, le Mexique et le Paraguay, la Jordanie et la Syrie. Nombre de ceux-ci (Finlande, Inde, Jordanie, Syrie) concernaient la vente de Caravelle. Au total, le montant des contrats à long terme conclus s’élevait en 1965 à 2 010,2 millions de francs : 1 359 millions pour la procédure normale et 651 millions pour les financements privilégiés. De 1965 à 1966, 205 projets furent examinés par le Comité des directeurs, 177 approuvés et 124 admis par la Commission des garanties. À cela s’ajoutaient 58 affaires relevant de protocoles. Compte tenu de ces derniers, le montant des projets admis en garantie s’élevait à 5 020 millions de francs, soit encore une hausse de 15,8 % par rapport à l’année précédente. Le nombre des contrats effectivement conclus au terme de l’année 1966 était de 144, dont quatre-vingt-quatre avaient été soumis au Comité des directeurs, et soixante directement à la Commission des garanties. Hors protocole, le montant le plus important des contrats avait encore été réalisé avec l’Europe de l’Est, soit 1 079 millions de francs sur un total général de 1 604,6 million de francs, soit 48,6 % de l’ensemble.

40La liste des entreprises et sociétés exportatrices susceptibles d’être demandeuses de crédits à long terme et identifiées comme correspondantes à ce titre par la DREE contenait cent deux noms en septembre 1967. Ceux des grandes entreprises de l’époque dont les représentants défilaient dans les bureaux de la DREE : Air Liquide, Alsthom, AME, Ateliers et Chantiers de Bretagne, Ateliers et Chantiers du Havre, Babcock et Wilcox, Brissonneau et Lotz, Campenon Bernard, CGE Internationale, Chantiers de l’Atlantique, Chantiers de La Ciotat, CIFAL, COGELEX, Compagnie électro-mécanique, Dassault, Degremont, Entrepose, Five Lille Cail, GENEMA, Jeumont Schneider, Merlin-Gérin, Neyrpic, Nord-Aviation, Parsons et Whitmore, Pennaroya, Pechiney Saint-Gobain, Pont-à-Mousson, Rateau Schneider, Renault, Saint-Gobain, Schlumberger, Société de construction des Batignolles, Speichim, Spie, Stein et Roubaix, Sud-Aviation, Technip, Thomson-Houston, Transaco, Vallourec, etc.140. Jusqu’à l’été 1967, constatait Jean Chapelle, une sorte de consensus avait prévalu entre les organismes d’assurance-crédit étrangers pour « limiter à dix ans la durée des crédits proprement commerciaux, une durée d’amortissement plus longue étant considérée comme le propre des crédits d’aide141 ». Or, l’Eximbank venait de consentir en juillet 1967 un crédit de dix-sept ans pour un projet d’usine de dessalement au Mexique pour un montant de 4 millions de dollars, et, depuis 1963, l’ECGD avait, le premier en Europe, largement contrevenu aux règles traditionnellement admises en étendant certains crédits à douze-treize ans pour financer des projets importants en Union soviétique. « Depuis lors, dans le cadre de la procédure des "garanties financières", comparable à notre crédit acheteur, l’ECGD a accordé les mêmes facilités de paiement à la Colombie, la Finlande, au Mexique, à l’Espagne et la Norvège : au total, environ 11 % des crédits à long terme garantis par l’ECGD depuis 1963 ont une durée d’amortissement supérieure à dix ans après livraison ou montage. » Depuis, le Japon, l’Autriche, la Suède avaient emprunté la voie tracée par les États anglo-saxons, suivis, plus exceptionnellement, par l’Italie et la RFA. Jusqu’à présent, la Commission des garanties s’était refusée à dépasser une durée d’amortissement de dix ans afin de respecter les engagements de la France et de ne pas accroître excessivement les charges des exportateurs qui gardaient à leur charge la fraction non garantie des crédits fournisseurs. Or, la création du mécanisme des crédits acheteurs venait de les soulager et un assouplissement éventuel des conditions de financement n’aurait donc plus d’incidence négative sur leur trésorerie. Par conséquent, la DREE demanda au ministre l’autorisation d’aligner, dans certains cas, la France sur les conditions de financement de la concurrence en acceptant une durée d’amortissement allant jusqu’à treize ans après livraison142.