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Chapitre 3. Une diplomatie commerciale entre concertation et dirigisme (1919-1945)
p. 83-125
Texte intégral
1À partir des années 1920 la mise en œuvre d’une politique du commerce extérieur contribua sensiblement à modifier l’une des fonctions régaliennes de l’État, la diplomatie. La finalité stratégique traditionnelle de celle-ci, assurer de manière pacifique la sécurité de l’État à ses frontières, se doubla dorénavant d’un impératif opérationnel nouveau : contribuer à l’expansion économique du pays. Dès lors se posa la question de la participation des acteurs économiques à la définition de la politique extérieure. Elle était loin d’être nouvelle, s’inscrivant en réalité dans le temps long de la structuration du dialogue entre les États et la société civile naissante. L’époque moderne avait été celle des contacts incessants entre administrateurs royaux, négociants, compagnies de commerce. Le xviiie siècle français fut marqué par la multiplication des consulats et par une « explosion des réseaux, expression de la montée des impératifs commerciaux dans la diplomatie des Lumières1 ». La complexité des logiques à l’œuvre – politique, commerciale, coloniale, spatiale – n’avait rien à envier aux logiques contemporaines. Ce que l’État républicain des années 1880 apporta de nouveau fut une redéfinition du cadre institutionnel des relations entre milieux privés et pouvoirs publics en permettant l’essor des associations. Celles-ci avaient favorisé sur la scène intérieure les pressions des milieux industriels et bancaires sur le Parlement et les représentants de l’administration2. Ces mêmes milieux participèrent également à la définition de la politique étrangère : les grandes thèses de doctorat des disciples de Pierre Renouvin qui portaient sur la période allant de la guerre franco-prussienne de 1870 à la Première Guerre mondiale l’ont démontré depuis longtemps, tout comme les travaux consacrés à la création et à l’affermissement de l’Empire français. La politique allemande de la France dans les années 1920 en est un autre exemple connu3.
2Les modalités de fonctionnement de sa diplomatie commerciale dans la même décennie doivent être étudiées dans la même perspective. Cela permet de confirmer la pertinence de certaines analyses déjà anciennes, postulant l’existence d’un lien entre pratique néocorporatiste et interventionnisme accru engendré par la Première Guerre mondiale4, analyses affinées par des travaux renouvelant l’approche des corps intermédiaires5. Le « conflit permanent » du ministère du Commerce et de l’Industrie avec les départements des Finances et des Affaires étrangères, dénoncé à l’époque par La Journée industrielle, ne portait pas sur les finalités de la politique commerciale, mais en réalité concernait la volonté du premier d’associer les milieux privés à la définition de celle-ci6. Le Quai d’Orsay s’opposa de son côté à ce qu’ils intervinssent dans la sphère de la négociation commerciale.
La confirmation d’une pratique néocorporatiste
La recherche de la « compétence7 »
3Dès les débuts de la Troisième République, un mode de gouvernement s’était établi, permettant l’association des milieux privés et des pouvoirs publics au sein de commissions ministérielles, de conseils et autres comités consultatifs8. Afin d’accroître son efficacité, de pallier ses lacunes dans certains domaines, notamment celui de l’information économique, l’État s’était doté ainsi d’outils nouveaux lui conférant l’expertise dont ses bureaux étaient incapables. Pierre Rosanvallon a exprimé l’idée que la Troisième République avait vu la naissance de la figure de l’« État-réseau » qui « intègre à son fonctionnement une partie de la dynamique associative et s’appuie sur une certaine structure de corps9 ». Celui-ci n’était plus l’expression d’une communauté économique et sociale, mais celle d’une « compétence », d’un « savoir10 ». Dans cette perspective, l’association tint le rôle d’un relais de l’action publique, d’ une « puissance amie et auxiliaire de l’État11 », dont l’activité, loin d’être antagoniste avec celle de ce dernier, vint au contraire le renforcer dans un mouvement de complémentarité. Associations et autres corps intermédiaires, comme autant de « béquilles de l’État », vinrent pallier ses carences ou ses faiblesses, sous l’effet d’un « impératif de gouvernabilité12 », en lui apportant leur compétence, un savoir ou des pratiques spécifiques. Dès lors, loin de s’autonomiser, la société civile, encadrée, participa du « renforcement » par « dissémination » des fonctions de l’État13. La reprise de ce schéma paraît pertinente pour notre objet d’étude. L’État intégra de nombreux experts privés dans la sphère gouvernementale au service de la guerre économique. L’historien Pierre Renouvin, qui était alors conservateur à la nouvelle bibliothèque-musée de la Guerre, fut l’un des premiers contemporains à analyser les modalités de la mobilisation des institutions publiques par l’État. « À côté des administrations centrales, [l’État] aimait à créer des comités, des commissions et des offices. Les uns et les autres étaient formés, le plus souvent, de fonctionnaires auxquels venaient s’adjoindre des représentants de l’activité économique [...]14. » Dans le cas des comités et commissions, leur nombre avait commencé à croître dans les années 1880, soit bien avant la guerre, mais il est vrai que cette dernière les multiplia et que le Journal officiel n’enregistra d’ailleurs pas toujours leur création. De même, la forme juridique des offices existait avant la guerre : on l’a vu avec la création de l’Office national du commerce extérieur en 189815. Mais, incontestablement, les premières années qui suivirent la guerre multiplièrent leur nombre. Au début des années 1930, il y en avait environ 75, rattachés à divers ministères, dont trois au ministère du Commerce : l’ONCE, créé en 1898 et refondé en 1919, l’Office national de la propriété industrielle (ONPI), créé en 1901, lui aussi refondé en 191916, et l’Office national des combustibles liquides (ONCL), créé en 192517. Doté d’un conseil d’administration mixte, l’Office se prêtait à cette collaboration entre milieux publics et milieux privés que Clémentel souhaitait mettre en œuvre.
4La philosophie de la réforme conduite par ce dernier puisait à la fois dans les conceptions personnelles, solidaristes de l’homme, convaincu que l’État devait jouer un rôle de régulateur dans la société18, et dans le corpus d’idées qui sous-tendaient depuis la fin du xixe siècle les aspirations à une réforme économique de l’État, fondée sur l’introduction d’une « représentation des intérêts » dans les organes de celui-ci19. La naissance du Conseil national économique en 1925, ancêtre du Conseil économique et social, exprima ainsi tant la reconnaissance des intérêts professionnels et de leur légitimité à participer au débat public que le besoin étatique de s’appuyer sur des formes d’expertise économique que la faiblesse de ses services ne lui permettait pas d’assurer20. Pour un autre homme politique de ce temps, André Tardieu, l’État, de plus en plus soumis aux groupes de pression, devait reprendre la main, en les intégrant à l’élaboration de la politique publique21. Or ce projet, formulé sur le mode de la concertation par Clémentel, sous-tendit les décisions de celui-ci dès son entrée en fonction au ministère du Commerce une décennie plus tôt. La concertation pouvait en l’espèce conduire au renforcement de la mainmise étatique.
5Accentuation du néocorporatisme d’avant la guerre, la politique du commerce extérieur qu’il ébaucha alors s’appuya, de fait, sur la reconnaissance accrue des intérêts organisés par l’État. À l’impulsion donnée, à l’échelon national, à la création d’une première fédération patronale, la Confédération générale de la production française (CGPF), ou à la naissance des régions économiques, répondirent, dans le domaine international, son engagement pour la naissance d’une chambre de commerce internationale et sa présidence du comité national français22. Mais cette reconnaissance passa également par la création paradoxale de nouveaux organismes, placés sous la tutelle de l’État, et elle participa, dans la pratique, à l’inflation administrative et au renforcement du dirigisme qui marquèrent le retour à la paix. La politique de Clémentel dut ainsi se déployer dans cette tension non résolue entre la volonté réelle d’intégration des forces économiques et techniciennes de la société et l’incapacité à la réaliser selon des formes qui ne fussent pas étatiques.
L’influence persistante de la chambre de commerce de Paris sur le dispositif public
6L’une des illustrations les plus fortes est donnée par le rôle que continua à jouer auprès du ministère la chambre de commerce de Paris. Certes, les réformes de 1919 enfoncèrent un coin dans sa maîtrise du dispositif d’information économique, mais elle demeura, à plus d’un titre, un partenaire indispensable. La réforme avait eu pour but de rompre les liens trop étroits avec l’institution parisienne. Alors qu’il n’était déjà plus ministre, mais fort de l’autorité acquise et de sa présidence du conseil d’administration de l’ONCE comme du Comité national des conseillers du commerce extérieur, Clémentel veilla personnellement en 1920 à la réinstallation de l’Office dans les locaux de deux immeubles acquis, au 22 et 24, avenue Victor-Emmanuel-III, grâce au soutien financier de nouveaux mécènes, présidents des consortiums de l’huile et du coton23. Mais, si, dorénavant, l’ONCE était placé sous l’autorité exclusive du ministère, s’il quittait la rue Feydeau, et si le financement principal devait être assuré par l’État, le ministère continua à s’appuyer encore sur la chambre pour établir le nouveau dispositif. Celle-ci apparut en situation de force face à un ministère qui, bien avant la crise, ne se voyait pas donner par le Parlement les moyens permettant sa transformation en véritable outil de direction économique. Le déménagement de l’ONCE fut l’occasion du relogement officieux des autres institutions consulaires dans le même ensemble d’immeubles, qu’il occupa à partir de 1920, avenue Victor-Emmanuel-III. Le Comité des conseillers du commerce extérieur s’y installa en même temps. Au début des années 1930, le ministère des Finances constatait que, « à l’heure actuelle, sont logés dans l’immeuble, outre l’Office, un certain nombre d’organismes divers : Moniteur officiel du commerce et de l’industrie, Comité des foires, Union pour les Français à l’étranger, Comité des conseillers du commerce extérieur, Comité français des expositions24 ». Le 22-24 de l’avenue Victor-Emmanuel-III était devenu le phalanstère du Commerce extérieur dont les cloisons, fort poreuses, ne permettaient pas d’acquérir une vision précise des activités des différents organismes qui y étaient abrités, si ce n’est que l’État subventionnait en définitive, via l’ONCE, le fonctionnement de tous ces organismes. L’Office acquittait ainsi les abonnements téléphoniques, l’entretien des lignes, le salaire des deux téléphonistes et les frais de fournitures de bureau25. Enfin, l’occupation des locaux se faisait toujours à titre gratuit, ou alors avec un loyer extrêmement réduit en ce qui concernait le CNCEEF et le Comité français des expositions. Dans ce dernier cas, la raison invoquée fut la participation de ces deux derniers comités aux travaux de rénovation de l’immeuble en 1925. Or, le règlement des travaux effectués en 1926 fut en fait acquitté grâce à une subvention de la chambre de commerce de Paris accordée, dans un premier temps, à l’ONCE, puis ensuite versée par l’entremise du CNCCEF pour éviter la procédure des fonds de concours26, ce qui suscita l’ire du ministère des Finances27.
7En second lieu, le ministère se trouva très vite à l’étroit dans ses installations anciennes de la rue de Bellechasse. Pour réaliser les agrandissements nécessaires, faute de crédits budgétaires, il accepta le concours de la chambre de commerce de Paris, ce qui ne laissa pas de susciter les remontrances du contrôleur des dépenses engagées28. La convention passée le 2 juillet 1926 entre son directeur Paul Kempf et le ministre Fernand Chapsal mettait à la disposition du ministère la somme de trois millions de francs. De nouveau, la procédure utilisée ne fut pas celle des fonds de concours, et les dépenses échappèrent de ce fait au contrôle du Parlement. La chambre de commerce « ne voulait à aucun prix faire un versement bénévole (s’ajoutant à ceux que la chambre de commerce avait déjà faits sous forme de contributions volontaires) et qui se perdrait dans la masse du budget29 ». Elle voulait avoir la certitude que le ministre en bénéficiât intégralement. Elle eut beau jeu de rappeler le précédent de la taxe de statistique. La chambre de commerce de Paris avait accepté le principe de son doublement, qui fut réalisé par la loi de finances du 30 août 1921 : elle était portée à 10 centimes. Une nouvelle loi de finances du 30 juin 1923 la porta encore à 15 centimes30. À ces deux reprises, les chambres de commerce et les groupements commerciaux insistèrent pour que les suppléments de recettes issus de l’élévation de la taxe fussent bien affectés aux Services d’expansion commerciale, ce qui, visiblement, était loin d’être le cas. En 1926, Paul Kempf manifesta donc son mécontentement31. Il effectua ce versement de trois millions de francs qui échappait au contrôle des pouvoirs publics afin de pourvoir au transfert et à l’aménagement du Service des expertises légales, à l’installation du Bureau central d’étalonnage et à l’établissement du musée du Mètre, soumis à la surveillance du Service des poids et mesures du ministère. En mai 1930, l’immeuble du 66, rue de Bellechasse fut officiellement affecté au ministère32. Il devait permettre l’installation de la direction des accords commerciaux et de l’information économique, et de celle du personnel, de l’expansion commerciale et du crédit.
8Le rôle de la chambre de commerce de Paris s’affirma enfin lors des premières nominations d’attachés commerciaux. La constitution de la Commission de recrutement des attachés commerciaux (article 2 du décret du 26 décembre 1919) avait été l’un des dossiers prioritaires du ministre du Commerce au sortir de la guerre. L’enjeu était de taille : il s’agissait, par ce nouveau moyen, de continuer d’accroître le poids de son administration face au Quai d’Orsay33. Présidée par un conseiller d’État, composée de représentants des Affaires étrangères et du ministère du Commerce, la commission devait aussi intégrer des personnalités issues des milieux professionnels. Le ministère du Commerce chargea l’Assemblée des présidents des chambres de commerce de procéder à la désignation des cinq commerçants ou industriels appelés à faire partie de cette commission34. En tant que président de l’Assemblée des présidents, le président de la chambre parisienne se retrouva au cœur du dispositif. Pour la plupart, ses propositions furent retenues par l’Assemblée des présidents35. À la suite du renouvellement de 1926, le président de la chambre de commerce de Paris, en l’occurrence Paul Kempf, fit son entrée dans la commission. Dès lors, l’influence de la chambre parisienne s’exerça à deux niveaux : lors du recrutement des attachés commerciaux et dans la défense du principe de leur nomination sur dossier36. Pour elle, les attachés devaient être les « véritables agents ambulants du commerce français à l’étranger37 ». Par conséquent, le principe d’un recrutement assuré par les milieux professionnels demeura intangible. La chambre devait s’opposer, avec constance, dans les années 1930, à l’idée d’une sélection par concours.
La revendication des fonctions régaliennes par le ministère du Commerce et de l’Industrie
La position de principe du Quai d’Orsay : Messidor an VII
9L’arrêté du Directoire du 22 messidor an VII, renforcé par d’autres textes, fonda pour l’époque contemporaine la doctrine hégémonique du ministère sur la conduite des relations extérieures. Les agents des puissances étrangères n’étaient pas autorisés à correspondre avec les autres ministères sans passer par son intermédiaire et, inversement, les autres ministères devaient s’abstenir de tout contact direct avec des agents étrangers38. C’est à ce texte que se référèrent continûment ministres et hauts fonctionnaires de la République en cas de contestation des prérogatives du Quai d’Orsay.
10Dans les faits, cette hégémonie ne fut jamais parfaite. À la fin du xixe siècle, la gestion de l’Empire français fut ainsi éclatée entre diverses administrations, dont un ministère des Colonies devenu autonome en 1894. La Grande Guerre accentua le processus, notamment en créant une situation nouvelle d’endettement de la France vis-à-vis des puissances anglo-saxonnes. Deux agences financières furent créées à Londres et New York par le ministère des Finances pour centraliser les opérations d’emprunts sur les deux places. Or, il fallut des hommes pour les animer. À Londres, l’inspecteur des Finances Joseph Avenol fut nommé à cet effet avec le titre de « délégué financier ». La question de sa reconversion et de son statut fut posée dès la fin de la guerre. Aimé de Fleuriau, conseiller auprès de Paul Cambon, suggéra à son ministre d’intégrer Avenol au personnel de l’ambassade afin qu’il bénéficiât de l’immunité diplomatique. Avenol fut nommé le 22 octobre 1919 attaché financier à l’ambassade de France en Grande-Bretagne39. Le ministère des Finances avait préalablement fait confirmer le principe de la double correspondance et le maintien de la gestion des intérêts financiers français à l’égard des tiers : banquiers, courtiers, fournisseurs, etc. Cette nomination fraya la voie à d’autres, à New York, Rome, Bruxelles et Berlin en 1930. D’autre part, la multilatéralisation des questions financières exigea que la France envoyât des experts à la Commission des réparations ou au Comité financier de la Société des Nations (SDN) : les attachés financiers tinrent ce rôle de représentation de la France auprès d’organismes internationaux et de négociation. Joseph Avenol fut ainsi désigné comme expert financier dans les grandes conférences économiques et financières de l’après-guerre (Londres, San Remo, Spa, etc.), membre du Comité consultatif économique et financier de la SDN, puis du Comité financier pour le relèvement de l’Autriche, entamant une carrière de haut fonctionnaire international qui le conduisit à la tête de la SDN en 193340. Toutefois, au regard de la cinquantaine d’attachés commerciaux, le faible nombre d’attachés financiers ne suscita pas la même inquiétude chez les diplomates ; un décret du 1er janvier 1935 fixa même officiellement les effectifs au nombre de cinq41. Leur mission fut avant tout de gérer les avoirs français de Londres et New York pour les postes les plus importants, de négocier les dettes de guerre, puis avant le second conflit mondial, les achats de matières premières et de vivres aux pays neutres42. L’information économique sur les pays étrangers continuait à relever du réseau des attachés commerciaux, partant du ministère du Commerce et de l’Industrie.
11La montée en puissance de ce dernier depuis la conférence de Paris de 1916 allait lui permettre de se poser en acteur principal lors de la préparation des clauses économiques des traités de paix. Ses hommes y avaient travaillé et, le 19 septembre 1918, Clémentel était en mesure d’adresser à Clemenceau une lettre détaillant avec une précision si grande le programme économique de la France pour l’après-guerre qu’il était évident que le ministre du Commerce ne pourrait qu’être chargé de sa négociation lors de la conférence de la paix. Le 28 septembre, une réunion chez le président du Conseil, avec le ministre des Affaires étrangères Stephen Pichon et André Tardieu, valida ce projet. Mais, à la suite de l’armistice, le Quai d’Orsay réaffirma dans une lettre du 15 novembre son rôle de coordinateur et de directeur des futures négociations, y compris dans le domaine économique43. Le débat était lancé.
12Le président du Conseil et ministre des Affaires étrangères Alexandre Millerand monta au créneau à deux reprises pour réaffirmer ses prérogatives. Une première circulaire fut envoyée le 6 octobre 1919. Moins d’un an plus tard, le 26 janvier 1920, Millerand adressa une deuxième circulaire à tous les ministères, qui réaffirmait l’unité de direction de la politique extérieure : « L’unité de doctrine doit être rigoureusement maintenue [...] : seul mon Département, qui a la charge et la responsabilité de la conduite de la politique extérieure de la France, peut et doit en assurer l’interprétation uniforme44. » Le combat fut ensuite poursuivi par la sous-direction des relations commerciales, qui, dans ses missions, avait en charge la préparation et la négociation des accords commerciaux45. Or, en 1920, tous les ministères se rangèrent derrière le Quai d’Orsay, tous, à l’exception du ministère du Commerce. Le Quai d’Orsay chercha à revenir sur les délégations spéciales pour négocier certains accords qu’il avait consentis au Commerce pendant la guerre. Jacques Seydoux argua du grand désordre qui suivit la conclusion d’accords directs avec les pays alliés par le ministère du Commerce. « Il est indispensable que ces manières de procéder cessent, que toutes les négociations soient conduites par le ministère des Affaires étrangères, entouré d’autant d’agents techniques qu’il sera nécessaire [...]46. » Le rôle de coordinateur interministériel devait demeurer plus que jamais l’apanage du ministère des Affaires étrangères. Un troisième rappel à l’ordre intervint le 16 juillet 1923, par lequel le président du Conseil, ministre des Affaires étrangères, attira une nouvelle fois l’attention de tous ses pairs, sur « la nécessité de rappeler vos services à la stricte observation de l’arrêté du Directoire exécutif du 22 Messidor an VII [...]47 ». Mais, dans la pratique, le ministère du Commerce conserva la haute main sur la négociation des accords bilatéraux qui fondaient la nouvelle politique douanière de la France, et Daniel Serruys, directeur des accords commerciaux au ministère du Commerce, s’imposa comme le maître d’œuvre. En raison de la technicité nouvelle des négociations douanières, il fut reconnu dès 1924 que « [...] l’usage s’[était] établi que le ministère du Commerce à qui incomb[ait], dans la majorité des cas, la part prépondérante de la préparation des accords commerciaux assum[ait] en fait la direction des négociations commerciales48 ». Dans les faits, la politique douanière fut élaborée par la Commission interministérielle des accords commerciaux, composée de représentants des ministères « techniques » et du ministère des Affaires étrangères.
13Les réunions se tenaient au ministère du Commerce, sous la présidence de Daniel Serruys, et les décisions étaient transmises au Quai d’Orsay. L’intervention des attachés commerciaux dans le processus de négociation d’un accord commercial était un fait courant qui vint renforcer l’autorité du ministère du Commerce. Au-delà de la transmission des informations destinées à préparer ces rapports, des attachés, comme Juge, en Espagne, Harismendy en Italie, Poujol en Autriche, Blanc en Tchécoslovaquie, Chélard en Hongrie, vinrent « collaborer directement avec l’administration centrale, et ont été associés à ses travaux pour les accords en préparation49 ». La sous-direction des relations commerciales dut admettre que son propre rôle était devenu « secondaire », un rôle, commentait-elle, « soit d’agent de liaison (on pourrait dire de boîte aux lettres) quand les négociations ont lieu à l’étranger, soit de conseiller technique en matière diplomatique quand celles-ci sont poursuivies à Paris50 ». Dans ce contexte, la question de la nomination du remplaçant de Daniel Serruys à la tête des Accords commerciaux, à la suite de son départ pour Genève, était un véritable enjeu qui fut débattu publiquement. Les changements survenus dans le « haut personnel » en juin 1928 devaient être l’occasion de revenir à des méthodes de négociation « dans un sens plus conforme à la fois aux traditions diplomatiques et à la règle constitutionnelle51 » par lesquelles, rappelons-le, le président de la Troisième République, qui négociait et ratifiait les traités52, déléguait ses prérogatives au ministère des Affaires étrangères. Le Quai d’Orsay souhaitait que l’on nommât un diplomate. Il alla jusqu’à évoquer le nom de Jean Périer, le « père des attachés commerciaux », alors ministre de France à Mexico53. Mais le ministère du Commerce privilégia un autre émule de Clémentel, dont celui-ci soutint d’ailleurs officiellement la nomination, ce qui marquait assez l’influence qu’il exerçait sur un ministère quitté depuis une huitaine d’années : Paul Elbel. Ce dernier, professeur, était entré à la nouvelle direction des accords commerciaux et de l’information économique le 1er avril 1920, où il demeura jusqu’à l’automne 192554. Il devint alors le directeur du Comité d’action économique et douanière (CAED), association libre-échangiste, fondée en 1925 avec le soutien du patronat des grands magasins. Il était parfaitement représentatif de la porosité entretenue par Clémentel entre la sphère gouvernementale et la sphère des affaires et de la politique de concertation développée par le ministre. Les allers-retours qu’Elbel effectua entre la direction des accords commerciaux et le CAED de 1925 à 1928 en furent l’expression la plus nette. Et c’est bien pour appliquer le programme qu’il avait défini comme directeur du CAED, notamment en 1925, devant le Comité parlementaire français du commerce55, et, en 1926, devant la Société pour la défense du commerce et de l’industrie de Marseille56, qu’il accepta de revenir travailler au sein de l’administration. Or, c’est cette porosité qui heurtait la culture des diplomates du Quai d’Orsay, non que certains d’entre eux n’entretinssent pas des relations dans les milieux d’affaires. Mais ils entendaient réaffirmer le fondement de leur mission : faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers, négocier au nom de la France et non au nom de groupements privés.
Limites de la concertation, mais entente sur les finalités libérales de la politique commerciale
14Les associations patronales nées de la guerre, comme l’ANEE ou la CGPF, revendiquèrent au début des années 1920 une place d’interlocuteur privilégié auprès des pouvoirs publics et défendirent le nouveau type de gouvernement économique mis en œuvre par le ministère du Commerce et de l’Industrie : « Celui de la collaboration des représentants de la production nationale avec les pouvoirs publics [...]57. » Leur action trouva matière privilégiée à s’exprimer lors des débats relatifs à la politique douanière58. Le système refondé en 1919 n’avait, dès les débuts de sa mise en œuvre, satisfait personne, et le thème de la révision douanière devint un serpent de mer de la politique commerciale. Les groupements professionnels furent systématiquement consultés par le ministère à l’occasion des multiples projets de refonte des tarifs qui jalonnèrent les années 1920. Le premier projet fut initié par le ministre Lucien Dior qui, le 15 mars 1923, adressa à ces groupements une longue circulaire pour recueillir leur avis sur un certain nombre de points. Président de l’ANEE, Jean Coignet manifesta son approbation en juillet sur la méthode suivie : « À l’occasion de la refonte de notre régime contractuel, un effort considérable a été fait par le département du commerce en vue de l’élaboration d’une doctrine concertée59. » Cette méthode venait selon lui de porter ses fruits à l’occasion de la conclusion d’accords avec l’Italie et la Belgique. Au-delà, il demanda que cette politique de concertation fut institutionnalisée grâce à la création d’un conseil consultatif économique qui permettrait d’« éclairer » et de « documenter » les pouvoirs publics. Ce projet qui reçut l’approbation du ministre Raynaldy ne pouvait que heurter la vision de l’intérêt général que le ministère des Affaires étrangères entendait continuer à faire prévaloir. Sa sous-direction des relations commerciales rejeta l’idée de cette « sorte de tribunal économique » se substituant aux ministres, voire les départageant60. Le Comité consultatif supérieur du commerce et de l’industrie vit pourtant le jour le 4 juillet 192461. Au-delà, le ministère du Commerce associa ouvertement les milieux privés à l’élaboration des conventions commerciales. Il publiait au Journal officiel un texte avertissant le public de l’ouverture ou de la poursuite de négociations ; l’insertion était reprise par le Moniteur officiel, par la presse technique, par La Journée industrielle, et dans la grande presse. D’autre part, chaque traité indiquait précisément la date de son échéance, ce qui permettait aux intéressés d’anticiper la reprise de négociations. Au début de 1929, la direction des accords commerciaux se fit encore plus incisive, exprimant le souhait d’une « publicité plus complète et plus efficace » donnée aux avis du ministère du Commerce : « Il est probable que le ministère aura recours à des communiqués à la presse pour appeler l’attention des exportateurs d’une manière plus effective sur la négociation en vue et les débouchés qu’elle peut ouvrir62. »
15L’implication des milieux privés dans la négociation rencontra ses limites à l’occasion du débat sur le Comité consultatif des accords commerciaux qui vit le jour le 17 juillet 1928. L’article 1er du décret instituait un comité « chargé de donner son avis sur les questions concernant la préparation ou la négociation des accords commerciaux qui lui seront soumises par le ministre du Commerce63 ». L’article 2 précisait sa composition : des hauts fonctionnaires auxquels devaient s’ajouter 20 membres représentant les intérêts de l’industrie, du commerce et de l’agriculture. La compétence conférée au comité sur la négociation proprement dite, comme la présence majoritaire des intérêts privés mirent le feu aux poudres, d’autant que le décret avait été élaboré sans aucune concertation avec le ministère des Affaires étrangères. De manière révélatrice, la naissance du comité raviva dix ans plus tard le souvenir toujours vivace de la dépossession de 1918. Si le Quai d’Orsay n’évoqua pas ce souvenir dans sa correspondance avec le ministère du Commerce, il le fit immédiatement dans une note interne : « Depuis que les attachés commerciaux ont été détachés du ministère des Affaires étrangères pour être rattachés au ministère du Commerce, celui-ci dispose à l’étranger d’un corps d’agents qui ont tendance à se donner comme les représentants économiques de la France à l’étranger. » Tolérer l’existence de ce texte revenait à entériner ce mouvement de dépossession et à « consacrer, par un texte officiel, la dévolution définitive des négociations commerciales du ministère des Affaires étrangères au ministère du Commerce [...]64. De la même manière, la mixité du nouveau comité rappelait la mixité de la commission de recrutement des attachés commerciaux. Mais là où cette dernière intervenait dans le recrutement des exécutants de la politique économique extérieure, le nouveau comité intervenait sur le cœur du système, en amont, dans le processus d’élaboration et, surtout, de négociation de cette politique. « Si le siège des négociations devait être définitivement établi au ministère du Commerce [...], on pourrait craindre de voir, sous l’action du ministère du Commerce, se développer dans le domaine économique une dualité de politique qui ne serait certainement pas favorable à l’intérêt du pays ». L’expression « dualité de politique » faisait écho au principe d’unicité de la politique extérieure et c’est autour de la défense de celui-ci que le Quai d’Orsay rassembla ses arguments.
16Le 2 août, il fit parvenir une lettre à son homologue de la rue de Grenelle avec la menace explicite de porter la question devant le Conseil des ministres. Il estimait inacceptable qu’un organisme composé en partie de représentants des intérêts privés pût intervenir dans ce qui devait être l’œuvre du gouvernement. La réponse du ministère du Commerce, en date du 10 août, assuma sans ambiguïté la politique conduite depuis dix ans, visant à résoudre le problème des groupes de pression en les institutionnalisant. « Jusqu’ici les enquêtes de mon département n’ont pu être effectuées que par la consultation isolée de chaque industrie ou de chaque catégorie du commerce et il en est résulté des requêtes adverses et des conflits de doctrine, que le ministère du Commerce n’avait pas le moyen d’arbitrer avec sécurité [...]. Ces consultations isolées doivent faire place à une confrontation des intérêts et des points de vue en présence [...]. » Le Quai d’Orsay lui transmit alors un projet de décret modifié supprimant le terme de « négociation » de l’article 1 et s’opposant à l’idée de faire siéger ensemble les négociateurs et les représentants des intérêts économiques : « Faire fusionner toute la délégation française avec une majorité de personnalités privées, c’est fausser tout le mécanisme des négociations – c’est s’exposer à une dualité de politique contre laquelle je vous mettais en garde dans ma lettre du 2 août, dualité qui résulterait non pas, comme vous avez paru le croire, de divergences de vues entre départements ministériels, mais du fait que le comité que vous avez institué se trouverait incité à prétendre fixer la doctrine économique des accords commerciaux qu’il appartient au gouvernement seul de déterminer65. » La solution qu’il proposa consistait à faire sortir tous les fonctionnaires du comité et à élargir la composition de celui-ci à des délégués du Comité économique de la SDN, du Conseil national économique et du Conseil supérieur agricole. Un nouveau décret du 10 septembre 1929 vint lui rendre raison. Les limites de cette politique concertée furent par ailleurs dénoncées à l’époque par des observateurs qui s’inquiétaient de cette inflation de commissions administratives et des répercussions que le nombre toujours grandissant de commissions avaient tant sur le travail des hauts fonctionnaires que sur la prise de décision. On ne peut s’empêcher de voir les directeurs des accords commerciaux dans le portrait dressé par l’un de ces observateurs en 1932 : « Que dire du grand chef d’un service d’un quelconque de nos ministères, appelé à jouer un rôle prépondérant dans une douzaine de commissions qui ressortissent directement à son activité, tout en siégeant dans une quinzaine d’autres ? Il aura naturellement tendance à se faire remplacer par l’un de ses subordonnés [...]. Au total, il ne siégera plus dans ces commissions que les techniciens ou les professionnels qui auront bien voulu se déranger (et ce ne seront ni les plus importants, ni les plus intéressants) et des sous-ordres des ministères dont l’opinion pèsera peu dans la balance66. » On peut estimer que, dix ans après la fin de la guerre, le Quai d’Orsay avait rétabli son autorité sur la procédure des négociations bilatérales. Sur cette base, les deux ministères purent approfondir une collaboration fondée sur la nécessité d’ouvrir l’économie française sur l’extérieur, alors même que la crise du début des années 1930 allait les soumettre à des pressions contraires.
17L’ouverture de l’économie française après 1945 trouve une partie de ses racines dans le débat portant sur les finalités de la politique du commerce extérieur et dans la convergence des analyses développées par ses principaux responsables67. En octobre 1922, neuf conventions commerciales avaient été signées et la sous-direction des relations commerciales ne cacha pas que l’urgence avait été d’assurer la reprise de relations avec les pays nouveaux issus de la guerre, « pays où nous avions intérêt à prendre rapidement position afin d’y ménager des débouchés à notre exportation68 ». Les premiers accords furent conclus avec la Tchécoslovaquie le 4 novembre 1920, la Finlande, le 13 juillet 1920, l’Estonie, le 7 janvier 1922, la Pologne, le 6 février 1922, et l’Autriche, le 22 juin 1923. Parallèlement, de nouveaux accords furent passés avec les « anciens » pays d’Europe : l’Espagne, le 8 juillet 1922, la Belgique, le 12 mai 1923, l’Italie, la Grèce, la Turquie, etc. Puis, à partir de 1926, la France commença à se préoccuper de développer les exportations vers des champs extra-européens : vers les dominions (Afrique du Sud, Australie, Nouvelle-Zélande) et l’Amérique du Sud (Argentine, Brésil, Chili, Mexique) notamment. Il s’agissait de pays « neufs », suivant la terminologie de l’époque, fournisseurs de matières premières, peu industrialisés et qui offraient donc aux produits manufacturés français d’importants débouchés potentiels. Or, ces États, qui bénéficiaient du tarif douanier général en l’absence de toute convention, accédaient au marché français soit en franchise, soit à des tarifs très bas, et, en retour, ne se privaient pas d’imposer des droits prohibitifs aux produits français, que les diplomates et attachés commerciaux dénonçaient de manière répétée69. La politique du Quai d’Orsay visa, à l’occasion des débats autour du projet de révision douanière déposé en août 1926, à inscrire des droits, qui n’existaient pas jusqu’à présent, au tarif général, pour les matières premières. Explicitement, il entendait comme son homologue du Commerce que le tarif fût une « arme » permettant d’imposer aux partenaires l’ouverture de leur marché. « Je vous propose, en conséquence, de modifier ce texte comme suit », écrivit-il au ministère du Commerce : « "Il n’est pas dans l’intention du gouvernement d’appliquer immédiatement ce tarif aux pays avec lesquels nous n’avons point, à l’heure présente, de conventions commerciales, mais il en pourra être fait usage ultérieurement, si du moins le ravitaillement nécessaire à notre industrie peut être assuré par ailleurs, à l’égard de certains États qui soumettront l’exportation française à des conditions intolérables"70. »
18De manière générale, la France se heurtait à un fort protectionnisme tant chez les États successeurs soucieux de développer une industrie nationale, que chez les pays neufs. Les premières conventions commerciales furent donc élaborées dans un environnement très protectionniste auquel s’opposa d’emblée la sous-direction des relations commerciales du Quai71. Les convictions libre-échangistes de Serruys rencontrèrent un appui dans la personne du ministre Raynaldy et, dès lors, les deux ministères travaillèrent ensemble pour limiter les prétentions du courant protectionniste au sein de leur propre administration. C’est pour peser dans le débat sur la révision douanière que le CAED fut fondé en 1925 sous le double patronage du Quai d’Orsay et du ministère du Commerce. L’accord franco-allemand du 17 août 1927 marqua un tournant dans la mesure où il conduisit la France à étendre l’emploi de la clause de la nation la plus favorisée. Toutefois, le ministère du Commerce, d’accord avec les Affaires étrangères, veilla toujours à ce que cet emploi fût conditionnel et subordonné à des avantages que le pays bénéficiaire accorderait à la France, dans l’esprit de la clause de réciprocité incluse dans l’article 26 de l’accord franco-allemand72. Indéniablement, il y eut convergence des deux principales administrations responsables de la politique commerciale extérieure jusqu’à la crise, même si elle fut loin de s’exprimer de manière continue et linéaire, suivant une politique cohérente. Chaque négociation sécrétait sa propre logique, en quelque sorte, et, pour imposer l’ouverture, le gouvernement n’hésita pas à recourir à des méthodes autoritaires. Ainsi lorsque la loi du 27 juillet 1927 l’autorisa à modifier par décrets le tarif douanier en vue de ses négociations avec l’Allemagne. Le décret d’application fut pris après la signature de l’accord qui eut lieu le 17 août : soit le 30 août ! Ce qui fit dire à juste titre à La Journée industrielle qu’« on en vint ainsi à ne pas négocier sur un tarif, mais à faire le tarif douanier en négociant. Cette méthode, que ne dominait pas une souveraine logique, ne pouvait assurément pas inscrire ses résultats dans le marbre pour l’éternité73 ». Les responsables furent d’ailleurs les premiers à reconnaître l’incohérence du système douanier français, soumis à des projets de réforme qui ne parvenaient pas à aboutir.
19Dans le domaine des négociations commerciales multilatérales, là aussi les deux administrations défendirent aussi une politique commune. De manière générale, le Quai d’Orsay maintint son hégémonie sur leur conduite. C’est par exemple le responsable de la sous-direction des relations commerciales, Jacques Seydoux, et lui seul, qui supervisait la question des réparations à la conférence des experts de Bruxelles, en décembre 192074. Cela ne veut pas dire que le ministère du Commerce se désintéressait des questions multilatérales, loin de là : l’ancien collaborateur de Clémentel, Daniel Serruys, n’avait pas oublié l’ambition multilatérale qui animait ce dernier. Tout à fait conscient des insuffisances de la nouvelle loi douanière du 29 juillet 1919 qu’il défendait pour avoir permis d’éviter le retour à un « hyperprotectionnisme », il en souhaitait l’aménagement. S’exprimant sur ce thème en 1925, il expliqua qu’il était difficile d’en revenir au traitement de la nation la plus favorisée, mais qu’il faudrait « arriver à donner plus libéralement comme une sorte de tarif d’usage, une portion du tarif minimum75 ». Surtout, il souleva la question de l’harmonisation des politiques douanières européennes : la France seule ne pouvait prétendre faire baisser les tarifs ; seule une initiative multilatérale pourrait engager un processus de désarmement tarifaire. À l’automne 1929, le débat qui s’engagea sur l’opportunité d’établir une « trêve douanière » en Europe eut lieu sur un mode collégial entre les acteurs publics. Le ministère de l’Agriculture, ceux du Commerce et des Affaires étrangères exprimèrent des positions qui reflétaient pour partie les pressions dont ils étaient l’objet de la part des milieux privés, mais également leur conception des échanges76. Ainsi la sous-direction des relations commerciales du ministère des Affaires étrangères comme celle des accords commerciaux du ministère du Commerce et de l’Industrie demeuraient sur une ligne libre-échangiste en dépit des positions protectionnistes du représentant du ministère de l’Agriculture. De manière symptomatique de l’importance qu’elle allait progressivement acquérir au cours de la décennie suivante, ce fut la présidence du Conseil, en l’occurrence exercée par Pierre-Étienne Flandin, qui trancha le débat au printemps 1930, dans un contexte international qui avait sensiblement évolué depuis six mois77.
20Un nouveau tournant eut lieu lorsque la France entra dans l’ère des contingentements à partir de 1931. Le Quai d’Orsay dut affronter le mécontentement des pays étrangers face au système français qui contingentait les produits de première nécessité. Elle mit en garde « contre l’abus d’un tel système, contre toute mesure ayant pour effet d’exagérer la protection dont doivent légitimement bénéficier l’agriculture et l’industrie nationales78 ». Elle fit entrevoir les conséquences redoutables pour l’exportation française de la fermeture plus ou moins complète des marchés extérieurs. Comme un moindre mal, elle préconisa de relever les droits de douane lorsque cela était possible, comme dans le cas des engrais azotés, plutôt que de maintenir des contingents. En écho à ces mises en garde, le ministère du Commerce prit position lui aussi contre la généralisation du système qui commençait à susciter des mesures de représailles à l’encontre des exportateurs français. Au-delà, la France donnait le mauvais exemple à ses partenaires européens : « [...] cette méthode des contingents va se propageant de proche en proche. Les pays étrangers, même les plus libéraux, nous l’appliquent à leur tour : ainsi la paralysie gagne lentement tous les échanges internationaux. » Le risque encouru était « la fin de la politique d’expansion commerciale que nous avons poursuivie depuis la fin de la guerre79 ». Ce faisant, il se heurta à la volonté d’émancipation affichée par le ministère de l’Agriculture au moment de l’entrée dans la crise. Alors qu’il avait parfaitement accepté le rappel à l’ordre de la circulaire du 26 janvier 1920, ce département se montrait dorénavant intrusif dans le mécanisme des négociations, revendiquant d’apposer sa signature sur toute convention commerciale ayant une répercussion sur le commerce des produits agricoles80. D’autre part, il décida, sans en informer le Quai d’Orsay, de prendre un décret, le 18 juillet 1930, qui relevait les droits de certains produits agricoles. Les Affaires étrangères s’insurgèrent contre cette décision qui rendait le gouvernement responsable de deux manquements graves vis-à-vis de ses engagements internationaux (Tchécoslovaquie, Estonie)81. En ce qui concernait le contreseing, s’il maintint son refus de principe, il accepta finalement que l’Agriculture apposât sa signature sur les minutes originales des textes, avant que les plénipotentiaires ne les signent82.
21Le départ annoncé du directeur libre-échangiste Paul Elbel fut l’occasion de nouvelles pressions protectionnistes. Ce dernier fit le choix d’une carrière politique, ce qui laissa le champ libre aux tenants du protectionnisme de son ministère et ne manqua pas de susciter l’inquiétude du Quai d’Orsay. « Il est nécessaire que la balance soit maintenue entre ces deux tendances. Or, actuellement, cette balance risque d’être rompue, la direction des affaires commerciales ayant dans ses deux représentants M. Fighiéra et M. Bouffandeau, qui ont tous deux l’oreille du ministre du Commerce, des partisans décidés d’un régime de prohibition et d’une véritable fermeture des frontières. De ce côté, on s’oriente vers une économie en vase clos. M. Fighiéra dirige les affaires industrielles dans un sens trop protectionniste83. » Devant la difficulté à trouver un successeur à Elbel, l’intérim fut confié à l’attaché commercial à Prague, Jacques Blanc. Le Quai d’Orsay privilégiait aussi la nomination d’un attaché commercial, si possible issu de ses rangs, incarnant en tout cas la vocation exportatrice de la direction. « Dans les attachés commerciaux, l’un de ceux qui ont le plus d’envergure est M. Garreau-Dombasle, qui est attaché commercial aux États-Unis. C’est probablement parmi les attachés commerciaux que l’on pourrait trouver le remplaçant de M. Elbel84. » Ce choix marquait qu’à cette date, le Quai d’Orsay continuait à soutenir une ligne libérale alors que l’environnement international se modifiait considérablement. Mais ce fut le titulaire de la direction des affaires commerciales Roger Fighiéra qui devait en définitive cumuler ce poste avec celui de directeur des accords commerciaux à titre provisoire, en tant que conseiller d’État en service extraordinaire, en 1932. En 1933, Louis Bonnefon-Craponne lui succéda jusqu’à la nomination d’Hervé Alphand en 1937.
22La sous-direction des relations commerciales du Quai d’Orsay et celle des accords commerciaux du Commerce travaillèrent dans les années 1920 en bonne intelligence, comme en témoignèrent les hommages réciproques qu’elles se rendirent à l’été 1932 pour avoir obtenu quelques résultats favorables pour le commerce d’exportation. « Vous pouvez être assuré que la sous-direction des relations commerciales ne vous marchandera jamais son concours dans l’œuvre de redressement économique que nous poursuivons d’un commun accord », écrivit le Quai d’Orsay à Julien Durand, ministre du Commerce qui défendit avec constance, dans les années 1930, les intérêts des exportateurs. Ce dernier eut pourtant à faire face aux assauts renouvelés des représentants du secteur agricole rassemblés au sein de la Confédération nationale des associations agricoles (CNAA). Celle-ci, fondée en 1919, avait joué, dans la seconde partie des années 1920, le jeu d’une ouverture internationale de la France afin de soutenir l’exportation des produits agricoles : Michel Augé-Laribé, son secrétaire général, fut d’ailleurs parmi les membres fondateurs du CAED85. Mais l’entrée dans la crise la conduisit à revenir à l’expression d’une volonté de défense traditionnelle des intérêts agricoles et à nourrir un discours antagoniste opposant l’agriculture aux autres secteurs de l’économie. Elle se livra à une attaque en règle de la politique commerciale du Quai d’Orsay et de la rue de Grenelle, imputable, selon elle, à la survivance d’une idéologie libérale archaïque : « Beaucoup des fonctionnaires qui s’occupent de ces questions d’économie nationale ou internationale ont des traditions et ont eu une formation qui leur font ignorer ou sous-estimer le rôle des produits agricoles dans les revenus du pays. Au ministère du Commerce comme au ministère des Affaires étrangères, les théories de la vieille école officielle sur les mérites du libre-échange paraissent avoir gardé une autorité que les événements de l’après-guerre devraient avoir pourtant affaiblie86. » Julien Durand dénonça l’« audacieuse injustice » de cette lettre et renvoya la CNAA à son propre « dogmatisme protectionniste87 ». Si la crise radicalisait l’expression des points de vue, la politique commerciale de la France dut, en dépit des convictions de ses concepteurs, entrer dans la voie du protectionnisme. Dans une certaine mesure, ces disputes interministérielles servirent le renforcement du pôle de la présidence de Conseil, de plus en plus invoqué comme l’échelon où devait s’effectuer la coordination88.
Les effets du dirigisme
Le renforcement de la tutelle étatique
23La crise économique qui gagna la France au début des années 1930 modifia considérablement l’esprit de la politique définie une décennie plus tôt. À la notion de concertation succédait celle d’organisation, voire de direction. Le mot d’ordre de la réforme fut donné par le président de la Commission des finances du Sénat : « [...] Suivant la forte parole d’un des maîtres de notre époque M. Joseph Caillaux [...], à l’économie anarchique de l’époque libérale doit succéder l’économie organisée89. » Dépeint comme un « organisme désuet », inadapté à la crise qui sévissait en France depuis 1932, le ministère du Commerce était appelé à se transformer en un « ministère des Échanges », un « véritable ministère des Affaires économiques90 ». Les responsables se figèrent sur les aspects les plus dirigistes du projet clémentélien, comme l’idée de création d’un corps d’inspecteurs de l’Économie nationale, tout en cherchant à donner plus de moyens au ministère du Commerce et de l’Industrie pour mettre la France au niveau de ses concurrents internationaux. La principale référence en matière d’information devint l’Allemagne où « trois organismes, savamment articulés, connexes, le Bureau du commerce extérieur de Berlin, les Archives économiques mondiales de Hamburg, l’Institut d’économie maritime de Kiel, collaborent étroitement pour renseigner à la fois l’État, le commerçant et l’industriel allemands [...]91 ». Ces trois organismes étaient, depuis longtemps, bien connus du ministère du Commerce, qui avait étudié leur essor, au lendemain de la Première Guerre mondiale92, mais la puissance de l’Allemagne nazie leur donna indéniablement une visibilité nouvelle. De la même manière, lorsque se précisa l’idée de création d’un corps d’inspecteurs de l’Économie nationale, l’exemple allemand fut de nouveau analysé93.
24Toutefois, la politique de restrictions budgétaires imposée par la crise entraîna des décisions en dents de scie manquant de cohérences, à l’instar des décisions ponctuelles prises à la même époque dans le domaine colonial94. On ne peut qu’être frappé par la similitude du visage offert alors par le fonctionnement de la machine étatique et son manque d’unité de vues et d’action, par le regard souvent négatif porté sur des milieux d’affaires qui l’avaient épaulée depuis la fin de la guerre. La critique la plus vive fut portée par André Tardieu dans sa dénonciation du « député esclave » et des « chaînes qui lient l’élu » dans son livre sur la Réforme de l’État, paru en 1934. Au demeurant, le constat était partagé. Un député remarquait en 1933 : « [...] en face de l’État, affaibli par son ignorance, quelques puissants groupements économiques ou bancaires disposent [...] de services d’informations centralisés, montés suivant des méthodes modernes, mais naturellement fermés et réservés à ceux qui les financent95. » L’autorité de l’État n’était pas entière en raison des services rendus à son administration par ceux-là mêmes qu’il lui appartenait de contrôler. « Peut-il vraiment défendre contre certains appétits l’intérêt général alors qu’il lui faut le plus souvent s’en rapporter aux renseignements, à la documentation fournis par les intéressés eux-mêmes, faute d’un service objectif d’informations ? », s’interrogeait un ministre en 193596. Un député souligna à son tour cette situation de dépendance. « Je voudrais citer quelques faits qui sont tout de même navrants quand il s’agit d’un pays comme la France. Ainsi certains fonctionnaires, qui travaillent au ministère du Commerce, sont payés par de grandes associations. Cinq associations donnent chacune 20 000 francs pour permettre au ministère du Commerce d’avoir les fonctionnaires dont il a absolument besoin pour le service des contingentements97. » Ce témoignage est confirmé par le rapport du contrôleur des dépenses engagées sur les opérations de l’exercice 1935 : divers décrets vinrent en 1935 rattacher au budget du Commerce et de l’Industrie des fonds de concours destinés principalement à rétribuer des « collaborateurs » au Service d’application des contingentements98. Ces sommes étaient versées par la Fédération de la mécanique, la CGPF, la Fédération des syndicats de produits chimiques, l’AIAF, ou, encore, la chambre de commerce de Paris.
25Cette charge politique conduisit à la disparition des offices commerciaux français à l’étranger et de l’Office national du commerce extérieur qui avaient incarné en partie les ambitions de Clémentel. Au printemps 1919, les offices commerciaux à l’étranger étaient au nombre de 10 : aux deux premiers de Zurich et de Londres étaient venus s’ajouter ceux de Madrid et Barcelone, des Pays-Bas, d’Italie, de Roumanie, de Russie, d’Australie et de Suède. Au Levant, ils furent organisés à la suite de l’adoption de la loi du 27 août 1919 et créés à Alexandrie, au Caire, à Beyrouth, à Smyrne, à Constantinople, à Salonique et à Athènes99. En 1928, les ressources propres des offices étaient évaluées à 4 % environ du total des recettes100. L’État assurait donc l’essentiel de leur fonctionnement, sans toutefois être capable de contrôler efficacement leurs comptes. Ce manque de contrôle de l’usage de deniers publics, l’absence de pièces justificatives étaient régulièrement dénoncés par le ministère des Finances. On se résolut donc à les transformer en postes d’agents commerciaux, destinés à seconder les attachés commerciaux. À cette date, il y avait douze offices : à Beyrouth, Salonique, Constantinople et Alexandrie, en Roumanie, en Italie, à Madrid et à Barcelone, en Suisse, au Luxembourg et aux Pays-Bas, ainsi qu’en Grande-Bretagne101. En juillet 1934, tous les offices commerciaux à l’étranger doublonnant avec les postes d’attachés commerciaux furent supprimés, à l’exception de ceux de New York, Berlin, Buenos Aires, Istanbul et Shanghai102. Au-delà, les prises de position se multiplièrent à l’encontre de l’existence de l’ensemble des offices. Exagération de certains traitements ou indemnités, infractions aux règles budgétaires, comptabilité tenue avec négligence, de toutes les critiques, la plus grave était manifestement qu’ils alourdissaient le poids des dépenses publiques. La gestion de l’Office de l’azote fut dénoncée lors d’une séance du Sénat du 30 juin 1930103. Président de la Commission des finances du Sénat, Joseph Caillaux s’exclama lors d’une séance du 18 février 1933 : « L’office est la pépinière de tous les abus [...]. Le coup de balai, et tout de suite104 ! » Dans le cas de l’ONCE, il aurait dû, par des ressources propres, liées aux subventions des chambres de commerce ou des groupements professionnels, ou aux prestations rendues aux entreprises dans le cas de recherche pour obtenir des renseignements de notoriété sur leurs clients, pouvoir compenser la subvention annuelle de l’État. Or, ces ressources propres s’avérèrent inexistantes105. Dès le milieu des années 1920, le contrôleur des dépenses engagées réclama la réintégration de son budget dans le cadre du budget général afin de permettre au contrôle parlementaire de s’exercer sur l’emploi des sommes versées suivant les règles en vigueur106. En 1930, il observait que si les recettes et dépenses extraordinaires de l’ONCE, en l’occurrence des travaux de surélévation de l’immeuble de l’office, avaient pu être couvertes selon la procédure des fonds de concours apportés par le CNCCEF et le Comité français des expositions, en ce qui concernait les opérations normales de l’ONCE, la subvention de l’État avait contribué à 93,5 % des recettes107. Dans la mesure où les informateurs de l’ONCE étaient des informateurs essentiellement étatiques, dépendant directement du ministère du Commerce, il demandait une nouvelle fois s’il ne faudrait pas le rattacher au ministère.
26L’article 8 de la loi du 10 août 1922 réorganisant le contrôle des dépenses engagées avait déclaré cette loi « applicable aux établissements publics de l’État pourvus de l’autonomie financière [...] », ce qui frayait la voie à la réforme. En pratique, il fallut attendre une nouvelle loi en date du 28 février 1933. L’article 78 instituait une commission nouvelle, dite « Commission des offices », destinée à rénover le dispositif ou bien à suggérer la suppression de certains d’entre eux108. La Commission des offices avait trois mois pour parvenir à des conclusions ; ses pouvoirs furent en fait prolongés jusqu’à l’achèvement de sa mission par la loi du 23 décembre 1933 (article 12). Ce même article autorisait le gouvernement à décider par décret la suppression d’établissements qu’il jugerait nécessaire. La compétence de la commission n’était pas strictement limitée aux offices : elle concernait tous les services publics hors budget (offices, mais aussi établissements, instituts, caisses, etc.) qui s’étaient multipliés au début des années 1920 et qui s’étaient développés en dehors de tout contrôle. Elle tint 81 séances entre avril 1933 et septembre 1935. Mais sans attendre ses conclusions générales, le gouvernement se livra à de premières suppressions109. C’est ainsi qu’à la suite du rapport du négociant-armateur, député des Alpes-Maritimes, Louis Louis-Dreyfus, du 7 novembre 1933, l’ONCE fut supprimé par la loi du 28 février 1934 en tant qu’établissement public doté de l’autonomie financière à dater du 1er mars 1934. Le décret du 24 juin 1934 organisa les Services de renseignements du commerce extérieur au sein du ministère du Commerce. La taxe spéciale à l’exportation dut faire retour au budget général110. Une partie de ses effectifs furent affectés au Service des contingents. Amputé de ses revenus, de son personnel, il disparut, « sacrifié à une mystique », selon le mot de l’un de ses défenseurs, Paul Elbel : réaffirmer l’autorité publique sur ces organismes111. Un autre héritier de Clémentel, Julien Durand, fit entendre sa voix à l’occasion du débat ultime qui eut lieu avant le vote du projet de loi. Ministre du Commerce de juin 1932 à janvier 1933, il se présentait comme le défenseur irréductible de l’ouverture de la France à la concurrence internationale, répudiant le schéma autarcique défendu par les partisans du repli impérial112. « J’entendais dire tout à l’heure, non sans une surprise attristée, que notre pays s’appuyant sur nos colonies pouvait vivre sur lui-même en régime d’autarcie. C’est la plus dangereuse des utopies113. » Déficit de la balance commerciale, déficit de la balance des comptes faisaient dorénavant de l’exportation une « condition nécessaire de la vitalité de notre économie nationale ». Julien Durand mettait ainsi en place les thèmes de l’argumentaire qu’il allait reprendre en 1938 dans son livre Commerce extérieur. Nécessité nationale. Pour l’heure, il se préoccupa du maintien effectif des services de l’ONCE, comme le Service de notoriété ou le Service de documentation au sein du ministère du Commerce114.
27La loi du 28 février 1934, portant réorganisation des services du ministère du Commerce et suppression de l’ONCE, inaugura ainsi un cycle de dépôts de projets de loi successifs visant à renforcer le ministère. Sans vision d’ensemble, le projet Lamoureux restait modeste et consistait en la création d’emplois nouveaux qui seraient affectés au nouveau service destiné à gérer les contingentements. La dépense devait être compensée par la disparition de l’ONCE115. En janvier 1935, le ministre Paul Marchandeau déposa à son tour un projet de loi visant à la réorganisation des services du ministère du Commerce116. Il reprenait en partie un précédent projet de son prédécesseur Laurent Eynac. Il était aussi beaucoup plus ambitieux que le projet Lamoureux et définissait pour la première fois les structures d’un véritable ministère de l’Économie. Il entendait modifier le rapport de force établi entre l’État et les milieux privés en modifiant le statut des attachés commerciaux. « En fait, du reste, agents et attachés sont devenus des fonctionnaires117. » En l’occurrence, ils ne l’étaient pas, toujours soumis à un recrutement sur dossier par une commission mixte, engagés par contrat, et sans statut véritable. Depuis l’origine, les milieux privés ou leurs représentants défendaient la dimension économique de leur mission. Or, ce que la réforme Marchandeau portait en elle était le renforcement de la mission d’informateur de l’État au détriment de la mission d’appui118. L’enjeu était leur insertion dans un ministère de l’Économie nationale apte à assurer la direction de l’économie française : leur fonctionnarisation irait de pair avec la création d’un nouveau corps de l’État, défini comme un « corps d’élite » à l’instar du corps des inspecteurs des Finances, celui des « inspecteurs de l’Économie nationale ». Leur intégration serait favorisée par l’homogénéisation progressive du corps des attachés et du corps des inspecteurs grâce à un recrutement par concours des inspecteurs adjoints de l’Économie nationale et des secrétaires commerciaux – les grades les plus bas des deux corps –, ainsi que par une permutation entre les postes occupés à l’étranger et les postes à l’administration centrale. Le but poursuivi était l’élévation du niveau des cadres du ministère et la formation de cadres supérieurs aptes à créer « cet état-major, qui fait si cruellement défaut, dans les circonstances actuelles, au ministère du Commerce ».
28Les propositions relatives aux attachés commerciaux ne faisaient que répondre aux critiques croissantes qui s’étaient exprimées depuis la fin des années 1920 : stabilité excessive dans un même poste, nominations de complaisance obtenues par les milieux privés, indépendance excessive des attachés dans l’exercice de leur mission. L’idée d’un recrutement sur concours avait germé à la suite de l’apparition d’un troisième échelon dans la hiérarchie de l’expansion commerciale : les emplois de secrétaires généraux d’attachés commerciaux, définis par le décret du 5 juillet 1929. Or, le choix de ces secrétaires y avait été laissé à la discrétion du chef de poste, ce qui fut immédiatement contesté. Le député, Eugène Chassaing, avait d’ailleurs déposé, dès le 15 avril 1930, un projet de loi cherchant à apporter des améliorations à la procédure sans pourtant remettre en cause à cette date le principe d’une nomination sur titres119. Ce furent en fait les dispositions destinées à renforcer le contrôle étatique et, au premier chef, la création d’inspecteurs de l’économie qui suscitèrent les réserves les plus fortes tant chez Paul Elbel, un clémentéliste, que dans les milieux privés. Il demanda, en tout état de cause, que l’on restreignît le nombre de postes éventuellement créés de 18 à 8 et que l’on parlât plutôt de « conseillers techniques de l’économie nationale » que d’inspecteurs. Sur la question des attachés commerciaux, il défendit sans ambiguïté le mode de recrutement sur dossier, y compris pour les secrétaires généraux. Il s’opposa aussi à une autre disposition du projet de loi qui était d’étendre le réseau à l’Empire. Les résistances au projet de loi l’emportèrent : quand la réorganisation se fit, par le décret du 30 octobre 1935, elle le fut sur des bases modestes, en exécution de la loi du 8 juin 1935. La structure du ministère continuait à reposer sur 4 directions. Cinq emplois de conseillers techniques étaient créés (article 1)120. Leur statut fut précisé par un décret du 8 novembre. Les enquêteurs techniques alors en fonction devaient être versés dans le cadre nouveau des conseillers techniques (article 4)121.
Les effets de la mobilisation économique et de la guerre sur l’appareil économique d’État
29En donnant aux pouvoirs publics des moyens renforcés d’intervention dans la vie économique, la mobilisation économique, dont le cadre venait d’être fixé par la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la nation en temps de guerre, modifia de nouveau sensiblement les relations entre les parties. Le sursaut qui s’effectua en France sous l’impulsion du gouvernement Daladier à partir de l’été 1938 correspondit à une nouvelle bataille de l’exportation destinée à accroître le nombre des devises nécessaires pour financer les importations indispensables à l’effort de guerre. « Où en est notre commerce extérieur ? », lançait en janvier 1938 la revue du Comité national des conseillers du commerce extérieur de la France. La même année, Julien Durand, ancien ministre du Commerce, publia Commerce extérieur. Nécessité nationale122. Le président de la chambre de commerce de Paris, Louis Férasson, édita un guide, La pratique de l’exportation, en date du 1er mai 1939, dans le même esprit123. Mais l’État n’était pas disposé de son côté à s’en remettre, comme avant la guerre de 1914-1918, aux institutions consulaires pas plus qu’aux entreprises dont il dénonçait l’inertie persistante. Les publications des années 1938-1939 consacrées au commerce extérieur tranchaient avec celles des années antérieures qui se contentaient d’émettre des recommandations relatives à l’intensification de la propagande de l’exportation124. En septembre 1938, le ministre Fernand Gentin n’avait pas caché ses doutes et avait souligné les retards accumulés par les entreprises françaises vis-à-vis de leurs concurrentes étrangères – lenteur des réponses apportées aux propositions de l’étranger, délais de livraison trop longs et parfois non respectés, facturation d’échantillons quand la concurrence étrangère les envoyait gratuitement, etc. – et dénoncé, de manière plus générale, le manque d’esprit d’entreprise des industriels français125.
30Pour les partenaires de l’État, la mobilisation devait être l’occasion, en premier lieu, de revenir sur les mesures économiques et sociales adoptées par les gouvernements de Front populaire126. Mais, de manière plus spécifique, il s’agissait aussi de mettre un terme aux efforts de l’État pour tenter de maîtriser le dispositif d’expansion économique à l’étranger. La chambre de commerce de Paris suggéra que l’on confiât la mission jadis tenue par l’ONCE, qu’il avait remplie jusqu’en 1934, aux régions économiques127. Les impératifs de la mobilisation économique avaient en effet conduit au renforcement du cadre consulaire régional128. Nées en avril 1919 et administrées par des comités régionaux, les régions économiques étaient devenues des établissements publics en juin 1938. Le décret de septembre 1938 disposa que les régions économiques pouvaient « être chargées par le ministre du Commerce de la préparation de la mobilisation économique » (article 6). D’abord englobée dans un vaste ensemble, la chambre de commerce de Paris redevint rapidement à elle seule la XVe région économique (décret du 20 mars 1939) et son président continua à en assurer la présidence. Elle conçut rapidement l’idée que la région pouvait être la voie de reconquête du dispositif. L’entrée dans la drôle de guerre contrecarra ses plans : elle se heurta aux empiètements des groupements d’importation et de répartition (GIR) dont les attributions avaient été définies par l’avis du 3 octobre 1939, ainsi qu’à ceux du ministère de l’Armement. Surtout elle dut prendre acte, à partir de l’été 1940, de la volonté du nouveau régime de Vichy de prendre en charge la maîtrise de l’appareil économique.
31Yves Bouthillier mit sur pied un nouveau ministère qui reposait sur une structure dualiste : un secrétariat général pour les Finances publiques et un secrétariat général pour les Questions économiques129. C’est lui qui, de concert avec le ministère de la Production industrielle, orchestra les relations de l’État avec les entreprises durant l’Occupation130. Dans ce cadre, la direction du commerce extérieur fut transférée le 30 août 1940 du ministère du Commerce démembré au ministère de Bouthillier131. La direction était confiée à Paul Leroy-Beaulieu, qui avait permuté en juillet 1940 son poste d’attaché financier à Washington avec Hervé Alphand, alors directeur du commerce extérieur au ministère du Commerce132. Par ailleurs, l’État entreprit d’instituer de nouveaux organismes consultatifs. Il (re)créa notamment un éphémère Office du commerce extérieur. Établissement public créé par un décret-loi du 6 août 1940 et placé sous l’autorité d’Yves Bouthillier, il devait prendre en charge la nouvelle politique économique dirigiste de l’État français, l’exécution des plans d’importation et d’exportations établis par le secrétariat d’État aux Finances, et les opérations assurées par l’office de compensation. Un décret-loi du 27 décembre 1940, qui vint abroger celui du 6 août, marqua sa disparition précoce133. Moins d’un an plus tard, à l’automne 1941, une nouvelle structure consultative fut mise en place par les pouvoirs publics : le Comité consultatif du commerce extérieur, institué auprès de la direction du commerce extérieur le 1er septembre, et dont le secrétaire général était l’ancien directeur des accords commerciaux du ministère du Commerce, Louis Bonnefon-Craponne134. Ses membres étaient désignés par le ministre, après avis des départements intéressés, soit comme représentants de groupements professionnels, soit à titre personnel135. Le président de la chambre de commerce de Paris, Lucien Lassalle, président de la XVe région économique, fut l’une des personnalités désignées par l’arrêté de nomination du 31 décembre 1941, aux côtés de présidents de régions économiques ou de représentants d’associations privées de promotion du commerce extérieur, comme le CAED, l’ANEE, et de représentants de groupements professionnels devenus dirigeants de comités d’organisation de secteurs exportateurs (métiers d’art, livre, couture, jouets, pétrole, cuir, sidérurgie, électricité, etc.). Au total, ils étaient quarante-quatre offrant un échantillon très représentatif des secteurs et associations engagés depuis plus de deux décennies dans la promotion de l’expansion commerciale de la France136. En mars 1942, trois organismes demandèrent à y entrer : l’Union douanière européenne, représentée par Gaston Riou, un publiciste radical-socialiste et européiste de l’entre-deux-guerres137, le Comité d’organisation de l’aluminium et le Comité français des expositions à l’étranger, présidé par Léon Baréty138. Ce comité consultatif eut beaucoup de mal à fonctionner par manque de moyens matériels et en raison d’un sentiment de lassitude et de découragement avéré chez beaucoup de ses membres139. « Ce n’est plus une boutade que d’affirmer qu’il reste peu de chemin à parcourir pour envisager la suppression des mots "commerce extérieur" de notre vocabulaire140. » Son travail quotidien fut d’accroître la documentation économique du ministère par la rédaction de notes diverses141. C’est également à lui que fut confiée la réorganisation de l’institution des conseillers du commerce extérieur au début de l’année 1942142. En juillet 1940, le Comité national des conseillers du commerce extérieur avait voté une motion soutenant le nouvel État français et s’était engagé par la suite dans la voie de la collaboration avec l’Allemagne nazie définie à Montoire. Sa mise en veilleuse intervint au mois de juillet 1942143.
32Le Comité consultatif du commerce extérieur manifesta rapidement une position décalée par rapport à celle du gouvernement en s’inquiétant de la captation des courants d’échanges par le Reich. « Les intéressés demandent que le gouvernement leur fasse savoir s’ils doivent réagir contre cette canalisation de nos ventes à l’étranger ou s’ils doivent s’y abandonner passivement. [...] On comprend le dernier sursaut qui les pousse à demander : est-ce que le gouvernement veut cela ? Devons-nous renoncer à la lutte ? Si on continue à garder le silence [...], nous ferons comme nos collègues qui subissent sans protester les conséquences de la défaite et nous deviendrons des façonniers comme nous le suggère le vainqueur [...]144. » De la même manière, il réagit de manière négative à la politique de concentration des entreprises décidée par Pierre Laval : les mesures de fermeture touchaient les petites et moyennes industries qui avaient fait le renom de la production française de qualité145. Il affirma à partir d’avril 1942 son rôle prospectif et sa volonté de préparer les conditions du renouveau : « [...] Ce que nous appelons l’esprit d’exportation, c’est le désir de solliciter les marchés extérieurs autres que celui qui canalise la quasi-totalité de nos débouchés146. » Il témoigna surtout son opposition au schéma économique allemand, manifestant en particulier le refus que la France se spécialisât dans le domaine agricole : « Nous ne croyons pas que la France puisse accepter de renoncer à son industrie pour devenir uniquement le "jardin de l’Europe" [...]. Notre pays ne pourra jamais accepter de devenir simplement le "pays de jardins" dont bien avant la guerre parlait déjà M. de Keyserling, en renonçant à tout dynamisme [...] pour contempler avec indifférence les efforts d’expansion économique des autres peuples européens147. » Louis Bonnefon-Craponne rédigea une étude, « L’Europe et le commerce mondial d’après-guerre », destinée à combattre les idées nazies sur le commerce extérieur diffusées par l’un de ces innombrables opuscules qui circulaient durant l’Occupation, en l’occurrence celui du Dr Gerard Gebhardt, « L’indépendance économique de l’espace euro-africain148 ».
33Parmi d’autres structures vichystes qui parvinrent à maintenir, au cœur même du régime, un discours autre que le discours collaborationniste officiel, il y eut le COCIMEX, le Comité d’organisation du commerce d’importation et d’exportation. Rattaché au Comité général d’organisation du commerce (CGOC)149, il naquit en avril 1942 en tant que Groupement des commerces d’importation et d’exportation, avant d’être officiellement créé le 1er mars 1943 et de s’installer cours Albert-Ier dans les locaux du secrétariat international de la chambre de commerce internationale. Le Comité consultatif du commerce extérieur s’inquiéta des risques d’empiètement sur ses propres attributions qui pouvaient exister. Mais l’activité du futur Comité d’organisation fut cantonnée officiellement dans l’organisation professionnelle des commerçants importateurs et exportateurs et, dès le 12 mai 1942, le groupement provisoire tint sa première séance en présence de Louis Bonnefon-Craponne, chargé de représenter la direction du commerce extérieur150. Tous les agents de l’exportation relevaient de ce Comité d’organisation. Il fut présidé par Louis Nicol, représentant du Comité central des armateurs et animé par Hugues Colin, proche du patronat des grands magasins, jusqu’au départ rapide de ce dernier pour Londres151. Petite structure, le COCIMEX eut un rôle minime, réduit à la production d’études destinées à apporter des éléments d’information aux négociants qui en étaient privés. De par les circonstances de sa création, il était très proche des conceptions défendues par une association libre-échangiste de l’entre-deux-guerres, le Comité d’action économique et douanière152. Tous ces organismes travaillèrent dans le même sens : promouvoir l’initiative privée et s’opposer au dirigisme de l’État français. Leurs dirigeants se rendaient d’ailleurs de plus en plus aux réunions organisées tantôt par l’un, tantôt par l’autre, discutant les rapports préparés sur les problèmes du commerce extérieur153. Au printemps 1943, le Comité consultatif du commerce extérieur entra dans une phase de réflexion accrue sur l’après-guerre en mettant en garde contre la création de toute nouvelle structure officielle qui permettrait à l’Allemagne de prendre connaissance des projets français154. Troisième structure qui exprima un état d’esprit tourné vers le futur : le Centre national du commerce extérieur (CNCE), auquel le décret de création du 27 septembre 1943 donna pour mission de favoriser le développement du commerce extérieur de la France métropolitaine155. Cette résurrection, discrète, de l’ancien Office national du commerce extérieur supprimé en 1934 fut saluée par la plupart des journaux économiques comme le signe d’une renaissance du commerce extérieur français.
Les reclassements au sein de la machine diplomatique française de 1940 à 1944
34À la suite du transfert des services gouvernementaux à Vichy le 1er juillet 1940 et du repli du ministère des Affaires étrangères à l’hôtel du Parc, le Quai d’Orsay fut soumis à un mouvement de sanctions à l’encontre des diplomates proches de l’ancien secrétaire général Alexis Léger – remplacé par François Charles-Roux le 17 juin 1940 et qui partit pour les États-Unis –, tels Henri Hoppenot ou Pierre Comert. Les diplomates opposés à la politique d’apaisement avec l’Allemagne furent également écartés par le nouveau pouvoir, comme Adrien Thierry, en poste à Budapest, René Massigli, en poste à Ankara, Robert Coulondre, en poste à Berne, ou Wladimir d’Ormesson, en poste au Vatican. Mis en disponibilité, ils furent remplacés par des personnalités dévouées au nouveau régime, comme Henry-Haye, sénateur de Seine-et-Oise, nommé ambassadeur à Washington. Placé sous la double autorité du pouvoir exécutif français et du pouvoir allemand, le Département perdit son indépendance. Les relations avec l’Allemagne et celles avec l’Italie relevaient de deux commissions prévues dans les conventions d’armistice, qui entrèrent en vigueur le 25 juin 1940 ; les relations diplomatiques avec la Grande-Bretagne furent rompues au lendemain de Mers-el-Kébir, le 3 juillet 1940, et l’ambassadeur Charles Corbin fut rappelé. De même, les relations avec les gouvernements des pays occupés réfugiés en Angleterre (Pologne, Norvège, Pays-Bas, Luxembourg et Belgique) furent interrompues. La rupture avec l’URSS intervint le 30 juin 1941, celle avec les États-Unis après le débarquement en Afrique du Nord, en novembre 1942. Au sein même du ministère, les divergences s’accrurent entre la ligne officielle défendue par le nouveau secrétaire général, nommé au lendemain des accords de Montoire du 22 octobre 1940, Charles Rochat, au nom de la défense d’une politique extérieure autonome de plus en plus illusoire, et celle que tenta de faire prévaloir le sous-directeur d’Asie, Jean Chauvel. Ce dernier, démissionnaire le 11 novembre 1942, rapatria à Paris, avec l’accord de C. Rochat, vingt-deux diplomates qu’il fit travailler dans des bureaux d’études afin de préparer la transition vers l’après-guerre, de concert avec d’autres collaborateurs occasionnels, issus du groupe des diplomates remerciés ou du milieu universitaire156. Chauvel expliqua plus tard : « Continuer au ministère des Affaires étrangères eût présenté à nos yeux le grave inconvénient de perpétuer une apparence de compétence internationale là où nous devions précisément démontrer qu’il n’en restait plus rien157. » Dès lors, ce petit « ministère-bis » œuvra de fait à une transition avec le commissariat aux Affaires étrangères du Comité français de libération nationale d’Alger, que dirigeait René Massigli depuis février 1943158. Chauvel fut d’ailleurs nommé délégué général pour la France du commissariat en novembre 1943. Enfin, le Quai d’Orsay continua à procéder à un recrutement par concours pendant l’Occupation : les 1er juin 1941, 22 juin 1942 et 10 juillet 1943. Christian d’Aumale fut notamment l’un des diplomates admis lors de ce dernier concours avant de s’engager dans les Forces françaises de l’intérieur.
35La guerre fut aussi l’occasion du reclassement d’un certain nombre de hauts fonctionnaires issus d’autres ministères appelés à participer à l’élaboration de la politique extérieure après 1945. À côté d’une diplomatie vichyste, incarnée successivement par Paul Baudouin, Pierre-Étienne Flandin, François Darlan et Pierre Laval, liée par la politique collaborationniste avec le Reich, et en peau de chagrin, le développement d’une diplomatie alternative au sein du cabinet civil du général de Gaulle à Londres, destinée à maintenir la présence française auprès de ses partenaires traditionnels, anticipa le renouvellement des structures et des hommes à la Libération. C’est une vingtaine de personnes, secrétaires et dactylographes y compris, qui constituèrent le premier embryon du ministère des Affaires étrangères de la France libre : le Service des affaires étrangères et des colonies, confié à Pierre-Olivier Lapie159. Puis, lorsque l’ordonnance du 24 septembre 1941 institua le Comité national de la France libre, Maurice Dejean devint le premier commissaire national aux Affaires étrangères avant de céder la place à René Pleven en octobre 1942. René Massigli fut le troisième titulaire du poste en février 1943 avant de se voir confirmer cette responsabilité au sein du Comité français de libération nationale (CFLN), créé à Alger le 3 juin 1943. Écarté du Quai d’Orsay avant guerre, en raison de son hostilité déclarée à la politique d’apaisement, il orchestra dès lors la préparation de la nouvelle administration des Affaires étrangères, cherchant « à rallier ou faire venir à Alger des diplomates anciennement vichystes, giraudistes ou attentistes160 ». De fait, avant la Libération de l’Afrique du Nord et l’occupation totale du territoire métropolitain par l’Allemagne, les ralliements du personnel diplomatique étaient encore très faibles, à l’instar de ce qui se passait de manière générale dans la haute fonction publique161. À partir de son « Nid » d’Alger, le lycée Fromentin où le CFLN avait été installé, René Massigli dut faire preuve de doigté pour recruter la relève diplomatique de l’après-guerre, soumis aux critiques de tous les camps, en particulier des cercles résistants d’Amérique latine, qui lui reprochaient une souplesse excessive sur la date de ralliement des fonctionnaires demeurés en poste sous Vichy, attitude que lui dictait, par-delà ses convictions inattaquables, un réalisme naturel162.
36Appelés à se multiplier après novembre 1942, les ralliements favorisèrent notamment l’entrée dans la machine diplomatique de personnalités rompues aux questions économiques. Les deux itinéraires les plus représentatifs furent ceux d’Hervé Alphand, futur secrétaire général du Quai d’Orsay, et de Maurice Couve de Murville, futur ministre des Affaires étrangères. Le premier, inspecteur des Finances, était directeur du commerce extérieur au ministère du Commerce et de l’Industrie lorsque la guerre éclata. En juillet 1940, il accepta de permuter son poste avec celui de l’attaché financier à New York, Paul Leroy-Beaulieu, que le nouveau ministre voulait avoir auprès de lui163. Sa rupture avec l’État français intervint en juin 1941 et il rejoignit alors le général de Gaulle pour participer à l’élaboration du projet d’après-guerre. Celle de Maurice Couve de Murville fut bien plus tardive. Également inspecteur des Finances, ce haut fonctionnaire du Mouvement général des fonds devint directeur des finances extérieures et des changes de l’État français. Il passa à Alger en mars 1943 en compagnie de Paul Leroy-Beaulieu et y devint commissaire aux Finances164. Le CFLN fut de fait un vivier important de personnalités marquantes de l’après-guerre puisque l’on y trouvait aussi, parmi d’autres, René Pleven, commissaire aux Colonies, ou encore Jean Monnet, à l’Approvisionnement, l’Armement et la Reconstruction165.
37Le personnel de l’Expansion commerciale connut une évolution semblable à celle des diplomates. Le 10 septembre 1940, la sous-direction des relations commerciales du Quai d’Orsay informa l’ensemble des attachés commerciaux alors en poste de leur rattachement au ministère des Finances et à la direction du commerce extérieur166. La commission de recrutement des attachés commerciaux s’était réunie jusqu’en mars 1940 ; le 12 novembre, un arrêté vint suspendre l’obligation de prendre son avis avant toute nomination. Le 14, une réunion se tint à Vichy en présence de responsables du ministère des Finances, du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Production industrielle : constatant qu’il était regrettable que « les attachés commerciaux et les agents commerciaux ne bénéficient d’aucune retraite », elle se prononça en faveur de la création d’un statut leur permettant de bénéficier en fin de carrière d’une pension d’ancienneté ou de retraite167. Elle enclenchait ainsi le processus qui conduisit les agents de l’Expansion commerciale à passer d’un état de contractuel à un statut de fonctionnaire. Une première loi du 13 janvier 1941 mit un terme à tous les contrats en cours au 31 janvier 1941 ; les agents de l’Expansion économique purent toutefois être maintenus en fonction pour trois mois sur arrêté168. Elle annonçait aussi une réorganisation prochaine du dispositif.
38Le Quai d’Orsay tenta de mettre à profit ce temps de latence pour concevoir un projet qui lui redonnerait la maîtrise des services de l’Expansion commerciale. La sous-direction des relations commerciales l’exposa dans une note détaillée du 18 janvier 1941. Rappelant son rôle traditionnel au sein du Quai d’Orsay dans la gestion du dossier des attachés commerciaux, elle estimait que la « reprise éventuelle par le département de l’initiative quant à la nomination et aux mouvements des attachés commerciaux ne présenterait donc aucune difficulté d’ordre pratique. [...] La dépendance des attachés commerciaux au ministère du Commerce se justifiait par le fait que ce département avait la responsabilité du commerce de la France, tant intérieur qu’extérieur [...]. Or, actuellement, le commerce intérieur dont l’activité était contrôlée par la direction des affaires commerciales et industrielles au ministère du Commerce a été rattaché au ministère de la Production industrielle, tandis que le commerce extérieur dépend du ministère des Finances. Si le ministère du Commerce n’est pas rétabli, le rôle qui serait laissé au ministère des Finances quant à l’activité des attachés commerciaux devrait être partagé entre le ministère des Finances et le ministère de la Production, le ministère des Affaires étrangères coordonnant leurs points de vue et reprenant (comme il l’avait avant la guerre de 1914) le contrôle direct de la représentation commerciale française à l’étranger169 ». La réanimation de la contre-attaque déployée par Millerand et Seydoux en 1919-1921 s’inscrivait dans un projet plus général visant à doter les Affaires étrangères d’une véritable « direction des affaires économiques » qui lui avait fait défaut jusqu’à ce jour, ce qui sous-entendait aussi la reprise en main du dossier des négociations économiques. La direction devait naître, mais dans les cadres de la France libre, à Alger.
39En ce qui concernait les attachés commerciaux, leur situation fut débattue pendant plusieurs mois. Les effectifs concernés étaient de 90 personnes à la date de la première loi : soit 38 attachés commerciaux, 16 agents commerciaux et 36 secrétaires généraux. Un certain nombre de personnalités influentes de l’entre-deux-guerres, tel René Alterman de l’Union française des industries exportatrices, se manifestèrent auprès de Flandin pour participer au mouvement de réorganisation des services de l’expansion commerciale170. Le 18 mars, le Quai d’Orsay et le ministère de l’Économie nationale et des Finances s’entendirent pour créer une commission interministérielle chargée d’examiner la situation du personnel de l’Expansion commerciale à l’étranger. Les premières séances eurent lieu les 8 avril, 26 avril et 14 juin. Elles traitèrent essentiellement des cas individuels difficiles, liés à l’origine de certains agents ou à leur engagement politique ; la commission appliqua à la lettre les premières lois antisémites de Vichy, maintenant en poste les attachés commerciaux pouvant attester leur condition d’anciens combattants171. En revanche, il ne semble pas qu’elle intervînt dans le processus consacrant la mainmise du ministère de Bouthillier sur l’Expansion commerciale. Dans quelle mesure le Quai d’Orsay crut-il véritablement possible de tirer profit de la présence de Pierre-Étienne Flandin à la tête des Affaires étrangères pour rétablir sa situation d’avant 1914 ? Il est difficile de répondre en l’état de notre documentation. Il renonça assez rapidement à reconquérir le Service des attachés commerciaux en raison d’un rapport de force qui, une fois de plus, ne lui était pas favorable. Une chose est sûre : ce projet avorté témoigna que la mémoire de son administration était vivace et qu’elle n’attendait qu’un changement de conjoncture pour faire aboutir une revendication déjà ancienne.
40La réorganisation intervint par une deuxième loi du 26 juillet 1941. Celle-ci créa 32 emplois d’attachés commerciaux, 18 emplois d’attachés commerciaux adjoints et 40 emplois de premier secrétaire adjoint (art. 1), et, donc, une nouvelle hiérarchie qui remplaçait celle des attachés, agents et secrétaires généraux. Elle consacrait la rupture en créant pour la première fois un cadre de fonctionnaires titulaires de l’Expansion économique : elle instaurait un système de retenue pour pension civile pour les agents recrutés à ces postes et autorisait le reclassement dans le nouveau cadre des anciens agents recrutés en vertu de la loi de 1919, ainsi que la validation des services effectués depuis le 1er janvier 1936 (art. 3). Une troisième loi, en date du 23 décembre 1941, portant règlement d’administration publique pour l’application des lois des 13 janvier et 26 juillet, marqua une seconde rupture en instaurant une correspondance directe avec le ministère des Finances, avec maintien de l’envoi d’une copie au ministère des Affaires étrangères (art. 6), et en créant une nouvelle commission de recrutement composée aux deux tiers de fonctionnaires (art. 18)172. En ce qui concernait les attributions des attachés, la réforme s’inscrivit dans la continuité en reprenant les termes de la loi de 1919 (art. 5) et en confirmant, quoique à titre honorifique, l’octroi du titre de conseiller commercial décerné depuis 1937173. L’accord entre les deux ministères se fit sur le mode de désignation et nomination du nouvel inspecteur des Services, qui serait choisi par les fonctionnaires de l’Économie nationale et des Finances. De cette façon, Georges Libersart, inspecteur des Finances, fut désigné et flanqué d’un inspecteur adjoint en la personne de Jacques Soulé174. Ce dernier était alors sous-chef de bureau à la direction des accords commerciaux (commerce extérieur) du ministère des Finances. Le 1er janvier 1942, il fut placé hors cadre en vue d’exercer les fonctions d’inspecteur adjoint des Services d’expansion commerciale175.
41Une nouvelle Commission des attachés commerciaux fut créée par le décret du 23 décembre 1941 pour procéder au recrutement et à la gestion du personnel de l’Expansion commerciale : elle comportait un représentant des milieux agricoles, Prault, un représentant des milieux industriels, Dubrulle, et un représentant des milieux commerciaux, Lassalle, le président de la chambre de commerce parisienne. Un arrêté du 4 avril 1942 portant reclassement dans les emplois créés par la loi de juillet 1941 de 31 attachés commerciaux, de 16 attachés commerciaux adjoints, de 29 premiers secrétaires titulaires et 11 premiers secrétaires stagiaires, maintint en théorie les effectifs de mai 1940, à l’exception du nombre des attachés réduit du quart (de 41 à 31). Mais dès le début de la guerre, de nombreux postes avaient en fait immédiatement cessé de fonctionner. De Berlin, l’attaché commercial Jean Lefeuvre partit dès le 5 septembre 1939 ; il fut affecté à la direction de la production du ministère du Commerce avant que Daniel Serruys, nommé haut-commissaire à l’Économie nationale, ne lui demandât d’entrer dans son cabinet en octobre 1939176. Sa mission prit officiellement fin le 31 janvier 1941177, mais il retourna à Berlin du 11 au 21 mai 1941 afin de signer l’inventaire du poste dont il avait été responsable. Ses archives, intactes, furent transportées à l’ambassade. La mission de l’attaché à Londres fut interrompue en janvier 1941178. Sa rupture avec l’administration de Vichy n’intervint qu’à la suite du débarquement américain : le 11 novembre 1942, il se plaça de concert avec les autres membres du consulat de San Francisco à la disposition du gouvernement français se constituant en Afrique du Nord179. Le poste de Moscou fut supprimé en juillet 1941 et le personnel de l’ambassade rapatrié peu après l’entrée en guerre de l’Allemagne contre l’URSS180. En juin 1942, 25 États accueillaient encore des représentants commerciaux de la France à l’étranger181. L’évolution de la guerre entraîna toutefois le repli de nombreux postes et la fermeture d’autres. En janvier 1943, un certain nombre de postes européens fonctionnaient toujours : s’y ajoutait même le poste en Italie, rouvert et pourvu par le conseiller commercial Sanguinetti et ses adjoints, les frères Mingalon182. Même constat pour l’Asie (avec un nouveau poste en Chine) et l’Océanie, et, sur le papier, pour les postes américains à l’exception du poste d’Haïti, dans les Antilles, tenu par un premier secrétaire, Pierre Lefort, qui disparut183. Or à cette date, la correspondance de la direction du commerce extérieur avec le Quai d’Orsay faisait clairement apparaître le manque d’informations dont ils disposaient sur le sort d’agents travaillant dans des États « avec lesquels les communications sont difficiles ou les relations diplomatiques interrompues », ainsi que sur « la position politique adoptée par le personnel de ces postes, notamment en Amérique du Nord et du Sud [...]184 ».
42Nombre d’attachés commerciaux sur le continent américain prirent de fait leur distance avec le régime de Vichy après le débarquement anglo-américain de novembre 1942 et se mirent immédiatement au service du général de Gaulle. Certains rompirent de manière précoce avec le régime. Le cas le plus retentissant fut celui de Maurice Garreau-Dombasle, conseiller commercial à New York, qui se mit à la disposition du général de Gaulle en juin 1940. Yves Bouthillier demanda le 31 août 1940 le rappel à Paris d’un attaché « dont l’activité politique était défavorable aux intérêts du pays185 ». Le 4 septembre 1940, Garreau-Dombasle suscita un scandale en donnant un entretien au New York Times dans lequel il rendait publique sa démission adressée le jour même à son ambassadeur186. Assurant qu’il n’accepterait jamais de « travailler sous le contrôle allemand », il se disait prêt à « consacrer [son] énergie et [son] expérience aux intérêts des régions libérées de l’Empire français ». Paul Leroy-Beaulieu prononça la révocation de Garreau-Dombasle187 par arrêté du 12 septembre 1940. Ce dernier se rendit alors à Londres du 10 au 16 octobre où il rencontra de Gaulle. Le général se préoccupait de l’établissement d’une représentation de la France libre aux États-Unis. Il désigna en juillet 1940 son ancien camarade de promotion à Saint-Cyr, le diplomate Jacques de Sieyès, puis en octobre, lui adjoignit Garreau-Dombasle, « chargé de toutes les questions politiques et économiques188 ». La relation entre les deux hommes étant devenue rapidement difficile, René Pleven fut envoyé aux États-Unis de juin à décembre 1940. Il obtint, un an plus tard, la désignation d’Adrien Tixier, ancien collaborateur d’Albert Thomas, en poste à Washington, comme directeur du Bureau international du travail. Maurice Garreau-Dombasle fut nommé délégué de la France libre à Mexico en juillet 1942, puis un an après, désigné chef de la délégation du CFLN au Mexique189. En Amérique latine, l’enjeu de la présence française était de taille, car la France y jouissait d’un prestige traditionnel190. De Gaulle avait envoyé l’ancien directeur du musée de l’Homme Jacques Soustelle, à Mexico, où s’était déjà constitué un important comité de la France libre191.
43À la suite de Garreau-Dombasle, d’autres attachés en Amérique latine démissionnèrent rapidement de leurs fonctions : Étienne Raux, attaché au Pérou et en Équateur, s’était mis à la disposition du général dès juillet 1940, mais demeura à son poste, à la demande de celui-ci, jusqu’en janvier 1941. Il devint alors le délégué du CFLN au Pérou, en Équateur et en Bolivie jusqu’en novembre 1943. Secrétaire général en poste au Guatemala, Raymond Haas, touché par les lois antisémites, se rallia au mouvement gaulliste en décembre 1940192. André Gabaudan, attaché au Mexique et en Amérique centrale, s’engagea dans les Forces françaises libres. André Leprévost, conseiller commercial au Brésil, adressa sa lettre de démission à l’administration de Vichy, le 3 août 1942193. Il fut affecté comme conseiller commercial auprès de la délégation du CFLN en Grande-Bretagne, par un arrêté du 26 janvier 1944194. Un an plus tard, par un arrêté du 1er février 1945, l’inspecteur des Finances Jean de Sailly, précédemment directeur général du contrôle des prix, le remplaça à Londres, tandis que Leprévost était chargé des postes de République argentine, d’Uruguay et du Paraguay195. Par son engagement politique, André Leprévost avait permis d’assurer la transition d’un régime à l’autre et évité une vacance du pouvoir à Londres en un temps où les relations économiques et financières entre l’État français et l’État britannique demeuraient intenses. Quant à Bernard Lefort, mobilisé, placé en captivité dans la Nièvre, de juin 1940 à janvier 1941, c’est comme fonctionnaire vichyste, à Lisbonne, qu’il prit part à la Résistance, adhérant à l’organisation « Vichy-repliés », affiliée à « Combat ». Au sortir de la guerre, il fut promu conseiller commercial de 2e classe en septembre 1945 et désigné comme chef des services d’Expansion économique en Tchécoslovaquie196. Nombre des hommes de l’Expansion qui se distinguèrent dans la Résistance participèrent au nouvel essor de la France au sortir de la guerre.
Notes de bas de page
1 Stéphane Bégaud, Marc Belissa et Joseph Visser, Aux origines d’une alliance improbable. Le réseau consulaire français aux États-Unis (1776-1815), Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2005, p. 10.
2 Jean-Noël Jeanneney, L’argent caché : milieux d’affaires et pouvoirs politiques dans la France du xxe siècle, Paris, 1984 ; Richard Vinen, The Politics of French Business (1936-1945), Cambridge, Cambridge University Press, 1991 ; Jean Garrigues, Les patrons et la politique. De Schneider à Seillière, Paris, Perrin, 2002 ; Olivier Dard, Gilles Richard (dir.), Les permanents patronaux : éléments pour l’histoire de l’organisation du patronat en France dans la première moitié du xxe siècle, éditions du Centre de recherche d’histoire de la civilisation de l’Europe occidentale de l’université de Metz, 2005 ; Dominique Barjot et alii (dir.), Industrie et politique en Europe occidentale et aux États-Unis (xixe-xxe siècles), Paris, PUPS, 2006.
3 Jean-Noël Jeanneney, François de Wendel en République. L’argent et le pouvoir (1914-1940), Paris, 1976.
4 Les termes du débat ont été exposés dans Comparative Politics, vol. 16, n° 1, octobre 1983, par la recension de Frank L. Wilson, « Interest groups and politics in Western Europe. The neo-corporatist approach », p. 105-123.
5 Alain Chatriot, Claire Lemercier, « Les corps intermédiaires », dans Vincent Duclert, Christophe Prochasson, Dictionnaire critique de la République française, Paris, Flammarion, 2002, p. 691-697.
6 Archives du ministère des Affaires étrangères (AMAE), Relations commerciales (1918-1940), sous-série A – Administration, vol. 29, sd. Relations avec le ministère du Commerce (1920- 1932), lettre du président du Conseil, ministre des Affaires étrangères à MM. les ministres et sous-secrétaires d’État du 26 janvier 1920.
7 Cf. Marc-Olivier Baruch, Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de l’État. Une histoire politique de l’administration française, Paris, La Découverte, 2000, p. 10-12 : « Compétence et démocratie ».
8 Cf. chapitre 1, p. 34-35.
9 Pierre Rosanvallon, Le modèle politique français. La société civile contre le jacobinisme de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 2004, p. 18.
10 Ibid., p. 389.
11 Ibid., p. 380.
12 Ibid., p. 16.
13 Ibid., p. 395.
14 Pierre Renouvin, Les formes du gouvernement de guerre, Paris, PUF, 1925, p. 56-57.
15 Pour une mise en perspective, cf. l’article d’Alain Chatriot, « Les offices en France sous la IIIe République. Une réforme incertaine de l’administration », Revue française d’administration publique, n° 120, 2006, p. 635-660.
16 Loi du 24 octobre 1919 (art. 2) (JO du 29 octobre 1919) et décret du 25 septembre 1920 (JO du 25 septembre 1920). Sur l’ONPI, cf. J.-C. Combaldieu, « L’organisation administrative de la propriété industrielle en France au cours du xxe siècle », Mélanges dédiés à Paul Mathély, 1990, p. 121-124 ; Alain Beltran, Sophie Chauveau, Gabriel Galvez-Behar, Des brevets et des marques. Une histoire de la propriété industrielle, Paris, Fayard, 2001, p. 36-38 et p. 120-123.
17 L’ONCL est l’objet du premier chapitre du livre d’André Fuzier, Contribution à l’étude des offices publics nationaux. Statut et réforme, thèse de la faculté de droit de Montpellier, 1936, qui en fait l’archétype de l’office « administratif » auquel toute opération d’achat et de vente est interdite (p. 6). L’analyse de Fuzier est favorable à son maintien en l’état ; en revanche, l’analyse d’un autre juriste, Roger André-Thomas, est beaucoup plus sévère, fondée sur l’examen des comptes de l’office depuis sa création. Estimant qu’il constitue une charge incontestable pour l’État, il se prononce pour sa suppression : « [...] Un service dépendant directement du ministère du Commerce remplirait la même mission dans des conditions beaucoup moins onéreuses », dans La question des offices publics et autonomes et les principes de la législation financière, thèse de la faculté de droit de Paris, Paris, PUF, 1934, p. 138.
18 Clotilde Druelle, Un laboratoire réformateur. Le département du Commerce en France et aux États-Unis de la Grande Guerre aux années 1920, thèse de doctorat d’histoire, 1EP, novembre 2004, p. 355 et suiv., ici p. 367.
19 Nicolas Rousselier, « La contestation du modèle républicain dans les années 1930 : la réforme de l’État », dans Serge Berstein, Odile Rudelle (dir.), Le modèle républicain, Paris, 1992, p. 323.
20 Alain Chatriot, Claire Lemercier, « Les corps intermédiaires », art. cité, p. 691 ; Alain Chatriot, La démocratie sociale à la française. L’expérience du Conseil national économique (1924-1940), Paris, La Découverte, 2002.
21 François Monnet, Refaire la République. André Tardieu, une dérive réactionnaire (1876- 1945), Paris, Fayard, 1993, p. 155. Et André Tardieu, La réforme de l’État. Les idées maîtresses de l’« heure de la décision », Paris, Flammarion, 1934.
22 Clotilde Druelle, Un laboratoire réformateur..., op. cit., p. 448-449.
23 Centre d’archives économiques et financières (CAEF), B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), Réponse du ministère du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’inspecteur général (en date du 31 janvier 1930) ; ibid., B 33 326, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1913-1927), ministère des Finances, Contrôle de l’exécution du budget du ministère du Commerce et de l’Industrie, Office national du commerce extérieur, non daté (vers 1929-1930). Cf. aussi Du protectionnisme à la mondialisation. 1898-1998. Histoire des conseillers du commerce extérieur de la France, Madeleine Barbier-Decrozes (éd.), Paris, CEE Communication, 1999, p. 77.
24 CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), Réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général (en date du 31 janvier 1930).
25 Ibid.
26 Dans toutes les affaires évoquées ci-dessous, la chambre parisienne versa des sommes conséquentes au ministère, mais utilisa très rarement la procédure des fonds de concours afin d’échapper au contrôle parlementaire, manière de faire caractéristique du ministère du Commerce, si l’on en croit les remontrances du contrôleur des dépenses engagées : « [...] La procédure des fonds de concours n’est pas volontiers employée au ministère du Commerce dans les cas de l’espèce » (CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), Rapport au ministre de l’inspecteur général des Finances, chargé du contrôle de l’exécution du budget du ministère du Commerce et de l’Industrie du 31 janvier 1930, chapitre 5.) La procédure des fonds de concours permettait traditionnellement aux départements, aux communes, mais aussi aux chambres de commerce, aux sociétés, et même à de simples particuliers, de concourir, avec les fonds de l’État, à des dépenses d’intérêt public.
27 CAEF, B 33 326, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1913-1927), Rapport de l’Inspection des finances sur l’ONCE, non daté, vers 1929-1930.
28 Sur le rôle du contrôleur des dépenses engagées qui venait d’être redéfini par la loi du 10 août 1922, cf. Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées. Évolution d’une fonction, Paris, CHEFF, 2004.
29 CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), Réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général (en date du 31 janvier 1930).
30 AMAE, direction du personnel (1833-1973), vol. 200 (1905-1934), sd. Dossier général, lettre du ministre du Commerce Lucien Dior au président du Conseil, ministre des Affaires étrangères, du 15 mars 1924.
31 CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), Réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général (en date du 31 janvier 1930).
32 Décret du 14 mai 1930 (JO du 21 mai 1930).
33 Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique de la France au xxe siècle : les mutations du corps des attachés commerciaux (1919-1950) », Relations internationales, n° 114, été 2003, p. 189-211.
34 Archives de la chambre de commerce et d’industrie de Paris (ACCIP), VI – 2.12 (32).
35 Ibid., lettre du président de la CCP 19 février 1920 au ministre du Commerce et de l’Industrie.
36 Cf. Laurence Badel, « La chambre de commerce et d’industrie de Paris et l’expansion commerciale de la France (1898-1970) », dans La chambre de commerce et d’industrie de Paris (1803-2003) – 200 ans d’histoire entre changement et continuité, Genève, Droz, 2007, p. 365-403.
37 ACCIP, VI – 2.12 (31), rapport de Georges Jouanny adopté le 20 décembre 1905, Réforme de l’organisation consulaire. Création de postes d’attachés commerciaux, p. 9.
38 Jean Baillou (dir.), Histoire de l’administration française : les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, t. 1, Paris, Éditions du CNRS, 1984, p. 453-455.
39 Robert Frank, « L’entrée des attachés financiers dans la machine diplomatique, 1919-1945 », Relations internationales, n° 32, hiver 1982, p. 491.
40 Michel Marbeau, « Réflexions sur un haut fonctionnaire français devenu secrétaire général de la SDN : le cas de Joseph Avenol », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 351.
41 Robert Frank, « L’entrée des attachés financiers... », art. cité, p. 495.
42 Ibid., p. 497.
43 Georges-Henri Soutou, L’or et le sang. Les buts de guerre économiques de la Première Guerre mondiale, Paris, Fayard, 1989, p. 769.
44 Documents diplomatiques français (DDF), 1920, t. 1, document n° 50, p. 74, note du 23 août 1920.
45 JO du 4 mai 1919, décret du 1er mai 1919, article 1 (extrait) : « Reprise, réorganisation et développement des relations commerciales de la France : accords et conventions avec les pays étrangers. »
46 DDF, 1920, t. 2, doc. n° 388, p. 502-503 : note de Jacques Seydoux du 23 août 1920.
47 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, Négociations commerciales, vol. 1, lettre-circulaire du 16 juillet 1923.
48 Ibid., note du 24 septembre 1924, Note sur la négociation des accords commerciaux. Confidentiel.
49 Centre d’accueil et de recherche des Archives nationales (CARAN), F/12/9185, rapport au ministre du Commerce et de l’Industrie sur l’application de la loi du 25 août 1919 en ce qui concerne les attachés et les agents commerciaux, octobre 1922.
50 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 1, note du 24 septembre 1924, Note sur la négociation des accords commerciaux. Confidentiel.
51 Ibid., vol. 2, article « La tâche du nouveau ministre du Commerce », par Léonce Janvier, L’Exportateur français, 25 octobre 1928.
52 Article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics.
53 AMAE, Relations commerciales 1918-1940, s/série A – Administration, vol. 29, sd. Relations avec le ministère du Commerce (1920-1932), note du 4 juillet 1928 de la sous-direction des relations commerciales.
54 Pour une biographie complète, cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen : le grand commerce français, 1925-1948, Paris, CHEFF, 1999, p. 94 ; id., « Littéraires, libéraux et Européens : discours et réseaux du grand commerce français », Journal of European Integration History – Revue d’histoire de l’intégration européenne, vol. 3, n° 2, 1997, p. 23-33.
55 Paul Elbel, « Les prohibitions d’entrée et de sortie », conférence du 26 novembre 1925.
56 Id., « La politique douanière et les échanges internationaux », conférence du 26 mars 1926.
57 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, Négociations commerciales, lettre du 11 juillet 1923 de Jean Coignet, sénateur du Rhône, président de l’ANEE.
58 Cf. François Caron, « Introduction générale », dans Dominique Barjot, Olivier Dard, Jean Garrigues, Didier Musiedlak et Éric Anceau (dir.), Industrie et politique en Europe occidentale et aux États-Unis (XIXe-XXe siècles), Paris, PUPS, 2006, p. 24.
59 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, Négociations commerciales, vol. 1, lettre du 11 juillet 1923 de Jean Coignet déjà citée.
60 Ibid., notes des 25 et 29 juillet 1923.
61 Richard Vinen, The Politics of French Business (1936-1945), Cambridge, Cambridge University Press, 1991.
62 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 2, note du 21 janvier 1929 de la direction des accords commerciaux et de l’information économique pour le secrétariat particulier du ministère du Commerce a/s conventions commerciales.
63 JO du 18 juillet 1928. Souligné par nous, LB.
64 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 2, note du 21 juillet 1928 de la sous-direction des relations commerciales.
65 Ibid., lettre du 21 août 1928 du ministère des Affaires étrangères à M. le ministre du Commerce et de l’Industrie.
66 Gilbert Dauphin, L’administration consultative centrale (avec tableau des assemblées consultatives fonctionnant auprès des divers ministères), Paris, Marcel Rivière, 1932, p. 66.
67 Laurence Badel, « La direction des relations économiques extérieures (DREE) : origines, culture, logique (1920-1970) », dans Laurence Badel, Stanislas Jeannesson, N. Piers Ludlow, Administrations nationales et construction européenne. Une approche historique (1919-1975), Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2005, p. 169-205 ; id., « Diplomatie économique et environnement institutionnel des années 1920 », dans Jacques Bariéty (dir.), Aristide Briand, la Société des Nations et l’Europe, 1919-1932, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 2007, p. 289-299.
68 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série A – Administration, vol. 1, note sur l’activité de la sous-direction des relations commerciales pendant l’année 1922, du 25 octobre 1922.
69 Ibid., vol. 2, note du 16 décembre 1926 du ministre des Affaires étrangères à M. le président du Conseil, ministre des Finances, et à M. le ministre du Commerce et de l’Industrie a/s des difficultés rencontrées pour l’exportation française dans les pays neufs.
70 Ibid., lettre du 10 février 1927 à la direction des affaires commerciales et industrielles du ministère du Commerce et de l’Industrie.
71 Cf. Pierre Guillen, « La politique douanière de la France dans les années 1920 », Relations internationales, n° 16, hiver 1978, p. 315-331.
72 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 2, lettre du 27 février 1929 de Paul Elbel à M. le ministre des Affaires étrangères. Cf. Sylvain Schirmann, Les relations économiques et financières franco-allemandes, 1932-1939, Paris, CHEFF, 1995.
73 Ibid., numéro du 18 septembre 1932 de La Journée industrielle, article « Notre politique commerciale ».
74 Stanislas Jeannesson, « Jacques Seydoux et la diplomatie économique de l’après-guerre », Relations internationales, n° 121, 2005, p. 9-24.
75 Cité dans Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit., p. 102.
76 Laurence Badel, « Trêve douanière, libéralisme et conjoncture (septembre 1929-mars 1930) », Relations internationales, n° 82, été 1995, p. 141-161.
77 Cf. les remarques de Gilbert Dauphin, L’administration consultative centrale..., op. cit., p. 19.
78 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 2, note pour le ministre du 26 novembre 1931 de la sous-direction des relations commerciales a/s réclamations étrangères contre notre politique économique.
79 Ibid., note du 1er décembre 1931 de Paul Elbel, Les négociations actuelles et leurs difficultés.
80 Ibid., lettre du 2 juillet 1930 de la direction de l’agriculture, ministère de l’Agriculture, au ministère du Commerce.
81 Ibid., lettre du 30 juillet 1930 du ministère des Affaires étrangères au ministère de l’Agriculture.
82 Ibid., lettre du 12 septembre 1930 du ministère des Affaires étrangères au ministère de l’Agriculture.
83 Ibid., sous-série A – Administration, vol. 29, note confidentielle du 22 janvier 1932 de la sous-direction des relations commerciales.
84 Ibid.
85 Cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., p. 155-157.
86 AMAE, Relations commerciales (1918-1940), sous-série B 26, vol. 2, lettre du 16 septembre 1932 de la CNAA à M. Édouard Herriot, président du Conseil, ministère des Affaires étrangères.
87 Ibid., lettre du 3 octobre 1932 de Julien Durand, ministre du Commerce et de l’Industrie, à M. le président du Conseil.
88 Cf. ce que dit Nicolas Rousselier du renforcement plus général de la présidence du Conseil, qui, de 1938 à 1939, est devenue un pôle de coordination qui achève d’émanciper le pouvoir ministériel de la tutelle parlementaire, dans son article « Gouvernement et parlement dans l’entre-deux-guerres », dans Marc-Olivier Baruch, Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de l’État, op. cit., p. 109-126.
89 Chambre des députés, session extraordinaire de 1933, annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 1933, Rapport fait au nom de la Commission des finances, chargée d’examiner le projet de loi portant fixation du budget général de l’exercice 1934, par M. Paul Bernier, p. 6.
90 Ibid., p. 3 ; M. Hymans, « La centralisation des divers organismes économiques », Journal du commerce, numéro du 9 novembre 1933.
91 Ibid., session extraordinaire de 1933, annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 1933, Rapport fait au nom de la Commission des finances, chargée d’examiner le projet de loi portant fixation du budget général de l’exercice 1934, par M. Paul Bernier, p. 28.
92 CARAN, F/12/9175.
93 Cf. l’annexe 1 intitulée Extrait d’un rapport sur l’organisation en Allemagne du ministère de l’Économie nationale, Chambre des députés, onzième législature, session de 1935, annexe au procès-verbal de la 2e séance du 8 mars 1935, rapport fait au nom de la commission du commerce et de l’industrie chargée d’examiner le projet de loi tendant à la réorganisation des services du ministère du Commerce, par Paul Elbel, p. 21.
94 Jacques Marseille, Empire colonial et capitalisme français. Histoire d’un divorce, Paris, Albin Michel, 1984, rééd. 2005, p. 410-418.
95 Chambre des députés, onzième législature, session extraordinaire de 1933, annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 1933, Rapport fait au nom de la Commission des finances, chargée d’examiner le projet de loi portant fixation du budget général de l’exercice 1934, par M. Paul Bernier, p. 28.
96 Ibid., session de 1935, annexe au procès-verbal de la séance du 18 janvier 1935, projet de loi tendant à la réorganisation des services du ministère du Commerce, exposé des motifs.
97 Ibid., séance du 28 février 1934, adoption, après demande de discussion immédiate, d’un projet de loi relatif aux services du ministère du Commerce et à l’Office national du commerce extérieur.
98 Il manque dans les archives du CAEF les rapports pour les exercices 1933, 1934 et 1938. Mais le rapport pour 1935 est assez significatif d’une pratique qui perdura jusqu’à la guerre.
99 CARAN, F/12/9174, feuillet « Appel aux exportateurs français », édité par l’Office commercial français du Levant.
100 Ibid.
101 Ibid.
102 CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général le 5 septembre 1933.
103 André Jeannin, Les offices. Étude de celles des finances de l’État qui sont soumises à des règles particulières, thèse de la faculté de droit de Paris, Paris, PUF, 1935, p. 169. Cf. Alain Chatriot, « Les offices en France sous la IIIe République », art. cité, p. 635-650.
104 Cité par André Jeannin, Les offices, op. cit., p. 169.
105 CAEF, B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général le 31 janvier 1930.
106 Ibid., B 33 326, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1913-1927), rapport du contrôleur des dépenses engagées (exercice 1926), chapitre 19.
107 Ibid., B 33 327, Budget du ministère du Commerce et de l’Industrie (1928-1947), réponse du ministre du Commerce et de l’Industrie aux observations présentées par M. l’Inspecteur général le 31 janvier 1930.
108 André Jeannin, Les offices, op. cit., p. 96-97.
109 Le décret-loi du 4 avril 1934 supprima : l’Office national de législation étrangère et de droit international, l’Institut d’hydrologie et de climatologie, l’Office national des prêts d’honneur, l’Institut des recherches agronomiques, l’Agence générale des colonies et l’Office national d’hygiène sociale.
110 André Jeannin, Les offices, op. cit., p. 169 et p. 177.
111 Chambre des députés, onzième législature, session de 1935, annexe au procès-verbal de la 2e séance du 8 mars 1935, rapport fait au nom de la commission du commerce et de l’industrie chargée d’examiner le projet de loi tendant à la réorganisation des services du ministère du Commerce, par Paul Elbel, p. 6.
112 Sur ce thème, cf. Jacques Marseille, Empire colonial..., op. cit.
113 Chambre des députés, onzième législature, session de 1934, séance du 28 février 1934, adoption, après demande de discussion immédiate, d’un projet de loi relatif aux services du ministère du Commerce et à l’Office national du commerce extérieur, intervention de Julien Durand.
114 Ibid.
115 Ibid., session de 1934, annexe au procès-verbal de la séance du 16 février 1934, projet de loi ayant pour objet de renforcer les cadres de l’administration centrale du ministère du Commerce et de l’Industrie, présenté par M. Lucien Lamoureux, ministre du Commerce et de l’Industrie, et par M. Germain-Martin, ministre des Finances.
116 Chambre des députés, onzième législature, session de 1935, annexe au procès-verbal de la séance du 18 janvier 1935, projet de loi tendant à la réorganisation des services du ministère du Commerce, exposé des motifs.
117 Ibid., p. 9.
118 Chambre des députés, onzième législature, session de 1935, annexe au procès-verbal de la séance du 18 janvier 1935, projet de loi tendant à la réorganisation des services du ministère du Commerce, exposé des motifs, p. 9.
119 Cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité, p. 197.
120 /0 du 31 octobre 1935, décret portant réorganisation des services du ministère du Commerce et de l’Industrie.
121 JO du 9 novembre 1935, décret du 8 novembre 1935 relatif au statut des conseillers techniques.
122 Cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit. p. 129.
123 Cf. Laurence Badel, « La chambre de commerce de Paris... », art. cité, p. 377-378.
124 Cf. Jean Filippi, La crise des exportations françaises, conclusions adoptées par le Conseil national économique dans sa session du 5 juillet 1935, Paris, Imprimerie nationale, 1935.
125 Laurence Badel, « La chambre de commerce de Paris... », art. cité, p. 380.
126 Ibid., p. 378-380.
127 Ibid.
128 Cf. Robert Frank, « L’épreuve de la guerre (1939-1945) », dans La chambre de commerce et d’industrie de Paris (1803-2003). Histoire d’une institution, Paris, Droz, 2003, p. 220-221.
129 Cf. Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932- 1952, t. 1, Paris, CHEFF, 1991, chapitre XVI.
130 Cf. Hervé Joly (dir.), L’économie dirigée du régime de Vichy, Caen, Centre de recherche d’histoire quantitative, 2004 ; Marc Bergère (dir.), L’épuration économique en France à la Libération, Rennes, PUR, 2008.
131 La direction des accords commerciaux devint direction du commerce extérieur en septembre 1939. Cf. Laurence Badel, « La direction des relations économiques extérieures (DREE) », art. cité, p. 176-178.
132 Sur la présence d’Hervé Alphand à Washington et ses démêlés avec Robert Lacour-Gayet, cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit., p. 285.
133 CARAN, F/60/348, sd. Office national du commerce extérieur.
134 CAEF, B 60 268, sd. 2 Comité consultatif du commerce extérieur, décret du 1er septembre 1941.
135 Ibid., note pour M. Filippi, secrétaire général pour les questions économiques du 29 septembre 1941 a/s désignation des membres du Comité consultatif, annexe B.
136 Sur cette continuité, cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit.
137 Laurence Badel, « Du Vivarais à l’Europe : itinéraire d’un fédéraliste, Gaston Riou », dans Franz Knipping (éd.), Federal Conceptions in EC Members States : Traditions and Perspectives – Second Jean Monnet Symposium, Tübingen/Blaubeuren, 1er-3 juillet 1993, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1994, p. 59-70.
138 CAEF, B 60 268, sd. 2, note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 31 mars 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
139 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 30 avril 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
140 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 31 mars 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
141 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 1er juillet 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
142 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 31 mars 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
143 Daniel Lefeuvre, Histoire d’un groupe de pression libéral : le comité national des conseillers du commerce extérieur de la France, 1898-1998, mémoire original d’habilitation à diriger des recherches, université Paris 1, octobre 2001, p. 126-130.
144 CAEF, B 60 268, sd. 2, note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 31 mars 1942 de Louis Bonnefon-Craponne. Souligné dans la note.
145 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 1er juillet 1942 de Louis Bonnefon-Craponne. Sur la politique de concentration des entreprises commerciales, cf. Laurence Badel, « Le Comité général d’organisation du commerce et la politique de concentration des entreprises commerciales », dans Olivier Dard, Jean-Claude Daumas, François Marcot (dir.), L’Occupation, l’État français et les entreprises. Actes du colloque de Besançon, 24-26 mars 1999, Paris, ADHE, 2000, p. 135-147.
146 Ibid., note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 30 avril 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
147 Ibid.
148 Ibid.
149 Pour une histoire complète du CGOC, on se reportera à Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit., chapitre 6.
150 CAEF, B 60 268, sd. 2, note pour le secrétaire général pour les questions économiques du 1er juin 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
151 Cf. Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit., p. 310.
152 Ibid., p. 310-315.
153 CAEF, B 60 268, sd. 2, note pour le secrétaire général pour les questions économiques des 1er octobre et 2 novembre 1942 de Louis Bonnefon-Craponne.
154 Ibid., note pour le directeur du commerce extérieur du 30 avril 1943 de Louis Bonnefon-Craponne.
155 AN, F/60/341, sd. C3 Al sd3, décret du 27 septembre 1943 portant création du CNCE.
156 Sur l’activité de Jean Chauvel, on se reportera à l’article pionnier de Rémi Boyer, « Les bureaux d’études du ministère des Affaires étrangères et l’Europe pendant la Seconde Guerre mondiale », dans René Girault, Gérard Bossuat (dir.), Europe brisée, Europe retrouvée : nouvelles réflexions sur l’unité européenne au xxe siècle, Paris, Publications de la Sorbonne, 1994, p. 133-154. Rémi Boyer avait commencé à exploiter les papiers des bureaux d’études Chauvel, conservés dans les Papiers 1940 des archives diplomatiques. Cf. aussi Maurice Vaïsse, « Les bureaux d’études des Affaires étrangères et l’Italie », Revue d’histoire diplomatique, 1983, n° 3, p. 322-340.
157 Jean Chauvel, Commentaires, t. I : De Vienne à Alger, 1938-1944, Paris, Fayard, 1971, p. 301
158 Rémi Boyer, « Les bureaux d’études... », art. cité, p. 146. Cf. Raphaële Ulrich-Pier, « René Massigli et la réorganisation des Affaires étrangères à Londres et à Alger (1943-1944) », Relations internationales, 108, hiver 2001, p. 471-485.
159 Jean-Baptiste Duroselle, « Une création ex nihilo, le ministère des Affaires étrangères du général de Gaulle (1940-1942) », Relations internationales, n° 31, automne 1982, p. 313-332.
160 Raphaële Ulrich-Pier, « René Massigli », Lucien Bély et alii (dir.), Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, 1589-2004, Paris, Fayard, 2005, p. 539.
161 Jean-Baptiste Duroselle, « Une création ex nihilo... », art. cité.
162 Raphaële Ulrich-Pier, « René Massigli et la réorganisation des Affaires étrangères à Londres et à Alger (1943-1944) », art. cité, p. 476-477.
163 Laurence Badel, Un milieu libéral et européen..., op. cit., p. 236.
164 Id., « La direction des relations économiques extérieures (DREE) », art. cité, p. 178.
165 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie..., op. cit., p. 742-743.
166 AMAE, Guerre 1939-1945, Vichy, série Relations commerciales, vol. 550, Attachés commerciaux, dossier général 1940-1944, télégramme du 10 septembre 1940 de la sous-direction des relations commerciales.
167 Ibid., procès-verbal du 14 novembre 1940 de la commission interministérielle chargée d’examiner la situation actuelle des Services d’expansion commerciale à l’étranger.
168 CARAN, F 60 341, Loi relative au personnel des Services d’expansion commerciale à l’étranger.
169 AMAE, Guerre 1939-1945, Vichy, série Relations commerciales, vol. 550, Attachés commerciaux, dossier général 1940-1944, note de la sous-direction des relations commerciales du 18 janvier 1941.
170 Ibid., lettre de René Alterman à Pierre-Étienne Flandin, du 25 janvier 1941.
171 Ibid., lettre du ministère de l’Économie nationale et des Finances au Quai d’Orsay du 16 avril 1941.
172 Seules « trois personnes qualifiées [représentent] les industriels, les commerçants et les agriculteurs ».
173 Sur cette réforme statutaire, cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité, p. 200-201.
174 AMAE, Guerre 1939-1945, Vichy, série Relations commerciales, vol. 550, Attachés commerciaux, dossier général 1940-1944, lettre de l’Amiral de la Flotte, ministre des Affaires étrangères, au ministre de l’Économie nationale et des Finances du 8 décembre 1941.
175 CAEF, dossier Personnel/Commerce extérieur (Pers. CE), 1 C 30 366, Jacques Soulé, sd. Retraite.
176 Ibid., 1 C 18 232, Jean Lefeuvre, né en 1886, lettre de Jean Lefeuvre du 1er octobre 1940 à la direction des accords commerciaux.
177 Cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité, p. 205.
178 AMAE, Personnel, 3e série, Méric de Bellefon Joseph-Marie, Yves, lettre de Paul Leroy-Beaulieu, directeur du commerce extérieur du 10 février 1941. La loi du 13 janvier 1941 mit un terme à tous les contrats en cours au 31 janvier 1941. Cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité.
179 Il devait être admis à faire valoir ses droits à la retraite le 21 novembre 1944.
180 Cf. Arnaud Marty, Les acteurs publics de la diplomatie économique française en URSS de 1930 à 1964, mémoire de maîtrise, dir. Robert Frank, université Paris 1, juin 2005, p. 42, note 92.
181 AMAE, Guerre 1939-1945, Vichy, série Relations commerciales, vol. 550, Attachés commerciaux, dossier général 1940-1944, tableau de juin 1942 émanant de la direction du commerce extérieur.
182 Cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité, p. 206-207.
183 AMAE, Guerre 1939-1945, Vichy, série Relations commerciales, vol. 550, Attachés commerciaux, dossier général 1940-1944, Liste des attachés commerciaux à l’étranger, du 25 janvier 1943.
184 Ibid., lettre de Pierre Catala au ministère des Affaires étrangères du 27 janvier 1943.
185 Ibid., rapport au ministre de Paul Leroy-Beaulieu du 11 septembre 1940.
186 Ibid., lettre de la sous-direction de relations commerciales du MAE du 9 septembre 1940 à la direction des accords commerciaux du ministère des Finances.
187 Ibid. Rapport au ministre de Paul Leroy-Beaulieu du 11 septembre 1940. « Cette mesure peut être réalisée par arrêté sans consultation préalable de la commission des attachés et agents commerciaux et du ministère des Affaires étrangères [...]. »
188 Cité par Jean-Baptiste Duroselle, L’abîme (1939-1945), Paris, Imprimerie nationale, 1982, p. 320.
189 Cf. Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique... », art. cité, p. 202-203.
190 Denis Rolland, Vichy et la France libre au Mexique. Guerre, cultures et propagandes pendant la Deuxième Guerre mondiale, Paris, Publications de la Sorbonne, 1990.
191 Cf. Jean-Baptiste Duroselle, L’abîme, op. cit., p. 322.
192 CAEF, Pers. CE, 1 C 18 229, Raymond Haas.
193 Ibid., 1 C 18 233, André Leprévost, dossier Services civils.
194 Ibid.
195 Ibid., Pers. CE, 1 C 18 242, Jean de Sailly.
196 Ibid., Pers. CE, 1 C 30306, Bernard Lefort.
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