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Perfide Albion ?

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Claire Sanderson

Partie I | Le Foreign Office : une tradition diplomatique à part

Chapitre 2 | Force et assurance

Texte intégral

Une évolution en fonction des facteurs extérieurs

1L’évolution du Foreign Office est conditionnée par des facteurs extérieurs, et en premier lieu (mais pas uniquement) par l’évolution de la situation internationale. On évaluera à la fin de cette étude dans quelle mesure cette évolution porte sur la structure mais aussi sur les méthodes adoptées, ainsi que les conséquences pour le Foreign Office de l’adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE. Mais pour la période de l’après-guerre, la création d’un seul service diplomatique de Sa Majesté découle clairement du changement de perception des priorités de la politique étrangère.

  • 1 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 43, p. 12.
  • 2 [By] close ties of culture and sentiment with Britain, by the still wide areas of common interest, (...)
  • 3 La théorie des trois cercles de Churchill, évoquée dans son discours à la conférence annuelle du pa (...)
  • 4 [This link] remains a bridge between the continents of the world. Nothing should be done to weaken (...)

2Dans le contexte général, la vision britannique du monde en 1945 évolue rapidement face à un monde de plus en plus instable, dans lequel la montée des deux superpuissances force la Grande-Bretagne à réévaluer son propre rôle. En parallèle, on assiste à un changement de perception de la relation avec les nouveaux pays du Commonwealth. Au fur et à mesure que les besoins et les intérêts nationaux de ces pays évoluent, il devient peu pratique – que ce soit dans le domaine de l’élaboration de la politique ou en termes concrets – de maintenir deux services, Foreign et Colonial, chargés des mêmes questions. C’est par exemple le cas en Afrique de l’Ouest, où la responsabilité est divisée entre les deux services. La définition des priorités de l’Afrique de l’Ouest est ainsi très difficile à établir, et les conséquences du manque de communication et d’objectifs communs sont parfois « désastreuses1 ». Les intérêts politiques et économiques de ces pays se définissent désormais dans un contexte régional, et non plus par rapport à leurs relations avec la Grande-Bretagne. Ils s’efforcent de développer des liens avec d’autres pays, même si le commerce reste une dimension importante d’une relation que Londres espère faire perdurer grâce à des « liens étroits de culture et de sentiment avec la Grande-Bretagne, des domaines encore importants d’intérêts communs, y compris le commerce, et l’habitude d’échanges intimes2 ». Dans la conception britannique des années 1960 – parfaitement reflétée dans la théorie des trois cercles de Churchill3 –, ce lien privilégié avec les anciennes colonies « demeure un pont entre les continents du monde. Rien ne doit être fait pour l’affaiblir ». La langue anglaise représente par ailleurs « la clé qui nous est fournie » à cette fin4.

  • 5 Il y en aura un troisième en 1977. Cmnd. 7308, 1977, Review Committee on Overseas Representation, 1 (...)
  • 6 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 44.
  • 7 Misinterpretation as implying a loss of interest in the Commonwealth partnership. Ibid., paragraphe (...)
  • 8 Ibid., paragraphe 45.

3La période qui nous concerne est une période de changement considérable dans l’organisation du Foreign Office, qui a commencé au milieu des années 1960, conséquence directe, outre les circonstances internationales, du rapport Plowden de 1964. Par ailleurs, l’affaire Soames se place entre deux de ces importants rapports d’évaluation sur la structure et le fonctionnement du service diplomatique britannique, le second, qui a suscité plus de débats, datant de 19695. La conclusion principale du rapport, qui porte sur la rationalisation et l’ajustement du service, propose un service diplomatique unifié, Her Majesty’s Diplomatic Service, avec un contrôle et une exécution unifiés de l’ensemble de la politique extérieure britannique6. Dans un premier temps, l’unification porte seulement sur les devoirs, le personnel et les postes des Foreign Service, Commonwealth Service et Trade Commission ; la séparation entre le Foreign Office et le Commonwealth Relations Office est maintenue de crainte d’une « mauvaise interprétation qui suggérerait une perte d’intérêt dans le partenariat avec le Commonwealth7 ». En revanche, le rapport argumente clairement la nécessité imposée par la situation internationale d’un seul service externe, « engagé dans ce qui est fondamentalement une seule et même tâche, celle de représenter et de promouvoir les intérêts britanniques à travers le monde8 », regroupant les deux éléments, en encourageant comme première étape un rapprochement dans la politique et dans la pratique :

  • 9 Ibid., paragraphes 42 et 43.

La division du monde, à des fins de représentation, entre pays du Commonwealth et autres pays fait obstacle au développement et à l’exécution d’une politique étrangère cohérente. Elle recoupe tous les autres modes de regroupement et d’association à l’international. Le fait d’être membre du Commonwealth n’est qu’un des facteurs qui contribuent à forger la politique d’un pays du Commonwealth quel qu’il soit, et il s’agit rarement d’un facteur décisif.
Il nous faut un système qui reconnaisse que certains des pays du Commonwealth ont développé leurs propres intérêts et leurs propres relations au plan régional et ne peuvent pas considérer leurs relations avec la Grande-Bretagne comme de première importance [...] Nous ne pouvons pas élaborer une politique étrangère cohérente si nous ne sommes pas capables de prendre totalement en compte les intérêts hors Commonwealth des pays du Commonwealth et leur contexte régional ou international. Notre système actuel ne nous facilite pas la tâche.
Ceux qui élaborent la politique britannique doivent être en mesure de considérer les problèmes internationaux de manière large et globale. Ce n’est pas le cas pour l’instant9.

Outre l’évolution du Commonwealth, d’autres facteurs externes influent sur l’organisation du service diplomatique de Sa Majesté. Face à la nécessité d’adopter une approche multilatérale pour faire face à une instabilité internationale imprévisible, l’évolution des organisations internationales annoncée par la signature de la charte des Nations unies le 26 juin 1945 force la Grande-Bretagne, déjà affaiblie en termes économiques et militaires, à prendre conscience du fait qu’elle ne peut plus agir toute seule sur la scène internationale. Au Foreign Office, cela se traduit par des changements structurels par rapport à ces organisations – la mission britannique auprès de l’ONU étant par exemple sous sa responsabilité – et par la nécessité d’une certaine flexibilité au sein de, et entre, les différents départements « géographiques » et « fonctionnels » dans le cadre des accords régionaux dans les domaines de la défense, notamment.

  • 10 La question de la formation avait déjà été évoquée, mais sans lendemain, lors des propositions de 1 (...)
  • 11 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 15, p. 4.

4Conscient qu’avec le temps cette tendance ne cessera de s’affirmer, et soucieux de préserver une certaine influence britannique dans ce cadre, le Foreign Office doit désormais s’investir auprès des différentes alliances et instances multilatérales. Cela nécessite la mise à disposition de ressources financières ainsi que la mise en place de formations spécifiques – ce point sera lié à la question de la nécessité d’une formation spécifique dans l’ensemble du service10. Il s’agit d’une question importante, qui est soulignée dans le rapport Plowden lorsqu’il est devenu évident que ce travail supplémentaire ne peut continuer d’être assuré dans son intégralité par les différents représentants du Royaume-Uni à travers le monde11.

  • 12 Dans le contexte de la candidature britannique à la CEE, lire Laurence Badel, « Le rôle tenu par le (...)

5Par ailleurs, ce besoin d’un nouveau fonctionnement dans un contexte multilatéral a des effets sur les autres départements gouvernementaux12. C’est le cas du ministère de la Défense et du Trésor, notamment, mais aussi des forces armées britanniques, elles aussi sollicitées pour agir dans le cadre d’instances internationales. Ainsi les changements structurels et les nouveaux départements créés au cours des années 1960, certains de façon provisoire afin de répondre à des situations temporaires, représentent pour le Foreign Office le changement le plus radical de son histoire. Enfin, si au niveau européen, Londres se tient à l’écart dans un premier temps des initiatives de construction européenne lancées par la France et l’Allemagne, elle sera là aussi obligée de s’adapter face à la mise sur pied des instances européennes pendant la période qui nous concerne (nous y reviendrons).

  • 13 Voir le site officiel du Foreign and Commonwealth Office, www.fco.gov.uk.
  • 14 John Dickie, op. cit., p. 43.
  • 15 Ayant une représentation « non-résidente » dans douze autres pays. Rapport Plowden, op. cit., parag (...)

6En termes concrets, la représentation diplomatique à l’étranger se situe autour de cent trente-six pays en 1968, et s’élève à la fin de la guerre froide, à la suite notamment de l’indépendance des pays anciennement dans les zones soviétiques, à cent soixante-huit au début des années 1990, et deux cent soixante et un (toutes ambassades, toutes hautes commissions et tous postes diplomatiques confondus) en 200813. En revanche, le nombre de diplomates et de personnels pendant la même période diminue : plus de huit mille en 1968, ils sont réduits de presque 20 % à la fin de la guerre froide. De ceux qui restent, moins de la moitié est en poste à l’étranger, dont seulement deux tiers sont des diplomates14. Mais dans l’après-guerre, il y a aussi plus de pays indépendants, et donc plus de nouvelles missions à l’étranger : cent sept pays en 1964, dont quatre-vingt-onze sous l’égide du Foreign Office, et seize sous celle du Commonwealth Relations Office. Au milieu des années 1960, la Grande-Bretagne est présente dans cent vingt et un pays indépendants sur cent vingt-huit15.

Une structure interne liée à sa vision du monde

  • 16 Le terme anglais utilisé est relinquishment. Ibid.., paragraphe 7, p. 2.
  • 17 Cet équipement comprend artillerie et équipement électronique, mais aussi les soixante-dix avions a (...)
  • 18 John Baylis, Anglo-American Defence Relations 1939-1984, Londres, Macmillan, 1984, p. 60.
  • 19 Contre seize millions de livres en 1938. Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, (...)
  • 20 Five strategic keys lock up the globe!, cité par Paul Kennedy, ibid. Les cinq « clés » sont Douvres (...)
  • 21 A considered policy of leading dependencies to independence. Rapport Plowden, op. cit., paragraphe  (...)
  • 22 Paul Kennedy, op. cit., p. 327.
  • 23 Livre blanc du 16 juillet 1963, entré en vigueur le 1er janvier 1964.

7Le nombre de départements au sein du Foreign Office, tout comme la manière dont ils sont répartis, a également évolué en fonction de facteurs extérieurs, mais cette évolution est liée en parallèle à sa vision du monde. Si l’évolution de cette vision est relativement réaliste (perception de la menace et équilibre de la puissance, notamment), la manière dont la diplomatie perçoit le rôle qu’elle doit assumer dans ce monde l’est beaucoup moins. Au milieu des années 1960, on parle encore d’un déclin « relatif » de la puissance militaire britannique (et de son potentiel nucléaire), sans situer ce déclin, certes relatif mais non négligeable, dans le contexte de la montée considérable de la puissance militaire et nucléaire des États-Unis (et de l’Union soviétique), qui semble rendre toute comparaison inutile. L’abandon du contrôle de zones stratégiques est présenté comme une renonciation16, alors que les considérations budgétaires, doublées de la nécessité de concentrer l’effort sur le continent européen, sont davantage des contraintes imposées que des choix stratégiques. Incontestablement, l’aide américaine est décisive pour la projection de la puissance britannique : le Military Defence Assistance Act de 1949 et le Mutual Security Act de 1951 accordent à la Grande-Bretagne un éventail très large d’équipements militaires17 et un soutien important, et entre 1951 et 1956, elle reçoit 400 millions de livres en aide militaire et 300 millions de livres en matériel, ce qui lui permet de continuer à assurer ses responsabilités internationales18. Mais le maintien de ses bases navales – Aden, Gibraltar, Chypre, Malte, Singapour, Hong-Kong – lui coûte extrêmement cher : 140 millions de livres en 1952, et 215 millions de livres en 196019. Celles-ci sont abandonnées les unes après les autres ou leur fonctionnement considérablement réduit, et les « cinq clés stratégiques qui verrouillent le monde20 » de l’amiral Fischer ne seront plus qu’un lointain souvenir. Et si la perte de contrôle des ressources économiques de l’ancien Empire britannique ne peut qu’être constatée, le processus de décolonisation lui-même est présenté comme « une politique choisie pour mener les colonies à l’indépendance21 » : à nouveau comme un choix, plutôt qu’une contrainte ou une obligation. Or, les inévitables problèmes économiques que cela entraîne – il n’y a plus de contribution indienne à la défense de la route des Indes, par exemple, c’est la fin de la défense impériale22 – sont considérables, et la remise en question de la capacité à maintenir une présence globale adéquate s’impose nécessairement. La défense britannique se voit obligée de se réorganiser : fin de la conscription nationale en décembre 1960 ; réduction des dépenses comme du personnel militaire et intégration en 1964 des trois forces armées dans un seul ministère de la Défense23.

8Cette vision du monde au sein du Foreign Office s’explique d’abord par un sentiment de responsabilité vis-à-vis du monde libre dans le contexte de la guerre froide qui renvoie sinon aux missions « civilisatrices » de l’empire, du moins à la victoire lors de la dernière guerre contre le nazisme, la Grande-Bretagne se considérant comme ayant été le dernier rempart en Europe. En même temps, il s’agit d’une volonté de maintenir (à défaut d’étendre) son influence internationale, en dépit de la réduction de sa puissance économique et militaire, et ce dans l’intérêt non seulement de la Grande-Bretagne, mais du monde :

  • 24 Cf. le titre de l’ouvrage d’Uwe Kitzinger déjà cité.
  • 25 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 9, p. 2-3.

Si notre influence ne se fait pas sentir, non seulement les objectifs nationaux mais également les objectifs internationaux en souffriront. Il est de l’intérêt général que la voix de la Grande-Bretagne continue à être entendue et à compter à travers le monde. Pour parvenir à cette fin, en dépit des contraintes plus étroites de nos ressources économiques et militaires, il nous faudra utiliser au mieux la « diplomatie » et la « persuasion »24. Ce que nous ne pouvons assurer par la seule force, nous devons l’obtenir par d’autres moyens. Pour cela, nos services « diplomatiques » ont un rôle indispensable à jouer25.

  • 26 Ibid., paragraphe 18, p. 5.

Cet extrait du rapport Plowden de 1964 n’est pas tombé dans l’oreille d’un sourd. Le thème de la défense du monde libre est un point important, puisqu’il permet à la Grande-Bretagne, affaiblie par le déclin de sa situation économique et militaire, de prétendre à travers sa diplomatie à un rôle déterminant et incontournable sur la scène internationale. Les changements structurels et de fonctionnement que cet objectif implique sont surtout liés aux besoins en experts sur le communisme dans toutes ses dimensions (théories, méthodes, fonctionnement à l’international, une nouvelle dimension idéologique dans la politique étrangère), à l’identification et au contournement des activités communistes, et surtout à l’intensification et à l’augmentation considérable des dispositions de sécurité (et donc des procédures organisationnelles administratives). La perspective d’éventuelles tensions avec des pays communistes (ou en raison des conséquences de tensions entre pays communistes) se ressent pendant les années 1960, au sein d’une diplomatie britannique peu habituée à une dimension idéologique de la politique étrangère et qui, pour y faire face, doit s’efforcer d’être « alerte et bien informée26 ».

  • 27 Par exemple, le département Overseas Development Administration (essentiellement l’aide aux pays so (...)
  • 28 John Dickie, op. cit., p. 43.
  • 29 Ibid., p. 44.

9Le Foreign Office agit en fonction de ces considérations à travers ses différents départements. Sa structure interne peut être divisée suivant deux considérations principales : les différentes zones géographiques du monde, et ce que l’on appelle le « fonctionnement », c’est-à-dire des départements chargés de configurations internationales de la diplomatie, par exemple l’environnement ou l’aviation. S’y ajoutent les départements économiques, d’information, consulaires et techniques, et administratifs. Dans un premier temps, les zones géographiques sont prioritaires, mais avec l’évolution de la situation et la perception britannique de cette évolution, l’importance de domaines qui traversent les frontières nationales et exigent une coopération multilatérale les rendra de moins en moins pertinents au niveau de la structure interne27, et l’importance de la diplomatie commerciale sera déterminante dans son évolution ainsi que dans le contexte politique plus large. Ces départements, qui se sont progressivement multipliés et développés depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, prennent tellement d’importance qu’à la fin de la guerre froide, la partie « géographique » du Foreign Office ne représentait plus que 13 % de l’activité diplomatique28. Le nombre de ces départements peut varier en fonction des événements internationaux ; d’autres peuvent être créés afin de répondre aux besoins d’une situation temporaire. Quarante-quatre en 1965, ils sont au nombre de soixante-cinq à la fin de la guerre froide29.

  • 30 27,4 % en 1990. Ibid., p. 43.

10La vision du monde au sein du Foreign Office est illustrée en partie (du moins dans les départements « géographiques ») par le nombre de diplomates assignés à chaque zone. Ce chiffre est directement lié aux priorités britanniques en matière de politique étrangère : ainsi, le plus grand nombre figure dans l’un des départements qui nous concerne le plus, le Western Department, chargé des relations avec l’Europe de l’Ouest (environ un quart pendant les années 1960, presque 30 % à la fin de la guerre froide)30. Viennent ensuite l’Asie, l’Afrique subsaharienne, l’Amérique du Nord, le Moyen-Orient, puis (jusqu’à la fin de la guerre froide) l’Union soviétique et l’Europe de l’Est.

  • 31 Responsable pendant l’entre-deux-guerres du département Overseas Trade établi en 1917.

11Au niveau de la structure interne, le Foreign Office commence à connaître de réels changements à partir de la Première Guerre mondiale, alors que la Grande-Bretagne cède sa position internationale aux États-Unis et se sent dépassée économiquement et démographiquement par l’Allemagne (et économiquement aussi par le Japon). Les champs de fonctionnement du Foreign Office sont modifiés en 1917 avec la création du Department of Overseas Trade ; deux ans plus tard, les relations commerciales diplomatiques s’y ajoutent, suivies d’un département de relations économiques en 1934. Suite au Livre blanc de 1943, le Foreign Office, le service diplomatique, le service consulaire et le service diplomatique commercial31 sont regroupés. Les trois services, Foreign, Commonwealth et Trade deviennent le Service diplomatique de Sa Majesté (HM Diplomatic Service) le 1er janvier 1965, mais le Foreign Office et le Commonwealth Relations Office demeurent encore deux entités distinctes. Côté Commonwealth, l’ancien Dominions and India Office (les bureaux du India Office sont d’ailleurs parmi les plus resplendissants de ce lieu déjà impressionnant) était devenu en 1947 le Commonwealth Relations Office. Rappelons que l’administration de l’Inde était assurée par la fonction publique indienne, le ICS (Indian Civil Service). Les fonctionnaires britanniques sélectionnés pour ce service, peu nombreux, étaient considérés comme étant parmi les meilleurs et devaient passer un concours extrêmement difficile.

12En 1968, les deux services sont enfin regroupés pour devenir le Foreign and Commonwealth Office, qui existe encore aujourd’hui (depuis la création du FCO, le terme Foreign Office est encore utilisé de manière très courante, mais il s’agit bien du Foreign and Commonwealth Office). De même, le Foreign Secretary est devenu le Foreign and Commonwealth Secretary, mais le terme Foreign Secretary est encore aujourd’hui d’un usage courant. Au sein de ce nouveau FCO, les diplomates représentent à peu près la moitié du personnel ; s’ajoutent les chercheurs, conseillers juridiques, etc., de la fonction publique nationale, ainsi que le personnel administratif. Cela représente seulement 1 % de la fonction publique (les départements sociaux et fiscaux, par exemple, étant beaucoup plus conséquents).

13La question du commerce est également déterminante dans l’évolution de la structure et des priorités du service diplomatique britannique, et la représentation diplomatique liée à des intérêts purement commerciaux prend de plus en plus d’importance au cours des années 1950 et 1960. L’interdépendance entre la puissance économique et l’influence diplomatique s’affirme de plus en plus au cours des années 1960, alors que Londres se tourne vers le bloc économique européen et que les liens privilégiés avec les pays du Commonwealth se distendent. Le poids de la Grande-Bretagne à l’étranger n’est plus imposé ni maintenu par les moyens économiques d’autrefois. Désormais, ce poids dépendra de ce qu’elle pourra exporter à travers le monde, et ce sera aux diplomates d’encourager cette tendance, qui sera prioritaire aussi dans l’allocation des financements au sein du service.

  • 32 Pour citer Hugo Young : « Il y avait de nombreux diplomates, surtout parmi les rangs les plus élevé (...)
  • 33 Sur la période antérieure, lire Robert Boyce, « Le Foreign Office et l’Europe (1919-1931), Professi (...)

14Dans le domaine économique et politique, le FCO doit désormais mener les affaires extérieures du Royaume-Uni entre indépendance et interdépendance, deux considérations qui se heurtent entre elles, non seulement dans la classe politique, mais aussi au sein d’une opinion publique britannique qui s’intéresse de plus en plus à la politique internationale. Au Foreign Office, dans certains contextes, l’approche devient de plus en plus insulaire. En ce qui concerne l’Europe, ce n’est pas le cas de la politique générale, car malgré les deux veto de 1963 et 1967, la nécessité de poursuivre les négociations pour l’accession britannique à la CEE est au Foreign Office largement reconnue et intégrée. L’insularité joue à un autre niveau : sur les méthodes adoptées afin d’atteindre cet objectif, qui révèlent à leur tour le manque de volonté de compromis et de consensus au sein d’une génération de diplomates qui fonctionnent encore avec la vision et le comportement dépassés d’un monde britanno-centrique32. En ce sens, le Foreign Office, pendant les années 1960, semble être une bulle d’élites, qui observent le monde (et qui s’en sentent protégés), mais qui ne mesurent pas la portée de leurs actions. Mais la question européenne reste à l’ordre du jour. Les trois caractéristiques principales de l’attitude britannique vis-à-vis de l’Europe depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale – l’ambivalence, le pragmatisme et la méfiance – pourraient être transposées sur le modèle de la théorie des trois cercles de Churchill, tant la Grande-Bretagne joue sur l’équilibre entre les trois en fonction de ce qu’elle souhaite obtenir. Au Foreign Office, pendant les années 1960, ces caractéristiques sont présentes de façon encore plus soutenue, et la difficile marche vers l’Europe du service diplomatique33 ne se passera pas – comme ce fut le cas pendant l’affaire Soames – sans incident.

15L’évolution de l’orientation de la politique étrangère britannique au cours des années 1960 provient d’un double souci : économique dans un premier temps, avec la prise de conscience lente mais réelle de la nécessité de s’assurer un rôle sur la scène européenne. Il s’agit de tenter d’exercer une influence non seulement au sein d’une communauté européenne grandissante, mais aussi dans un contexte de guerre froide qui s’est intensifié aux yeux des Britanniques au moment de la crise des missiles de Cuba en 1962. Ce ne sera pas seulement en raison de la perte de son empire que la Grande-Bretagne sera à la recherche d’un nouveau rôle sur la scène internationale, comme le disait Dean Acheson, mais aussi par réaction à son impuissance dans le contexte de l’épreuve de force bilatérale entre les deux nouvelles superpuissances. Désormais, le choix européen s’impose.

  • 34 Cf. infra. Selon le Foreign Office, il s’agit dans un premier temps d’une « tendance à considérer l (...)
  • 35 Lire N. Piers Ludlow, Dealing With Britain, The Six and the First UK Application to the EEC, Cambri (...)
  • 36 Selon Helen Parr, la deuxième candidature représentait « le fruit d’une stratégie extrêmement centr (...)
  • 37 Selon Alan Campbell, « à vrai dire, nous nous y attendions, mais Soames en était extrêmement contra (...)

16Si la politique européenne de la Grande-Bretagne évolue clairement au cours de cette période, il s’agit au sein du Foreign Office d’une évolution beaucoup plus nuancée. On fait parfois référence à une attitude anti-française au sein du Foreign Office, citée dans le contexte des relations diplomatiques entre les deux pays, qui a pu avoir une influence sur la politique européenne de Londres34. Pour la période des années 1960, cette tendance est présente chez les quelques individus qui auront une influence décisive au moment où Londres cherche à relancer un dialogue en vue d’une troisième tentative d’adhésion. Plusieurs éléments pèsent sur la position du Foreign Office par rapport à l’Europe, et plus particulièrement la France. En premier lieu, les deux veto de 196335 et de 196736 ont effectivement été mal vécus par Londres, et le rejet de la deuxième candidature, a été particulièrement difficile à accepter37. La déclaration par le Foreign Secretary George Brown à l’UEO en juillet 1967 sera citée à maintes reprises par le Foreign Office comme preuve de l’engagement britannique :

  • 38 Note interne de John Robinson à Pat Hancock le 3 mars 1969, NA/FCO/30/417.

Nous reconnaissons que la Communauté est une organisation dynamique qui a déjà évolué et continuera à évoluer. Si elle doit rester fidèle à l’esprit des Traités qui l’ont mise sur pied, les institutions de la communauté se développeront et ses activités s’étendront au-delà de celles couvertes par les articles des Traités tels qu’ils existent aujourd’hui. Nous pensons que l’Europe peut émerger en tant que communauté exprimant son propre point de vue et exerçant son influence sur les affaires internationales non seulement dans les domaines du commerce et de l’économie, mais aussi dans ceux de la politique et de la défense. Nous prendrons pleinement part à ce processus. En effet, c’est la prise de conscience de ce potentiel européen qui, plus que tout, a éveillé notre désir de rejoindre les Communautés. En tant que membre, nous accepterons les responsabilités que les Communautés en évolution décideront de prendre et nous participerons avec autant d’enthousiasme que les autres membres à la création de nouvelles occasions pour exprimer l’unité européenne38.

Mais entre ces deux veto, l’inquiétude concernant la position de plus en plus rigide de De Gaulle vis-à-vis de l’OTAN préoccupe beaucoup les esprits au Foreign Office, à tel point que sir Pierson Dixon propose en 1964 une campagne de propagande en Europe « pour dénoncer l’iniquité de l’attitude du général de Gaulle vis-à-vis de l’Alliance atlantique ». Le commentaire de John Barnes (responsable du Western Organisations and Coordination Department) sur cette proposition préconise la prudence, mais sa position est claire :

  • 39 Even if it is true that General de Gaulle is going to be more beastly to NATO (and I think that tim (...)

Même s’il est vrai que le général de Gaulle va se montrer encore plus désagréable vis-à-vis de l’OTAN (et je pense que l’avenir montrera de quoi il est capable), il nous faudra davantage de preuves avant de pouvoir espérer organiser une campagne de publicité efficace. Nous devons aussi prendre garde qu’elle ne se retourne pas contre nous ; les gens dans des maisons de verre39...

  • 40 Dépêche de l’AFP citée in télégramme de sir P. Dixon (Paris) au Foreign Office le 28 avril 1964, ib (...)
  • 41 Télégramme de sir Pierson Dixon (Paris) au Foreign Office le 28 avril 1964, ibid.
  • 42 Voir NA/F0371/179064.

Le Foreign Office procède effectivement avec précaution. Lorsque la France annonce en avril 1964 sa décision de retirer ses officiers de marine du commandement naval de l’OTAN (elle retire progressivement ses navires depuis 1958), tout en précisant qu’en cas de conflit, elle assurerait une liaison opérationnelle étroite avec les autres flottes de l’Alliance atlantique40, l’approche préconisée par sir Pierson Dixon vis-à-vis de la presse britannique est celle de la « tristesse, plutôt que la colère », avec le regret que la coopération navale franco-britannique, qui fonctionne depuis quatorze ans au sein de l’OTAN, ne puisse pas continuer de la même manière. Si l’avis général est que ce retrait ne fait qu’annoncer le retrait définitif de la France de l’OTAN et que Londres risque certainement d’être contacté par les gouvernements des autres membres de l’Alliance, Dixon préconise à nouveau la prudence : « Nous devrions adopter la position selon laquelle cette proposition pourrait se révéler fausse ; mais ce n’est pas à nous d’interpréter la politique française41. » De longs échanges ont lieu au Foreign Office sur la question de la France et de l’OTAN42, et ce jusqu’au retrait français du commandement militaire en août 1966. Les questions de défense liées à l’attitude française vis-à-vis de l’Alliance atlantique resteront définitivement au cœur des relations franco-britanniques dans le contexte européen.

  • 43 Foreign Secretary de mars 1968 à juin 1970 (et antérieurement de janvier 1965 à août 1966).
  • 44 Rapport Duncan, juillet 1969, Cmnd. 4107.
  • 45 Inner Area of Concentration.
  • 46 Outer Area of Lesser Concentration.

17Suite à l’annonce par le Livre blanc de 1967 du retrait des forces britanniques à l’est de Suez, le service diplomatique est à nouveau évalué par le Review Committee on Overseas Representation à la demande du Foreign Secretary Michael Stewart43, cette fois sous l’égide de sir Val Duncan. Le rapport Duncan44, publié en juillet 1969, propose une réduction importante des dépenses (entre 5 % et 10 %), qui aurait nécessité une réévaluation très sévère (et plus réaliste) des priorités britanniques à travers le monde. Comme au moment du rapport Plowden, mais de manière plus poussée, la Grande-Bretagne doit certes réévaluer ses intérêts globaux et sa position dans le monde, mais si les recommandations du rapport avaient été adoptées, les implications en matière de politique étrangère auraient été considérables. Outre les réductions de dépenses et donc de missions diplomatiques à l’étranger, il s’agissait de la division du monde en deux zones : une zone « interne » de concentration45 qui ne comprend pas les États producteurs de pétrole, et une zone « externe » de moindre concentration46. Cependant, suite aux élections de juin 1970, le nouveau Foreign Secretary, lord Alec Douglas-Home, ne souhaite pas mettre en œuvre les propositions du rapport, qui est abandonné.

  • 47 Anciennement le European Economic Integration Department (EEID), et avant cela, le European Economi (...)
  • 48 Selon le rapport Plowden, cela avait tendance à limiter la liberté d’action de la personne sur plac (...)
  • 49 Ibid.

18Ainsi, en 1969, au moment où se déroule l’affaire Soames, le Foreign Office est dans une période de réévaluation de ses méthodes et de ses moyens, de réorganisation de sa structure en fonction du monde qui change autour de lui, et de redéfinition de ses priorités, dont le problème principal est la contrainte budgétaire. Les départements régionaux qui nous concernent plus particulièrement sont le Western European Department (WED), responsable des questions concernant l’Europe occidentale, et le European Integration Department (EID), chargé des questions d’intégration européenne47. Parallèlement, nous concernent le Western Organisations and Coordination Department (WOD), département des organisations occidentales et de la coordination, notamment dans le contexte de l’OTAN, et au plus haut point l’Information Department, qui joue un rôle déterminant dans l’affaire Soames, en partie lors de l’envoi des télégrammes par le Foreign Office. Par ailleurs, il est important de ne pas confondre l’Information Department avec le News Department, dont le responsable est le porte-parole du Foreign Secretary. À cette époque, la communication par télégramme (que ce soit des rapports ou l’envoi de directives) est conséquente48 : en 1939, le Foreign Office a reçu 25 088 télégrammes et en a envoyé 18 351 ; en 1962, ces chiffres s’élèvent respectivement à 75 391 et 155 02049.

  • 50 Créé rapidement suite à des informations reçues par le service concernant les recommandations (ou p (...)

19Un département relativement récent au Foreign Office pour le contexte de notre étude (et qui a peu d’influence mais qui mérite d’être mentionné) est le Policy Planning Department, qui date de 1964, à la suite des recommandations du rapport Plowden. Avant sa création, la question de la planification politique était présente mais avait peu de poids au sein du Foreign Office et était assurée par le WOD depuis 1957. En réalité, au moins dans un premier temps, l’un des Premiers secrétaires s’occupait de cette question, et pour tous les départements du service (ce n’est que dans le cadre de l’OTAN que la planification était considérée comme importante)50. Pour ce qui est de la réflexion autour de l’élaboration de la politique étrangère, et de notre appréciation du poids des individus dans sa mise en œuvre, le rôle du Policy Planning Department (aujourd’hui le Policy Planning Staff Department) a son importance. L’un des objectifs de sa création était de donner plus de temps à des diplomates confirmés, totalement débordés par la masse de correspondance quotidienne qu’ils doivent lire et digérer, pour réfléchir à des questions plus importantes, et à des perspectives plus larges. Pendant les premières années de sa création, son influence est limitée : le département n’est alors composé que de trois personnes. Ce n’est qu’à partir de 1973, lorsque la Grande-Bretagne fait enfin partie de la CEE, que le département sera placé sous l’égide (au moins dans un premier temps) d’un Assistant Under-Secretary, et avec le temps, réellement intégré dans le fonctionnement du service.

Une hiérarchie immuable, un fonctionnement difficilement contournable : les acteurs de l’affaire Soames

  • 51 Voir annexe n° 10.
  • 52 Les deux bureaux ont une très belle vue, directement sur le parc de St. James. Autrefois ils étaien (...)
  • 53 Parmi les mémoires des PUS publiés depuis 1945, ceux de sir Ivone Kirkpatrick (PUS 1953-1956) sont (...)
  • 54 There is no more onerous job in the world than that of British Foreign Secretary. He cannot hope to (...)

20Tout comme la hauteur sous plafond dans les bureaux correspondants, la hiérarchie des rangs au sein du Foreign and Commonwealth Office est définie de manière extrêmement précise51. En haut de l’échelle, le Foreign Secretary ; dans un bureau directement en dessous52, son PUS ou Permanent Under-Secretary, le chef de la diplomatie britannique ; et dans le bureau adjacent (The Private Office), le Principle Private Secretary, ou PPS, qui travaille au plus près du ministre. Selon l’illustre sir Ivone Kirkpatrick53, le Foreign Secretary a un travail difficile : « Il n’y a pas de tâche au monde plus lourde que celle de Foreign Secretary britannique. Il ne peut pas espérer déléguer car s’il ne sait pas tout ce qui se passe, il ne sait rien54. »

  • 55 Le chapitre de l’ouvrage de Nicolas Henderson consacré à Michael Stewart s’intitule « An Unsung For (...)
  • 56 Member of Parliament (député).
  • 57 Lors de sa prise de fonctions, l’ambassadeur de France à Londres, Geoffroy de Courcel, écrit au Qua (...)
  • 58 À l’exception d’une remarquable intervention à Oxford au moment de la guerre du Vietnam. Lire Hende (...)
  • 59 Ibid., p. 109.

21Ces propos trouveront un écho pendant l’affaire Soames, lorsque le Foreign Secretary Michael Stewart, décrit par sir Nicholas Henderson comme étant l’objet de trop peu de louanges55, sera par moments tenu à l’écart. Né en 1906 (il est un peu plus âgé que les autres), diplômé d’Oxford, enseignant pendant les années trente, engagé dans l’armée pendant la Deuxième Guerre mondiale (stationné au Moyen-Orient), il est élu MP56 en 1945. Après des premiers postes ministériels sous Attlee, il sera ministre de l’Éducation sous Wilson puis (de manière inattendue pour certains) Foreign Secretary de janvier 1965 à août 1966, et de mars 1968 à juin 1970. De nature calme et plutôt effacée57, il est souvent critiqué pour son manque de charisme lors de ses discours et interventions orales58. Nicholas Henderson se souvient d’un homme honnête et intègre, et d’un Foreign Secretary sous-estimé59. Mais il ne paraît pas avoir été écouté ni apprécié par ses collègues au moment de l’affaire Soames, et ses relations avec l’ambassadeur étaient apparemment été tendues. Il semble avoir été fortement influencé par son Principal Private Secretary, Donald Maitland (complice pendant l’affaire Soames de John Robinson, alors responsable de European Integration Department), qui rédigeait la plus grande partie de sa correspondance, modifiait parfois celle qui avait déjà été approuvée, et qui le mit dans un certain embarras à plusieurs reprises. Peut-être que face à ces deux personnalités extrêmement fortes, Stewart n’a pas su s’imposer (il se révèle d’ailleurs de plus en plus mal à l’aise au fur et à mesure que l’histoire se déroule), et peut-être que d’autres préoccupations étaient prioritaires, mais il est difficile de ne pas s’étonner de la manière dont il se laisse manipuler – le mot n’est pas trop fort – par les deux protagonistes principaux de l’affaire Soames.

  • 60 Cf. le titre de l’ouvrage de Nicholas Henderson déjà cité.

22Comment alors mesurer la portée de l’influence de Maitland, qui fut si décisive dans l’histoire ? Au sein du Foreign Office, le Foreign Secretary dispose de son propre personnel, connu sous le nom de The Private Office60, dont l’influence en termes d’efficacité et de vitesse dans la mise en œuvre de décisions parfois cruciales pendant des moments de crise est considérable. Ce Private Office est le domaine du PPS ou Principal Private Secretary, le poste clé du Foreign Office, généralement occupé par un diplomate exceptionnel possédant une très grande expérience de toutes les dimensions de la diplomatie, et ayant déjà travaillé pour un ou plusieurs Foreign Secretaries. Non seulement il a l’oreille de ce dernier (ils passent d’ailleurs beaucoup de temps ensemble) et peut servir de pont entre le ministre et les différents départements diplomatiques, mais en plus, il peut aussi empêcher que certaines informations ne lui soient communiquées. Lorsqu’il s’agit d’informations qui auraient été ensuite transmises au Premier ministre, les conséquences peuvent être considérables. Nous verrons que Wilson fut très souvent tenu à l’écart pendant le déroulement de l’affaire Soames, avec des retombées réelles.

23Le Principal Private Secretary est souvent présent à toutes les réunions du Foreign Secretary, même les plus prestigieuses, et ce point est également important car le compte rendu de ces réunions est toujours rédigé par ses soins. Ainsi, il s’agit de sa version des choses qui est communiquée aux autres échelons du service diplomatique, ce qui, dans le cas de Maitland pendant l’affaire Soames, lui donne à deux ou trois reprises une certaine marge de manœuvre. Étant donné le poids du personnage de Maitland lui-même face à la nature plus discrète de Michael Stewart, ainsi que le fait qu’il soit si proche de John Robinson (au moins en termes d’objectifs politiques et d’attitude vis-à-vis de la France et de De Gaulle), l’articulation des rapports entre le Foreign Secretary et l’European Integration Department d’une part, le Foreign Office (au nom de Stewart) et l’ambassade britannique à Paris d’autre part, est plus facile à saisir.

  • 61 Les universités écossaises (Édimbourg et St. Andrews, notamment), parmi les plus anciennes du Royau (...)
  • 62 L’arabe figure parmi les langues dites « dures » au sein du Foreign Office et dont la maîtrise par (...)
  • 63 Il sera ambassadeur et représentant permanent auprès des Communautés européennes de 1975 à 1979.
  • 64 Ses relations avec le prédécesseur de Stewart, George Brown, furent parfois conflictuelles, mais Br (...)
  • 65 Donald Maitland, Diverse Times, Sundry Places, Brighton, Alpha Press, 1996; The Running Tide, a Vie (...)

24Sir Donald Maitland est à tous égards un diplomate exceptionnel dont la carrière a été extrêmement brillante. Éduqué à l’université d’Édimbourg61, diplomate depuis 1947, spécialiste du monde arabe et maîtrisant parfaitement la langue62, il n’a jamais servi à Paris et a peu de connaissance de la France et du continent européen63. PPS de 1967 à 1969, il avait été responsable du News Department (le porte-parole du Foreign Secretary) entre 1965 et 1967, où il s’était forgé une réputation considérable dans le domaine de la gestion de l’information et de la communication, ce que l’on appelle aujourd’hui en Grande-Bretagne le spin-doctoring. Pendant l’affaire Soames, son influence à cet égard est considérable, dans la rédaction mais aussi la modification des télégrammes, et dans le retard d’envoi de certains télégrammes. Sa connaissance et son autorité vis-à-vis du News Department et de l’Information Department, ainsi que son influence auprès de Stewart64, font de lui un protagoniste essentiel dans cette affaire. Du fait de son rôle de PPS, il est en contact permanent avec le responsable du News Department, et sélectionne chaque matin parmi les télégrammes adressés au Foreign Secretary (selon les affaires en cours le nombre peut être assez conséquent) ceux qu’il considère comme étant les plus importants. Même un télégramme classé strictement personnel passe par lui ; il est au courant d’absolument tout. Étant donné le rôle qu’il a joué dans l’histoire, il n’est guère surprenant que l’affaire Soames ne figure nulle part dans ses mémoires, ni dans ses écrits sur les affaires internationales de l’après-guerre65.

  • 66 Michael Palliser, tout comme Alan Campbell, Denis Greenhill, Donald Maitland et Christopher Soames, (...)

25Maitland était aussi en contact permanent avec Michael Palliser, Private Secretary auprès de Harold Wilson, et certainement le personnage du Foreign Office, à ce moment décisif des relations Paris-Londres, qui a le plus de connaissance de la France, de la mentalité française et des nuances de la langue. Fortement apprécié par ses collègues, Palliser, qui avait épousé la fille de Paul-Henri Spaak, avait été en poste à Paris entre 1956 et 1960, et y retourne en 1969 pour travailler avec Christopher Soames. Il est nommé PUS de 1975 à 1982 et détient ainsi le record de longévité en tant que Permanent Under-Secretary66.

  • 67 Sir Ivone Kirkpatrick, op. cit., p. 258.
  • 68 Inner circle.
  • 69 Dont le Chief Clerk et le Political Director, qui occupent le rang immédiatement inférieur à celui (...)
  • 70 On ne saurait trop insister sur l’importance de ne pas confondre le responsable du News Department (...)
  • 71 Outer circle.
  • 72 Les témoignages se rejoignent sur ce point, ainsi que sur le fait que Greenhill ne connaissait rien (...)

26Le PUS, en tant que chef de la diplomatie britannique, détient également un poste clé et, selon sir Ivone Kirkpatrick, est « presque aussi occupé que son chef67 ». Sans que le Foreign Secretary soit présent, se tient tous les matins dans le bureau du PUS – la tradition date de 1964 – ce que l’on appelle désormais Morning Prayers (la prière du matin), afin de traiter les questions du jour. Cette réunion de vingt à trente personnes est composée d’un cercle restreint68 choisi par le PUS, généralement des postes d’influence69, le PPS et le responsable du News Department70, et d’un cercle élargi71 dont le nombre peut changer en fonction des thèmes abordés. Le PUS pendant l’affaire Soames est sir Denis Greenhill, éduqué à Christ Church, Oxford, et dont la carrière diplomatique a également été très prestigieuse. Il est à la fin de sa carrière au moment de l’affaire Soames et arrive d’ailleurs en poste le 1er février 1969. Décrit par ses anciens collègues comme extrêmement pro-américain et pro-OTAN72, il est moins présent dans un premier temps, mais son influence se fera sentir lorsque le vent commencera à tourner. Au début, ses relations avec Soames sont difficiles, mais elles s’améliorent nettement au fil des mois. D’autres personnages de la diplomatie britannique ont également leur rôle à jouer au même moment, à Londres comme à Paris, et aussi à Rome – John Barnes, lord Chalfont, Bernard Ledwidge et Evelyn Shuckburgh, parmi d’autres –, mais nous nous réservons le soin de les présenter au fur et à mesure que l’histoire se déroule. S’ajoutent d’autres personnages qui étaient également présents, et qui, si leur influence se fait moins sentir à travers les archives, ont été observateurs et parfois témoins de cette affaire, par exemple Pat Hancock, Christopher D. Lush et Martin R. Morland.

  • 73 Le changement de nom avait été suggéré par Robinson lui-même.
  • 74 Son école, tout comme son passage au prestigieux collège de Christ Church à l’université d’Oxford, (...)
  • 75 Michael Palliser le décrit comme un homme « brillant intellectuellement, passionné, soupçonnant des (...)
  • 76 Martin R. Morland décrit John Barnes comme étant « aussi féroce que Robinson, et tout aussi diffici (...)

27En dehors des postes principaux du service diplomatique, deux chefs de département nous concernent plus particulièrement. Le premier, John Robinson, responsable du European Integration Department73 de 1968 à 1970, est avec Donald Maitland le protagoniste principal pendant l’affaire Soames. Curieusement, il avait déjà été en poste à Paris de 1956 à 1958, mais lorsque l’on lit les propos sévères qu’il tient sur la France et les Français – sans parler du général de Gaulle –, on s’interroge sur la nature de cette expérience, qui s’explique peut-être par ses années à la délégation britannique auprès des Communautés européennes (1962-1967) et la manière dont il a vécu les deux veto français. Robinson joue un rôle déterminant avant, pendant et après l’affaire Soames. Malgré une éducation exemplaire à Westminster School et à Oxford (il a pourtant choisi de ne pas en faire état publiquement74), Robinson est légèrement méprisé par certains de ses collègues en raison de son allure non traditionnelle ainsi que d’un comportement étrange qui ne rentrait pas dans le moule. Il était néanmoins un objet de fascination et d’admiration. Son brio, sa rapidité, son pouvoir de persuasion et ses talents de rédaction (ses collègues l’appelaient « l’homme à la plume d’or »), agrémentés souvent d’une touche d’humour britannique, étaient reconnus de tous75. Il était très proche du responsable du WOD, John Barnes, qui partageait ses opinions sur la France et sur de Gaulle et se chargera très vite de l’affaire au sein de son service76. Le rôle (et l’avenir) de la Grande-Bretagne au sein de l’OTAN étant la priorité absolue pour Barnes, les deux hommes ont réussi avec succès à verrouiller les arguments contre les initiatives d’abord françaises, puis venant de Soames, en matière de défense européenne. Ce serait par ailleurs le cas pour d’autres initiatives qui, aux yeux de Londres, pouvait nuire aux intérêts de l’OTAN, voire des États-Unis, et donc des relations Londres-Washington.

  • 77 Secrétaire général de l’Élysée de 1967 à 1969.

28Auprès de l’ambassadeur, ici Christopher Soames, que nous présenterons ultérieurement, le Head of Chancery a un rôle important au sein de l’ambassade. Souvent, c’est lui qui assure le fonctionnement du service (lorsque Soames souffrait de problèmes cardiaques, son Head of Chancery Alan Campbell assurait le bon fonctionnement de l’ambassade), et selon le caractère de l’ambassadeur et la manière dont l’ambassade est gérée, son rôle peut avoir une certaine importance. Le Head of Chancery est au courant de toutes les affaires courantes et se réunit avec l’ambassadeur tous les matins (l’équivalent, à une petite échelle, des Morning Prayers du PUS à Londres). Alan Campbell, qui s’entendait très bien avec Christopher Soames, a été présent pendant toute l’affaire, non seulement aux côtés de l’ambassadeur, mais rédigeant aussi la plus grande partie de sa correspondance, après des briefings oraux extrêmement fouillés (Soames était très fort dans ce domaine). Présent lorsque Soames remet le compte rendu de sa conversation avec de Gaulle à Bernard Tricot77, ainsi qu’à d’autres moments clés, sir Alan a été un témoin capital pour la compréhension de l’histoire. Tout comme Soames, il n’avait pas non plus été informé des échanges décisifs au Foreign Office pendant l’affaire. Il nous livre un témoignage précis, pertinent, documenté et parfois fort révélateur, qui contribue de manière décisive à notre compréhension de cette dimension particulière de l’affaire Soames.

29Les procédures de transmission des informations au sein du Foreign Office, et entre le Foreign Office et les différentes ambassades, sont un élément essentiel du fonctionnement du service diplomatique, et seront décisives pour notre compréhension de l’affaire Soames. Le fait, par exemple, que Soames et Campbell n’étaient pas immédiatement informés de certaines décisions prises à Londres (et encore moins des débats internes) est une clé essentielle dans la reconstitution détaillée des événements et dans l’analyse des comportements pendant l’affaire elle-même. Tout d’abord, il est important de comprendre, dans le fonctionnement quotidien du Foreign Office, la procédure très clairement définie concernant le traitement des différents types de document qui composent la correspondance diplomatique. Cette procédure est en effet difficilement contournable (bien que cela reste possible), car tout est fait pour que le maximum de personnes et/ou de départements concernés puissent lire les documents, même s’il s’agit d’une simple lecture pour information. Quelle que soit la raison, chaque personne ayant lu le document est tenue d’y apposer ses initiales (plus précisément, chaque personne étant chargée ou sollicitée de le lire, puisqu’en réalité, même les télégrammes personnels sont lus par des tiers). La présence, à la fois au sein de l’Information Department et du News Department, de « complices » de Robinson et de Maitland va ainsi faciliter la transmission d’informations pendant l’affaire Soames, mais aussi limiter la circulation des informations lorsque, à leur avis, la situation l’exige.

  • 78 Les télégrammes envoyés en code sont déchiffrés à Hanslope Park (aujourd’hui Her Majesty’s Governme (...)
  • 79 Certaines mesures de précaution existent, par exemple des vérifications tous les cinq ans environ p (...)

30Les télégrammes78 qui s’échangent entre Paris et Londres pendant l’affaire ont généralement le même statut (confidentiel), sauf lorsque Soames tente de prendre directement contact avec Stewart ou Wilson sans passer par la procédure habituelle, auquel cas il marque sur son télégramme Personal for Secretary of State ou Personal for Prime Minister. Rappelons que, de toute façon, ces télégrammes passent d’abord par Maitland pour Stewart et par Palliser pour Wilson, que Maitland transmet systématiquement ces envois à Robinson, et qu’au passage, d’autres personnes peuvent aussi y avoir accès. Les copies étant, à l’époque, faites avec du papier carbone – l’invention de la photocopieuse n’est pas encore d’actualité –, la circulation de documents prenait quand même du temps, et si par exemple un diplomate souhaitait terminer un travail à domicile, il était obligé de recopier à la main les documents concernés, puisqu’il était évidemment strictement interdit de sortir des documents de l’immeuble79. En cas de réunion à l’extérieur, la personne concernée devait recopier (ou faire retaper) le document.

  • 80 « Les documents confidentiels sont lus par tout le monde. » Témoignage anonyme du 15 juillet 2008 a (...)
  • 81 À l’époque, plus de la moitié du texte arrivait chiffrée, avant d’être décodée par le Information S (...)

31La correspondance diplomatique britannique est classifiée en cinq catégories. La catégorie la plus haute – top secret – était rarement utilisée. La deuxième catégorie, secret, était beaucoup plus courante pour les affaires effectivement secrètes ou sensibles dont la transmission à des tiers aurait pu nuire aux intérêts nationaux, et sa classification était décidée par l’auteur lui-même. Ces documents sont transmis normalement à l’intéressé ainsi qu’à ses supérieurs, sans que la transmission se poursuive nécessairement jusqu’au sommet de la pyramide hiérarchique. En revanche, un document marqué confidential (la grande majorité), qu’il soit marqué « confidentiel » ou « confidentiel et personnel », pouvait être communiqué à un nombre de personnes beaucoup plus conséquent que le seul destinataire80 avant l’élaboration d’une recommandation pour le ministre, et selon l’importance de l’enjeu ce nombre pouvait se chiffrer par centaines. Les catégories sécuritaires inférieures (déclassifié et diffusion restreinte) contiennent des informations non sensibles, et nous concernent moins dans le cadre de cette étude. Ces catégories s’appliquent à tous les documents qui composent la correspondance diplomatique : lettres ; notes (une « note » étant en général un document informatif, par exemple une speaking note avant une intervention à la Chambre des communes, mais elle peut aussi faire partie d’un brief) ; briefs (tout type d’instruction) ; mémorandums (qui portent sur la politique à suivre, ainsi que sur toutes les questions liées – causes, conséquences, implications, moyens d’action envisageables, décisions prises) ; minutes (comptes rendus de conversations, réunions, et autres échanges) ; private minutes (à l’attention d’une seule personne, document rarement retrouvé dans les archives) ; ou simples télégrammes (saving, flash, ou immediate, selon l’urgence de l’envoi)81.

32Il faut ainsi distinguer entre les documents préparatoires (briefs, papiers, notes, qui peuvent être d’une longueur considérable), la correspondance même (lettres, télégrammes), les minutes et comptes rendus, et les mémorandums et dépêches (projets et versions définitives), qui représentent la partie la plus importante du travail du Foreign Office. L’élaboration de ces documents est souvent, grâce à un déclassement d’archives très généreux, tout à fait transparente. Transparente non seulement dans la manière dont la politique évolue et est adoptée, mais dans l’implication des individus des départements concernés. Lors de l’analyse des commentaires manuscrits au cours du dépouillement des archives sur l’affaire Soames par exemple, l’apparition des initiales MRM (avec la date) sur la majorité des documents conduit à faire une recherche concernant Martin R. Morland, dont la connaissance des événements et des personnages impliqués dans l’affaire a permis un témoignage précieux. Ancien Private Secretary de lord Chalfont, autre acteur de l’affaire, il était à l’époque responsable adjoint du EID sous la direction de John Robinson.

  • 82 John Dickie, op. cit., p. 57-58.

33Pendant l’affaire Soames, l’échange de télégrammes – leur chronologie, leur contenu, et les tiers à qui ils sont adressés – est un moteur décisif dans le déroulement de l’action. La formule est habituellement la même, et les télégrammes qui datent d’après 1966 sont plus faciles à aborder, grâce à une directive introduite cette année-là par George Brown (la « formule Brown » consiste à faire figurer en deux lignes au début du télégramme le contenu principal du message, qui est développé par la suite)82. Lors du déchiffrement des télégrammes, on identifie également des abréviations qu’il est important d’expliciter afin de clarifier avec le plus de précision possible le déroulement chronologique de certains échanges. Par exemple, MIFT – Please see MIFT (« prière de vous reporter à MIFT »), my immediately following telegramme (« mon télégramme qui suit immédiatement ») – ou encore MIPT, my immediately preceding telegramme (« mon télégramme qui précède immédiatement »).

  • 83 Le verbe anglais utilisé ici est to minute.
  • 84 Le nombre d’Assistant Under-Secretaries of State a augmenté depuis la création du FCO en 1968, rédu (...)

34À cette époque, lorsqu’un télégramme arrivait, il était immédiatement transmis au Desk Officer du département concerné, qui l’enregistrait dans un dossier individuel, puis l’annotait83 selon son importance et le transmettait à l’assistant du département, qui le signait avant de le communiquer au responsable de département, qui pouvait ensuite le transférer – ou non – à l’Assistant Under-Secretary of State84 jusqu’au PPS, qui pour sa part pouvait ensuite le transférer – ou non – au Foreign Secretary, qui pouvait l’approuver, auquel cas la recommandation était adoptée et entérinée. Lorsque l’information n’est pas transmise au niveau supérieur, c’est que le responsable de département d’abord, ou le PPS ensuite, considère qu’elle n’est pas suffisamment importante. Nous verrons que pendant l’affaire Soames, la non-transmission d’informations a eu lieu, à des moments précis, pour d’autres raisons.

  • 85 Parmi les documents déclassifiés. Aux archives britanniques, le nombre de documents déclassifiés pa (...)
  • 86 La procédure de signature (au moins les paraphes) de chaque document lu, et encore plus les comment (...)

35Pour la plus grande partie de la correspondance, la pratique habituelle du Foreign Office nous permet à tout moment de savoir non seulement à qui la lettre (ou le télégramme) a été envoyée, mais aussi qui exactement a pu la lire, car rappelons que chaque individu qui la lit y appose ses initiales. Par ailleurs, chaque individu peut ajouter lui-même un nom supplémentaire s’il considère qu’un autre collègue devrait prendre connaissance du document (le document est ensuite transmis à cette personne, qui y inscrira à son tour ses initiales). Par la suite, lorsque le document est lu par d’autres, les initiales du lecteur sont clairement visibles. Ainsi, à tout moment85, nous savons précisément qui a lu le document, et dans certains cas, qui l’a modifié, car grâce aux initiales, il est possible d’identifier et de déchiffrer l’écriture de chaque contributeur et ainsi d’évaluer de manière extrêmement précise l’influence de certains acteurs à des moments décisifs du déroulement des événements86.

  • 87 Ministre des Affaires étrangères.
  • 88 Christopher D. Lush, responsable adjoint du Western Department au moment de l’affaire Soames, témoi (...)
  • 89 Cette formule est adoptée au Foreign Office à tous les échelons, et reste, pour certains, à vie. La (...)

36Autant la plus grande partie de la correspondance signée « Foreign Secretary87 » est, au Foreign Office, habituellement rédigée par des tiers, autant la correspondance de Robinson et de ses collèges est rédigée par ces derniers en personne. À l’exception de Robinson, dont le style est remarquable et immédiatement reconnaissable, il y a un style de rédaction traditionnel adopté au Foreign Office pour toute correspondance officielle, que les diplomates britanniques apprennent à maîtriser dès leur premier poste88. Il s’agit ici du style de rédaction, et non pas des formules, qui elles aussi sont très précises (toute lettre commence par « Dear [prénom] », par exemple, et se termine par « Yours ever [prénom ou nom en entier, selon le contexte89] »). En revanche, les annotations à la main nous permettent de nuancer les positions respectives des acteurs, et donnent d’ailleurs un peu de caractère au style parfois trop prévisible, dans le ton comme dans le choix du vocabulaire, de la plus grande partie de la correspondance des diplomates. De plus, chez certains, citons à nouveau Martin R. Morland par exemple, responsable adjoint de EID, la précision et la finesse d’expression et les subtilités dans le choix du vocabulaire (souvent avec une pointe d’humour) font que le déchiffrement des analyses plus personnelles rédigées à la main est souvent révélateur et parfois divertissant.

  • 90 Ce fait est confirmé par de nombreux témoins, dont sir Michael Palliser, qui décrit Soames comme n’ (...)
  • 91 Entretien avec sir Alan Campbell le 17 mars 2006, op. cit.

37Pour les années pendant lesquelles Soames était en poste à Paris, les commentaires manuscrits existent, même si la plupart des documents déclassifiés dans les dossiers du Foreign Office sont des copies de télégrammes ou de mémorandums envoyés en clair à partir de Paris. Il s’agit, dans le cas de Soames, d’une correspondance rédigée dans un style clair et précis, assez personnel et souvent très dynamique. Mais en réalité, Soames écrivait peu, ne prenait jamais de notes, et lisait aussi très peu90. En revanche, il était doté d’une mémoire extrêmement efficace, et n’oubliait aucun détail, un fait qui a été confirmé par son Head of Chancery Alan Campbell91, qui rédigeait à Paris la plus grande partie de la correspondance diplomatique de Soames (après des entretiens en tête-à-tête avec ce dernier), qui lui accordait toute sa confiance. Il faut ajouter qu’il s’agissait là d’une pratique normale, les ambassadeurs rédigeant à l’époque très peu de la correspondance diplomatique, même celle envoyée en leur nom.

38Dans un autre domaine de compétence, la préparation des débats à la Chambre des communes est en temps de crise une tâche importante au sein du Foreign Office, dans le département directement concerné. Il s’agit non seulement de préparer les déclarations du Foreign Secretary, mais aussi des réponses aux questions parlementaires posées par les MPs, des questions qui sont généralement connues d’avance. Le débat peut, par la suite, prendre une tournure inattendue, et le ministre doit ainsi être extrêmement bien préparé quant aux réponses à donner. Selon le Foreign Secretary, cette préparation peut être plus ou moins minutieuse. Dans le cas de Michael Stewart, elle est pour Robinson et ses collègues du département EID, primordiale. Stewart n’est pas très à l’aise à la Chambre des communes, il n’est pas à l’aise à l’oral de manière générale, craint ouvertement ces débats publics et, comme en témoignent les archives déclassifiées sur la préparation des deux débats des 24 et 25 février 1969 sur l’affaire Soames, a besoin d’une préparation sans faille. Et lorsque la Chambre procède à des questions supplémentaires, le département du Foreign Office concerné a normalement déjà prévu le maximum d’éventualités en établissant de la même manière des Notes for Supplementaries pour parer à toutes les éventualités.

39Il est crucial de bien mesurer la portée de cette préparation. Une dérive par le Foreign Secretary n’est pas forcément une chose négative – il s’agit du jugement du ministre lui-même, après tout. Mais dans le cas des interventions de Michael Stewart pendant l’affaire Soames, alors que le Foreign Office cherchait à surveiller de près la manière dont les informations étaient communiquées à un moment extrêmement délicat, il fallait exercer sur Stewart un contrôle très serré. Ainsi, c’est John Robinson lui-même qui prépare les réponses, qu’il soumettra à Maitland pour modification, et ces informations finales sont transmises à Stewart, qui suivra les consignes, même si, comme nous le verrons, il laisse transparaître son malaise.

40Une préparation sérieuse pour ces débats est également essentielle, car ils sont publics, mais surtout publiés : tous les jours, le contenu des débats est publié par Hansard dans une version Verbatim éditée, extrêmement complète. Nous avons ainsi connaissance des questions réellement posées (car toutes n’auront pas eu le temps d’être posées), des réponses du ministre et des propos tenus par l’opposition en réponse à ses réponses à lui. Cela nous permet de mesurer l’intensité du débat politique, mais aussi d’apprécier exactement quels propos le Foreign Secretary est disposé à rendre publics. Mais les réponses préparées aux questions non posées sont également révélatrices à cet égard.

  • 92 Abolie par le Foreign Office en 2006 suite à la dernière dépêche de sir Ivor Roberts, communiquée à (...)
  • 93 Sir Nicholas Henderson’s Valedictory Despatch, British Embassy, Paris, 31 mars 1979, publié dans Th (...)

41Un grand nombre de diplomates britanniques qui atteignent les échelons les plus élevés (PUS, notamment, certains ambassadeurs, et aussi les Foreign Secretaries) écrivent leurs mémoires. Dans la mesure où l’Official Secrets Act les engage, même après avoir quitté le service diplomatique (et ce non sans une certaine frustration), à ne transmettre aucune information qui puisse nuire aux intérêts du pays, il s’agit dans l’ensemble de souvenirs personnels et de souvenirs politiques généraux. Mais ces mémoires sont néanmoins utiles dans l’élaboration d’une appréciation et d’une compréhension de leur ambiance de travail, de leurs réflexions et de leur personnalité. D’autres écrits diplomatiques plus « officiels » sont plus utiles. L’ambassadeur, lui, a un privilège particulier : la dernière dépêche (last despatch) qu’il envoie à l’attention du Foreign Secretary lorsqu’il quitte son poste. La dernière dépêche, abolie en 200692, faisait partie des traditions diplomatiques britanniques gravées dans le marbre et représentait pour l’ambassadeur sortant l’occasion de s’exprimer librement auprès de son ministre sur le bilan de ses années en tant qu’ambassadeur, et de lui présenter ses perspectives d’avenir pour le pays qu’il quitte. À certains moments de l’histoire diplomatique britannique, cette dernière dépêche a été d’une importance considérable, la plus célèbre étant celle déjà citée de Nicholas Henderson, lorsqu’il quitte l’ambassade britannique à Paris en 1979. Sa dépêche fait état du déclin britannique sur la scène internationale et du manque de lucidité à ce sujet au sein de la classe politique et diplomatique du Royaume-Uni. Sa publication ainsi que les réactions qu’elle a suscitées – Margaret Thatcher le nomma alors ambassadeur à Washington – marquent un tournant dans le rôle de l’ambassadeur au sein du service britannique, qui traditionnellement, ne s’exprimait pas en public de cette manière93.

42Pour les historiens de l’histoire diplomatique, il est vrai que le Foreign Office pouvait choisir de ne déclassifier que les versions définitives des documents préparatoires, télégrammes et mémorandums dans les archives, comme c’est souvent le cas dans les archives américaines (où l’on a rarement les différentes étapes de la rédaction d’un document) ou encore françaises. Or, la quantité, la qualité et la diversité des documents déclassifiés par le Foreign Office sont exceptionnelles. Ce déclassement se fait au Foreign Office même, selon les règles habituelles – trente ans pour la majorité des documents, cinquante ans pour les documents sensibles (cette catégorisation est difficile à cerner et peut parfois être due à la dimension personnelle de certaines archives), cent ans pour ce qui touche aux secrets défense, notamment. Harold Wilson, vers la fin des années 1960, contribue à ce processus, d’abord en réduisant en 1967 de cinquante à trente ans la loi de protection des documents d’État britanniques, puis, deux ans plus tard, par l’annonce que l’ensemble des archives concernant la Deuxième Guerre mondiale serait mis à la disposition du public à partir de 1972. Enfin, les documents du département de ressources humaines du service diplomatique ne sont jamais déclassifiés, et ne sont jamais publiés. Cependant, le processus de sélection des documents et la grande quantité déclassifiée pour le public britannique – les archives nationales britanniques ne sont pas réservées aux étudiants et chercheurs mais sont accessibles à tous – nous encouragent à croire qu’il existe aussi au sein du Foreign Office un sens de l’Histoire, même si, par définition, toute la vérité de cette Histoire ne peut jamais être entièrement établie.

Notes

1 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 43, p. 12.

2 [By] close ties of culture and sentiment with Britain, by the still wide areas of common interest, including trade, and by the habit of intimate conversation. Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 13, p. 4.

3 La théorie des trois cercles de Churchill, évoquée dans son discours à la conférence annuelle du parti conservateur en octobre 1948. Les trois cercles imbriqués – Amérique du Nord, Europe et Empire/Commonwealth – représentent les principales sphères d’influence de la Grande-Bretagne à travers le monde, l’idée étant que la Grande-Bretagne est présente dans chaque sphère, sans y être intégrée complètement, et peut modifier l’équilibre entre les différentes sphères selon ses intérêts à un moment donné. Pour une analyse critique de cette théorie et de son contexte, lire Anne Deighton, « Britain and the Three Interlocking Circles », in Antonio Varsori, Europe (1945-1990s): The End of an Era?, Londres, Macmillan, 1995, p. 155-169.

4 [This link] remains a bridge between the continents of the world. Nothing should be done to weaken it. Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 14, p. 4.

5 Il y en aura un troisième en 1977. Cmnd. 7308, 1977, Review Committee on Overseas Representation, 1977 (Berrill Report).

6 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 44.

7 Misinterpretation as implying a loss of interest in the Commonwealth partnership. Ibid., paragraphe 44.

8 Ibid., paragraphe 45.

9 Ibid., paragraphes 42 et 43.

10 La question de la formation avait déjà été évoquée, mais sans lendemain, lors des propositions de 1943. Proposals for the Reform of the Foreign Service (Cmd 6240, paragraphes 20 à 22).

11 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 15, p. 4.

12 Dans le contexte de la candidature britannique à la CEE, lire Laurence Badel, « Le rôle tenu par le poste d’expansion économique de Londres dans le processus d’adhésion du Royaume-Uni au Marché commun (1966-1971) », in René Girault, Raymond Poidevin (dir.), Le Rôle des ministères des Finances et des ministères de l’Économie dans la construction européenne (1957-1978), Paris, CHEFF, 2002, p. 229-265.

13 Voir le site officiel du Foreign and Commonwealth Office, www.fco.gov.uk.

14 John Dickie, op. cit., p. 43.

15 Ayant une représentation « non-résidente » dans douze autres pays. Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 11, p. 3.

16 Le terme anglais utilisé est relinquishment. Ibid.., paragraphe 7, p. 2.

17 Cet équipement comprend artillerie et équipement électronique, mais aussi les soixante-dix avions américains B29 en mars 1950 (les B29 britanniques ne seront opérationnels que cinq ans plus tard).

18 John Baylis, Anglo-American Defence Relations 1939-1984, Londres, Macmillan, 1984, p. 60.

19 Contre seize millions de livres en 1938. Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, Londres, Penguin, 1976, p. 338.

20 Five strategic keys lock up the globe!, cité par Paul Kennedy, ibid. Les cinq « clés » sont Douvres, Gibraltar, Le Cap, Alexandrie et Singapour.

21 A considered policy of leading dependencies to independence. Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 7, p. 2.

22 Paul Kennedy, op. cit., p. 327.

23 Livre blanc du 16 juillet 1963, entré en vigueur le 1er janvier 1964.

24 Cf. le titre de l’ouvrage d’Uwe Kitzinger déjà cité.

25 Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 9, p. 2-3.

26 Ibid., paragraphe 18, p. 5.

27 Par exemple, le département Overseas Development Administration (essentiellement l’aide aux pays sous-développés) est en 1964 transformé en ministère par Harold Wilson. Un tableau de la structure du Foreign Office figure en annexe (annexe n° 10).

28 John Dickie, op. cit., p. 43.

29 Ibid., p. 44.

30 27,4 % en 1990. Ibid., p. 43.

31 Responsable pendant l’entre-deux-guerres du département Overseas Trade établi en 1917.

32 Pour citer Hugo Young : « Il y avait de nombreux diplomates, surtout parmi les rangs les plus élevés, dont l’éducation avait laissé des traces qu’ils trouvaient difficiles à effacer, même dans les cas plutôt rares où ils tentaient de le faire. Formés en anglo-américanisme, macérant dans l’héritage du Commonwealth, ils tardaient à se refaire en Européens. » Hugo Young, op. cit., p. 176.

33 Sur la période antérieure, lire Robert Boyce, « Le Foreign Office et l’Europe (1919-1931), Professionnalisme et préjugés », in Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et N. Piers Ludlow (éds), Les Administrations nationales et la construction européenne, une approche historique (1919-1975), Bruxelles, P. I.E.-Peter Lang, p. 71-99.

34 Cf. infra. Selon le Foreign Office, il s’agit dans un premier temps d’une « tendance à considérer la France comme un partenaire peu fiable » de la Deuxième Guerre mondiale à l’arrivée de De Gaulle, tendance qui était « influencée par le désir dominant de préserver la “relation spéciale” anglo-américaine ». Ensuite, depuis 1958 et surtout après le premier veto de 1963, de « réagir aux initiatives de De Gaulle qui allaient clairement à l’encontre de la politique ou des intérêts britanniques ». On parle d’une « Degaullophobie [qui] paraît crédible (has a respectable heritage) depuis l’époque de la guerre (wardays) de M. Churchill, et [qui a] probablement affecté à un moment ou un autre, tout étranger qui a eu affaire au général ». Au moment du départ du général de Gaulle, il s’agit désormais « de montrer par les actes dans la situation nouvelle que [le gouvernement britannique] n’est pas motivé par une hostilité permanente vis-à-vis de la France ». Projet de mémorandum sur la politique européenne, rédigé par Robinson, annexe intitulée « Allegations of Francophobia in the Foreign Office », 28 avril 1969, NA/FCO/30/421.

35 Lire N. Piers Ludlow, Dealing With Britain, The Six and the First UK Application to the EEC, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

36 Selon Helen Parr, la deuxième candidature représentait « le fruit d’une stratégie extrêmement centralisée et centrée sur la haute diplomatie. L’échec du [département d’Affaires économiques] eut pour conséquence de ne pas avoir permis un examen approfondi des répercussions de l’adhésion sur la situation intérieure du pays, pas plus qu’une véritable campagne d’explication auprès des Britanniques ». Helen Parr, « Un “Foreign Office” miniature dédié à l’Europe ? Le rôle du Departement of Economic Affairs lors de la seconde candidature britannique (1964- 1967) », in Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et N. Piers Ludlow (éds), op. cit., p. 207-237.

37 Selon Alan Campbell, « à vrai dire, nous nous y attendions, mais Soames en était extrêmement contrarié ». Entretien avec sir Alan Campbell le 17 mars 2006.

38 Note interne de John Robinson à Pat Hancock le 3 mars 1969, NA/FCO/30/417.

39 Even if it is true that General de Gaulle is going to be more beastly to NATO (and I think that time will show exactly what he will or can do), we shall need more evidence before we can hope to mount an effective publicity campaign. We also have to be careful that it does not rebound on us; people in glass houses... Note de John Barnes du 17 février 1964, envoyée pour commentaire (et approuvée par Bernard Lewidge et lord Hood) avec la lettre de Michael Butler (Paris) à son attention, au sujet de l’attitude française vis-à-vis de la question de la consultation politique au sein de l’OTAN, 14 février 1964, NA/F0371/179064.

40 Dépêche de l’AFP citée in télégramme de sir P. Dixon (Paris) au Foreign Office le 28 avril 1964, ibid.

41 Télégramme de sir Pierson Dixon (Paris) au Foreign Office le 28 avril 1964, ibid.

42 Voir NA/F0371/179064.

43 Foreign Secretary de mars 1968 à juin 1970 (et antérieurement de janvier 1965 à août 1966).

44 Rapport Duncan, juillet 1969, Cmnd. 4107.

45 Inner Area of Concentration.

46 Outer Area of Lesser Concentration.

47 Anciennement le European Economic Integration Department (EEID), et avant cela, le European Economic Organisations Department (EEOD).

48 Selon le rapport Plowden, cela avait tendance à limiter la liberté d’action de la personne sur place (tends to limit the independent authority of the man on the spot), Rapport Plowden, op. cit., paragraphe 20, p. 6.

49 Ibid.

50 Créé rapidement suite à des informations reçues par le service concernant les recommandations (ou plutôt les critiques) du rapport Plowden qui allaient être publiées le mois suivant. Le conseiller chargé de ce nouveau département était Michael Palliser, personnage clé pendant l’affaire Soames en tant que Principle Private Secretary de Harold Wilson.

51 Voir annexe n° 10.

52 Les deux bureaux ont une très belle vue, directement sur le parc de St. James. Autrefois ils étaient reliés par une ouverture en forme de tube (speaking tube) qui permettait au Foreign Secretary d’appeler de vive voix son PUS (au grand désarroi, par exemple, de Charles Hardinge, PUS de Lord Curzon en 1918. Ils avaient tous deux été Viceroy de l’Inde). Anthony Seldon, op. cit., p. 97.

53 Parmi les mémoires des PUS publiés depuis 1945, ceux de sir Ivone Kirkpatrick (PUS 1953-1956) sont particulièrement riches pour la période pendant laquelle il était en poste en Allemagne (1933-1939, puis 1949-1950). Sir Ivone Kirkpatrick, The Inner Circle, The Memoirs of Ivone Kirkpatrick, Londres, Macmillan, 1959.

54 There is no more onerous job in the world than that of British Foreign Secretary. He cannot hope to decentralise effectively because unless he knows all that is going on, he really knows nothing. Ibid., p. 258.

55 Le chapitre de l’ouvrage de Nicolas Henderson consacré à Michael Stewart s’intitule « An Unsung Foreign Secretary ». Nicholas Henderson, The Private Office, Londres, Weidenfeld and Nicolson, 1974, p. 97. Sir Nicholas « Nikco » Henderson (sir Nicholas signait « Nicko », mais nous trouvons aussi « Nico » sur certains documents diplomatiques), ancien Principal Private Secretary de 1963 à 1965, a travaillé avec Anthony Eden, Ernest Bevin, R.A. Butler, Patrick Gordon Walker et Michael Stewart, et était ambassadeur en France de 1975 à 1979. Suite à la publication de sa désormais célèbre dépêche du 31 mars 1979 intitulée « Le déclin de la Grande-Bretagne, causes et conséquences » (cf. infra), il fut nommé, à la demande de Margaret Thatcher (alors qu’il avait déjà pris sa retraite), ambassadeur à Washington de 1979 à 1982. Plusieurs témoins rappellent ses prestations à la télévision américaine pendant la guerre des Malouines, très tôt le matin, avec une allure de gentleman britannique négligé et flegmatique, prestations qui furent décisives pour la manière dont l’opinion publique américaine perçut la Grande-Bretagne à un moment clé pour Londres, qui avait besoin à tout prix du soutien de Washington. Personnage complexe, il nous livre dans son ouvrage quelques clés de la vie quotidienne du célèbre Private Office ainsi que des Foreign Secretaries (dont Michael Stewart) avec lesquels il a travaillé.

56 Member of Parliament (député).

57 Lors de sa prise de fonctions, l’ambassadeur de France à Londres, Geoffroy de Courcel, écrit au Quai d’Orsay : « Avec le retour de M. Michael Stewart, le Foreign Office a retrouvé son ambiance traditionnelle. Pour le maintien des seuls contacts de routine auxquels se prêtent actuellement les relations franco-britanniques » – ce sera bientôt le contraire – « je préfère en ce qui me concerne la personnalité effacée du nouveau secrétaire d’État au caractère débordant de son prédécesseur. » Télégramme de De Courcel au Quai d’Orsay, 26 mars 1968, MAE/Europe 1961-1970/Grande-Bretagne/Relations avec la France/265.

58 À l’exception d’une remarquable intervention à Oxford au moment de la guerre du Vietnam. Lire Henderson, op. cit., p. 100-103. Cette intervention est également citée par sir Michael Palliser, qui se souvient d’un homme « très déterminé, compliqué », qui a évolué d’une position eurosceptique à un soutien à l’adhésion britannique à la CEE. Entretien avec sir Michael Palliser le 1er décembre 2006.

59 Ibid., p. 109.

60 Cf. le titre de l’ouvrage de Nicholas Henderson déjà cité.

61 Les universités écossaises (Édimbourg et St. Andrews, notamment), parmi les plus anciennes du Royaume-Uni, sont extrêmement prestigieuses.

62 L’arabe figure parmi les langues dites « dures » au sein du Foreign Office et dont la maîtrise par un grand nombre de diplomates britanniques était légendaire (cf. infra).

63 Il sera ambassadeur et représentant permanent auprès des Communautés européennes de 1975 à 1979.

64 Ses relations avec le prédécesseur de Stewart, George Brown, furent parfois conflictuelles, mais Brown avait la réputation d’être difficile.

65 Donald Maitland, Diverse Times, Sundry Places, Brighton, Alpha Press, 1996; The Running Tide, a View of International and other Public Affairs over Four Decades, Bath, University of Bath Press, 2000.

66 Michael Palliser, tout comme Alan Campbell, Denis Greenhill, Donald Maitland et Christopher Soames, était décoré de la GCMG (Grand Cross of the Order of Saint Michael and Saint George), la plus haute distinction dans la diplomatie britannique.

67 Sir Ivone Kirkpatrick, op. cit., p. 258.

68 Inner circle.

69 Dont le Chief Clerk et le Political Director, qui occupent le rang immédiatement inférieur à celui du PUS.

70 On ne saurait trop insister sur l’importance de ne pas confondre le responsable du News Department (porte-parole du Foreign Secretary) et le responsable de l’Information Department, qui transmet rapports et instructions aux ambassades à travers le monde, ainsi qu’aux responsables du Policy Planning Department et du Research Department, anciennement le Political Intelligence Department.

71 Outer circle.

72 Les témoignages se rejoignent sur ce point, ainsi que sur le fait que Greenhill ne connaissait rien à l’Europe.

73 Le changement de nom avait été suggéré par Robinson lui-même.

74 Son école, tout comme son passage au prestigieux collège de Christ Church à l’université d’Oxford, ne figurent pas dans son entrée du Who’s Who.

75 Michael Palliser le décrit comme un homme « brillant intellectuellement, passionné, soupçonnant des complots, un négociateur très habile, difficile à contrôler, passionnément anti-de Gaulle, et un homme très étrange ». Entretien avec sir Michael Palliser, op. cit. Martin R. Morland se souvient quant à lui d’un homme « féroce, cruel, très dur avec ses subordonnés, mais très persuasif [et] très stimulant lorsqu’on travaillait avec lui », et aussi – tous les témoignages se rejoignent sur ce point – « férocement anti-de Gaulle ». Entretien avec Martin R. Morland du 26 février 2007. Alan Campbell le qualifie également de « brillant et très compétent, de fort tempérament [...], profondément méfiant et connu pour être anti-français ». Entretien avec sir Alan Campbell du 17 mars 2006, op. cit.

76 Martin R. Morland décrit John Barnes comme étant « aussi féroce que Robinson, et tout aussi difficile ». Entretien avec Martin R. Morland du 26 février 2007, op. cit.

77 Secrétaire général de l’Élysée de 1967 à 1969.

78 Les télégrammes envoyés en code sont déchiffrés à Hanslope Park (aujourd’hui Her Majesty’s Government Communications Centre), près de Milton Keynes et à proximité de Bletchley Park, nerf du renseignement britannique pendant la Deuxième Guerre mondiale. À l’époque de l’affaire Soames, environ 600 000 télégrammes par an sont concernés. Les techniciens sont recrutés parmi ceux qui ont eu une expérience au sein de la Royal Navy. Geoffroy Moorhouse, The Foreign Office Today, Londres, Jonathan Cape, 1977, p. 179.

79 Certaines mesures de précaution existent, par exemple des vérifications tous les cinq ans environ par des représentants des services secrets britanniques que les diplomates de l’époque surnommaient « les hommes en imperméable (the Mackintosh Men) ».

80 « Les documents confidentiels sont lus par tout le monde. » Témoignage anonyme du 15 juillet 2008 au Travellers Club, Londres.

81 À l’époque, plus de la moitié du texte arrivait chiffrée, avant d’être décodée par le Information Systems Division.

82 John Dickie, op. cit., p. 57-58.

83 Le verbe anglais utilisé ici est to minute.

84 Le nombre d’Assistant Under-Secretaries of State a augmenté depuis la création du FCO en 1968, réduisant ainsi une partie de la responsabilité du Desk Officer et parfois même du responsable de département.

85 Parmi les documents déclassifiés. Aux archives britanniques, le nombre de documents déclassifiés par le Foreign Office est conséquent, et une lecture attentive peut identifier les moments où certains télégrammes ont été retenus (parfois ceci est signalé) ou détruits.

86 La procédure de signature (au moins les paraphes) de chaque document lu, et encore plus les commentaires manuscrits, permettent au chercheur d’identifier les auteurs à chaque phase de l’élaboration (ou de la modification) d’un document.

87 Ministre des Affaires étrangères.

88 Christopher D. Lush, responsable adjoint du Western Department au moment de l’affaire Soames, témoigne de la difficulté de cet apprentissage, mais aussi de la satisfaction lorsque le style (dont toute référence ou style littéraires sont strictement exclus) devient une seconde nature, contribuant donc au sentiment d’appartenance à un monde dont on connaît les codes de fonctionnement. Entretien avec Christopher D. Lush, le 17 mars 2006. Sir Michael Palliser explique qu’il a appris à écrire grâce à John Robinson : « Il déchirait chaque mot que je rédigeais ! » Entretien avec sir Michael Palliser le 1er décembre 2006, op. cit.

89 Cette formule est adoptée au Foreign Office à tous les échelons, et reste, pour certains, à vie. La correspondance que nous avons entretenue avec certains d’entre eux a également obéi à ces règles.

90 Ce fait est confirmé par de nombreux témoins, dont sir Michael Palliser, qui décrit Soames comme n’étant « pas vraiment un homme d’écriture (never a great man for the pen) », ayant néanmoins un esprit « extrêmement vif ». Entretien avec sir Michael Palliser du 1er décembre 2006, op. cit. Lire aussi l’entretien de John Hutson avec Michael Palliser le 27 mai 1999, Churchill Archives Centre, DOHP/37, p. 16.

91 Entretien avec sir Alan Campbell le 17 mars 2006, op. cit.

92 Abolie par le Foreign Office en 2006 suite à la dernière dépêche de sir Ivor Roberts, communiquée à la presse britannique lorsqu’il quitta son poste d’ambassadeur à Rome (cf. infra).

93 Sir Nicholas Henderson’s Valedictory Despatch, British Embassy, Paris, 31 mars 1979, publié dans The Economist du 2 juin 1979, p. 29-40. Plus récemment, la dernière dépêche de sir Ivor Roberts lorsqu’il quitta ses fonctions à Rome en 2006, a provoqué une polémique quant à l’orientation actuelle de la diplomatie britannique. Donald Macintyre, « Former envoy makes devastating attack », The Independent, 27 avril 2007.

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