Le Foreign Office : une tradition diplomatique à part
p. 18-23
Texte intégral
1 Depuis des siècles, la diplomatie britannique a la réputation d’être parmi les meilleures, sinon la meilleure, du monde. Ce constat trouve son origine non seulement dans la manière dont le Foreign Office gère ses rapports diplomatiques avec d’autres pays, mais aussi dans la perception de son fonctionnement par ces mêmes pays, auprès desquels on peut dire que la diplomatie britannique jouit d’une aura considérable. Le sentiment général est que les diplomates britanniques ne sont pas comme les autres, ce qui provoque souvent une sorte de fascination face à un phénomène que l’on a du mal à définir. C’est effectivement le cas, et la tradition diplomatique britannique est difficile à définir, en partie parce que le Foreign Office a longtemps cultivé le mystère dans sa manière de fonctionner. Cela s’explique aussi par la signature obligatoire de l’Official Secrets Act1 et le respect qui en découle d’un code de confidentialité qui interdit la transmission – y compris dans les mémoires des personnages concernés – de toute information qui puisse nuire aux intérêts nationaux2. Parallèlement, le poids de la notion de service public est considérable : être au service de la nation, un sentiment qui est extrêmement fort chez les diplomates de la génération qui nous concerne.
2En théorie, le rôle de ces hauts fonctionnaires est de mettre en place la politique du gouvernement, et lorsqu’il y a changement de gouvernement, très souvent la plupart de ces fonctionnaires restent en place. Il y a a priori peu de place pour des débats et des initiatives personnelles dans la mise en place de telle ou telle stratégie, et dans ce contexte, seul le résultat, et non les méthodes et les moyens utilisés afin d’y parvenir, est communiqué au monde extérieur. Or, la réalité est beaucoup plus nuancée. Tout d’abord, le poids de l’individu lui-même, comme ce fut le cas pendant l’affaire Soames, peut se révéler tout à fait décisif dans un contexte donné, ainsi que la configuration qu’il forme avec certains de ses collègues à un moment précis. Deuxièmement, le jeu diplomatique britannique est (c’est également le cas dans d’autres services diplomatiques) très sophistiqué, et ce non seulement vis-à-vis des homologues de pays tiers : le jeu entre les diplomates britanniques eux-mêmes peut être tout aussi complexe. À nouveau, il s’agit d’une exception qui confirme la règle, car la cohérence interne et le bon déroulement du service sont clairement prioritaires pour l’ensemble de ses membres, animés d’une fierté réelle quant à la réputation globale du service diplomatique de Sa Majesté. Néanmoins, lorsqu’il s’agit de personnages forts, influents, ayant des parcours particuliers, cela peut modifier le déroulement des événements.
3Il ne s’agit nullement ici de remettre en cause le fonctionnement du Foreign Office, ni les diplomates eux-mêmes, ni de porter de jugement. Il s’agit de démontrer les spécificités du Foreign Office et de la tradition diplomatique britannique, non pas à travers une étude de la diplomatie de Londres de ses origines à nos jours, mais à travers l’analyse d’un événement particulier, pendant une période précise. Ce n’est qu’à la lumière de cet approfondissement qu’il sera possible d’appréhender les complexités de l’affaire dite « Soames », ses conséquences sur la mise en œuvre de la politique étrangère britannique, et les séquelles qu’elle laisse dans les relations diplomatiques entre la France et la Grande-Bretagne. Débat éminemment présent dans l’historiographie3, l’articulation et parfois l’opposition entre les systèmes diplomatiques eux-mêmes et le poids des individus dans le processus diplomatique sont ici à leur apogée. Nous abordons la diplomatie britannique dans le cadre de ses relations avec le gouvernement et les différents ministères. Le cadre militaire se limite aux relations avec le ministère de la Défense (les chefs d’état-major n’étant pas directement concernés par l’affaire Soames) ; nous ne traitons pas ici des liens avec les services de renseignements ; et nous n’abordons pas le processus de prise de décision en lui-même dans le domaine de la politique étrangère4. La presse et l’opinion publique sont considérées seulement dans le cadre de l’importance qui leur est accordée dans les débats internes du Foreign Office.
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4En 1868, le Foreign Office5 s’installe à King Charles Street, parallèle à Downing Street6 dans un bel immeuble de style italien imaginé par l’architecte sir Gilbert Scott. Lieu mythique, mystérieux, encore aujourd’hui peu connu du grand public britannique ou à l’étranger malgré sa proximité avec le célèbre Number Ten7, le Foreign Office est décrit à l’époque comme le salon de la nation8. Rien n’y est laissé au hasard, depuis la hauteur sous plafond – la hauteur la plus impressionnante étant dans le bureau du Foreign Secretary9, et plus on descend dans la hiérarchie, plus le plafond est bas et plus les conditions de travail sont difficiles10 – jusqu’à la taille imposante de l’escalier central, avec sa célèbre inscription extraite du Psaume 67 : « Que les peuples te louent, ô Dieu, que les peuples te louent tous ! Que les nations se réjouissent, qu’elles soient dans l’allégresse ! Car tu juges les peuples avec droiture, et tu conduis les nations sur la terre11. »
5Huit statues en pierre, huit muses, occupent le couloir du magnifique ancien India Office : la Prudence, la Justice, l’Honneur, la Sagesse, la Charité, la Foi, le Courage et la Vérité. Sir Harold Nicolson, lorsqu’il tentera, dans son célèbre ouvrage Diplomacy, désormais un grand classique, de décrire les qualités nécessaires à un diplomate, écrira :
Voici donc les qualités de mon diplomate idéal. La vérité, la précision, le calme, la patience, un bon caractère, la modestie et la loyauté. Ce sont aussi les qualités d’une diplomatie idéale.
« Mais » objectera peut-être le lecteur, « vous avez oublié l’intelligence, le savoir, le discernement, la prudence, l’hospitalité, le charme, le travail, le courage et même le tact ». Je ne les ai pas oubliés. J’ai pensé qu’ils allaient de soi12.
6L’une des caractéristiques du Foreign Office qui ne figure pas sur cette liste et qui s’applique à l’ensemble du service est le goût du secret vis-à-vis du monde extérieur, accompagné d’une aura de mystère qu’il est dans son intérêt d’entretenir et qui est liée à un sentiment très fort d’appartenance à une élite (ce qui est effectivement le cas), dont la mission au service du pays est sans égale et dont la solidarité interne est infaillible.
7À l’heure actuelle, le Foreign Office définit officiellement ses objectifs comme étant, entre autres, d’accroître la sécurité et la prospérité du Royaume-Uni et des territoires dépendants, de promouvoir et protéger les intérêts britanniques au-delà des mers, y compris les intérêts individuels des citoyens britanniques, de renforcer la démocratie et la stabilité à travers le monde, d’encourager le respect des droits de l’homme, de projeter une image positive de la société et des valeurs britanniques, et de promouvoir une plus grande compréhension de la Grande-Bretagne à travers la culture britannique13. La génération de diplomates des années 1960 fonctionne encore dans le contexte d’une Grande-Bretagne à laquelle ses responsabilités internationales – malgré l’indépendance de l’Inde, le retrait à l’est de Suez et l’effritement de son influence internationale – conféraient une certaine supériorité par rapport à ses voisins européens. Or, ce statut n’est déjà plus d’actualité. Non qu’ils ne soient pas conscients de ces changements, tout au contraire, puisqu’ils agissent en conséquence14 et que l’adaptation aux nouvelles priorités est rapide et efficace15. Mais dans leur propre fonctionnement et leur manière de voir le monde, l’évolution est beaucoup plus lente. Ce sentiment d’avoir une « mission » reste très présent, quoique désormais transposé dans le contexte de la guerre froide et de la défense du monde libre. Ces considérations peuvent paraître secondaires, mais elles contribuent réellement à une certaine continuité dans la manière d’aborder la politique étrangère et les enjeux qui y sont liés (la défense, notamment), une continuité où le poids de la tradition est encore ressenti de manière très forte à tous les échelons du service.
Notes de bas de page
1 Applicable au Royaume-Uni et aux citoyens britanniques à l’étranger, The Official Secrets Act, modifié en 2000, interdit la transmission d’informations sensibles qui pourraient nuire aux intérêts nationaux.
2 Le débat à ce sujet entre le gouvernement et le service diplomatique n’est pas nouveau, comme en témoigne le vif échange entre Evelyn Schuckburgh et sir Saville Garner suite à la publication des mémoires de George Mallaby en 1965. Schuckburgh défend avec passion la liberté d’expression, la nécessité de la vérité et du respect de l’Histoire, la confiance et la responsabilité des fonctionnaires. Churchill Archives Centre, The Papers of Baron Soames, SOAM/49/4. Plus récemment, le débat a pris un nouveau tournant, d’abord en 2006, lorsque le Foreign Office a révisé son règlement numéro cinq (les règlements du Foreign Office ne sont pas publiés) selon lequel les anciens diplomates sont tenus de demander une autorisation s’ils souhaitent s’exprimer en public à propos de leur carrière diplomatique, que ce soit par écrit ou oralement. L’ancien diplomate sir Edward Clay a publiquement dénoncé cette initiative comme étant excessivement ambitieuse. Il a lui-même été critiqué par sir Peter Ricketts, chef de la diplomatie britannique. Mais la commission chargée d’évaluer l’initiative du Foreign Office (le Public Administration Select Committee) semble donner raison à sir Edward, qui a déclaré que de telles restrictions « réduiraient considérablement la discussion éclairée des événements mondiaux majeurs ». Sir Edward Clay, « Ex-diplomats should not be subject to lifelong censorship », The Guardian, 29 août 2008, et aussi Patrick Wintour, « Report », The Independent, 5 août 2008. Wintour cite le président de la commission, Tony Wright : « Freedom of Information [il reprend l’intitulé de la loi pour la liberté de l’information, votée en 2000] signifie qu’il ne revient pas au gouvernement de décider de ce qui peut être rendu public et de ce qui doit rester confidentiel. » Le débat se poursuit.
3 Sur l’analyse de la politique étrangère et plus particulièrement celle de la Grande-Bretagne, lire Steve Smith, « Foreign Policy Analysis and the Study of British Foreign Policy », in Lawrence Freedman et Michael Clarke (éds), Britain in the World, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 42-73.
4 Sur le processus de prise de décision en politique étrangère, lire par exemple William Wallace, The Foreign Policy Process in Britain, Londres, The Royal Institute of International Affairs, 1975. L’ouvrage de William Wallace fut parmi les premiers consacrés au processus de décision en politique étrangère au Royaume-Uni. Parmi les analyses plus récentes, David Reynolds, Britannia Overruled, British Policy and World Power in the 20th Century, Harlow, Longman, 2000, notamment le chapitre 2, « Policy », p. 36-61. Voir aussi John W. Young, Twentieth-Century Diplomacy : a Case Study of British Practice, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.
5 Le terme est utilisé depuis 1807, et encore largement employé aujourd’hui malgré la création du Foreign and Commonwealth Office le 17 octobre 1968.
6 En 1782, date à partir de laquelle le Foreign Office est reconnu comme étant un service diplomatique à part, le premier Foreign Secretary (ministre des Affaires étrangères) Charles James Fox occupait une maison privée à Cleveland Row, à côté du palais de St. James à Londres. À partir de 1786, le département est transféré à Whitehall Palace, puis en 1793 à Downing Street. Anthony Seldon, The Foreign Office, An Illustrated History of the Place and its People, London, HarperCollins, 2000, p. 38-39.
7 Le célèbre numéro dix fixé sur la porte de Downing Street comporte une erreur : au lieu d’un zéro, c’est la lettre « O » qui a été posée, sans que cela soit remarqué tout de suite. Avec le temps, le 10 (au lieu du 10) est devenu si familier en Grande-Bretagne que le numéro ainsi formé reste sur la porte de la résidence du Premier ministre.
8 Beresford Hope le décrit en 1868 comme étant « une sorte de palais national ou salon de la nation, avec des pièces contiguës pour conduire les affaires étrangères du pays ». John Dickie, Inside the Foreign Office, Londres, Chapman, 1992, p. 4.
9 Son bureau est plus grand que celui de tous les autres ministres, y compris du Premier ministre. Tous les ministres des Affaires étrangères britanniques l’ont utilisé, à l’exception de lord Salisbury, qui s’est installé dans le Cabinet Room de la Locarno Suite. Anthony Seldon, op. cit., p. 94. La résidence officielle du Foreign Secretary est, depuis 1947, une très belle maison située au numéro 1, Carlton Gardens. Ibid., p. 134-141.
10 Les témoins que nous avons interrogés ont tous confirmé ce point, soulignant les conditions de travail difficiles au début de leur carrière diplomatique, dans des petits bureaux malchauffés ou surchauffés, parfois sans fenêtre.
11 Let the people praise thee O God. Yea let the people praise thee. O let the nations rejoice and be glad for thou shalt judge the folk righteously and govern nations upon the earth. Anthony Seldon, op. cit., p. 88.
12 These, then, are the qualities of my ideal diplomatist. Truth, accuracy, calm, patience, good temper, modesty, and loyalty. They are also the qualities of an ideal diplomacy. ‘But’, the reader may object, ‘you have forgotten intelligence, knowledge, discernement, prudence, hospitality, charm, industry, courage and even tact’. I have not forgotten them. I have taken them for granted. Harold Nicolson, Diplomacy, Oxford, Oxford University Press, [1939] 1952, p. 126. Lire aussi Harold Nicolson, The Evolution of Diplomatic Method, New York, Macmillan, 1954, réédité sous le titre The Evolution of Diplomacy, New York, Collier Books, 1962.
13 Voir le site officiel du Foreign and Commonwealth Office, www.fco.gov.uk.
14 Création du Foreign and Commonwealth Office en 1968, par exemple (cf. infra).
15 Transformation du European Economic Integration Department en European Integration Department, par exemple (cf. infra).
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