Introduction

1Le tsunami du 26 décembre 2004 a frappé les esprits par son ampleur : le bilan le plus lourd depuis 30 ans pour une catastrophe naturelle, des espaces côtiers ravagés, des milliers de personnes sans abri… La province d’Aceh et la ville de Banda Aceh ont été les plus touchées puisqu’elles ont concentré près des trois quarts des 226 000 victimes1 recensées en Asie du Sud-Est. Les vagues successives ont pénétré de plusieurs kilomètres à l’intérieur des terres. Sur la côte nord de Sumatra, le tsunami a tout détruit sur une bande de 3 à 5 km de profondeur.

2L’entreprise de reconstruction qui a suivi a atteint une dimension inégalée par l’ampleur du travail à accomplir mais aussi en raison du nombre sans précédent d’acteurs impliqués. Inévitablement, un tel chantier a subi des contretemps, pâti d’hésitations et de palinodies diplomatiques. Au-delà d’une évaluation institutionnelle voire politique (voir dans cet ouvrage Clavé et al., p. 199), la reconstruction pose la question des nouvelles spatialités et temporalités qui peuvent émerger de la situation posttsunami (Greenhouth et al., 2005). Elle met en discordance des discours et effets d’annonce officiels et une réalité où priment les nécessités locales. Le parti pris volontariste des autorités provinciales et nationales se heurte à la prégnance des structures locales et aux difficultés à articuler les échelles de l’aménagement du territoire.

3Cet article propose une première évaluation du processus de reconstruction à Banda Aceh à l’aune de 4 axes évaluatifs. Tout d’abord, nous avons cherché à mettre en évidence les structures territoriales de la reconstruction à l’échelle locale. Où se fait préférentiellement la reconstruction de logements ? Quels sont les facteurs de localisation qui sous-tendent l’efficacité de la reconstruction à échelle fine ? Quelle est la conformité entre la réalité de la reconstruction et sa planification ? Le deuxième angle évaluatif, directement lié au précédent, concerne la question foncière et analyse en quoi cette question doit être placée au cœur du processus de reconstruction. Enfin, les deux dernières questions, à savoir la prise en compte des aléas naturels dans le processus de reconstruction et l’inadéquation des programmes officiels aux besoins des populations, compléteront ce premier tableau du vaste chantier qu’est la reconstruction posttsunami à Aceh.

4Cette première évaluation des modalités de la reconstruction s’est fondée sur de nombreuses sources qui ont dû être croisées pour pallier les nombreuses incertitudes et imprécisions entourant les statistiques officielles. À l’échelle locale, les photographies aériennes et les relevés de terrain ont été les sources les plus utiles. La cartographie s’appuie sur un important fonds collecté auprès des acteurs institutionnels et réactualisé localement. La documentation de planification urbaine ancienne et récente (posttsunami) a été rassemblée sur place lors de différentes missions. De nombreux rapports partiels sur la reconstruction ont été utilisés comme les minutes des réunions du Aceh Shelter Work group et divers rapports d’organisations non gouvernementales (ONG) impliquées dans la reconstruction. Enfin, l’évaluation de l’adéquation des programmes de relogement aux attentes des populations s’est fondée sur une enquête auprès de populations des villes de Banda Aceh et Meulaboh.

1. L’analyse spatiale du relogement à échelle fine

1.1. Objectifs

5Devant le caractère partiel et souvent difficilement vérifiable des données fines sur la reconstruction, des relevés de terrain ont permis, sur un espace de 170 ha, de dresser une typologie du relogement et une quantification du processus de reconstruction. Le relevé de terrain sur la reconstruction a été mené en janvier 2006, un peu plus d’un an après le tsunami du 26 décembre 2004. L’étude de l’endommagement comme celle de la reconstruction se sont focalisées sur le logement.

6Pour le volet relogement et reconstruction, les objectifs poursuivis étaient les suivants :

• montrer les parts respectives de réhabilitation, réparation et reconstruction dans le processus local de relogement. On entend par réhabilitation la reconstruction rapide de logements temporaires ou semi-permanents. La réparation concerne quant à elle la remise en état des bâtiments partiellement endommagés par le tsunami. Enfin, la reconstruction stricto sensu désigne la construction de logements nouveaux destinés à reloger de façon permanente les sinistrés, soit en lieu et place des anciens logements détruits soit sur de nouveaux espaces ;

• évaluer le taux de réoccupation à terme de l’espace. Cette évaluation se fait en comparant divers indicateurs mettant en rapport la population approximative présente sur place à N + 13 mois déduite du nombre de relogements en construction en regard de la population survivante et les besoins en logements tels qu’ils ont été évalués initialement ;

• identifier à échelle fine les structures spatiales et les polarités de la reconstruction : comment se structure spatialement la reconstruction ? Quels sont les espaces privilégiés de la reconstruction ? Y a-t-il des lieux délaissés ? La reconstruction est-elle un phénomène isotrope, strictement dépendant du besoin de logements, ou bien suit-elle des logiques spatiales bien précises ?

1.2. Méthodologie

7Le choix du terrain s’est porté sur l’espace situé dans la partie occidentale de la ville de Banda Aceh (Fig. 1) à l’ouest immédiat de la grande place Kampung Baru. Cet espace a fait parallèlement l’objet d’une étude de l’endommagement (voir dans cet ouvrage Leone et al., p. 77) et de l’aléa (voir dans cet ouvrage Lavigne et al., p. 27) au cours de différentes missions sur le terrain. Il se situe dans la zone de déferlement du tsunami et couvre la gradation complète des endommagements depuis les espaces dévastés à près de 100 % aux espaces n’ayant subi qu’une inondation sans effet destructeur. La hauteur du runup atteint plus de 5 m à l’ouest de la zone d’étude pour ne s’élever qu’à moins de 2 m à l’est. Devant la pénurie de cartes précises de la zone, la collecte des données de terrain s’est effectuée sur des fonds photographiques aériens de juin 2005 préalablement redressés et géoréférencés (orthophotos) et dont la résolution (30 cm) ne nécessitait pas le recours au GPS.

8La cartographie de l’endommagement s’est effectuée en affectant un niveau de dommage aux bâtiments affectés par le tsunami, et ce pour 5 types de bâti. Le tableau 1 donne la description des 5 niveaux d’endommagement. À l’aide des photographies aériennes prises en juin 2005 sur la zone et en comparant avec les prises de vue aériennes précédant le tsunami, les bâtiments endommagés ont été recensés. La figure 2 représente la répartition des bâtiments selon leur niveau de dommage. Le gradient d’endommagement est grossièrement décroissant du nord-ouest au sud-est. Cette couche d’information forme en quelque sorte l’état zéro de la reconstruction dont nous nous proposons d’évaluer le processus. Elle a été intégrée dans un système d’information géographique au moyen du logiciel MapInfo®.

9Le relevé cartographique de la reconstruction s’est effectué dans les mêmes conditions lors d’une mission de terrain du 16 au 28 janvier 2006. La typologie des relogements a été volontairement simplifiée pour accélérer la reconnaissance de terrain et couvrir un espace suffisamment vaste (170 ha). Trois grands types de logements se dégagent : les logements réparés ou réparables (type R), les relogements d’urgence et relogements temporaires (type T) et les relogements permanents nouvellement construits (type P). La figure 3 présente la typologie des relogements.

10Le type R concerne les habitations non complètement détruites et réparées, en cours de réparation ou réparables.

• le type R1 correspond aux habitations occupées sans réparation. Il s’agit des bâtiments endommagés et occupés sans réparation que nous avons appelés « squats » par commodité, bien que l’occupation soit rarement illégale. Ces squats résultent de diverses situations. Dans certains cas, les familles n’ont pas trouvé ou souhaité habiter sous tente ou en baraque ; dans d’autres, les squats servent aussi de relais et d’hébergement temporaire pendant les travaux de construction d’une nouvelle habitation. Une partie de l’habitation peut être habitable ;

• le type R2 correspond aux logements réoccupés avec des réparations légères. En accord avec la typologie des dommages effectuée par Leone et al. (voir dans cet ouvrage, p. 77), on a considéré comme réparations légères, les réparations qui ne touchent pas à la structure de l’habitation. La plupart des maisons faiblement endommagées étaient réparées ou en cours de réparation en janvier 2006 ;

• le type R3 correspond aux habitations ayant subi (ou en cours) des réparations lourdes c’est-à-dire affectant la structure du bâtiment ;

• le type R4 correspond aux habitations partiellement détruites et inoccupées et ne faisant pas l’objet de réparations au moment des relevés de terrain. Le type T regroupe les relogements temporaires ou semi-permanents.

• le type T1 regroupe les tentes fournies par l’aide internationale au lendemain de la catastrophe, auxquelles nous avons adjoint les quelques abris de fortune construits par les habitants eux-mêmes et encore visibles sur le terrain plus d’un an après le tsunami ;

• le type T2 regroupe les baraques (relogements temporaires collectifs) construits en 2005 par l’aide internationale. Les photographies aériennes de juin 2005 montrent qu’à cette date la plupart des baraques étaient en construction. Ces baraques regroupent en général 10 logements. Même si la densité de l’occupation a baissé, nombre de baraques étaient occupées en janvier 2006. Elles logent les personnes en attente d’attribution d’un relogement permanent ;

• le type T3 désigne les relogements temporaires autoconstruits. Sans qu’il soit possible de préjuger de leur permanence, ces relogements n’ont en général pas de fondation. Ils sont principalement constitués de tôles sur une armature en bois ;

• le type T4 désigne les habitations semi-permanentes (shelter) construits dans le cadre des programmes de réhabilitation.
  Le type P regroupe les relogements permanents nouvellement construits

• le type P1 désigne les habitations nouvelles permanentes autoconstruites. Le caractère temporaire ou permanent est évidemment difficile à déterminer faute d’un recul suffisant. La distinction entre T3 et P1 s’est effectuée sur le terrain soit aux dires des occupants lorsque ceux-ci ont pu être contactés soit au vu des caractéristiques de la construction (présence ou non de fondations, matériaux utilisés…) ;

• le type P2 désigne les habitations nouvelles construites dans le cadre d’un programme de reconstruction validé par le Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi (BRR), le Bureau de la réhabilitation et de la reconstruction, installé par les autorités indonésiennes entre avril et juillet 2005 et chargé de superviser la reconstruction à Aceh et Nias (voir dans cet ouvrage Cattedra et al, 213). Le format standard de ces maisons est en général celui défini par ce même BRR, soit une unité de base de 36 m² extensible.

11Au total, ce sont donc 10 types de relogement effectif ou potentiel qui ont été identifiés, géoréférencés et traités dans un système d’information géographique au moyen du logiciel MapInfo®. Les bâtiments non destinés au logement (école…) n’ont pas été spécifiquement étudiés, et lorsqu’ils sont cartographiés ne le sont qu’à titre indicatif. Les mosquées principales qui marquent les centres des villages et les mosquées secondaires ont été recensées et cartographiées. Elles ont un rôle primordial dans la polarisation de l’espace local. Les meunasah2 n’ont pas été recensées.

12Le secteur analysé couvre en quasi-totalité le territoire de 3 villages (desa) : Punge Ujong et Punge Jurong dans le sous-district (kecamatan) de Meuraxa, Punge Blang Cut dans le sous-district de Jaya Baru. Le terrain d’étude s’étend au nord sur les villages de Lampaseh Kota et Lampaseh Aceh. Pour les 3 villages dont le territoire est entièrement couvert, les données de terrain pourront être comparées aux statistiques pré- et posttsunami émanant de différentes sources (Badan Pusat Statistik (BPS), UNIMS…), et notamment du volumineux rapport rédigé par la JICA (Japanese International Cooperation Agency) en collaboration avec les autorités indonésiennes (JICA/BAPPENAS/Aceh Government, 2005).

1.3. Résultats : les inégalités spatiales dans le processus de reconstruction

1.3.1. Réparation, réhabilitation, reconstruction

13Le processus de reconstruction postcatastrophe est complexe et multiforme (Bolin, 1994). Il englobe à la fois la réparation des bâtiments endommagés, la réhabilitation dont fait partie le relogement temporaire ou semi-permanent et la reconstruction proprement dite supposée pérenne. Le tableau 2 et la figure 4 donnent la ventilation statistique et la répartition spatiale de ces 3 modalités de la reconstruction sur la base des relevés de terrain. Nonobstant la qualité du relogement qui a fait l’objet d’évaluations par ailleurs, nous avons considéré sur l’échantillon total des relogements à la fois le caractère temporaire (tentes, baraques, maisons temporaires) et la qualité de l’hébergement (personnes vivant dans des maisons non réparées, squats, logements temporaires autoconstruits).

– La réparation des habitations

14La comparaison entre le nombre d’habitations ayant subi des dommages de niveau 1 ou 2 (Fig. 2) et les habitations réparées ou en cours de réparation (Fig. 4) montre un fort dynamisme de la réparation. Il ne nous a pas été permis de dire systématiquement si cette réparation était aidée techniquement et financièrement ou si les habitants ne devaient compter que sur leurs propres moyens. Il faut souligner les retards et le faible niveau des aides à la réparation. Cet aspect de la reconstruction est souvent négligé. Le BRR3 évaluait en 2005 entre 80 000 et 110 000 le nombre d’habitations à réparer sur l’ensemble des provinces d’Aceh et de Nias. Seules 25 000 ont fait l’objet d’une aide et peu d’ONG se sont impliquées dans ce type de programme. Fin 2005, seuls le Multi-Donor Fund, ADB et GTZ avaient des programmes massifs et structurés sur ce thème.

15La réparation est le parent pauvre de la reconstruction. Sa mise en place est difficile. Faut-il aider les personnes financièrement ou techniquement ? Faut-il leur avancer l’argent ? Quel contrôle a posteriori ? Les problèmes de contrôle de la qualité de la réparation sont un frein à leur prise en charge d’autant plus quand ces réparations sont effectuées par les occupants eux-mêmes ou leurs proches. Autre obstacle, le savoir-faire exigé pour la réparation du gros œuvre augmente son coût et la main-d’œuvre qualifiée est rare dans le contexte général de reconstruction. Lorsque les dommages subis sont trop importants, les réparations ne sont faites pour des raisons techniques ou financières que sur une partie de l’ancienne habitation.

16La réparation diffère selon les villages et surtout le type d’habitat. Elle n’avait pas encore atteint fin janvier 2006 son potentiel maximum. L’avancement de la réparation est en général inversement proportionnel à la taille de la maison. Les maisons les plus vastes sont souvent en attente de réparations. Les propriétaires ont muré les ouvertures ou ont parfois fait enlever la toiture afin qu’elle ne soit pas volée. Les photographies aériennes de juin 2005 mettent en évidence de nombreuses maisons dans ce cas.

TAB. 1. Les niveaux d’endommagement du bâti dans la zone d’étude

17La priorité est donnée à la reconstruction brute de logements, plus facile, plus contrôlable sur le plan technique et financier, plus visible aussi pour les ONG.

– Les relogements temporaires et semi-permanents

18Sur le terrain d’étude, nous avons dénombré 160 tentes ou assimilées et 21 baraques (Fig. 5, tab. 2). Ces tentes et baraques ont été installées par l’aide internationale (tentes du Haut Comité des Nations unies pour les réfugiés – UNHCR – ou Islamic Relief, baraques de GTZ4 et autres ONG). Il faut ajouter 114 habitations détruites qui servent de logements temporaires. Cette occupation des bâtiments endommagés est fréquente après les séismes (Balandier, 2004) et menace parfois la sécurité de la population, par exemple en cas de nouveau tremblement de terre. Elle est un facteur de vulnérabilité des personnes qui préfèrent se loger de façon précaire plutôt que d’aller en centre d’hébergement temporaire ou de quitter leurs biens. Souvent sur le terrain, des habitants logent temporairement dans leur maison en ruine pour suivre le chantier de leur future habitation construite à côté, la construction d’une maison neuve aux normes BRR étant beaucoup moins coûteuse que la réparation même partielle des anciennes demeures.

19L’estimation de la population en relogement temporaire est difficile car c’est une population très mouvante qui se réduit de mois en mois au fur et à mesure que la reconstruction permanente progresse. En dehors des comptages ponctuels réalisés par les ONG, on en est réduit à appliquer des taux d’occupation moyens. Les données sur les baraques sont très hétérogènes et surtout variables dans le temps. En janvier 2006, on peut estimer à 40 le nombre de personnes par baraque (4 personnes par logement). En ajoutant au total des 487 logements temporaires et semi-permanents occupés au moment de l’enquête (type T) les personnes en squats (114 logements squattés) et en appliquant un nombre moyen de 4,5 personnes par foyer – nombre issu de nos enquêtes dans 5 centres de relogement (voir plus bas) –, on arrive à un total de 3 000 personnes logées temporairement.

TAB. 2. La reconstruction à l’ouest de anda Aceh. Données issues des relevés de terrain. (F. Vinet, 2006)

20Le cas des relogements semi-permanents est délicat. Ils constituent un stade intermédiaire entre le relogement temporaire précaire et la reconstruction pérenne. Sur le terrain enquêté, ces habitations semi-permanentes sont de bonne qualité compte tenu de leur faible durée de vie théorique (quelques années). Ces constatations ne sont cependant pas généralisables à l’ensemble de la province d’Aceh. Ces logements sont théoriquement destinés à être démantelés lorsque la reconstruction sera achevée (BRR-NAD-NIAS, 2005). Cependant, le relais entre les logements semi-permanents et le logement pérenne n’est pas toujours correctement assuré. Dans le village de Punge Jurong, le lien entre relogement temporaire en petite maison préfabriquée et la reconstruction d’une nouvelle habitation permanente, en général sur l’ancienne parcelle détruite, est clairement établi. Dans le village de Punge Blang Cut, l’International Organization for Migration (IOM) et GTZ ont réalisé de gros programmes de relogement dans de petites habitations. La présence de vastes terrains a facilité la réalisation de ces programmes qui ont débuté très tôt (avril 2005) à une époque où le standard de la maison BRR n’avait pas été défini. En revanche, on constate le faible nombre de logements pérennes au sud de Punge Blang Cut. Le grand nombre d’habitants ayant reçu ce type de maison (beaucoup plus confortable qu’une tente et sans la promiscuité des baraques) pourrait expliquer un processus de reconstruction ralenti par rapport à d’autres villages comme Punge Ujong. Les conditions de réussite du relais réhabilitation-reconstruction résident dans la proximité géographique entre relogement temporaire et reconstruction et dans la maîtrise du relais par les autorités.

– La reconstruction de maisons

21La grande majorité des maisons reconstruites le sont dans le cadre de la reconstruction aidée supervisée par le BRR (Fig. 5). Nous reviendrons plus loin sur la qualité de ces constructions. La reconstruction spontanée à l’identique, c’est-à-dire reprenant les plans de l’ancienne habitation, est très rare, de même que les constructions de maisons neuves hors standard BRR. Sur l’espace étudié, nous avons recensé 429 maisons type BRR de 36 m² sur un total de 547 nouvelles maisons. En ce sens, la reconstruction s’accompagne d’un appauvrissement urbanistique et architectural. Les maisons reconstruites par les ONG suivent le modèle de la maison type de 36 m² adaptable5, défini par le BRR en juin 2005. L’objectif de ce standard est de fournir rapidement et à un coût assez bas (estimé à 3 000 $ initialement puis remonté à 8 000 $ en incluant le coût de la viabilisation) un logement de base qui pourra être agrandi par la suite par les propriétaires. Plus de 90 % des maisons type BRR étaient encore en construction en janvier 2006, ce qui confirme le retard pris par ces programmes. La construction de maisons permanentes n’a vraiment commencé à grande échelle qu’en novembre 2005 à Banda Aceh (voir dans cet ouvrage Cattedra et al., p. 213).

1.3.2. Évaluation quantitative du processus de reconstruction

22L’évaluation des besoins de reconstruction pour un espace donné peut se faire suivant différents critères. Le premier critère est la population à reloger. Il est employé par la JICA pour évaluer le besoin de relogement. Mais la simple prise en compte de la population survivante par déduction du nombre de victimes et de disparus est trop sommaire pour estimer la demande en reconstruction de logements. En effet, on ne connaît pas la répartition exacte des victimes par tranche d’âge. On ne peut donc pas en déduire le nombre de foyers restant. Par ailleurs, il y a eu des recompositions familiales. Enfin, des personnes portées disparues étaient en réalité réfugiées dans d’autres régions. Même si des bilans ont été établis pour chaque village (Tab. 3), ces mouvements de population ne sont pas connus avec précision. Sur les 3 villages de la zone étudiée, les statistiques démographiques donnent des taux de survivance6 de 0,25 à 0,6. Ces chiffres, qu’il faut prendre avec prudence notamment pour les données prétsunami (Maskum C., 2004), ont toutefois été confirmés par le témoignage des autorités villageoises interrogées sur place.

23Nous avons pris comme base les logements présents avant le tsunami. La zone d’étude était assez urbanisée, sauf dans la partie sud (village de Punge Blang Cut) où l’habitat était plus dispersé. Sur les parcelles déjà construites avant le tsunami, les propriétaires ou ayants droit ont fait valoir leurs droits (voir ci-dessous le paragraphe consacré au problème foncier). Sur l’ensemble des 170 ha de la zone d’étude, on a dénombré 2 194 habitations avant le tsunami dont 1 730 dans les 3 villages, en très grande majorité des maisons individuelles. Nous désignons par taux de reconstruction le rapport entre les immeubles réparés, reconstruits ou en construction et le nombre d’immeubles présents sur le même espace avant la catastrophe. En janvier 2006, 1 098 habitations permanentes (donc hors logements temporaires) étaient réparées, réparables, reconstruites ou en construction dans les 3 villages de l’étude. Nous y incluons les bâtiments endommagés de type R1 (squats) et R4 (bâtiments inoccupés et non réparés), non détruits, et destinés à être pour la plupart réparés dans un délai plus ou moins long même si ce point rester à vérifier. Le taux de reconstruction en cours en janvier 2006 était donc de 63 % sur l’ensemble des 3 villages. Cetaux est variable selon les villages. À Punge Ujong dans le secteur le plus touché, il est de 66 %. Il est de 46 % à Punge Jurong et 77 % à Punge Blang Cut. Dans tous les cas, il est supérieur au taux de survivance (Tab. 3).

24Au regard des taux de reconstruction déjà constatés un peu plus d’un an après le tsunami, on peut penser que la reconstruction se fera sur les espaces dévastés à un taux d’urbanisation proche, sinon plus élevé, de ce qu’il était auparavant. Les délocalisations à Banda Aceh seront mineures même s’il est trop tôt pour les évaluer. Les projets et projections de la JICA effectués en 2005 suite au tsunami prévoyaient des taux très faibles de réoccupation de l’espace sur les lieux fortement touchés par le tsunami (Tab. 4). Or les taux de réoccupation de l’espace vont de 50 à 85 % dans les villages étudiés (Tab. 5), c’est-à-dire que plus de la moitié de l’espace urbanisé avant le tsunami est de nouveau construite ou en construction. Ces chiffres tempèrent les études prospectives élaborées par la JICA (JICA/BAPPENAS/Aceh Government, 2005) et que nous reproduisons dans le tableau 4 pour les sous-districts de Meuraxa (dont font partie Punge Jurong et Punge Ujong) et de Jaya Baru (dont fait partie Punge Blang Cut).

1.3.3. La recomposition territoriale des villages : centres et marges de la reconstruction à l’échelle locale

25La cartographie à l’échelle fine des relogements et de la reconstruction (logement temporaire, permanent…) met en évidence des inégalités spatiales dans le processus de recomposition territoriale posttsunami (Fig. 7 et 8). Chaque village présente des particularités qui éclairent les forces et les faiblesses de ce processus.

26Le village de Punge Ujong à l’ouest du secteur d’étude illustre parfaitement la prégnance des polarités villageoises dans ce processus. La reconstruction, qu’elle soit réparation ou relogement dans des maisons neuves type BRR, se fait autour de deux pôles : le centre du village autour de la mosquée au sud de la route Banda Aceh – Uleelheue et un second pôle au nord de cette route autour d’un noyau reprenant l’ancienne structure routière en ellipse. La route principale est une coupure béante dans le continuum villageois. Elle est d’ailleurs un angle mort de la reconstruction. Cet axe routier est bordé de bâtiments à étage dont le rez-de-chaussée est occupé par des commerces. Certains de ces bâtiments se sont écroulés, la plupart ne sont pas utilisables tels quels même à l’étage. Les commerces ont été réinstallés provisoirement mais les logements à l’étage restent inoccupés et sont rarement en réparation un an après la catastrophe. Les quelques témoignages collectés lors des repérages de terrain exprimaient une certaine réticence à venir habiter près d’une route bruyante et dangereuse. Les marges du territoire communal, quant à elles, ne bénéficient pas de la reconstruction, en particulier la partie nord où les maisons rasées par le tsunami ne sont pour l’instant ni reconstruites ni réinvesties. Cette absence de reconstruction qui se retrouve en contiguïté sur les marges des villages voisins forme une sorte de no man’s land, de « cordon sanitaire » autour du noyau villageois, comme si la communauté villageoise se resserrait sur elle-même après le désastre. Ce retard de la reconstruction dans les marges du territoire villageois s’explique aussi par les difficultés d’identification de la propriété foncière. En témoignent les cartes du parcellaire des villages élaborées par les ONG dans le programme soutenu par la Banque mondiale. La taille réduite et la compacité du territoire villageois sont des éléments a priori favorables à la reconstruction.

TAB. 3. Données démographiques sur les 3 villages étudiés

TAB. 4. Évaluation prospective du taux d’urbanisation dans les sous-districts de Meuraxah et Jaya Baru

TAB. 5. La réoccupation de l’espace à l’ouest de Banda Aceh

27Ce n’est pas le cas dans le village voisin, Punge Jurong, divisé en deux parties par la rivière Krueng Doy. La partie ouest ressemble au village de Punge Ujong avec une reconstruction active autour de l’ancien noyau villageois et une route principale plutôt délaissée. La partie nord du territoire villageois est également délaissée. La partie est, coupée du noyau villageois par la rivière, est plus en retard sur le plan de la construction. Les maisons en réparation et en construction sont peu nombreuses et les tentes sont encore bien présentes dans le paysage plus d’un an après la catastrophe. On ne peut pas attribuer ce retard de reconstruction à un taux de destruction plus fort puisque l’aléa a été ici d’une intensité inférieure à celle subie par le village voisin de Punge Ujong. Peut-être peut-on expliquer ce retard par la marginalité de ce secteur dans le territoire villageois, secteur pourtant plus proche du centre de Banda Aceh. Ce retard de la reconstruction se retrouve dans le village de Lampaseh Kota qu’englobe partiellement au nord la zone d’étude. Le tissu urbain en reconstruction est encore un mélange d’habitat temporaire et permanent. Les tentes y sont plus nombreuses (Fig. 6). Le retard de la construction de nouveaux logements peut s’expliquer par la densité du bâti pré-existant qui laisse peu de terrains disponibles pour la reconstruction. En janvier 2006, la route principale traversant Lampaseh Kota était encombrée de gravats, matériaux de construction et matériel de maçonnerie. Les riches villas ne sont pas en réparation pour la plupart, les propriétaires survivants disposant d’autres domiciles. Ils attendent des jours meilleurs pour reconstruire (baisse du coût de la construction, disponibilité des matériaux et de la main-d’œuvre). L’augmentation du coût et des loyers est un phénomène classique après les catastrophes (Bolin, 1982, 1985) et Banda Aceh n’a pas échappé à la règle.

28Le village de Punge Blang Cut confirme les observations précédentes mais l’impact différencié du tsunami a induit des changements urbanistiques. Le secteur était situé sur la zone de déferlement des vagues du tsunami. D’ailleurs, plusieurs bateaux se sont échoués dans le village dont le fameux navire électrique de PLN, la compagnie nationale de production d’électricité. Ces bateaux servent de relogement temporaire. La partie sud-est du village a été assez peu touchée par le tsunami qui est venu s’échouer dans le chenal de la rivière Krueng Doy. Les hauteurs d’eau ont atteint plus de 5 m dans la partie ouest du village pour diminuer près de ce chenal (2 à 3 m) d’après les témoignages collectés sur le terrain. Le chenal a donné dans la partie sud un net coup d’arrêt à la vague. Dans ce secteur, la réparation, plus ou moins lourde, est active. Dans la partie ouest du village, plus touchée et à l’habitat moins dense initialement, la disponibilité de terrains a favorisé l’implantation d’importants programmes de relogements semi-permanents par IOM et plus au nord, près de la mosquée, par GTZ. Proportionnellement au nombre de maisons détruites par le tsunami, le nombre de reconstructions est moins élevé à Punge Blang Cut qu’à Punge Ujong. Les programmes de relogements semi-permanents dans le premier village ont pu ralentir la reconstruction pérenne.

29Dans ce secteur, le nombre de maisons semi-permanentes est supérieur à la densité de l’ancien bâti. Ce desserrement urbain est favorisé par la disponibilité foncière mais il peut aussi traduire une volonté de ne pas revivre de la même manière le tsunami. En effet, le village de Punge Blang Cut se trouvait dans la zone de déferlement de la deuxième vague du tsunami. À l’extrémité de la zone d’atteinte du tsunami, les habitants ont été touchés par l’inondation. Or leur fuite a été retardée par la densité de l’habitat, l’étroitesse des rues et les nombreuses impasses qui ont constitué de véritables pièges empêchant les habitants de s’enfuir à l’arrivée du tsunami dans la zone7. La reconstruction posttsunami peut être l’occasion de pallier les inconvénients d’un tissu urbain dense en partie hérité.

30Le principal point en suspens à l’issue de cette étude réside dans le statut de l’habitat semi-permanent : réhabilitation « de luxe » ou reconstruction précaire ? Le classement de ce type d’habitat dans le temporaire ou la reconstruction pérenne ne va pas de soi. Seule une évaluation 2 ou 3 ans après le tsunami, à la fin de la phase de reconstruction officielle – prévue entre 2007 et 2010 selon les secteurs – permettra de faire un bilan qualitatif et quantitatif sur ce type de logement. La question est de savoir s’il faut privilégier une réhabilitation de qualité, mais plus longue et plus coûteuse, à une réhabilitation sommaire et courte qui permet de passer rapidement au processus de reconstruction pérenne. Le risque dans le premier cas est de voir se pérenniser un habitat finalement précaire à moyen et long terme, qui renforce la spirale de la paupérisation consécutive aux catastrophes d’origine naturelle.

31L’autre point en suspens est le taux final de réoccupation de l’espace. Là aussi, seule une évaluation au terme de la reconstruction pourra donner des réponses définitives. Corrélées aux données démographiques, elle permettra de dire si les espaces touchés par le tsunami ont retrouvé leur taux d’occupation antérieur à la catastrophe, si la mortalité a été compensée par l’afflux de populations et si la recomposition de l’espace a été fondamentalement bouleversée ou s’est calquée sur les anciennes structures.

2. La question foncière au cœur de la reconstruction

32L’étude de la reconstruction des villages a montré que le territoire villageois était un élément structurant du processus de reconstruction à l’échelle locale. Le recensement, l’enregistrement de la propriété foncière, la reconstitution des parcellaires villageois ont été un processus chaotique, mêlant démarche institutionnelle et initiative locale. Le pouvoir central, subissant la désorganisation de l’administration locale, a tardé à mettre en place un processus de reconnaissance et de validation de la propriété foncière. La réattribution des terres s’est effectuée le plus souvent empiriquement lorsque les cadastres n’existaient pas ou avaient été emportés par le tsunami. Par la suite, la reconstruction posttsunami a donné lieu à une « re-cartographie » des parcellaires villageois, d’abord spontanée, puis formalisée, qui a débouché sur une approche prospective du territoire villageois.

2.1. La méconnaissance du foncier : un frein à la reconstruction

33Le problème de l’achat des terres, le retour des victimes vers leur parcelle, l’obtention du titre de propriété sont des conditions sine qua non de la rapidité et de l’efficacité de la reconstruction (Tipple, 2005, Payne & Majale, 2004). Dans le cas d’Aceh, ces dernières n’ont cependant pas pu être réalisées dans les premiers mois. Un an après la catastrophe, les problèmes fonciers n’étaient pas réglés sur la totalité de la zone touchée. Bien que des solutions aient été formulées très tôt, elles ne semblaient pas réalisables et s’apparentaient plus à la formulation d’un discours public qu’à une véritable tentative de règlement des contentieux. La ministre d’État pour le Développement, Sri Mulyani Indrawati, déclarait au mois de mars 2005 que chaque victime dont les terres étaient inondées recevrait un terrain de 200 m² avec une maison de 36 m². L’ancienne terre devenant la propriété de l’État, et la nouvelle celle de la famille relogée8.

34Les autorités de la reconstruction ont tardé à prendre la mesure des problèmes pourtant identifiés assez tôt sur le terrain par les ONG et les autorités locales.

35Le premier problème a été celui des familles sans terre, notamment près du littoral où le tsunami avait érodé les terres et rendu à leur vocation de marais des espaces construits il y a peu à l’arrière des cordons littoraux (secteur de Kajhu par exemple). La disparition d’espace terrestre par immersion suite à la rupture du cordon littoral, aggravée localement par subsidence, a réduit la superficie de certaines communes de façon parfois drastique. Sur celles de Uleelheue et Alue Naga, la surface des terres émergées est passée respectivement de 67 à 54 ha et de 242 à 194 ha. Le BRR a estimé à 700 ha la surface nécessaire pour compenser la perte des terrains devenus inconstructibles. En janvier 2006, seuls 90 ha disponibles avaient été recensés. Outre la pénurie de terrains, se pose le problème de la proximité avec les lieux de travail. En effet, les « sans terre » habitaient près du littoral et travaillaient dans des activités liées aux littoraux (élevage de crevettes, pêche…)

36Le deuxième problème a été celui des limites de parcelles voire de villages. Les cadastres n’existaient pas ou n’étaient pas à jour. Avant le tsunami, 30 % seulement des titres de propriété étaient recensés. La connaissance des structures foncières tenait beaucoup à la tradition orale. Les titres de propriété individuels et les registres conservés par les autorités villageoises ont été perdus dans le tsunami. La JICA a entrepris très tôt un travail de récupération et de recensement des titres de propriété et des cadastres. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) a financé au cours de l’année 2005 un programme de sauvetage des titres de propriété notamment à Meulaboh où les registres emportés par le tsunami ont été partiellement retrouvés en mars 2005 et restaurés par les Archives nationales à Jakarta.

37Le troisième problème concerne les occupations illégitimes de terrains. Même si l’on ne dispose pas de statistiques sur ce point, les cas se sont présentés puisque très rapidement, dès le début 2005, les ONG chargées de la reconstruction ont exigé la garantie foncière sur les parcelles éligibles à la reconstruction. Avant le tsunami, des familles habitaient en effet le long des cours d’eau à Banda Aceh et possédaient des titres de propriété, fait pourtant illégal au vu de la législation indonésienne.

2.2. Les procédures de réappropriation des terres

38L’absence d’une bonne connaissance du foncier a été un obstacle pour la reconstruction. C’est l’un des principaux freins dénoncés par les ONG. Sur le terrain, les habitants et les autorités locales ont utilisé plusieurs procédés afin d’identifier la propriété des terres et pallier l’insuffisance ou la perte de la connaissance écrite du foncier. Les propriétaires ont installé des pancartes sur leurs parcelles ou « tagué » leurs bâtiments endommagés afin d’éviter des occupations illicites. Au niveau local, l’attribution des terres s’est révélée très tôt un problème aigu. Un mois après le tsunami, les habitants se sont présentés au bureau local du BPN9 pour obtenir des titres de propriété. Parfois, ils avaient dressé une cartographie empirique des villages, contresignée par les autorités villageoises.

39Des groupes locaux d’anciens et de personnes ayant une bonne connaissance du village, et respectés comme tels, ont aidé le BPN dans son travail de reconstitution du foncier fondé sur les registres existants (Surat keterangan pendaftaran tanah). Les réunions avaient lieu au domicile du geuchik ou dans une meunasah. Dans le village de Lamsenia, près de Lampuuk, les habitants ont eu recours à une méthode de tirage au sort selon un système de tontine très répandu en Indonésie, le arisan10 , et pratiqué surtout par les femmes indonésiennes. Par ailleurs, en vertu d’une fatwa, les terres dont le propriétaire est décédé sans héritier reviennent à la communauté religieuse (Baitul Maal). Les réclamations sont recevables pendant cinq ans après le tsunami sauf pour les enfants mineurs qui pourront demander la pleine propriété du bien foncier jusqu’à leur dix-neuvième année11.

40Ainsi les solutions ont-elles été largement négociées et réglées localement, variant d’une région à une autre. Ces discussions autour de la propriété ont inévitablement débouché sur des processus empiriques de mise en carte du foncier villageois. Dans les villages, les habitants et les autorités – anciennes lorsqu’elles avaient survécu ou nouvelles – ont redessiné des parcellaires, mal connus ou complètement bouleversés par le tsunami, entamant ainsi une démarche de cartographie participative fort utile dans le contexte de reconstruction.

2.3. De la reconstitution du parcellaire à la cartographie prospective des territoires villageois

41Après le tsunami, la fourniture de cartes topographiques a été très rapide car elles ont été disponibles dès février 2005. Cette rapidité dans la réponse aux besoins cartographiques a cependant négligé un point : la vérification de la validité de certaines couches d’information. C’est notamment le cas du tracé et de la dénomination des villages (desa) dans la province d’Aceh. Pas moins de 3 limites administratives des villages coexistent sur Banda Aceh, rendant ainsi très difficiles à la fois la localisation des lieux et la lisibilité des actions menées sur le terrain pendant et après la crise.

42La première erreur relevée concerne les limites administratives des villages de Sumatra fournies par le BPS et intégrées aux cartes produites par les Nations unies, erreur admise par les deux organismes. La localisation, la dénomination et le contour des territoires villageois sont erronés. L’origine de ce problème reste inconnue. Le repérage dans l’espace est donc malaisé et, si à Banda Aceh il est actuellement possible de se procurer des plans sommaires de la ville, ce n’est pas encore le cas pour le reste de la province d’Aceh. Depuis, l’université de Syiah Kuala de Banda Aceh a digitalisé d’autres limites de villages, qui semblent conformes à certains documents prétsunami réalisés par le Dinas Tata Kota dan Permukiman et correspondent aux témoignages recueillis dans diverses administrations locales. Les noms sont aussi corrects. Mais il manquait une cartographie fine des zones à reconstruire et notamment un descriptif assez détaillé du parcellaire. Les autorités comme les ONG ne disposaient pas d’une connaissance précise des lieux.

43La prise de conscience du retard engendré par la méconnaissance du foncier a été tardive. Ce n’est qu’à partir de septembre 2005 (17 septembre) que 180 officiers du BPN ont été envoyés de toute l’Indonésie vers Aceh pour participer au programme de recadastration des villages en collaboration avec la Banque mondiale et diverses ONG. Conformément aux projets lancés par le BPN, la Banque mondiale et préconisés par le Blue Print (2005), la cartographie des projets villageois a donné ses premiers résultats au début de l’année 200612. Dans chaque village, les ONG les mieux implantées ont été chargées de dessiner le cadastre du village après négociations avec les autorités locales dans les conditions décrites ci-dessus. La cartographie des villages effectuée sous système d’information géographique par diverses ONG et le BPN n’est que la transcription d’une connaissance vernaculaire assez précise des lieux. Symbole de cette connaissance du territoire, l’entrée dans le village de Punge Blang Cut est marquée au carrefour de la route d’Uleelheue par des maquettes du navire de la PLN échoué dans ce village. Sur le domaine d’étude, on voit que les contours des 3 villages varient fortement selon la source cartographique.

44La troisième « génération » de cartes villageoises est donc en train d’être digitalisée et sa précision permet de l’utiliser comme outil de la reconstruction. Il reste toutefois quelques imprécisions sur les marges des villages. Comme cela a été constaté, la reterritorialisation – dans le processus de reconstruction – s’effectue plutôt de manière centripète, laissant les marges du territoire villageois beaucoup moins structurées que le centre, lieu de vie et d’échange autour de la mosquée. Étonnamment, ce flou territorial se retrouve dans la cartographie cadastral : c’est le cas pour les villages de la zone d’étude dont les limites de ces derniers ne coïncident pas entre elles. Certaines parcelles sont parfois rattachées à 2 villages. Est-ce une méconnaissance du territoire, suite à la disparition des propriétaires ou des personnes faisant autorité dans le village ? Ces terres situées en périphérie ont-elles un statut différent (terres communales, terres appartenant à la mosquée…) ?

45La phase posttsunami se traduit donc par une mise à l’écrit de la propriété foncière encore majoritairement non écrite avant 2004, surtout dans les villages ruraux. L’étape ultime est l’établissement d’un projet de village qui marque une étape importante dans la réappropriation de l’espace villageois. Les plans manuscrits dressés dans certains villages sont signés par les autorités. Pour le village de Punge Ujong, la carte du projet de village est pratiquement la copie à l’identique des plans de l’ancien village mis en évidence par la photographie aérienne de juin 2005. Cela montre que malgré la perte de population, malgré les risques (à estimer), la volonté locale est de reconstruire sur place. Cela participe d’un processus de réappropriation de l’espace et d’une reconstruction qui s’appuie fortement sur la mémoire du lieu et le respect de la communauté villageoise. En ce sens, la reconstruction des villages a consolidé les structures villageoises et s’accompagne d’une (re)mise à l’écrit systématique du foncier. Ceci confirme la nécessité maintes fois réaffirmée d’une collaboration entre les ONG et les autorités locales dès les premiers temps des phases postcatastrophe.

3. Principes et réalités de la reconstruction

46La phase de reconstruction qui suit une catastrophe déclenchée par un phénomène naturel est une phase délicate mais non moins fondamentale de la gestion des désastres. La période postcatastrophe est en effet une opportunité majeure en termes de développement et de réduction des risques (Cuny, 1983 ; Anderson & Woodrow, 1989 ; Stephenson, 1994 ; Blaikie et al., 1994). Une des questions posées est la prise en compte de la prévention des aléas naturels dans le processus de reconstruction. Des auteurs (Ying Wu ; Lindell, 2004) ont montré que l’absence de plan préétabli retardait ce processus de reconstruction et freinait la prise en compte des aléas naturels en phase postcatastrophe. Si des projets de prise en compte des aléas à l’échelle locale sont souvent échafaudés, leur réalisation au quotidien est souvent difficile (Tobin, 1999). Après un an de reconstruction, on mesure à Banda Aceh l’écart entre les intentions affichées et la réalité de la reconstruction.

3.1. Reconstruction et prévention des menaces naturelles

3.1.1. Quelle prise en compte des menaces naturelles dans la reconstruction ?

47Concernant la prise en compte des menaces naturelles dans le processus de reconstruction, deux attitudes s’affrontent et sont parfois difficiles à concilier. La première donne la priorité à une reconstruction rapide avec pour objectif la satisfaction des besoins élémentaires des populations (logement, moyens de subsistance) dans les plus brefs délais, surtout dans les pays pauvres. L’amélioration des conditions de vie au quotidien prime et diminue sur le long terme la vulnérabilité des sociétés face aux menaces naturelles. Pourtant, certains auteurs soulignent que les reconstructions hâtives ne prenant pas en compte la prévention des risques préparent les catastrophes futures et aggravent la vulnérabilité de sociétés déjà fragilisées par un faible niveau de vie (Wamsler, 2006). Par ailleurs, les quelques années suivant les catastrophes sont des phases où la conscience du risque est très présente (Anderson & Woodrow, 1989). La catastrophe entre dans le champ du possible. Elle devient un futur probable contre lequel il faut se protéger, offrant ainsi des opportunités de prévention pendant lesquelles les contraintes rendues nécessaires par la prévention des risques (changement de comportement, contraintes d’utilisation du sol, surcoût individuel ou collectif de la prévention…) sont a priori mieux acceptées. À cela s’ajoute la nécessité d’une approche préventive multialéa. Les mesures préventives adoptées contre un aléa donné (tsunami ou séisme) ne doivent pas aggraver d’autres risques. Par exemple, il serait contre-productif en termes de réduction des risques à long terme d’interdire la construction dans certaines zones soumises à la liquéfaction des sols en cas de séisme tout en reportant l’urbanisation vers des espaces soumis à d’autres aléas naturels (zones inondables, versants soumis aux mouvements de terrain…) ou technologiques (présence d’une installation dangereuse ou polluante).

3.1.2. L’identification des aléas naturels présents sur le territoire de Banda Aceh

48Les aléas naturels qui affectent la pointe nord de Sumatra sont d’origine géologique et hydrométéorologique. Outre l’aléa tsunami dont il est abondamment traité dans ce volume (voir dans cet ouvrage Lavigne et al., p. 27), l’aléa sismique est présent à Sumatra. Il concerne à des degrés divers la ville de Banda Aceh et est aggravé localement, en particulier dans les zones basses littorales, par la susceptibilité de certains sols à la liquéfaction. Dans son rapport livré en août 2005 (JICA/BAPPENAS/Aceh Government, 2005), la coopération japonaise fournit des cartes de ces différents aléas.

49Les inondations sont également présentes. Elles ont 3 origines. Les inondations fluviales sont liées aux débordements de la rivière Aceh. Les inondations de décembre 1978 avaient affecté 50 000 personnes à Aceh, causé 8 décès et laissé 15 000 habitants13 sans logement. À la suite de ces inondations, la coopération japonaise avait construit un canal permettant de dériver les eaux de la rivière Aceh vers l’est de la ville en cas de crue.

50Moins dramatiques mais dommageables, les inondations pluviales liées aux problèmes d’évacuation des eaux de pluies affectent la côte nord de Banda Aceh, celle-là même qui a été touchée par le tsunami. Lors de fortes précipitations, les eaux ont du mal à s’évacuer et s’accumulent dans des points bas en particulier les anciens méandres du delta de la rivière Aceh. Ces bras morts apparaissent clairement sur les photographies aériennes prises après la catastrophe. Certains ont été réactivés, surcreusés par le tsunami. Des parcelles construites avant l’événement sont aujourd’hui entourées d’eau et pratiquement inconstructibles, sauf à faire l’objet d’un remblaiement artificiel massif.

51Enfin, l’aléa inondation a été aggravé par la rupture des cordons littoraux lors du tsunami du 26 décembre 2004. Des secteurs jadis protégés sont aujourd’hui exposés à la marée (secteur de Kajhu au nord-est de Banda Aceh, province d’Aceh Besar) et plus sensibles aux inondations d’origine marine.

3.1.3. L’éthique préventive de la reconstruction

52Partant des constations précédentes, la coopération japonaise, chargée d’une étude globale sur la reconstruction à Banda Aceh, a formulé un certain nombre de recommandations et de propositions concernant la prévention des risques (JICA/BAPPENAS/Aceh Government, 2005), dans une reconstruction « idéale » en quelque sorte qui voudrait que l’on combinât rapidité et efficacité de la reconstruction et prévention des risques14. L’éthique préventive de la reconstruction se décline en trois points :

• respect de l’aléa dans le zonage de la reconstruction ;

• respect des normes préventives de reconstruction ;

• mise en place de mesures propres à préparer la gestion d’une prochaine crise (alerte, évacuation…)

53Certaines de ces mesures ont été traduites sur le papier, notamment la zonation des prescriptions d’occupation du sol, sorte de zonage antitsunami. Ce zonage, retranscrit à l’échelle du village, divise l’espace en 4 zones15. Les recommandations sont assez vagues et visent à prendre acte de la nécessité de limiter l’occupation du littoral aux seules activités liées à la mer (pêche, aquaculture…). Cependant, au vu de la reconstruction, qui s’oriente au moins vers une urbanisation qui retrouverait les densités prétsunami, ce type de zonage aura sans doute peu d’effet. Les villages étudiés plus haut (Punge Ujong, Punge Jurong, Punge Blang Cut) sont en zone 2 réservée à des lotissements résidentiels en nombre limité et à faible densité du bâti. Pour atteindre cet objectif, il aurait fallu délocaliser des populations sinistrées pour les installer dans des secteurs non exposés. Or, fort heureusement, à Banda Aceh, où l’urbanisation était dense, les délocalisations ont été rares et la règle a été celle d’une reconstruction sur place. Il n’y a pas eu à notre connaissance de protestation massive contre des délocalisations comme cela a pu se produire après d’autres catastrophes (Oliver-Smith, 199116). Dans les zones plus rurales sur la côte ouest de Sumatra, on a pu observer des relocalisations volontaires grâce entre autres à une plus grande disponibilité foncière. À Lhok Nga par exemple, le village de Lamsenia, rasé par le tsunami, a été relocalisé à Blang Ateuk à plus d’un kilomètre de l’ancien village dans une zone moins exposée. Des relocalisations similaires ont été observées entre Lhok Nga et Calang. La pérennité de ces relocalisations doit être confirmée par des observations sur le moyen terme. Par ailleurs, compte tenu de l’afflux de population attiré par le regain d’activité lié à la reconstruction et des disponibilités foncières qui ne répondent pas assez rapidement à la demande, on est en droit de penser que si croissance démographique il y a dans les années à venir, il est probable qu’elle concernera aussi les villages du littoral et du proche arrière-pays. Par ailleurs, les remariages ont été nombreux après le tsunami dans les zones touchées. Le bureau d’état civil de Lampeuneureut (Aceh Besar), qui avait enregistré 261 mariages en 2004 en était à 577 au début décembre 200517. Des témoignages font état un an après le tsunami, d’un baby-boom (Evening News, 28 déc. 2005) qui doit être confirmé par des données démographiques consolidées. Il faut donc rappeler ce que la plupart des spécialistes de la reconstruction postcatastrophe ont constaté, à savoir que les projets de zonage réglementaire interdisant la reconstruction sur les zones dévastées sont rares et que les programmes de relocalisations forcées sont voués à l’échec s’ils ne sont pas préparés et planifiés (Oliver-Smith, 1991 ; Gaillard, 2002).

54La batterie de mesures antitsunami proposée par la JICA est impressionnante. Elles vont des mesures structurelles lourdes aux aspects sociopsychologiques :

• protection structurelle du littoral : mur antitsunami, brise-lames, forêt côtière (mangrove), portes antimarée… ;

• réaménagement de l’espace urbain pour mieux gérer les crises (desserrement de l’espace urbain comme on l’a constaté à Punge Blang Cut, voies d’évacuation, refuges sur les édifices existants comme les toits des mosquées, ponts surélevés, tours de refuge dont la construction est projetée à l’estuaire de la rivière Aceh) ;

• maintien de la mémoire du tsunami avec le développement d’un tourisme de catastrophe autour d’Uleelheue avec le Tsunami park près de l’ancien hopital et le Memorial Park près d’une autre fosse commune au nord deBanda Aceh. Était prévue la construction d’un parc autour du bateau PLN (Big Ship Park) ;

• les mesures d’éducation, de maintien de la conscience du risque et les dispositifs d’alerte.

55La réalisation de ce plan devait s’étaler jusqu’en 2010 et coûter 520 milliards de roupies. Il ne comprend pas les mesures concernant l’habitat qui ont été précisées par l’édition d’un guide de la construction antisismique le 15 juin 2005 suivi du Building Code Translation du 27 juillet 200518. Ceux-ci sont fondés pour ce qui concerne l’aléa sismique sur la loi 28/2002 qui définit à l’échelle nationale les règles de construction suivant un zonage de l’aléa sismique grossier à l’échelle du pays et sur le décret n° 111 du 28 septembre 1993 instituant le guide de construction parasismique.

56Après un an de reconstruction, force est de constater que la prise en compte des aléas naturels dans le processus de reconstruction est très inégale et somme toute minimaliste.

3.1.4. Premières constatations : la prise en compte des risques quotidiens, l’oubli du risque catastrophique

57La reconstruction massive des zones dévastées à l’ouest de Banda Aceh (voir ci-dessus) enterre définitivement les velléités d’un quelconque respect d’un zonage réglementaire contre le tsunami évoqué initialement par les autorités. La reconstruction s’effectue sur les lieux dévastés. La plupart des auteurs ayant étudié cette question estiment qu’il faut privilégier la reconstitution de la communauté à la prévention d’une catastrophe, surtout d’occurrence rare comme le tsunami du 26 décembre 2004.

58La qualité des maisons reconstruites aux normes BRR est très inégale. La maison standard est construite en brique. Or la mauvaise qualité de ces briques a pu être constatée sur le terrain. Elle tient souvent à la mauvaise qualité initiale de l’argile utilisée, au fort taux de sable présent dans les briques et à une mauvaise cuisson. Le contrôle de la qualité de ces briques en amont est difficile car les unités de production sont nombreuses et se créent au gré de la demande. Elles sont souvent petites et cuisent les briques au feu de bois. Le compte rendu de la réunion du ASWG (Aceh Shelter Work Group) du 6 février 2006 citant une analyse menée par Accenture Development Partnership indique que la demande en briques est en gros satisfaite mais qu’apparaissent des problèmes de qualité et d’utilisation de bois dans les fours. L’étude recommande de substituer des blocs de béton aux briques, de concentrer la production dans de grosses unités et de financer l’amélioration technologique des petites unités de production de briques. Face à l’aléa sismique, la vulnérabilité des nouvelles maisons est très inégale car, à côté des maisons en brique très fragiles, des ONG comme GTZ financent de nouvelles habitations à structure renforcée. Certains bâtiments comme les mosquées bénéficient pour leur part de structures renforcées (béton armé, chaînage). Mais ces initiatives restent minoritaires. La prise en compte de l’inondation se borne aux phénomènes connus et banals comme la submersion par intrusion marine ou débordement des étangs littoraux ou les inondations pluviales dans les zones basses.

59Les bonnes intentions affichées dans la phase d’élaboration du Blue Print (avril à août 2005) n’ont pas résisté à l’accélération nécessaire de la reconstruction à partir d’octobre 2005. Elles sont finalement l’expression d’une reconstruction « top-down », une approche technocratique de la reconstruction maintes fois dénoncée qui, au nom de grands principes, ignore dramatiquement les besoins fondamentaux des populations et retarde la satisfaction de ces besoins. D’ailleurs, Wu et Lindell (2004) ont montré qu’il était beaucoup plus facile d’intégrer la prévention des aléas naturels dans le processus de reconstruction s’il existait auparavant un plan permettant d’anticiper cette reconstruction, ce qui n’était pas le cas à Banda Aceh.

3.2. Approches technocratiques et besoins des populations

60Dans les pays dits du Sud ou en développement comme l’Indonésie, le processus de reconstruction est une phase particulièrement délicate qui doit composer avec les besoins locaux et l’aide internationale. Il est en effet impossible de détacher l’intervention internationale des puissants leviers structurels qui favorisent un transfert de connaissance et de technologies des pays du Nord vers les pays du Sud. Les effets de cette démarche s’avèrent souvent plus dévastateurs que la catastrophe elle-même (Hewitt, 1983 ; Waddell, 1983 ; Cijffers 1987). Dans le cas d’Aceh et de la reconstruction posttsunami, l’implication massive du gouvernement turc en vue de gagner des points sur la scène internationale dans l’optique de son adhésion à la Communauté européenne est particulièrement révélatrice de ces logiques.

61Le relogement des populations est une des étapes les plus délicates du processus de reconstruction. Reloger les victimes de manière à les rendre moins vulnérables tout en maintenant les fondements culturels, sociaux, économiques et politiques des communautés concernées est effet un challenge face auquel nombre de projets de reconstruction ont échoué. Le facteur d’échec le plus souvent mentionné dans la littérature est l’absence de coordination et de consultation entre le ou les organismes chargés de gérer le relogement (gouvernements, organisations internationales, organisations non gouvernementales) et les populations concernées soit une approche trop technocratique des problèmes (Davis, 1978 ; Oliver-Smith, 1991). L’absence de coordination et de consultation se manifeste au travers de 4 aspects.

62Tout d’abord, s’il est relativement aisé de reconstruire des maisons (house en anglais), il est beaucoup plus difficile de rétablir des espaces de vie conformes aux aspirations des victimes (home en anglais). Pour cette raison, la relocalisation géographique est considérée comme la pire des solutions car les liens intimes qui unissent une communauté à son territoire sont coupés (Oliver-Smith, 1982 ; Davis, 1978 ; Quarantelli, 1984 ; Blaikie et al., 1994). Ces liens se matérialisent dans le paysage par des symboles patrimoniaux directement attachés à des lieux particuliers qui sont difficilement transposables dans l’espace (Gaillard, 2002). Le relogement des populations doit aussi tenir compte des contraintes structurelles (culturelles, sociales, économiques et politiques) qui pèsent sur les victimes et conditionnent le choix de leur domicile (Cannon, 2000 ; Gaillard, 2006). Dans le cas des secteurs dévastés par le tsunami du 26 décembre 2004 à Aceh, il est fondamental de comprendre l’occupation du littoral. Celle-ci répond à des facteurs historiques (réseaux marchands maritimes), culturels et économiques (populations de pêcheurs) et politico-économiques (conflit armé à l’intérieur des terres). Ce dernier point est particulièrement important. En effet, les montagnes d’Aceh sont secouées par le conflit qui oppose le GAM au gouvernement indonésien depuis près de 30 ans. Les conséquences des combats opposant les deux camps sont très profondes pour les populations (déplacements vers le littoral, difficultés à accéder aux ressources, pauvreté, insécurité alimentaire, violences physiques et tortures, stratégies politiques défavorables aux classes les plus pauvres) (voir dans ce volume Clavé et al., p. 199). Dans ce cadre, l’occupation du littoral constitue pour beaucoup d’individus la seule alternative de survie au quotidien. La menace d’un tsunami centennal pèse alors beaucoup moins lourd que la violence journalière. La reconstruction suite à la catastrophe du 26 décembre 2004 à Aceh tient heureusement compte de ces contraintes. La plupart des projets de relogement observés sur le terrain prennent en effet forme sur le site même des villages dévastés comme l’a montré l’analyse cartographique de la reconstruction.

63Le relogement des victimes de catastrophes est aussi et souvent un processus long qui s’accorde mal avec le souci des victimes de se reconstruire socialement le plus rapidement possible (Davis, 1981a ; Bolin, 1986 ; Drabek, 1986 ; Quarantelli, 1989). À ce titre, les programmes de relogement temporaire d’urgence qui sont mis en place par les ONG et les institutions internationales s’avèrent bien souvent inutiles (le processus de reconstruction débute généralement de manière spontanée immédiatement après la catastrophe) et contre-productifs (ces abris temporaires se transforment souvent, à terme, en logements permanents) (Davis, 1978). Dans le cas du relogement des victimes du tsunami du 26 décembre 2004 à Aceh, la plupart des ONG présentes sur le terrain se sont pourtant lancées dans des programmes d’abris temporaires. Au mois de novembre 2005, 65 000 victimes avaient déjà bénéficié de structures temporaires en dur du type baraquement ou préfabriqué, alors que le reste de la population s’était réfugié sous des tentes ou chez des proches (Badan Pengelola Data Elektronik Propinsi NAD, 2005). Les conditions de vie dans ces abris sont souvent difficiles (étroitesse, chaleur, fragilité de la structure, promiscuité, absence de sanitaires et de cuisine) et les camps de réfugiés constituent alors des foyers de pauvreté.

64Le respect des fondements culturels et des particularités ethniques est considéré comme un élément fondamental d’un programme de relogement efficace (Davis, 1981b ; Aysan & Oliver, 1987 ; Mileti & Passerini, 1996 ; Barakat, 2003). Aysan & Oliver (1987 : 12) affirment ainsi que « le succès ou l’échec de tout programme de reconstruction dépend finalement de la capacité de celui-ci à satisfaire les besoins et les standards culturels des individus qui ont été victimes de la catastrophe ». L’architecture des maisons construites dans le cadre d’un programme officiel de relogement en est une des dimensions les plus importantes. En effet, dans la plupart des pays du Sud, les liens qui unissent les fondements culturels et sociaux d’une communauté et leur expression matérielle au travers des maisons sont souvent très forts (Oliver, 1981 ; Aysan & Oliver, 1987). Afin d’évaluer l’adéquation entre les programmes de relogement mis en place à Aceh et les attentes des victimes du tsunami, une étude a été menée au mois de février 2006 auprès d’un échantillon stratifié de 30 habitants de 5 centres de relogement de Banda Aceh et Meulaboh à l’aide d’un questionnaire d’une trentaine de questions (Fig. 8 et Tab. 6). Les résultats montrent que la plupart des victimes se déclarent mécontentes de leur nouvelle maison, à l’exception notable du site de Lambada près de Banda Aceh (Tab. 7). La majorité des personnes soumises à l’enquête (PSE) sont insatisfaites des matériaux utilisés pour la construction de leur nouvelle demeure (Tab. 8). L’absence fréquente de sanitaires et de cuisine, l’accès difficile à l’eau ou à l’électricité et la qualité de la finition sont d’autres griefs fréquents.

65L’adéquation entre la politique officielle de relogement et les besoins des populations passe par une implication de ces dernières tout au long du processus de reconstruction ainsi que par une reconnaissance des potentialités et contraintes locales. Dans ce cadre, les approches participatives et communautaires donnent les meilleurs résultats (Cuny, 1981a ; b ; 1983 ; Davis, 1978 ; 1981a ; b). Dans le cas d’Aceh, un certain nombre de programmes de relogement participatifs existent à l’initiative du gouvernement indonésien (BRR-NAD-Nias, 2005) et de certaines ONG. Ces initiatives restent toutefois rares et nos entretiens sur le terrain montrent que l’approche participative se limite bien souvent au choix du site pour la nouvelle maison, soit l’emplacement de la maison dévastée. Les financements et les programmes de reconstruction sont de plus inégalement répartis dans l’espace et ne tiennent que peu compte des besoins différents des populations (BRR-NAD-Nias, 2005). Ainsi, alors que 190 % des besoins financiers sont couverts dans la ville de Banda Aceh, seuls 42 % le sont dans le district méridional d’Aceh Barat Daya. De la même manière, Banda Aceh et le district voisin d’Aceh Besar bénéficient respectivement de l’attention de 86 et 101 ONG. Au contraire, les districts du littoral sud-ouest de la province sont couverts par moins de 8 ONG. Le ratio « nombre de projets pour 1 000 réfugiés » est similairement inégal dans l’espace. À Banda Aceh, on compte 13 projets de reconstruction pour 1 000 réfugiés alors que sur l’île de Simeulue, il n’existe que 1,5 projet pour 1 000 réfugiés. Il est évident qu’ici la localisation des ONG répond à la proximité de l’aéroport de Banda Aceh garantissant une couverture médiatique et une plus grande facilité logistique (proximité, coût inférieur).

TAB. 6. Caractéristiques des centres de relogement enquêtés (au 15 février 2006)

TAB. 7. Opinion des PSE sur leur nouvelle maison

TAB. 8. Principaux reproches des PSE vis-à-vis de leur nouvelle maison(plusieurs réponses possibles)

TAB. 9. Qualité de vie subjective des PSE relogés

66La plupart des programmes de relogement réussis à l’échelle planétaire ont débuté sitôt après les désastres et ont été initiés par des ONG ou des organisations locales fortement impliquées sur le terrain bien avant l’événement catastrophique. Ces organisations se sont toutes reposées sur une main-d’œuvre locale composée de victimes de la catastrophe qui ont reconstruit leur propre maison à l’endroit même où celle-ci se trouvait avant sa destruction (Davis, 1978 ; Cuny, 1981b ; Dudley, 1987). À ce titre, et contrairement au préjugé le plus courant, la capacité d’action et le moral des victimes ne sont pas altérés par le désastre. Au contraire, les victimes démontrent toujours une très forte volonté de se relever au plus vite des décombres et leur capacité d’action est très élevée (Quarantelli & Dynes, 1972 ; Davis, 1978). Dans le cas d’Aceh, le processus de relogement est très long à se mettre en place. La lenteur de la reconstruction tient en grande partie à la méconnaissance de la zone affectée par les ONG. Depuis le tsunami, près de 500 ONG travaillent à la reconstruction d’Aceh alors que deux seulement s’étaient maintenues dans la province après l’offensive militaire de 2003. La plupart des encadrants étrangers connaissent très mal le contexte (Barron et al., 2005) et la main-d’œuvre locale est sous-utilisée.

67L’inéquation des programmes de relogement mis en place suite à la catastrophe du 26 décembre 2004 à Aceh conduit à une détérioration dramatique des conditions de vie des victimes. Un an après la catastrophe, la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté admis en Indonésie 108 275 roupies (environ 9 euros) par mois et par individu en milieu rural et 143 455 roupies (environ 13 euros) en milieu urbain en 2004 (Maskum, 2004 ; Badan Pusat Statistik, 2006) a doublé dans la plupart des districts de la province. À l’échelle familiale, l’enquête réalisée dans les 5 centres de relogement de Banda Aceh et Meulaboh montre que, dans tous les secteurs à l’exception de Lambada, les PSE estiment que leur qualité de vie a baissé depuis la catastrophe (Tab. 9). Le secteur de Lambada est particulièrement intéressant car c’est en effet le site où les victimes sont les plus satisfaites de leur relogement (Tab. 7). La corrélation entre la qualité du programme de relogement et le rétablissement des cadres socio-économiques semble ici évidente.

Conclusion

68Les premières analyses sur la reconstruction posttsunami à Aceh sont riches d’enseignement. Après une année 2005 marquée par de nombreuses tergiversations dans la stratégie de reconstruction à adopter, la reconstruction de logements permanents ne s’est véritablement enclenchée qu’en octobre-novembre 2005. La négligence initiale de la nécessité d’une recomposition locale du territoire et de sa mise à plat par des processus participatifs explique sans doute la lenteur de la reconstruction et les impatiences constatées au cours de l’année 2005. On est entré dans un processus de reconstruction « bottom up » seulement à partir de la fin de l’année 2005. Ce processus consacre la primauté des structures locales comme élément dynamique de la reconstruction. L’analyse spatiale de la reconstruction à l’ouest de Banda Aceh met en évidence certaines structures spatiales élémentaires. Même à une échelle fine, on observe une opposition entre des pôles de reconstruction et des zones marginales où celle-ci n’a pas commencé – et ne se fera peut être pas – . La polarisation de la reconstruction autour des noyaux villageois montre que la dynamique interne des communautés prime sur les superstructures spatiales (dessertes, présence des zones d’emploi sauf littoral…). L’analyse plaide pour un démarrage rapide de la reconstruction pérenne. Ce démarrage dépend en grande partie de la capacité à prendre en charge le problème foncier et à reloger temporairement les populations au plus près possible de leur lieu d’habitation d’origine.

69La reconstruction se fait pour l’instant en grande partie à l’identique, c’est-à-dire en reprenant les anciennes structures villageoises et en rebâtissant sur les zones dévastées hormis celles qui ont été ennoyées près du littoral. Dès lors, la nécessité de répondre aux besoins des populations en logements a relégué au second plan les velléités technocratiques de réaménagement urbain et de planification de la prévention des risques naturels. Une phase de reconstruction massive après des dégâts très étendus et massifs n’est pas favorable à la mise en place de mesures de prévention des risques naturels sur le long terme malgré les projets élaborés. L’édiction de mesures de prévention lourdes, contraignantes et inadaptées est même contre-productive et contrarie la satisfaction des besoins élémentaires des populations qui doit rester prioritaire en phase postcatastrophique. Les adaptations du Master Plan (Master Plan, 2005), au vu des difficultés locales rencontrées fin 2005-début 2006, montrent que les déterminants du processus de reconstruction à moyen et long termes ne résident pas dans la mise en place de superstructures inadaptées mais dans la réactivation et le soutien de processus locaux participatifs sur des sujets tels que la reconstruction de logement ou la réimplantation des infrastructures et bien sûr la question foncière. L’exemple d’Aceh prouve une nouvelle fois que le succès des programmes de reconstruction réside dans la concertation entre la population, les ONG et les autorités et dans la réponse rapide aux besoins essentiels des populations.

70Bien sûr, les analyses demandent à être confirmées par un suivi de la reconstruction à plus long terme. Il reste notamment à analyser le phénomène de récupération démographique dans les secteurs dévastés où des villages qui avaient perdu les deux tiers de leur population sont revenus un an après à des taux de reconstruction supérieurs à 50 %. Par ailleurs, à une autre échelle, la recomposition de l’espace nord-sumatranais ne fait que commencer. Elle résultera sans doute plus de l’ouverture nationale et internationale de Sumatra et de la fin du conflit armé que du tsunami lui-même. En ce sens, la catastrophe naturelle pourrait être une opportunité pour crever l’abcès des déséquilibres politiques et territoriaux d’une région en crise.

Études et documents divers

71JICA Study Team & PT Wiswakharman, Urgent rehabilitation and reconstruction plan for Banda Aceh City, Interim report, décembre 2005.

72JICA/BAPPENAS/Aceh government, Study on the urgent rehabilitation and reconstruction support program for Aceh province and affected areas in North Sumatra, 4 vol. , août 2005.

73Memorandum of Undertsanding (MoU) entre le gouvernement indonésien et le GAM. Voir www.aceh-mm.org, www.crisisweb.org et les bulletins Aceh Conflit Monitoring Update de World Bank/DSF.

74Master Plan for Rehabilitation and reconstruction for the Regions and People of the Province of Nanggroe Aceh Darussalam and Nias Islands of the Province of North Sumatra (13 vol), vol. 1 : Main Book of Rehabilitation and Reconstruction, Republic of Indonesia, avril 2005.

75Tempo, Indonesia’s Weekly news Magazine, “Aceh 2005. Special Edition the Tsunami, 1 Year on”, 27 décembre 2005-2 janvier 2006, 98 p.