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Politiques et dynamiques territoriales dans les pays du Sud

 | 
Jean-Louis Chaléard
, 
Roland Pourtier

Première partie. Politique et aménagement du territoire

Politiques alimentaires et mutations de l’espace en Inde

Frédéric Landy

Résumé

Le rôle de l’État dans l’organisation de l’espace a été fondamental dans une Inde qui se dit « socialiste ». On note cependant différentes tendances, oscillant entre despolitiques avant tout homogénéisatrices, comme après l’Indépendance, et des politiques favorisant un développement concentré spatialement et socialement (lors de la révolution verte et depuis le programme d’ajustement structurel de 1991). Le cas des engrais chimiques et plus généralement celui de l’ensemble de la politique alimentaire (prix agricoles, achats et redistributions de grains) illustrent ces hésitations. Il en résulte un système complexe et assez rigide, dont l’objectif d’intégration nationale n'a pas empêché inégalités sociales et rivalités entre les États de l’Union.

The role of the State in spatial organisation has been essential in so-called «socialist» India. However different tendencies can be identified, ranging from homogenisation policies following Independence, to policies favouring a spatially and socially concentrated development both at the start of the Green Revolution and following the 1991 structural adjustment programme. The case of fertilisers and, more broadly, the whole food policy (agricultural prices, procurement and redistribution of grains) highlight these hesitations. The result is a complex and rather rigid System, whose objective of national integration did not eliminate social inequalities and rivalries between Union States.

Note de l’éditeur

Cet article fait transition entre la fin du programme Du ministre au paysan : impact de la nouvelle politique économique indienne sur le développement rural, en accueil à l’Institut-Français de Pondichéry et la nouvelle équipe padie (Politiques Agricole et alimentaire, Développement soutenable, Inde-Europe) dont les pivots français sont le Centre de Sciences Humaines de New Delhi et le cirad-urpa.

Texte intégral

  • 1 « Crains alimentaires » (foodgrains) : ensemble des céréales et des protéagineux.

« Dans chaque district, un Office du Commerce des Grains alimentaires (Foodgrains Marketing Board) devrait être créé, jouissant du monopole du commerce inter-district. Ce serait un corps représentatif composé de producteurs de grains alimentaires1 de négociants et des institutions du Panchayati Raj, avec à sa tête un administrateur en chef nommé par le gouvernement et un comptable. L'Office du Commerce achètera les grains alimentaires sur le marché libre en concurrençant les autres négociants et organisations commerciales. Ces Offices du Commerce de District contrôleront tous les achats et toutes les ventes inter-district. Ainsi, le commerce inter-district se limitera au commerce entre les quelque 300 Offices du Commerce des Grains alimentaires de District. [...] Une augmentation du nombre des offices jusqu'à mille voire deux mille ne porterait pas à conséquence. »
V.M. Dandekar (1967), cité par M.L. Dantwala (1996), p. 54.

1Ce projet rédigé par un économiste indien reconnu témoigne bien, même s’il n’a heureusement pas été réalisé, de l’importance de l’État dans la politique alimentaire d’un pays qui se déclare « socialiste » depuis 1976 (préambule de la Constitution), et où la notion d’économie mixte fut longtemps considérée comme le moyen d’accès à l’autonomie politique et économique. À partir du milieu des années soixante surtout, « il s’agit de trouver dans le pays même les moyens de son développement par le rôle éminent de l’État investisseur, rempart contre les monopoles intérieurs et les puissances extérieures, maître du marché intérieur, y compris par des mesures de redistribution. Cette vision d’un développement autocentré, reposant largement sur le potentiel et les vertus équilibrantes du “Grand Marché” (comme la cee en 1958), impliquait protection extérieure, production en substitution d’importations, injection de capitaux publics, aide financière extérieure rigoureusement contrôlée et politique sociale » (Chominot, 1997, p. 23). Le caractère saisonnier de l’activité agricole, contrastant avec des besoins alimentaires permanents toute l’année, justifiait d’autant l’intervention de l’État dans ce secteur.

2Ne surestimons pas cependant le rôle de ce cadre politique. D’abord parce que dans la démocratie indienne la planification s’est révélée de plus en plus indicative, et que la libéralisation actuelle pousse au désengagement de l’État. Ensuite parce qu’on risquerait d’oublier le rôle du spontané, celui des acteurs individuels ou collectifs, agriculteurs, fonctionnaires, entreprises, associations, qui tous à microéchelle façonnent une réalité bien différente de celle souhaitée à macro-échelle. Enfin parce que l’Inde est constitutionnellement une « Union d’États », et qu’il existe bien des niveaux d’interventions publics à part New Delhi : on a pu dire (Guhan, 1995) que l’Inde avait 26 gouvernements (le « Centre » et les 25 États fédérés... auxquels il faudrait ajouter les 7 Territoires de l’Union), mais il faudrait compter en outre tous les pouvoirs de décision, de filtrage et d’obstruction existant aux niveaux emboîtés des districts, des tehsils/taluks, et des villages. La décentralisation a d’ailleurs été relancée en 1992 par deux amendements à la Constitution accroissant les pouvoirs des conseils locaux élus au niveau des villages et des villes (village et nagar panchayats).

3L’Annexe 7 de la Constitution prévoit trois listes de secteurs : la première est du domaine de l’Union (défense, affaires étrangères, chemins de fer, industrie « d’intérêt public »...), la deuxième du domaine des États (police, santé, autres industries, fiscalité locale, agriculture y compris recherche et irrigation...), tandis que la troisième énumère les domaines de compétence commune (code pénal, conflits du travail, contrôle des naissances, mais aussi production, commerce et distribution de la plupart des produits agricoles). Fédéralisme harmonieux ? Les États dépendent grandement des allocations financières du Centre, ce qui limite d’autant leur autonomie ; et d’autre part, la Constitution elle-même (art. 248 et 249) prévoit que l’Union peut légiférer dans un domaine appartenant à la liste des compétences des Etats pour peu que le Parlement estime qu’il s’agisse de « l’intérêt national » (Kennedy, 1996). C’est ainsi qu’a pu être promulguée, dès 1955, la Loi sur les Produits Essentiels, qui permet le contrôle par le Centre du commerce des produits « stratégiques », notamment des produits agricoles et des engrais.

4Au début des années quatre-vingt-dix, 45 ans après l’Indépendance, l’Inde correspondait à une économie et à un espace géographique très encadrés et largement déconnectés du contexte mondial en matière agricole. Au nom de l’autonomie (self-reliance), importations et exportations étaient réduites au minimum, et les prix intérieurs déconnectés des cours mondiaux. C’est seulement depuis 1991 (programme d’ajustement structurel) qu’une certaine libéralisation se fait jour, plus lente que dans le domaine industriel, mais qui risque de s’accélérer sous la pression de l’omc.

Les politiques foncières et agricoles, entre concentration et péréquation

Le maintien des inégalités socio-spatiales

  • 2 On peut remarquer cependant que les réformes agraires passées par les différents États ont été ins (...)

5Faute de place, on n’évoquera guère ici le rôle du politique dans le façonnement des paysages agraires, pourtant fondamental. En ce qui concerne les questions foncières, on sait les semi-échecs des réformes agraires – à l’exception de quelques États (Kerala, Bengale) – et la libéralisation actuelle tend à faire voler en éclats les plafonds fonciers qui avaient pu être mis en place. Que le domaine agraire relève des États et non de New Delhi n’a sans doute pas favorisé les réformes2 Mais on oublie souvent l’impact du remembrement, qui (officiellement) avait concerné en 1995 44 % de la surface agricole utilisée, avant tout dans la moitié nord du pays. Evoquons aussi l’importance des colonisations agricoles, commencées dans la plaine du Gange dès les Grands Moghols, développées par les grands canaux britanniques, poursuivies par l’Inde indépendante (et le Pakistan), relayées enfin par l’essor des puits tubés qui sont certes d’initiative privée le plus souvent mais se trouvent encouragés par toute une politique d’aide à l’irrigation. Extension ou intensification de l’agriculture, la puissance publique joue donc un rôle important – quand bien même à l’inverse elle tente de geler certaines situations en enrayant des fronts pionniers forestiers (Robert et Salaün, 1996) ou en transférant les communaux villageois aux États fédérés.

6Quel espace a produit la « révolution verte » lancée autour de 1965 ? Au delà des succès à l’échelle nationale qui ont fait passer l’Inde au stade de l’autosuffisance en matière céréalière, on note le maintien (l’accroissement dans certains cas, la réduction dans d’autres) de fortes inégalités. Inégalités sociales, alors que la taille moyenne des exploitations n’est plus que de 1,5 ha et que sans doute près d’un quart des agriculteurs sont sans terre. Inégalités culturales, le blé et le riz se révélant les grands bénéficiaires de la révolution verte, les « millets » et les protéagineux étant les laissés-pour-compte. Inégalités régionales enfin : les rendements en riz du Punjab sont presque trois fois supérieurs à ceux du Bihar, et le revenu total par tête quatre fois plus élevé. Jusqu’à la fin des années soixantedix, on para de fait au plus pressé : on concentra le « paquet technologique » variétés à haut rendement-engrais-irrigation-crédit sur certaines cultures, certains groupes sociaux et certaines régions afin d’éviter tout retour de famine. Ce n’est qu’ensuite que dans ces trois domaines furent développés des variétés améliorées de « millets » ou d’oléagineux, et des programmes d’emplois ruraux et de crédit favorisant basses castes et classes ainsi que les régions défavorisées. Ces multiples actions, malgré leur éclatement voire leur incohérence ou leur aspect seulement rhétorique, ont bon an mal an participé d’une politique de cohésion plus égalisatrice que les politiques de concentration des années soixante.

Le coût d’un espace national homogène : l’exemple des engrais chimiques

  • 3 Pour 1990-1993, ces subventions auraient atteint au total entre 2 et 3 % du PIB, soit un doublemen (...)

7Des prix agricoles globalement inférieurs aux cours mondiaux depuis le premier choc pétrolier sont partiellement compensés par la subvention des intrants : engrais chimiques et crédit agricole avant tout financés par le gouvernement central, électricité et eau d’irrigation avant tout par les États3 Le cas des engrais est celui qui a fait le plus couler d’encre (et de sang lors de manifestations d’agriculteurs), étant donné qu’il est le seul secteur à avoir subi de profondes réformes depuis le début du programme d’ajustement structurel en 1991.

  • 4 En 1979-1980, les chargements d'urée étaient transportés par train sur une moyenne de 1222 km – ré (...)

8L’utilisation d’engrais chimiques fut encouragée officiellement dès 1943, mais il fallait avant tout gérer la pénurie : jusqu’en 1965, toute la production en engrais azotés était achetée par un Central Pool qui la répartissait ensuite, additionnée des importations, à prix identique entre les États. Mais les prix de détail pouvaient varier assez largement. Surtout, la gestion et la distribution de ces stocks étaient fort médiocres, si bien que certaines années les États se trouvaient avec des invendus alors que dans les campagnes régnait la pénurie. D’où à partir de 1966, au début de la « révolution verte », une libéralisation progressive qui toutefois sera jugée dangereuse lors de la flambée des prix du premier choc pétrolier. En 1977-1979, une politique ambitieuse est donc lancée, visant à encourager tout à la fois la consommation et la production, à promouvoir l’autosuffisance en grains comme en engrais. De bas prix à la consommation et des prix élevés à la production : l’État paierait la différence. C’est ainsi que Delhi garantissait aux industriels 12 % de revenu après impôt quel que soit le coût de production. Des réunions précédant les deux saisons agricoles rassemblaient fonctionnaires et producteurs privés ou publics pour évaluer les tonnages d’engrais qui devaient être acheminés vers chaque État selon sa capacité de production et ses besoins : le coût du fret était ensuite remboursé4 Au total, des prix à la consommation uniques pour toute l’Inde, et un pays désormais devenu le troisième producteur mondial, le troisième consommateur (pour seulement 75 kg/ha en 1994-1995)... et le troisième importateur.

9Revenu garanti, prix des matières premières défini par New Delhi pour chaque usine, marges fixes des détaillants privés, prix de l’urée identique à Bombay ou au fin fond de l’Assam, toutes ces actions de l’État sont d’autant plus remarquables quelles allaient de pair avec un secteur privé important, tant pour la distribution (65 % en 1995) que la production (48 %). Il y allait de l’homogénéité du territoire, il y allait de cette politique de cohésion qui tentait de gagner à la révolution verte des espaces jusque là laissés pour compte. Ce refus de la géographie, cette abolition des coûts de la rugosité de l’espace, ces tentatives pour bâtir un espace christallerien idéal avaient un prix. Les subventions (des matières premières et du frêt, et de la différence entre le prix d’usine et le prix à la ferme) dépassèrent 1 % du pib en 1991. Le quasi-maintien des prix de détail des engrais au même niveau sur dix ans était un prix à payer jugé acceptable par New Delhi pour limiter l’inflation des prix de l’alimentation. Il en alla moins de même en 1991, quand pour obtenir un prêt d’urgence des bailleurs internationaux l’État dut s’engager à réduire ses dépenses. Après bien des hésitations et des mesures contradictoires qui traduisaient le caractère stratégique du secteur des engrais chimiques, les prix de ceux-ci furent libérés, multipliés dès lors par deux ou trois, et les importations plus facilement permises. Une exception de taille : l’urée resta sous contrôle, alors qu'elle représentait plus de la moitié de la consommation. Au total, production comme consommation furent déstabilisées, et l’on craignit un temps pour la production agricole (Landy, 1997). Ce qui fait qu’aujourd’hui, le système d’allocation aux États et de contrôle des prix reste en vigueur pour l’urée, qui est sans doute en Inde la moins chère du monde ; certaines subventions sont en outre accordées aux autres engrais afin d’essayer de limiter la baisse de leur utilisation et les tentatives maladroites de substitution par certains agriculteurs des coûteux engrais potassiques et phosphatés par l’urée bon marché ; enfin, jusqu’en 1997, chaque État définissait pour les engrais théoriquement « libérés » un prix de détail maximum.

10Au total, le système reste très lourd. Pour acheter autre chose que de l’urée, le paysan doit attendre que New Delhi définisse le montant des subventions concédées aux engrais, puis que l’État fédéré définisse le prix maximum de détail. Les industries se font rembourser avec beaucoup de retard par le Centre la différence entre le prix d’usine et le prix de vente, et rechignent donc à approvisionner les États dont le prix maximum est trop bas. La facture budgétaire finale n’a pas baissé pour New Delhi, tant l’Inde prend son temps pour libéraliser afin d’éviter une crise agricole et alimentaire. Et les déséquilibres régionaux qui préexistaient demeurent : en Inde, la plupart des régions disposent de prêts à court terme remboursables après la récolte, versés pour moitié en engrais. Mais les zones les plus pauvres ne sont pas dotées de ces crop loans, sous prétexte de faibles coûts de production agricole, alors qu’à l’opposé les zones les plus favorisées peuvent avoir parallèlement aux commerçants privés deux filières para-publiques distribuant l’engrais (comme les Sociétés Coopératives et pasic sur le Territoire de Pondichéry).

11À moyen terme « on devrait donc passer d’un système où l’espace était considéré comme homogène et isotrope (avec, pour les principaux produits, des prix égaux sur tout le territoire) et où il était quelque peu protégé de la concurrence internationale, à un espace ouvert et différencié selon les distances, les conditions d’accessibilité, les potentialités, la position par rapport au marché : une revanche de la géographie sur le volontarisme d’État » (Raison, 1996). Ces lignes ont été écrites à propos des mutations de la plupart des pays d’Afrique depuis les années quatre-vingt : il est intéressant de noter comme elles s’appliquent à l’Inde, et combien la politique de celle-ci est en phase avec les grandes tendances à l’échelle du monde sous-développé.

La politique alimentaire : une « politique de prix bas » fort coûteuse

Prélèvements et redistributions

12La question des produits alimentaires tourne elle aussi à la quadrature du cercle pour le gouvernement indien : il faut assister le consommateur sans trop défavoriser l’agriculteur. On maintient donc les prix des céréales et des protéagineux à des prix bas, en général inférieurs aux cours mondiaux (sauf les premières années de la révolution verte quand il fallait encourager l’intensification agricole), mais on subventionne en retour les intrants, et l’ensemble fonctionne presque en vase clos étant donné les contrôles étatiques sur le commerce extérieur. Ce n’est cependant pas un jeu à somme nulle car l’agriculture au final reste taxée.

  • 5 Quant au sucre, troisième produit agricole stocké par l'État, les raffineries de canne doivent ven (...)

13La satisfaction des 15 % d’actifs agricoles qui disposent de plus de deux hectares et ont donc des surplus à vendre repose largement depuis 1965 sur la croissance régulière des prix permise par des débouchés garantis : la Food Corporation of India définit des prix minima de soutien (support prices) qui couvrent aujourd’hui plus de 85 % de la surface cultivée, et des prix d’achat public (procurement prices) par lesquels l’État se « procure » les grains nécessaires à la constitution de stocks (blé et riz avant tout). Ce prix d’achat public est la plupart des années suffisamment attractif dans les zones de surproduction pour que l’État n’ait plus à imposer aux agriculteurs des ventes forcées de blé comme par le passé. Pour le riz, il existe des taxes en nature sur les rizeries et les grossistes – il en existait jadis sur les agriculteurs – mais les modes de constitution des stocks varient beaucoup dans l’espace (selon les États) et dans le temps (les ventes à l’État sont de plus en plus spontanées en raison de l’essor de la production)5.

14Les opérations sont menées soit directement par la fci, soit par les organisations similaires correspondantes existant dans la plupart des États (State Food and Civil Supplies Corporations). La quasi-totalité du grain est ensuite gérée par New Delhi qui réattribue les grains aux Etats dans le cadre du Système de Distribution Public (pds). Celui-ci propose du blé et du riz, mais aussi du sucre, de l’huile et du kérosène à des prix subventionnés : remontant à la Seconde Guerre Mondiale, héritier d’un temps où la consommation urbaine était avantagée au détriment des agriculteurs à la production taxée, le pds joue un rôle plus complexe aujourd’hui en étant présent désormais dans les campagnes, et en permettant par ses subventions de compenser certaines années des hausses de prix accordées par la fci aux gros agriculteurs. L’ensemble participe d’une double politique d’homogénéisation (schéma 1). Socialement, les subventions aux intrants et les subventions à la consommation alimentaire permettent de satisfaire aussi bien les agriculteurs que les citadins et ruraux pauvres dépendant du marché alimentaire. Géographiquement, il permet le transfert de blé, riz ou sucre des zones excédentaires où les prix risqueraient de chuter vers les zones déficitaires où une inflation serait à craindre.

Les limites de la péréquation sociale et spatiale

  • 6 La « disponibilité nette » est définie comme la production nette moins les importations nettes moi (...)

15Les réussites du complexe sont patentes à l’échelle nationale : l’Inde est à peu près autosuffisante en céréales depuis 1977, avec même une balance commerciale excédentaire en ce domaine certaines années. L’apport calorique moyen a désormais atteint les 2400 calories par jour. Mais une bonne partie de la population continue de souffrir de malnutrition, et un tiers des ménages demeure en dessous du seuil de pauvreté. Les subventions alimentaires représentent 3 % des dépenses de l’État, 0,6 % du PIB, et c’est autant de perdu pour de véritables investissements dans les infrastructures, l’irrigation ou l’éducation. Alors qu'en 1991, le pds représentait 13 % de la disponibilité nette6 en grains du pays, il n'en faisait plus que 9 % en 1995, et surtout il n’apporte qu’une quarantaine de calories par jour aux pauvres (Radhakrishna et al., 1996). Quant aux inégalités géographiques, elles demeurent présentes tant pour la production agricole que pour la consommation alimentaire.

Carte 1 – Rendements en « grains alimentaires » (moyenne 1993-1994 et 1994-1995)

Carte 1 – Rendements en « grains alimentaires » (moyenne 1993-1994 et 1994-1995)

Carte 2 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962 et 1995

Carte 2 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962 et 1995
  • 7 Les statistiques extraites de l'article cité ne sont qu'à l'échelle grossière des États (les 17 pl (...)

16La carte de l’Inde agricole a pourtant changé depuis les débuts de la révolution verte, quand au début des années soixante-dix le nord-ouest (Punjab), et à un degré moindre le sud, semblaient accroître avec la nouvelle technologie une avance qu’ils possédaient déjà depuis des décennies. Certes, la carte des rendements en « grains alimentaires » montre toujours l’avantage des régions irriguées productrices de blé et riz (cartes 1 et 2). Demeurent à la traîne les régions dépourvues d’irrigation, qui ne cultivent que des millets et des légumineuses pour lesquels les efforts de recherche agronomique ont été tardifs. Il reste qu’un certain rattrapage s’est produit dans les années quatre-vingt, avec le développement des États de l’est (Bengale Occidental notamment) : le fameux effet tant espéré de « percolation » (trickle down), de diffusion de la croissance en tâche d’huile à partir des régions en pointe, semble donc enfin se faire sentir, non seulement socialement (il est avéré qu’il vaut mieux être ouvrier agricole sans terre au Punjab qu’au Bihar), mais aussi spatialement (Bhalla et Singh, 1997). Les cartes 3, 4 et 5 en témoignent, même s’il faut prendre garde au caractère fruste de ces données7 Il semble bien que ne soient plus d’actualité les observations de U. Patnaik (1991), selon lesquelles la situation des années quatre-vingt correspondait à une « conjoncture de pré-famine » tout à fait comparable à une autre, marquée par de semblables inégalités régionales : celle qui existait quand le catalyseur de l’invasion de la Birmanie par les Japonais engendra la terrible famine de 1943 au Bengale.

  • 8 Pour le procurement du blé de 1998, pas moins de 7 856 centres d’achats furent mis en place dans t (...)

17Un élément de fragilité souligné par Patnaik demeure pourtant : l’approvisionnement des stocks publics repose sur trois ou quatre États seulement. En fait, la carte 6 en témoigne, c’est presque l’ensemble de la politique alimentaire qui tient sur un seul pilier, le Punjab8.

18Ajoutons que les taxes sur le riz varient grandement d’un État à un autre ; que des États fonctionnent certaines années presque en autarcie, sans beaucoup contribuer au Central Pool mais sans beaucoup en recevoir non plus, comptant sur leur propre procurement ; et que quelques États accordent un « bonus » ajouté au prix d’achat public national : au total, bien qu’on soit loin des contrôles, barrières et restrictions des années cinquante et soixante, l’espace des flux agricoles demeure segmenté, avec des frontières internes qui à certains moments deviennent (officiellement) étanches, avec des disparités en matières de prix ou d’approvisionnement qui ne sont pas dues à la distance mais aux différentes réglementations des États. Souvent rappelée à l’ordre par l’omc pour sa politique en matière de commerce extérieur, l’Inde a également beaucoup à faire avant de pouvoir présenter une situation intérieure qui soit conforme avec les canons en vigueur du libéralisme orthodoxe.

Cartes 3, 4 et 5 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962-1965 et 1992-1995

Cartes 3, 4 et 5 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962-1965 et 1992-1995
  • 9 On tient compte ici des grains qui sont distribués par la fci au titre des programmes de type « Al (...)

19Car le fonctionnement du pds est lui aussi marqué par des inégalités régionales. Les allocations du Centre aux États varient grandement, sans rapport avec leur population et encore moins avec leur niveau de pauvreté. En 1993-1994, le Bihar reçut 6 % du grain alloué alors qu’il compte 14 % des « pauvres » du pays : autant que le Territoire de Delhi qui compte moins de 1 % des pauvres de l’Inde9 ! De fait, les infrastructures de transport et de distribution sont très déficientes dans les régions les plus sous-développées. À l’inverse, c’est à peu près la moitié de la consommation en grains du Kerala qui provient du pds, grâce à une politique sociale historiquement très active dans cet État (monarques éclairés, gouvernements communistes...). On a donc finalement, compte tenu des excédents agricoles du nord-ouest et des assez faibles distributions au nord-est, des flux de grains alimentant le pds de direction grossièrement nord-sud (carte 6).

20Le nombre de boutiques du pds varie entre les États, mais sans correspondre aux tonnages réellement distribués étant donné que nombre d’entre elles ne fonctionnent pas vraiment, soit par mauvais approvisionnement, soit par corruption du gérant. Les prix de vente subventionnés (issue prices) sont fixés par New Delhi, mais les États ont tout loisir de taxer ou au contraire d’ajouter leur propre subvention, ce qui en 1995 engendrait des variations de prix allant selon les États de + 37 % à - 63 % du central issue price. Jusqu’en 1997 enfin, il n’existait pas de sélection des bénéficiaires du pds selon les revenus, sauf dans quelques États (Andhra Pradesh, Karnataka, Tamil Nadu...) qui réservaient certains produits et des prix spécifiques aux ménages les plus défavorisés. De toute façon, les fuites et les fraudes sont si nombreuses que, légalement ou pas, ce serait la moitié des grains du pds qui irait à des « non-pauvres ». Là encore, les efforts de peréquations sociale et spatiale montrent leurs limites.

21Conscient de ces problèmes, le gouvernement central a voulu relancer le pds : géographiquement d’abord, avec le Revamped pds (« réorganisé ») qui depuis 1992 alloue des quantités supplémentaires, et à des prix spécifiques, aux zones particulièrement défavorisées (zones tribales ou arides, habitat précaire urbain...) ; socialement ensuite, avec en juin 1997 le lancement pour toute l’Inde du Targeted pds (« ciblé ») : l’essentiel des grains se trouve désormais réservé aux ménages sous le seuil de pauvreté, les autres ne pouvant acheter que le reliquat des stocks mis en vente à prix du marché libre. Il fallut cependant tenir compte des protestations des États à pds fort développé (Kerala), et chaque État put définir son « seuil de pauvreté » puis recenser le revenu des ménages : un an plus tard, le système était loin de fonctionner partout.

Carte 6 – Achats publics et redistribution de « grains alimentaires » en 1993

Carte 6 – Achats publics et redistribution de « grains alimentaires » en 1993

Dominos et poupées russes

Fragilité horizontale...

  • 10 De tels stocks témoignent aussi de la difficulté d'exporter, étant donné le manque d'expérience en (...)

22Qu’une pièce du système mis en place par la politique alimentaire soit déplacée, et voilà bouleversé l’ensemble de la filière. C’est ainsi que lorsque le prix des engrais chimiques a été augmenté puis libéré à partir de 1991, le gouvernement central a craint les réactions – moins les manifestations paysannes proprement dites que les échéances du suffrage universel et le maintien de l’autosuffisance céralière de l’Inde. Aussi a-t-on augmenté drastiquement les prix publics d’achat du riz et du blé pour maintenir leur production. Le ministère des Finances avait autorisé le ministère de l’Agriculture à appliquer cette mesure ; mais en retour il obligea le ministère de l’Alimentation à augmenter de même les prix de vente du pds afin de ne pas alourdir excessivement le poids des subventions. Les ventes du pds chutèrent alors considérablement : - 17 % entre 1993-1994 et 1994-1995, ce qui laisse supposer des difficultés considérables chez les pauvres. Les stocks publics s’accumulèrent (jusqu’à 36 millions de tonnes de grains en juin 1995), témoignant non pas d’une croissance de l’agriculture mais de la baisse du pouvoir d’achat. Et le coût de gestion de ces stocks compensa les économies faites sur les prix du pds10

Vente mensuelle de pétrole lampant dans une boutique rurale du pds • Karnataka (cliché de T. Champeytinaud).

  • 11 Le Premier Ministre justifia son choix en affirmant que le blé importé l'année précédente des État (...)

23Le gouvernement renversa alors la vapeur : les prix de vente du pds ne seront plus augmentés entre 1994 et 1997, et les prix d’achat publics seront seulement à peu près ajustés sur l’inflation : d’où deux phénomènes qui se combinèrent pour engendrer une nouvelle crise en 1997. D’une part, une baisse des stocks de grains liée à la reprise des ventes du pds (et à des exportations) ; et d’autre part, la grogne des syndicats des gros agriculteurs qui au printemps 1997 tinrent tête à la fci en boycottant ses offres d’achat, engendrant une crise politique... attisée par les gouvernements du Punjab et de l’Haryana, dans l’opposition politique au gouvernement central. New Delhi dut importer en catastrophe 2 millions de tonnes de blé à des prix supérieurs au procurement price. Début 1998, encore 2 millions de tonnes de blé furent importées d’Australie par un gouvernement mis en alerte par des bruits (erronés) de mauvaise récolte et d’achats publics défectueux, ce qui créa de nouvelles protestations des syndicats agricoles et des surcoûts de gestion des stocks, sans compter la colère des États-Unis mécontents du choix de l’Australie comme exportateur11.

24On aura compris toute la fragilité de ce système : il semble bien que l’État central, en proie aux revendications des différents groupes sociaux et régionaux, en butte aux critiques des organisations internationales qui poussent à plus de libéralisation, n’ait plus les moyens de sa politique de contrôle étroit de la situation alimentaire.

...et fragilité verticale

  • 12 En 1973, New Delhi nationalisa même le commerce de gros du blé, ne laissant au secteur privé que l (...)

25Entre New Delhi et la ville ou le village, les interrelations sont très denses-sinon symétriques. Cependant, de nombreux filtres (collectivités locales, administration des districts et des États) tendent à biaiser les liens entre les niveaux fédéral et local. Un exemple éclairant à propos du commerce des grains : à plusieurs reprises entre 1942 et 1977, l’espace indien fut divisé en différentes « zones alimentaires » étanches au delà desquelles le grain ne devait pas circuler. La carte 7 montre ainsi la situation mise en place en 1957, en conjoncture de baisse de la production céréalière et de faiblesse des stocks publics. À une époque où la fci n’existait pas encore, on pensait gérer les pénuries en définissant des zones hétérogènes (incluant des régions excédentaires et des régions déficitaires) afin d’obliger le grain à circuler vers les régions à déficit sans risquer d’être détourné par des spéculateurs. Plus sévère était la rareté, plus petites étaient définies les zones afin de mieux y prélever du grain ; quand les problèmes d’offre étaient moindres, on élargissait les zones afin de laisser quelque place à la redistribution interne du commerce privé. Certaines années, chaque État fut considéré comme une « zone » ; d’autres fois, les zones furent complètement démantelées. Pour 1957, on avait défini trois zones pour le blé et une zone pour le riz, à quoi s’ajoutait le statut particulier de Bombay et Calcutta, villes ravitaillées uniquement par l’État et à ce titre coupées de leur arrière-pays (Chopra, 1981)12.

Entrepôt à ciel ouvert de la fci • Haryana (cliché de l'auteur).

  • 13 On ne comptait en 1957 que 40 000 boutiques de rationnement, contre 437 000 en 1996.

26Le système des « zones » facilitait certes les achats publics dans les régions de surproduction, mais accentuait encore les variations de prix dans celles-ci, sans forcément soulager les problèmes des régions déficitaires étant donné les lacunes des redistributions par l’État13 – sans parler du tracé contestable de certaines zones. Les producteurs dans les deux types de régions risquaient d’être découragés, les uns par des ventes forcées à l’État, les autres par la concurrence des redistributions. Le gouvernement est si soucieux d’égalité, soulignaient les détracteurs, qu’il préfère que régions et groupes sociaux soient tous pauvres plutôt qu’il y en ait quelques riches.

27Une telle segmentation de l’espace disparut avec l’acquisition de l’autosuffisance céréalière, de peur de décourager l’agriculture dynamique du nord-ouest (Krishnaji, 1990). Aujourd’hui, les frontières internes restent cependant souvent fermées quand un État pratique son procurement. Un cas d’école demeure celui du Tamil Nadu, où le procurement peut avoir trois visages :

  • d’une part, la situation dans le delta de la Kaveri, l’un des « greniers à riz » traditionnels de l’Inde, où certaines années est imposé le monopole d’achat de tout le paddy doit alors (théoriquement !) être vendu à des « centres d’achat direct » installés à moins de 5 km de tout village. Le paiement des livraisons se fait sur l’heure, mais les fonctionnaires sont tentés d’exiger quelque backchich étant donné leur situation de monopole, et bien du grain peut être perdu en raison du manque d’entrepôts, de camions et de wagons. En outre, les prix accordés aux agriculteurs ces années de monopoly procurement sont en général inférieurs à ceux du parallel procurement, quand l’État autorise les ventes à des négociants privés.
  • ce parallel procurement correspond à la situation générale pour le reste du Tamil Nadu. Il engendre les mêmes types de mouvements : des transferts quotidiens Centres d’Achat Direct vers les entrepôts locaux ou les gares, par camions affrétés auprès du secteur privé, couverts de toile goudronnée et « scellés » ou bien « escortés » ; ou bien des mouvements en train vers d’autres districts de l’État, selon des quantités planifiées à l’avance en fonction des besoins estimés.
  • enfin, la Tamil Nadu Civil Supplies Corporation, créée en 1972, peut se procurer du riz en prélevant du grain sur les grossistes et les rizeries : cette taxe, fixée à 50 %, n’est cependant plus pratiquée depuis le début des années quatre-vingt-dix malgré la grogne du gouvernement central, sauf en cas d’exportation hors de l’État.

Carte 7 – L'organisation du rationnement alimentaire : l'exemple de 1957

Carte 7 – L'organisation du rationnement alimentaire : l'exemple de 1957

28L’énumération des contrôles inscrite dans le Manual on Paddy Procurement (1985) destiné aux fonctionnaires de la Tamil Nadu Civil Supplies Corporation suffit à dessiner en négatif les fraudes et les dysfonctionnements : ce sont 123 pages destinées à rappeler que « 21 à 24 paise (centimes) doivent être arrondis à 20 paise », ou que les sacs doivent être fermés avec au minimum 14 points de couture. Quant au Handbook of Instructions on Processing of Paddy de même taille, il est consacré au problème du décorticage du paddy, dans des rizeries privées qu’il faut contrôler étroitement tant est grande la tentation de revendre sur le marché libre : l’usine est donc fermée par deux cadenas (« double lock »), sous la garde conjointe de son propriétaire et du Double Lock Officer de la Corporation responsable du stock. Le manuel précise l’amende infligée si la livraison de la rizerie à l’État est inférieure de plus de 2 % à la normale (l’administration estime qu’une tonne de paddy produit entre 640 et 680 kg de riz selon les variétés), ou si des variétés de qualité inférieure sont partiellement substituées aux variétés livrées par l’administration.

Intégration nationale ou désintégration régionaliste ?

29L’emprise des pouvoirs publics sur le complexe alimentaire indien se justifiait à une époque où la production agricole était peu importante, les réseaux de transport et de commercialisation trop parcellaires, les négociants accusés souvent à juste titre d’« activités anti-sociales » spéculatives. Elle était également pertinente dans les années de mise en place de la révolution verte. Aujourd’hui, la disponibilité en grains par tête n’est certes guère meilleure, les chemins de fer pâtissent de la priorité accordée au service de la fci, les ports sont saturés, et l’on a vu en 1997 que les grossistes pouvaient conserver leurs stocks pendant plusieurs semaines : néanmoins, le rôle du marché pourrait être beaucoup plus important. Le secteur privé et son objectif de profit ne seraient pas un plus mauvais régulateur que la fci et les organisations correspondantes au niveau des États, dont la corruption voire l’incompétence ont été prouvées dans bien des cas. Qui trop embrasse mal étreint, et l’État fédéral ou fédéré rigidifie la circulation de grains autant qu’il ne l’accélère.

30Ainsi, le procurement sert désormais moins à faire baisser les prix alimentaires qu’à soutenir les prix agricoles. De plus en plus de voix s’élèvent pour proposer la fin du « marché dual » : les stocks publics de grains seraient seulement approvisionnés par des achats aux prix du marché, et les interventions du pds limitées aux groupes sociaux et aux régions les plus défavorisées – si possible sous forme de transferts n’impliquant pas le contraignant transport physique des produits subventionnés (coupons alimentaires).

  • 14 En 1994-1995, le Kerala avait une surface en riz en baisse de 43 % par rapport au maximum de 1974- (...)
  • 15 Encore que là aussi, il faille approfondir en distinguant les desiderata du ministère du Commerce (...)

31De fait, au nom de l’intégration nationale qui pousse le Centre à « allouer » des grains aux différents États et à en prélever sur d’autres, on risque une certaine désintégration régionaliste. Les États à surplus agricoles revendiquent des prix plus élevés pour leurs producteurs. À l’inverse, les États déficitaires exigent des prix bas pour leurs consommateurs. Ils ajoutent que les prix agricoles définis par le gouvernement central pour toute l’Inde font fi des inégalités régionales : les exploitants du Bihar ou du Madhya Pradesh ont des coûts de production par quintal bien supérieurs à ceux des gros irriguants du Punjab (Subbarao, 1985) – cela alors que les nappes phréatiques de la plaine indo-gangétique se trouvent surexploitées par la riziculture. Les agriculteurs du Punjab et de l’Haryana ou les riziculteurs de l’Andhra Pradesh accepteraient mieux de fournir leur grain à l’État pour nourrir les zones de pauvreté si celles-ci, malgré le rpds, ne demeuraient pas largement à l’écart des aides publiques – on sait d’autre part les inconvénients d’une aide alimentaire gérée de façon fruste qui peut décourager l’agriculture locale. Surtout, les lobbies céréaliers soulignent que les principaux bénéfiaires du PDS sont des États comme le Kerala ou le Tamil Nadu, où la riziculture ne cesse de reculer dans bien des régions grâce en partie aux compensations permises par l’apport du PDS14 Les agriculteurs déchargés du souci de leur subsistance peuvent se lancer dans des cultures commerciales fort rentables, comme l’hévéa ou le cocotier au Kerala, ou le casuarina (filao) dans les plaines du Tamil Nadu (cf. photo de la page suivante). Nouvelle occurrence de l’opposition entre logiques paysannes et logiques d’État ? Il faut en fait distinguer État et État, État fédéré qui voit d’un bon oeil des recettes en exportation d’huile de copra (Kerala) ou l’approvisionnement en bois de chauffe de sa capitale (Tamil Nadu), et État central préoccupé par l’autosuffisance céréalière15.

32Non sans une certaine naïveté, certains syndicalistes du nord-ouest comme Sharad Joshi exigent que les prix céréaliers soient alignés sur des prix mondiaux pourtant bien instables. Le Punjab voudrait exporter son blé comme le Kerala exporte son copra, et cette impossibilité est mal vécue dans une région à l’identié culturelle marquée. En 1997, on a même vu une grande quantité de blé partir en contrebande du Punjab indien vers le Punjab pakistanais au détriment du procurement de la fci : il y a là une volonté de s’ouvrir de nouveaux débouchés maritimes (Karachi est un peu plus proche que Bombay) qui, cumulée avec une certaine complicité linguistique et commerciale effaçant les frontières, montre bien les limites d’une intégration nationale forcée. On a bien toujours trois groupes d’États : ceux qui approvisionnent la fci, ceux qui sont approvisionnés par elle, et ceux qui restent à l’écart des circuits (carte 6).

Un phénomène de plus en plus fréquent en Inde méridionale : la conversion de rizière en filaos (arrière-plan) et bananeraie • Pondichéry (cliché de l'auteur).

Conclusion

33Le système alimentaire indien a fait la preuve de son efficacité en supprimant les famines (encore que quelques cas soient régulièrement évoqués dans des zones reculées). Il a montré aussi ses lacunes, de plus en plus criantes à mesure que les pressions intérieures et extérieures se multiplient pour le libéraliser. Le secteur agricole et le pds ont pourtant été peu touchés jusqu’ici par les réformes, et il n’est pas sûr que la réforme de 1997 se traduise véritablement par un ciblage plus efficace des bénéficiaires.

34Les réformes ne sont pas seulement rendues difficiles par les complexes interférences entre New Delhi et les États. Toucher au système alimentaire, c’est toucher à une structure dont la signification reste particulièrement forte. D’abord parce qu’il concerne la survie même d’individus dans un pays longtemps marqué par d’effrayantes famines. Ensuite parce que la politique alimentaire menée jusqu’ici est indolore politiquement : distribuer des vivres est électoralement payant, tandis que lutter de front contre les causes de la pauvreté (et non point seulement contre les conséquences) serait beaucoup plus risqué. Enfin parce que le système alimentaire fait désormais partie du quotidien de la plupart des Indiens : la ration card du pds est bien plus qu’une carte d’alimentation, c’est l’équivalent d’une carte d’identité dans un pays où celle-ci n’existe quasiment pas. Demandée pour effectuer de nombreuses formalités administratives ou transactions financières, elle est une véritable marque de la citoyenneté. Même les riches qui n’ont accès qu’au pétrole lampant dans les boutiques du PDS la conservent le plus souvent, et pas seulement parce qu’ils revendront le combustible à leur employée de maison qui n’a pas l’électricité. Et pour les pauvres, avoir accès au pds, c’est moins se sentir assisté que ne pas se sentir exclu. À Anna Nagar, un bidonville de New Delhi qui date de la fin des années soixantedix, je demandai à une famille quand avaient été distribuées des cartes permanentes de rationnement : « En 1989, me fut-il répondu, quand on a eu des numéros à nos maisons ». Preuve que la reconnaissance de la citadinité, et même de la citoyenneté, passe par la question alimentaire.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Notes

1 « Crains alimentaires » (foodgrains) : ensemble des céréales et des protéagineux.

2 On peut remarquer cependant que les réformes agraires passées par les différents États ont été inscrites dans la Constitution (9e Schedule)moyen pour le « Centre » de décourager les États de les modifier.

3 Pour 1990-1993, ces subventions auraient atteint au total entre 2 et 3 % du PIB, soit un doublement sur 10 ans (Gulati, Sharma, 1995).

4 En 1979-1980, les chargements d'urée étaient transportés par train sur une moyenne de 1222 km – réduite à 874 km en 1996-1997.

5 Quant au sucre, troisième produit agricole stocké par l'État, les raffineries de canne doivent vendre 40 % de leur production aux pouvoirs publics à un prix fixé pour l'année (25 % seulement depuis 1998).

6 La « disponibilité nette » est définie comme la production nette moins les importations nettes moins les variations des stocks publics.

7 Les statistiques extraites de l'article cité ne sont qu'à l'échelle grossière des États (les 17 plus grands). Elles concernent l'évolution de la valeur de 43 cultures (en roupies constantes), et sont donc influencées par les variations des cours du marché. On a repris la même discrétisation que les auteurs, qui permet une comparaison des cartes mais exagère sans doute l'effet « tache d'huile ». Enfin, il est plus facile d’obtenir statistiquement une forte croissance quand la valeur de la production est faible à l'origine.

8 Pour le procurement du blé de 1998, pas moins de 7 856 centres d’achats furent mis en place dans tout le Nord (même au Bihar), mais le gros des ventes à l'État provint toujours du Punjab (59 % en 1996). Que le blé ne représentât plus que 44 % des céréales distribuées par le pds en 1995-1996, contre 60 % en 1980-1981, ne traduit pas un glissement du centre de gravité agricole vers le sud rizicole : le Punjab produit en effet désormais plus de paddy que de blé.

9 On tient compte ici des grains qui sont distribués par la fci au titre des programmes de type « Alimentation contre travail » ou des repas gratuits pour les écoliers.

10 De tels stocks témoignent aussi de la difficulté d'exporter, étant donné le manque d'expérience en la matière de l'Inde et l'engorgement de ses ports.

11 Le Premier Ministre justifia son choix en affirmant que le blé importé l'année précédente des États-Unis et d'Argentine était « rougeâtre » et qu'on avait dû le laisser pourrir dans les entrepôts faute de consommateurs (The Hindu Business Line, 1er mai 1998).

12 En 1973, New Delhi nationalisa même le commerce de gros du blé, ne laissant au secteur privé que le commerce de détail – et le droit d'acheter aux producteurs mais pour revendre obligatoirement à l'État.

13 On ne comptait en 1957 que 40 000 boutiques de rationnement, contre 437 000 en 1996.

14 En 1994-1995, le Kerala avait une surface en riz en baisse de 43 % par rapport au maximum de 1974-1975.

15 Encore que là aussi, il faille approfondir en distinguant les desiderata du ministère du Commerce ou des Finances – exporter le plus possible, pour schématiser – de ceux du ministère de l'Alimentation – approvisionner les circuits du pds.

Table des illustrations

URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 163k
Titre Carte 1 – Rendements en « grains alimentaires » (moyenne 1993-1994 et 1994-1995)
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 244k
Titre Carte 2 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962 et 1995
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 210k
Titre Cartes 3, 4 et 5 – Croissance annuelle de la production agricole en Inde entre 1962-1965 et 1992-1995
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 344k
Titre Carte 6 – Achats publics et redistribution de « grains alimentaires » en 1993
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 272k
Légende Vente mensuelle de pétrole lampant dans une boutique rurale du pds • Karnataka (cliché de T. Champeytinaud).
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 245k
Légende Entrepôt à ciel ouvert de la fci • Haryana (cliché de l'auteur).
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 225k
Titre Carte 7 – L'organisation du rationnement alimentaire : l'exemple de 1957
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 328k
Légende Un phénomène de plus en plus fréquent en Inde méridionale : la conversion de rizière en filaos (arrière-plan) et bananeraie • Pondichéry (cliché de l'auteur).
URL http://books.openedition.org/psorbonne/docannexe/image/31027/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 238k

© Éditions de la Sorbonne, 2000

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